RECONOCIMIENTO DE INTERESES POR MORA EN EL PAGO DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN ORDENADA EN SENTENCIA JUDICIAL – Procedencia / LIQUIDACIÓN DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE – No es óbice para desatender condenas judiciales El procedimiento que culminó con la extinción de Cajanal, no se puede asemejar a la liquidación forzosa administrativa prevista para las sociedades de naturaleza privada, tales como las comerciales y financieras, puesto que, frente a las primeras (comerciales), «el auto de apertura del trámite de liquidación obligatoria constituye fuerza mayor y por tanto, no hay lugar, en principio, al pago de intereses moratorios a partir de dicho auto, a menos que se haya pactado lo contrario», y, en lo que atañe a las segundas (financieras), «[l]os intereses moratorios de las acreencias corren solamente hasta la toma de posesión porque ese acto de autoridad constituye fuerza mayor y por ende, exonera de la mora».
Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de Cajanal, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación».
En ese orden de ideas, la Sala encuentra infundados los motivos de inconformidad atinentes a estos planteamientos, en la medida en que no se configura la alegada fuerza mayor, además, debe tenerse en cuenta la naturaleza pública que caracteriza la acreencia de la actora, que en este caso se derivada de un reconocimiento pensional, a la cual no se le puede dar el mismo tratamiento que el sistema de fuentes otorga a los créditos que se originen frente al procedimiento consagrado para las liquidaciones forzadas.
Por otra parte, tampoco es de recibo la censura que sugiere que los intereses moratorios «solo se causaron por los primeros 6 meses, por cuanto entre la fecha de ejecutoria y el cumplimiento del fallo, no existe una solicitud de cumplimiento, o si se quiere existe pero ella es defectuosa por no allegarse la totalidad de documentos requeridos para proferir las resoluciones mediante las cuales se pagó el retroactivo», porque, en primer lugar, en los folios 10 y 11 obra petición formulada por la ejecutante a la UGPP el 14 de septiembre de 2011, orientada a que «[s]e ordene a la dependencia que corresponda, dar cumplimiento íntegro al fallo judicial proferido por el tribunal administrativo de Cundinamarca – sección segunda – subsección “a”, el día 23 de junio de 2011», la cual, prima facie, cumple los requisitos establecidos en el artículo 3° del Decreto 768 de 1993.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 717 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1616 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 177 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 195 / DECRETO 2196 DE 2009 / LEY 1151 DE 2007 / DECRETO 169 DE 2008 / DECRETO 4269 DE 2011 / DECRETO 2040 DE 2011 – ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03249-01(3185-19) Actor: YOLANDA BODNAR CONTRERAS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Trámite |:|Ejecutivo | |Expediente |:|25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019) | |Demandante |:|Yolanda Bodnar Contreras | |Demandado |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y | | | |Contribuciones Parafiscales de la Protección Social | | | |(UGPP) | |Temas |:|Obligación emanada de sentencia judicial que reliquidó| | | |pensión de jubilación; procedencia del cobro de | | | |intereses moratorios durante el procedimiento | | | |liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social | | | |(Cajanal) | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada (ff. 136 a 144) contra la sentencia proferida el 21 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la cual «declar[ó] no probadas las excepciones propuestas» y ordenó seguir adelante con la ejecución (ff. 124 a 131).
ANTECEDENTES 1.1 La demanda (ff. 1 a 8). La señora Yolanda Bodnar Contreras, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar demanda ejecutiva, conforme a los artículos 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se libre mandamiento de pago, con fundamento en lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) en sentencia de 23 de junio de 2011, proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000-2010- 00920-01, por la suma de $149.579.561, por concepto de intereses moratorios, de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la ejecutante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la referida sentencia, entre otras declaraciones, dispuso que la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación debía «reliquidar [su] la pensión de vejez […] en cuantía equivalente del 75% del promedio de salarios devengados en el último año de servicios prestados incluyendo como factores salariales el sueldo básico, la bonificación por servicios prestados, prima técnica, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones»; así como obedecer el referido mandato «dentro del término señalado en los artículos 176 y 177 del C.C.A.»; providencia que quedó debidamente ejecutoriada el 25 de julio de 2011.
Dice que Cajanal en Liquidación dio cumplimiento a la anterior orden, a través de Resoluciones UGM 41883 de 3 de abril y 55154 de 31 de agosto, ambas de 2012, sin «reconoc[er] el pago de los intereses de que trata[n] [los] artículo[s] 176 y 177 del entonces C.C.A.». 1.2 Mandamiento de pago (ff. 67 a 72). Con auto de 4 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) libró mandamiento de pago a favor de la accionante por la suma de $149.579.561, por concepto de «intereses causados desde el día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia, esto es, el 26 de julio de 2011 y el 31 de mayo de 2013, calculados sobre las sumas pagadas». 1.3 Contestación (ff. 81 a 90).
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) hizo un recuento de los hechos relevantes para luego oponerse al mandamiento ejecutivo. Asimismo, propuso como argumentos de defensa las excepciones de mérito que denominó «pago - inexistencia de la obligación», «falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido», «prescripción y caducidad de la acción ejecutiva» e «imposibilidad de condena en costas». 1.4 La providencia apelada (ff. 124 a 131).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), con sentencia de 21 de marzo de 2019, «declar[ó] no probadas las excepciones propuestas» y ordenó seguir adelante con la ejecución (sin condena en costas). En cuanto a los referidos medios exceptivos, precisó que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 442 del Código General del Proceso (CGP), solo procedían los de «pago» y «prescripción», por tratarse del cobro de obligaciones contenidas en una providencia judicial.
Frente al de «prescripción»[1], indicó que ejecutoriada la sentencia que sirve de título ejecutivo, «el 25 de julio de 2011, y constatados los 18 meses que concede el artículo 177 del C.C.A., como término para que la administración cumpla la condena sin que el particular pueda demandar ejecutivamente tal cumplimiento, […] la actora [tenía] hasta el 25 de enero de 2018-, para presentar demanda ejecutiva; empero lo hizo el 17 de mayo de 2016, por lo que indiscutiblemente se efectuó dentro del término de caducidad».
En cuanto a la excepción de «pago», fundamentada en que la accionada «solo es responsable del pago de la reliquidación pensional m[a]s no del pago de los intereses moratorios», estimó que dichos intereses «tienen como génesis las sentencias proferidas por esta jurisdicción contra Cajanal, [por tanto,] no puede desligarse la Unidad del cumplimiento total de la obligación, por cuanto […] esta última asumