11001-03-15-000-2020-00993-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-00993-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-09-24

Ponente: Nicolás Yepes Corrales

Actor: Departamento Administrativo Para La Prosperidad Social·Demandado: Resolución 00628 Del 26 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados. De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características propias de este medio de control ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, exp. 2002 - 0949-01; sentencia del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01; sentencia del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00; sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00; sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00; y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00.ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Declaratoria / PANDEMIA / COVIDEl 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros e invocando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. El presupuesto fáctico de esta decisión se fundamentó en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus - COVID 19, cuya atención exige de la adopción efectiva e inmediata de medidas tendientes a proteger a toda la población. Adicionalmente, se adujo que esta pandemia podía tener magnitudes “impredecibles e incalculables”.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020 ver Corte Constitucional C - 145 de 2020DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - Naturaleza jurídica / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL[A]tendiendo a la naturaleza jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social como un organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, en concordancia con lo señalado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es claro que este sí tiene la condición de ser una autoridad del orden nacional.ACTOS GENERALES - Concepto / ACTO CONTROLADO - Contenido[L]a doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellas. (…) A través de la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social decidió: (…) Suspender los términos procesales en los procesos administrativos de cobro coactivo que se adelantan en la Oficina Asesora Jurídica del DPS, entre el 26 de marzo de 2020 y el 30 de abril del mismo año, fecha que podrá hacerse extensiva teniendo en cuenta las circunstancias de calamidad pública y emergencia sanitaria y social; (…) Suspender la atención al público de manera presencial en la Oficina Asesora Jurídica del DPS, disponiendo entonces de los canales electrónicos necesarios para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales, garantizando la publicidad del canal dispuesto para tales efectos en la página web de la entidad. (…) Suspender los términos de prescripción de los procesos administrativos de cobro coactivo a su cargo.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter individual del acto ver Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. No. 2756NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter de decreto legislativo del acto por el cual el Gobierno Nacional declara el estado de excepción ver Corte Constitucional, Sala Plena, sentencias C - 004 de 1992, C-252 de 2010 y C-156 de 2011.REQUISITOS FORMALES DEL ACTO CONTROLADO - Se satisfacen / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS[L]a Sala considera que la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene competencia, como primera autoridad ejecutiva de la entidad, y en cumplimiento de sus funciones de dirección, para adoptar medidas administrativas como la suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo, la cesación temporal de la atención presencial al público y la suspensión de los términos de prescripción, materias que son de su resorte y que se encuentran dentro de su ámbito funcional. (…) la Sala estima que cuando el Decreto Legislativo 417 de 2020 dispuso dentro de las medidas anunciadas el permitir la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas, en efecto consagró una previsión con visos de autorización que incluía la suspensión del término de prescripción de los procesos de cobro coactivo, pues, en todo caso, se parte de la base de que existe un impedimento fáctico para que se continúe con el trámite de estos asuntos. (...) bajo el escenario expuesto, la Sala concluye que la Directora del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social sí estaba facultada para disponer la suspensión de los términos de prescripción de la acción de cobro coactivo.ACTO ADMINISTRATIVO - Elementos formales / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL - No tiene procedimiento especial para la expedición de actos administrativos / DECISIONES DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN / EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Reglas de carácter generalLa exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente. En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador. En este caso se encuentra que la expedición de resoluciones por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44) y el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general (art. 65), sin que la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. Por lo demás, se advierte que en este caso se cumplieron los elementos formales del acto, ya que la resolución cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidadLEGALIDAD / CONFORMIDAD CON NORMAS SUPERIORES / CONEXIDAD[E]l examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular, con aquellas que le sirven de fundamento. (…) la Sala encuentra que la resolución analizada, no comporta una vulneración de las disposiciones previstas en la Ley 137 de 1994, en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala advierte que las medidas adoptadas en la resolución que aquí se analiza no vulneran o contravienen alguno de estos asuntos pues, se repite, en ellas la entidad se limitó a suspender la tención presencial al público y de los términos de los procesos de cobro coactivo. Tampoco vulnera las disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo 417 de 2020 mediante el cual se declaró el estado de emergencia por parte del Gobierno Nacional, sino que constituye un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas en, en tanto en él se previeron como medidas a adoptar por parte de las entidades públicas tanto la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas y de prescripción, como el aislamiento preventivo para contener la propagación del virus. Dichas medidas tienen unos innegables efectos en el desarrollo de los trámites internos y el funcionamiento de las entidades, efectos que deben ser evaluados por la administración a fin de adoptar a la mayor brevedad los ajustes que resulten del caso para afrontar esta contingencia. De otra parte, la Sala tampoco encuentra vulneración de las normas previstas en la Ley 1066 de 2006 o en el artículo 10 del Decreto No. 2094 de 2016, en lo que hace relación a la competencia para proferir disposiciones como las aquí analizadas, asunto que ya fue objeto de pronunciamiento en esta providencia, ni de las disposiciones contenidas en la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se declaró la emergencia sanitaria por el COVID-19. Al contrario, el acto administrativo que aquí se analiza lo que hace es ajustar los procedimientos que adelanta la entidad a las nuevas condiciones surgidas a partir de crisis generada por el coronavirus con excepción hecha de lo previsto en el artículo tercero de la medida bajo examen.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la necesidad de realizar un análisis de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción ver Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 31 de mayo de 2011. Radicación número: 11001 - 03-15-000-2010-00388-00(CA); Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 3 de mayo de 1999; Radicación número: CA- 011ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD[R]especto a su duración y vigencia, ella también se muestra proporcional pues corresponde con las fechas del aislamiento determinado mediante el Decreto 457 de 22 de marzo 2020, con la posibilidad de extenderla de acuerdo con las condiciones sanitarias; en tal sentido, atiende a un factor objetivo que no depende de la simple voluntad de la entidad, sino que se enmarca dentro de una medida de rango superior que fue adoptada por el Gobierno Nacional para afrontar la crisis.

CONTOL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 00628 DEL 26 DE MARZO DE 2020 – Del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza / CONTROL INMEDIATO E LEGALIDAD – Requisitos para su procedencia [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.

De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características propias de este medio de control ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01; sentencia del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01; sentencia del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00; sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00; sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00; y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declaratoria / PANDEMIA / COVID El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros e invocando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario.

El presupuesto fáctico de esta decisión se fundamentó en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus – COVID 19, cuya atención exige de la adopción efectiva e inmediata de medidas tendientes a proteger a toda la población. Adicionalmente, se adujo que esta pandemia podía tener magnitudes “impredecibles e incalculables”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020 ver Corte Constitucional C- 145 de 2020 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – Naturaleza jurídica / AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL [A]tendiendo a la naturaleza jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social como un organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, en concordancia con lo señalado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es claro que este sí tiene la condición de ser una autoridad del orden nacional.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 2094 DE 2016 ACTOS GENERALES –Concepto / ACTO CONTROLADO – Contenido [L]a doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellas.

(…) A través de la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social decidió: (…) Suspender los términos procesales en los procesos administrativos de cobro coactivo que se adelantan en la Oficina Asesora Jurídica del DPS, entre el 26 de marzo de 2020 y el 30 de abril del mismo año, fecha que podrá hacerse extensiva teniendo en cuenta las circunstancias de calamidad pública y emergencia sanitaria y social;

(…) Suspender la atención al público de manera presencial en la Oficina Asesora Jurídica del DPS, disponiendo entonces de los canales electrónicos necesarios para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales, garantizando la publicidad del canal dispuesto para tales efectos en la página web de la entidad.

(…) Suspender los términos de prescripción de los procesos administrativos de cobro coactivo a su cargo. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / RESOLUCIÓN 00628 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter individual del acto ver Consejo de Estado, Sección Primera, Rad.

No. 2756 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter de decreto legislativo del acto por el cual el Gobierno Nacional declara el estado de excepción ver Corte Constitucional, Sala Plena, sentencias C-004 de 1992, C-252 de 2010 y C-156 de 2011. REQUISITOS FORMALES DEL ACTO CONTROLADO – Se satisfacen / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS / [L]a Sala considera que la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene competencia, como primera autoridad ejecutiva de la entidad, y en cumplimiento de sus funciones de dirección, para adoptar medidas administrativas como la suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo, la cesación temporal de la atención presencial al público y la suspensión de los términos de prescripción, materias que son de su resorte y que se encuentran dentro de su ámbito funcional.

(…) la Sala estima que cuando el Decreto Legislativo 417 de 2020 dispuso dentro de las medidas anunciadas el permitir la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas, en efecto consagró una previsión con visos de autorización que incluía la suspensión del término de prescripción de los procesos de cobro coactivo, pues, en todo caso, se parte de la base de que existe un impedimento fáctico para que se continúe con el trámite de estos asuntos.

( ) bajo el escenario expuesto, la Sala concluye que la Directora del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social sí estaba facultada para disponer la suspensión de los términos de prescripción de la acción de cobro coactivo. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 417 DE 2020 ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos formales / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROSPERIDAD SOCIAL – No tiene procedimiento especial para la expedición de actos administrativos / DECISIONES DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN / EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS – Reglas de carácter general La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador.

En este caso se encuentra que la expedición de resoluciones por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44) y el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general (art. 65), sin que la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. Por lo demás, se advierte que en este caso se cumplieron los elementos formales del acto, ya que la resolución cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 LEGALIDAD / CONFORMIDAD CON NORMAS SUPERIORES / CONEXIDAD [E]l examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular, con aquellas que le sirven de fundamento.

(…) la Sala encuentra que la resolución analizada, no comporta una vulneración de las disposiciones previstas en la Ley 137 de 1994, en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala advierte que las medidas adoptadas en la resolución que aquí se analiza no vulneran o contravienen alguno de estos asuntos pues, se repite, en ellas la entidad se limitó a suspender la tención presencial al público y de los términos de los procesos de cobro coactivo.

Tampoco vulnera las disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo 417 de 2020 mediante el cual se declaró el estado de emergencia por parte del Gobierno Nacional, sino que constituye un verdadero desarrollo de las disposiciones generales contenidas en, en tanto en él se previeron como medidas a adoptar por parte de las entidades públicas tanto la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas y de prescripción, como el aislamiento preventivo para contener la propagación del virus.

Dichas medidas tienen unos innegables efectos en el desarrollo de los trámites internos y el funcionamiento de las entidades, efectos que deben ser evaluados por la administración a fin de adoptar a la mayor brevedad los ajustes que resulten del caso para afrontar esta contingencia. De otra parte, la Sala tampoco encuentra vulneración de las normas previstas en la Ley 1066 de 2006 o en el artículo 10 del Decreto No. 2094 de 2016, en lo que hace relación a la competencia para proferir disposiciones como las aquí analizadas, asunto que ya fue objeto de pronunciamiento en esta providencia, ni de las disposiciones contenidas en la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se declaró la emergencia sanitaria por el COVID-19.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 31 de mayo de 2011. Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA); Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 3 de mayo de 1999; Radicación número: CA- 011 ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD [R]especto a su duración y vigencia, ella también se muestra proporcional pues corresponde con las fechas del aislamiento determinado mediante el Decreto 457 de 22 de marzo 2020, con la posibilidad de extenderla de acuerdo con las condiciones sanitarias; en tal sentido, atiende a un factor objetivo que no depende de la simple voluntad de la entidad, sino que se enmarca dentro de una medida de rango superior que fue adoptada por el Gobierno Nacional para afrontar la crisis.

FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00628 DEL 26 DE MARZO DE 2020 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00993-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 00628 DEL 26 DE MARZO DE 2020 Referencia: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, emitida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16, profiere sentencia de única instancia dentro del proceso que se adelanta en virtud del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución No. 00628 del 26 de marzo de 2020, “POR LA CUAL SE SUSPENDEN TÉRMINOS DENTRO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE COBRO COACTIVO QUE SE ADELANTEN EN EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL A PARTIR DEL 26 DE MARZO DE 2020 Y HASTA [EL] 30 DE ABRIL DE 2020”, proferida por la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

ANTECEDENTES 1.1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el virus COVID-19 como una pandemia de carácter mundial, cuyas afectaciones no solamente involucran la salud pública sino también otros sensibles sectores de la sociedad[1]. 1.2. Teniendo en cuenta esa declaración, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia determinó que se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y con su mitigación. Bajo tal consideración, dicha entidad expidió la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y adoptó medidas sanitarias de prevención. 1.3.

Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19”[2]. 1.4.

El 26 de marzo de 2020, la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social profirió la Resolución No. 00628, “POR LA CUAL SE SUSPENDEN TERMINOS DENTRO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE COBRO COACTIVO QUE SE ADELANTEN EN EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL A PARTIR DEL 26 DE MARZO DE 2020 Y HASTA [EL] 30 DE ABRIL DE 2020”[3]. 1.5.

Mediante correo electrónico del 27 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social remitió a la Secretaría General de esta Corporación copia de la Resolución No. 00628 del 26 de marzo de 2020, con el fin de que, de ser el caso, se adelantara el control inmediato de legalidad respecto de dicho acto administrativo. 1.6.

De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 1 de abril de 2020 para adelantar el trámite de rigor. 1.7. El día 3 de abril de 2020, el Despacho profirió auto mediante el cual avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, ordenando notificar de esa decisión a la entidad que expidió el acto y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como dar aviso a la comunidad y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a las Universidades del Rosario, Libre de Colombia, Nacional y Externado de Colombia, para que, de ser del caso, se pronunciaran acerca de puntos relevantes para efectos de adelantar el presente examen.

Finalmente, se dispuso notificar de esta providencia al Ministerio Público para efectos de que rindiera concepto dentro de este asunto. 1.8. Una vez surtidas las notificaciones y comunicaciones del caso, el 12 de mayo de 2020 el proceso entró nuevamente al Despacho para adoptar la decisión que corresponde. II. TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE REVISIÓN A continuación, se transcribe el texto de la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51269 de 27 de marzo de 2020: “RESOLUCIÓN 00628 DE 26 DE MARZO DE 2020 ‘Por la cual se suspenden términos dentro de los Procesos administrativos de cobro coactivo que se adelanten en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a partir del 26 de marzo de 2020 y hasta [el] 30 de abril de 2020’ LA DIRECTORA GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL En uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el articulo 208 de la Constitución Política, el articulo 10 del Decreto Nº 2094 de 2016, y

CONSIDERANDO

Que el numeral 9 del artículo 10 del Decreto 2094 de 2016 confiere al Director impartir las directrices para la coordinación de las actividades del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en lo relacionado con sus objetivos y funciones. Que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1066 de 2006 «Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones», la dirección del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social expidió la Resolución 1795 de 2016 ‘Por la cual se expide el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera” de la entidad y en su articulo 6 delegó en calidad de Funcionario Ejecutor al jefe de la Oficina Asesora Juridica.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública expidieron la Circular externa 0018 de 2020, en la que se imparten lineamientos en materia de intervención, respuesta y atención de la enfermedad COVID-19, aplicables principalmente a los ambientes laborales de los organismos y entidades del sector público y privado.

Que mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el país tras la clasificación del COVID-19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud OMS. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 el Gobierno nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días para conjurar las crisis e impedir la extensión de los efectos del COVID-19.

Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 el Gobierno nacional impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público y se ordena el aislamiento preventivo obligatorio a la ciudadanía en general. Que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -Prosperidad Social, mediante Resolución 00577 del 19 de marzo de 2020, adoptó acciones complementarias y transitorias a las ya establecidas en la Resolución Nº00530 del 16 de marzo de 2020, con motivo de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, dentro de las cuales se encuentra la realización de trabajo en casa para todos los servidores públicos y contratistas, realizando las funciones propias del empleo que desempeñan y sus obligaciones de manera remota bajo la directrices del jefe inmediato o supervisor respectivamente.

Que la anterior medida rige a partir de la fecha de expedición de la Resolución 00577 del 19 de marzo de 2020 y hasta el 30 de abril de 2020, fecha que podrá hacerse extensiva teniendo en cuenta las circunstancias de calamidad pública y emergencia sanitaria y social. Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID- 19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible[4], por lo cual es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad juridica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de los procesos administrativos de cobro coactivo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación[5] y la correspondiente suspensión de términos. Que existen términos legales para decisión y respuesta dentro de los procesos administrativos de cobro coactivo que se adelantan en la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Que teniendo en cuenta lo anterior, resulta procedente suspender los términos procesales desde el 26 de marzo de 2020 y hasta el 30 de abril de 2020, de los procesos administrativos de cobro coactivo que cursan en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Que, por tratarse de una medida de fuerza mayor, implica la suspensión de los términos de prescripción de los procesos administrativos de cobro coactivo que se adelantan en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo

1. SUSPENDER TÉRMINOS PROCESALES en los procesos administrativos de cobro coactivo que se adelantan en la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a partir del día 26 de marzo de 2020 y hasta el 30 de abril de 2020, fecha que podrá hacerse extensiva teniendo en cuenta las circunstancias de calamidad pública y emergencia sanitaria y social.

Artículo

2. SUSPENDER LA ATENCIÓN AL PÚBLICO DE MANERA PRESENCIAL en la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, razón por la cual se dispondrán los canales electrónicos necesarios para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales, garantizando la debida publicidad del canal dispuesto para recibirlas en la página web de la entidad.

Artículo 3. La suspensión de términos aplica también en los términos de prescripción de los procesos administrativos de cobro coactivo que se adelanten en la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Artículo 4. Publicar la presente resolución en el Diario Oficial, en la página web y en lugar visible de las instalaciones del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Artículo 5. La presente resolución rige a partir de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 26 MAR 2020 SUSANA CORREA BORRERO”. III. INTERVENCIONES 1. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS Mediante escrito de 21 de abril de 2020, intervino dentro del presente asunto a fin de defender la legalidad de la resolución sub examine. A manera de antecedentes, expuso que con la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional y adoptó medidas para hacerle frente al virus COVID-19; con ese fin, en el numeral 2.6 de su artículo 2 se ordenó a los jefes de las entidades disponer medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del mismo, debiéndose impulsar prácticas como el teletrabajo.

Posteriormente, el 19 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública expidieron la Circular Externa No. 018, sobre las acciones de contención ante el Covid- 19, en cuyo ordinal b) se previeron medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo sobre teletrabajo, horarios flexibles y disminución del número de reuniones presenciales o eventos que implicaran concentración de personas en espacios reducidos.

Expresó que, en acatamiento de estos dos actos administrativos, así como de la Directiva Presidencial 02 de 12 de marzo de 2020 y en ejercicio de las facultades legales previstas en el artículo 33 del Decreto Ley 1042 de 1978, en el literal g) del artículo 61 de la Ley 489 de 1998 y en el artículo 10 del Decreto 2094 de 2016, se expidió la Resolución No. 530 de 16 de marzo de 2020 “Por medio de la cual se establece con carácter temporal y extraordinario el horario laboral para los servidores públicos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y se dictan otras disposiciones”.

Posteriormente, el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo No. 417 declarando el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional y mediante Decreto No. 457 del 22 de marzo siguiente, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. Frente a la situación generada a raíz de la pandemia por el COVID-19 y teniendo en cuenta que tanto las partes procesales como los servidores de la entidad debían acatar la medida de aislamiento preventivo obligatorio, se hizo necesario expedir la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, con la que se ordenó la suspensión de los términos procesales y de prescripción en todos los trámites de cobro coactivo que se venían adelantando –para ese momento, 14 procedimientos–, así como la atención presencial al público, con lo cual se garantiza la vigencia de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de los administrados.

En ese sentido, sostuvo que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID-19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, frente al cual la administración tiene el deber de adoptar las medidas transitorias que permitan garantizar la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en los procesos administrativos de cobro coactivo, de manera que es evidente que las disposiciones contenidas en el acto general sometido al control inmediato de legalidad, guardan relación de conexidad con el estado de excepción decretado por el Gobierno Nacional.

Expuso, además, que la decisión la expidió la Directora de la entidad, quien es competente para esos efectos, de acuerdo con el numeral 9 del artículo 10 del Decreto N° 2094 de 2016. Finalmente, como documentos que antecedieron a la expedición del acto, la entidad remitió copia del Decreto 2094 de 2016, de la Ley 1066 de 2006, de la Resolución 1795 de 2016, de la Circular Externa 018 del 10 de marzo de 2020, de la Resolución 00385 del 12 de marzo de 2020, de la Resolución 00530 del 16 de marzo de 2020, del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de la Resolución 00577 del 19 de marzo de 2020, del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y de la memoria justificativa del Proyecto de Resolución. IV.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante Concepto No. 026 de 7 de mayo de 2020, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa manifestó que, a su juicio, la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020 se encuentra ajustada a la legalidad, pues es respetuosa del marco normativo del estado de excepción y de las reglas previstas en la Constitución Política.

En consecuencia, solicitó que se declare la legalidad del acto administrativo analizado. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 tiene competencia para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en sesión virtual del 1 de abril de 2020[6] definió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. 2.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes anteriormente reseñados, corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, guarda conformidad -en sus aspectos formales y materiales- con las normas superiores que le sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción bajo el cual se produjo.

Para resolver este asunto, la Sala se referirá, en primer lugar, al objeto y alcance del medio de control inmediato de legalidad, así como a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020, para luego, a partir de esos presupuestos generales, adelantar el análisis específico de legalidad del acto administrativo objeto de control, bajo la perspectiva del cumplimiento de los requisitos formales y materiales para su expedición. 3.

Del medio de control inmediato de legalidad 3.1. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

En el mismo sentido, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa que: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Como se observa, se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados[7]. 3.2.

De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.

Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone, tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.

Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.3.

A partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así[8]: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, proceso en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que es posible adelantar el control de los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales.

Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional”[9].

Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Esa integralidad, como lo ha precisado esta Corporación, no implica que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría de manera muy importante la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo.

En ese sentido, los parámetros de confrontación conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento[10].

Así, ha dicho el Consejo de Estado que “los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan solo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, solo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”[11]. f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

Establecidas las caracteristicas fundamentales del medio de control inmediato de legalidad, pasa la Sala a efectuar algunas consideraciones generales respecto de la declaratoria de emergencia bajo cuyo amparo se expidió la Circular sub examine, parámetro básico para el análisis de legalidad de la misma. 4. La declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020 4.1.

El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros e invocando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario[12].

Por su parte, el presupuesto valorativo se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. Frente a la justificación de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno expuso que resultaban insuficientes las atribuciones legales ordinarias para hacer frente a las circunstancias imprevistas generadas por el COVID-19, por lo cual era necesario adoptar medidas extraordinarias para fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos derivados de la pandemia.

Dentro de dichas medidas, y para lo que interesa al presente estudio de legalidad, allí se indicó: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” (Se resalta).

También se advirtió que, dada la falta de certeza respecto de la magnitud de la situación planteada a raíz de la llegada del coronavirus a Colombia, en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis. 4.2. El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020.

Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional.

Para esa Corporación, en la expedición de este acto fueron cumplidos los requisitos previstos en la Constitución Política para el efecto, habiéndose comprobado la ocurrencia de una situación que configuró una auténtica emergencia económica, social y ecológica, y mostrándose entonces como necesario a fin de que las distintas autoridades públicas pudieran adoptar las medidas extraordinarias que resultaran del caso para conjurar los efectos de la crisis. 4.3.

Las circunstancias fácticas que llevaron a la declaratoria del Estado de Excepción y los argumentos jurídicos que soportaron la expedición del Decreto 417 de 2020, constituyen el marco dentro del cual corresponde a esta Sala analizar las disposiciones contenidas en la Resolución 00628 de 26 de marzo de 2020 proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, tal y como lo indicó la propia entidad al momento de proferir el acto administrativo sometido al presente medio de control inmediato de legalidad.

Bajo esa premisa, pasa la Sala entonces a efectuar el análisis de legalidad de la resolución en cuestión. 5. Caso concreto – análisis de legalidad 5.1. De la procedencia del medio de control Como atrás se indicó, para establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, atendiendo a la naturaleza jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social como un organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación[13], en concordancia con lo señalado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[14], es claro que este sí tiene la condición de ser una autoridad del orden nacional.

Además, es claro que el acto administrativo que aquí se analiza fue proferido en ejercicio de función administrativa, en tanto se relaciona con la organización del trabajo en la entidad, la prestación del servicio y la suspensión de los términos de los procesos de cobro coactivo. Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, se encuentra que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas que no solamente afectan a todos los empleados y contratistas de la entidad, sino también a los usuarios del servicio, así mismo también se ven involucrados los sujetos procesales e intervinientes en los procedimientos administrativos de cobro coactivo.

Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellas[15]. Así, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994 precisó que “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”[16].

Así las cosas, en tanto la Resolución que aquí se analiza está dirigida a todos los empleados y contratistas de la entidad, así como a los usuarios del servicio y a los sujetos procesales que participan del procedimiento administrativo de cobro coactivo, es claro que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.

Finalmente, también se encuentra satisfecho el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la Resolución objeto de estudio, pues se expidió con fundamento, según allí mismo se aduce, en el Decreto 417 de 2020, a través del cual se declaró la emergencia, social y económica en el país. En relación con este asunto, es importante resaltar que la Corte Constitucional ha indicado que el acto por el cual el Gobierno Nacional declara el estado de excepción tiene la naturaleza de ser un decreto “legislativo declaratorio”[17].

De ahí entonces que, como lo ha sostenido esta Sala -así como otras Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado[18]-, los actos administrativos susceptibles de este medio de control pueden tener como fundamento las medidas generales anunciadas en el decreto declaratorio, pues este no solamente constituye el punto de partida de todas las decisiones que se adoptarán en ese estado de anormalidad, sino que también contiene los lineamientos para conjurar la crisis, los cuales también son objeto de control constitucional a través del juicio de suficiencia[19].

Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto a control inmediato de legalidad. 5.2. Contenido del acto administrativo analizado A través de la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social decidió: a) Suspender los términos procesales en los procesos administrativos de cobro coactivo que se adelantan en la Oficina Asesora Jurídica del DPS, entre el 26 de marzo de 2020 y el 30 de abril del mismo año, fecha que podrá hacerse extensiva teniendo en cuenta las circunstancias de calamidad pública y emergencia sanitaria y social; b) Suspender la atención al público de manera presencial en la Oficina Asesora Jurídica del DPS, disponiendo entonces de los canales electrónicos necesarios para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales, garantizando la publicidad del canal dispuesto para tales efectos en la página web de la entidad. c) Suspender los términos de prescripción de los procesos administrativos de cobro coactivo a su cargo.

Como sustento para la adopción de las medidas aludidas, en la parte considerativa del acto administrativo se adujo el deber de la administración de adoptar transitoriamente las que resultaran necesarias para enfrentar la emergencia sanitaria generada por el virus COVID-19, hecho que calificó como de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, frente al cual resultaba necesario garantizar “la seguridad de la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones de los procesos administrativos de cobro coactivo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para lo cual se deben adecuar las condiciones de prestación del servicio frente a la inminencia de la situación y la correspondiente suspensión de términos”. 5.3.

Cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto Como se advirtió en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, la revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias formales previstas en la ley. 5.3.1.

Sobre lo primero, encuentra la Sala que mediante la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020 la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dispuso suspender los términos procesales y de prescripción en los procesos de cobro coactivo a cargo de la entidad, al igual que la atención al público de manera presencial.

De acuerdo con el artículo 208 de la Constitución Política, “los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia”, de manera que a ellos les corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República, “formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.

Para el caso específico del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Decreto 2094 de 22 de diciembre de 2016[20] establece dentro de los órganos de Dirección el cargo de Director de Departamento, el cual tiene dentro de sus funciones las siguientes: “ARTÍCULO 10. Despacho del Director del Departamento. Son funciones del Director del Departamento, además de las previstas en los artículos 61 y 65 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 9.

Impartir directrices para la coordinación de las actividades del Departamento, en lo relacionado con sus objetivos y funciones, con las entidades públicas del orden nacional, del sector central y del descentralizado, los entes territoriales y sus entidades adscritas y vinculadas. (…) 13. Orientar, dirigir y controlar la gestión de la información a cargo del Departamento.

(…) 17. Crear, conformar y asignar funciones a los órganos de asesoría y coordinación, así como los grupos internos de trabajo necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones del Departamento. (…) 19. Ejercer las funciones que el Presidente de la República le delegue o la ley le confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado al Departamento Administrativo, así como las que hayan delegado en servidores del mismo”.[21] El decreto en cuestión establece, además, que el Director tendrá las funciones a las que se refiere el artículo 61 de la Ley 489 de 1998 para el caso de los ministros, dentro de las que se encuentra la de “[d]irigir las funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la materia.” Como se observa, la Dirección del Departamento Administrativo se encuentra facultada para dirigir la entidad respecto de las actividades misionales y administrativas a ella asignadas, así como para impartir directrices y ejercer funciones de coordinación de la entidad a nivel intersectorial y adoptar decisiones respecto de la organización interna del personal a su cargo.

De acuerdo con las disposiciones en cita, la Sala considera que la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene competencia, como primera autoridad ejecutiva de la entidad, y en cumplimiento de sus funciones de dirección, para adoptar medidas administrativas como la suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo, la cesación temporal de la atención presencial al público y la suspensión de los términos de prescripción, materias que son de su resorte y que se encuentran dentro de su ámbito funcional.

Respecto de esta última medida, importa resaltar que se trata de una disposición apenas consecuente con la suspensión de los términos del proceso de cobro coactivo. En efecto, resultaría injustificado entender que la entidad no cuenta con la facultad de disponer la suspensión de la prescripción cuando, de un lado, ninguna posibilidad tiene de emitir decisiones durante el término de suspensión de los procesos administrativos y, del otro, cuando esta decisión obedeció a las graves condiciones sanitarias que se presentaron y que impedían el normal adelantamiento de cualquier trámite; en ese sentido, es claro que el no ejercicio de la prerrogativa de cobro por parte de su titular se debe a factores que no le son imputables.

En el presente caso la entidad adujo, dentro de las consideraciones generales del acto enjuiciado, que se presentaba una situación imprevisible e irresistible que le impedía ejercer la prerrogativa de cobro, por lo que, al amparo del Decreto 417 de 2020, serían suspendidos los términos de prescripción de estos asuntos. Al respecto, la Sala estima que cuando el Decreto Legislativo 417 de 2020 dispuso dentro de las medidas anunciadas el permitir la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas, en efecto consagró una previsión con visos de autorización que incluía la suspensión del término de prescripción de los procesos de cobro coactivo, pues, en todo caso, se parte de la base de que existe un impedimento fáctico para que se continúe con el trámite de estos asuntos.

Esta misma consideración ha llevado a que otras Salas Especiales de Decisión avalen la competencia para la adopción de decisiones de suspensión de los términos de prescripción; así lo hizo, por ejemplo, la Sala No. 4 en providencia de 14 de julio de 2020[22], en la cual sostuvo que el Decreto 417 de 2020 habilitó dicha suspensión, aunque no la interrupción de la misma.

En suma, bajo el escenario expuesto, la Sala concluye que la Directora del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social sí estaba facultada para disponer la suspensión de los términos de prescripción de la acción de cobro coactivo. 5.3.2. Ahora bien, en cuanto las medidas contenidas en la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, corresponde determinar si se cumplieron los elementos formales del acto administrativo.

Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo. En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella, de manera que “el camino que conduce a un acto estatal no se halla a la libre elección del órgano competente para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por tanto, el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta, sino también el camino mismo y que por el objeto de su normación se nos ofrece como norma procesal”[23].

La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

Establecido lo anterior, la Sala procederá a efectuar el estudio de cumplimiento de los aspectos materiales del acto. 5.4. Examen material de legalidad de la resolución Como se indicó en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, el examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular, con aquellas que le sirven de fundamento.

Se trata, específicamente, de analizar si este es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere[25].

Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 1. Conformidad con las normas superiores Analizado el texto de la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020, se advierte que ella se fundamentó normativamente en los artículos 29[26] y 208[27] de la Constitución Política, en el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, en la Ley 1066 de 2006[28], en el artículo 10 del Decreto No. 2094 de 2016[29], en la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social[30], y en la Resolución 577 de 19 de marzo de 2020 del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Al respecto, se encuentra que las normas constitucionales a las que se hace referencia en la resolución objeto de examen, están relacionadas con el derecho al debido proceso y a la defensa (artículo 29 de la Carta), así como a la competencia de los directores de los Departamentos Administrativos para dirigir la actividad administrativa de la entidad (artículo 208).

Sobre lo primero indicar, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional que el derecho al debido proceso comprende el “conjunto de garantías destinadas a la protección del ciudadano vinculado a una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten las formalidades propias de cada juicio”; éste obliga a que quien asume la dirección del procedimiento tenga “la obligación de observar, en todos sus actos, la plenitud de las formas previamente establecidas en la Ley o en los reglamentos”[31].

Por su parte, el derecho a la defensa se refiere a la posibilidad de emplear “todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable, del que hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso”[32].

El objeto del debido proceso es la preservación y la efectiva realización de la justicia material, constituyéndose además en un límite al ejercicio de los poderes públicos, por lo que las autoridades tienen la obligación de ajustar sus actuaciones conforme a los procedimientos establecidos[33]. En este escenario, se advierte que la decisión de suspender términos debido a las medidas adoptadas por las diferentes autoridades, tales como la aplicación preferente del trabajo en casa y el aislamiento preventivo obligatorio, lejos de constituir una vulneración de los derechos fundamentales de los involucrados, permite garantizar la prevalencia del derecho sustancial, la efectividad de los derechos y la protección efectiva de los medios de defensa y de participación procesal.

En ese sentido, para la Sala esa decisión no limita ni afecta estas garantías fundamentales sino que, por el contrario, busca protegerlas en favor de quienes están inmersos en procesos de cobro coactivo en el DPS, de manera que la suspensión de términos en estos procesos y la cesación de la atención presencial al público resultan respetuosas de las normas constitucionales señaladas.

Por su parte, respecto a la medida de suspensión del término de prescripción, la Sala advierte que con ella se logra evitar la posible afectación de los intereses legítimos que defiende la entidad y que son, finalmente, intereses públicos, puesto que la suspensión de los términos de los procesos de cobro coactivo implica que la administración no podrá ejercer la prerrogativa de ejecución por lo que es apenas razonable que se afecte también el fenómeno jurídico de la prescripción. Esa es precisamente la lógica que se sigue con el Decreto 491 de 2020, norma que, si bien no puede ser aplicada al caso concreto por haber sido expedida con posterioridad a su entrada en vigencia, resulta ilustrativa de ese entendimiento.

Así, en el artículo 6 de esa disposición se estableció como consecuencia directa de la suspensión de términos procesales la suspensión de la caducidad, prescripción y firmeza de los actos, de manera que no se trata de que allí se haya habilitado a las entidades para suspender estos últimos términos, sino que se establece que mientras dure la suspensión de las actuaciones administrativas no correrán la caducidad, la prescripción ni la firmeza[34].

En segundo término, la Sala encuentra que la resolución analizada, no comporta una vulneración de las disposiciones previstas en la Ley 137 de 1994[35], en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala advierte que las medidas adoptadas en la resolución que aquí se analiza no vulneran o contravienen alguno de estos asuntos pues, se repite, en ellas la entidad se limitó a suspender la tención presencial al público y de los términos de los procesos de cobro coactivo.

Al contrario, el acto administrativo que aquí se analiza lo que hace es ajustar los procedimientos que adelanta la entidad a las nuevas condiciones surgidas a partir de crisis generada por el coronavirus con excepción hecha de lo previsto en el artículo tercero de la medida bajo examen. Finalmente, en cuanto a la Resolución 577 de 19 de marzo de 2020 expedida por el DPS para regular el trabajo en casa de sus funcionarios -que sirvió de fundamento para el acto controlado-, para la Sala es claro que se trata de unas medidas complementarias dictadas por la entidad, a través de las cuales se han desarrollado las disposiciones generales previstas por el Gobierno Nacional para la atención del Estado de Excepción. En conclusión, las medidas de suspensión de términos de los procesos de cobro coactivo, la suspensión del término de prescripción y de atención al público de manera presencial no comportan una vulneración de las normas constitucionales, legales y reglamentarias en las que se fundó la entidad para su adopción. 2.

Conexidad de la medida con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe adelantarse específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica[36].

En este caso, como se anotó en acápite anterior de esta providencia, el presupuesto fáctico del Decreto 417 de 2020 se fundamentó en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus – COVID 19, cuya velocidad de expansión y peligrosidad para la vida de todos los habitantes del territorio nacional hacen necesaria la adopción de medidas inmediatas tendientes no solamente a atender los riesgos para la salud de las personas sino también las condiciones de empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. Dentro de las medidas extraordinarias anunciadas en este decreto, se incluyeron el denominado distanciamiento social y el aislamiento preventivo, así como la flexibilización de la obligación de atención personalizada al usuario –con la consecuente suspensión de términos legales-, con el objeto de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos.

Estos motivos guardan conexidad con las medidas contenidas en el acto objeto de control, con las cuales se pretende precisamente limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19, cumplir con las medidas de distanciamiento social y aislamiento preventivo, así como favorecer el trabajo en casa para los funcionarios de la entidad, pero garantizando también la protección de los derechos de los administrados, en particular, de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.

Uno y otro acto comparten entonces unos mismos móviles, partiendo del reconocimiento de unas circuntancias extraordinarias que exigen que las entidades adecuen sus procedimientos y actuaciones de conformidad con esas nuevas realidades. 3. Proporcionalidad de las medidas adoptadas Resta entonces analizar si estas medidas son proporcionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos, tal y como lo exige el articulo 13 de la Ley 137 de 1994 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 13.

PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. Para la Sala, lo dispuesto en el acto objeto de análisis es proporcional tanto frente a la gravedad de la situación que se busca atender como respecto de la finalidad de evitar la propagación de la enfermedad.

Así, debe resaltarse que la Resolución No. 000628 fue dictada en el contexto de la medida de aislamiento obligatorio anunciada en el Decreto 417, de acuerdo con la cual, las personas solo podían salir de sus residencias para atender asuntos específicos, dentro de los cuales no se encontraban las actividades que fueron suspendidas por el DPS.

Ahora bien, respecto a su duración y vigencia, ella también se muestra proporcional pues corresponde con las fechas del aislamiento determinado mediante el Decreto 457 de 22 de marzo 2020, con la posibilidad de extenderla de acuerdo con las condiciones sanitarias; en tal sentido, atiende a un factor objetivo que no depende de la simple voluntad de la entidad, sino que se enmarca dentro de una medida de rango superior que fue adoptada por el Gobierno Nacional para afrontar la crisis. 4.

Conclusión Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico en lo atinente a las medidas de suspensión de términos procesales, suspensión del término de prescripción y de atención presencial al público, tanto en el aspecto formal como en el material, pues estas son respetuosas de las normas constitucionales y legales en las que se fundan, guardan conexidad con los motivos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción y se muestran proporcionales para conjurar la crisis.

En todo caso, debe resaltarse que de conformidad con el articulo 189 de la Ley 1437 de 2011, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa frente a los puntos analizados y decididos, por lo que la disposición sub judice podrá ser objeto de un debate posterior a través del contencioso de legalidad promovido a solicitud de parte[37].

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR ajustada a derecho la Resolución No. 00628 de 26 de marzo de 2020 expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

TERCERO: En firme esta providencia, dispóngase el archivo del proceso y realícense las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Presidente | |Con aclaración de voto | | | | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Consejero |Consejero | |Con salvamento de voto | | | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ (E) |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejero |Consejero | | |Con salvamento de voto | SALVAMENTO DE VOTO / RESOLUCIÓN CONTROLADA – No desarrolla medida general contenida en decreto legislativo [L]a Resolución objeto de control, no desarrolla ninguna medida general contenida en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción, de modo que, si bien el análisis que se hace en el proyecto relativo a la competencia para suspender los términos de prescripción es correcto, el control inmediato de legalidad no es procedente para conocer de esa decisión, toda vez que, se insiste, no desarrolla una medida general contenida en un decreto legislativo pues como se indicó, los Decretos Legislativos 491 y 564 de 2020 mediante los cuales se facultó a las autoridades encargadas de suspender los términos de prescripción, fueron expedidos después de que se profirió la resolución controlada, luego, contra este acto administrativo proceden los medios de control ordinarios previstos en la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 564 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00993-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 00628 DEL 26 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 24 de septiembre de 2020 mediante el cual se declaró ajustada a la ley y la Constitución la resolución objeto de control.

Según se tiene, el único fundamento de la resolución objeto de control es el Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia Económica y Social, sin que se advierta que las medidas adoptadas por el DPS en este caso correspondan al desarrollo de alguna medida general expresamente prevista en ese decreto; por el contrario, la resolución controlada obedece a las facultades propias ordinarias de la directora general del DPS.

Ahora, si bien el análisis que se realiza sobre la competencia de la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social frente a la suspensión del término de prescripción de los procesos de cobro coactivo es acertado, en el sentido de indicar que dicha funcionaria carecía de competencia para ello, lo cierto es que esa medida tampoco corresponde al desarrollo de una medida general contenida en un decreto legislativo dictado en el Estado de Excepción. Como bien se indica en el proyecto, la prescripción en los procesos administrativos y judiciales es un tema que goza de reserva legal y explica el por qué el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 constitucional para proferir normas con rango de ley durante el estado de emergencia, encontró necesario expedir los Decretos Legislativos 491 de 28 de marzo de 2020 y 564 de la misma anualidad, mediante los cuales facultó a las autoridades encargadas para suspender los términos de sus actuaciones y dispuso que, en estos eventos, “(…) durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” Estas normas, que tienen rango legal, no habían sido expedidas al momento en que el DPS profirió la Resolución aquí analizada, por lo que dicha medida es anterior a la habilitación que luego encontró cauce en los Decretos 491 y 564 de 2020.

En ese orden de ideas, la Resolución objeto de control, no desarrolla ninguna medida general contenida en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción, de modo que, si bien el análisis que se hace en el proyecto relativo a la competencia para suspender los términos de prescripción es correcto, el control inmediato de legalidad no es procedente para conocer de esa decisión, toda vez que, se insiste, no desarrolla una medida general contenida en un decreto legislativo pues como se indicó, los Decretos Legislativos 491 y 564 de 2020 mediante los cuales se facultó a las autoridades encargadas de suspender los términos de prescripción, fueron expedidos después de que se profirió la resolución controlada, luego, contra este acto administrativo proceden los medios de control ordinarios previstos en la Ley 1437 de 2011.

En tales condiciones, el control inmediato de legalidad no resultaba procedente en mi criterio y así se debió declarar. Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Disponible en https://www.dw.com/es/oms-declara-pandemia-global-al- coronavirus/a-52726257. [2] La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, concluyó que el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 estaba ajustado a la Constitución Política, por lo que declaró su exequibilidad, tal y como se consignó en el Comunicado No. 21 de mayo 20 y 21 de 2020; https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2021%20d el%2020%20y%2021%20de%20mayo%20de%202020.pdf. [3] Publicada en el Diario Oficial No. 51269 de 27 de marzo de 2020. [4] (Pie de página de la cita) C. Const.

SU 449, agosto 22/2016 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub. [5] (Pie de página de la cita) C. Const. SU 498, sept, 14/2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado “A través del principio de confianza legitima se ha logrado un balance entre los intereses públicos y privados, al permitir que la administración avance en el desarrollo de su gestión, pero al mismo tiempo proteja la buena fe que el administrado había depositado en la administración pública, de la que espera una estabilidad con respecto a las condiciones vigentes.

En la relación entre la administración y el administrado, se entiende que la primera tiene la facultad de cambiar condiciones mediante la adopción de medidas como politicas públicas, programas y actuaciones, cuando lo hace bajo parámetros legales y constitucionales, siempre que proteja las expectativas del administrado, esto es, cuando se cumplen requisitos de estabilidad y buena fe”. [6] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [7] Corte Constitucional, sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000. [8] En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, exp. 2002- 0949-01; sentencia del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01; sentencia del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00; sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00; sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00; y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010- 00279-00. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación No. 11001 03 15 0002015 02578 00. [11] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicado No. 2010-00196. [12] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [13] Articulo 1 del Decreto 2094 de 22 de diciembre de 2016, “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social.” [14] “ARTICULO

38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. 1. Del Sector Central: d) Los ministerios y departamentos administrativos; (…)”. [15] Al respecto, puede consultarse Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Compendio de Derecho Administrativo”, Universidad Externado, Bogotá, 2017, Considerandos 1351 a 1354.

Allí se indica que el acto administrativo general “comprende todas aquellas manifestaciones normativas, sean reglamentarias o reguladoras, provenientes de cualquier autoridad administrativa, caracterizadas por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución Política o la ley”. Se trata de “actos similares a la ley en cuanto a su generalidad e impersonalidad, por lo tanto, actos administrativos de carácter general, a los que la doctrina iuspublicista denomina reglamentos en cuanto, a diferencia del acto administrativo tradicional, no producen situaciones jurídicas particulares o concretas sino que contienen normas de aplicación abstracta”. [16] Radicación N° 2756. [17] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencias C-004 de 1992, C-252 de 2010 y C-156 de 2011. [18] Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia de 14 de julio de 2020, radicado 11001-03-15-000-2020-01140-00. [19] Corte Constitucional, sentencia C-070 de 2009 y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia de 19 de mayo de 2020, radicado 11001-03-15-000-2020-01013-00. [20] “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social”. [21] Articulo 6 del Decreto 2094 de 2016. [22] Consejo de Estado.

Sala 4 Especial de Decisión. Sentencia de única instancia del 14 de julio de 2020, medio de control inmediato de legalidad, Radicado 11001-03-15-000-2020-01140-00. Magistrada Ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez [23] MERKL, Adolfo; Teoría General del Derecho Administrativo, Granada - España, Editorial Comares, 2004, página 272. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390- 00. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [26] Referente al derecho al debido proceso. [27] “ARTICULO 208.

Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. (…)” [28] “Por la que se dictan normas para la normalización de la cartera pública”. [29] Que establece las funciones del Director del Departamento Administrativo. [30] “Mediante la cual se declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, se adoptaron medidas sanitarias, preventivas de aislamiento y de cuarentena, entre otras”. [31] Corte Constitucional, Sentencia C-163 de 10 de abril de 2019.

Expediente D-12556. [32] Corte Constitucional, Sentencia C-341 de 4 de junio de 2014. Expediente D-9945. [33] Corte Constitucional, Sentencia T-115 del 6 de abril de 2018. Expediente T-6.462.649. [34] Arti[pic]culo 6. Suspensio[pic]n de te[pic]rminos de las actuaciones administrativas o jurisdiccione 2018. Expediente T-6.462.649. [35] “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” (negrillas fuera de texto) [36] Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. [37] Consejo de Estado.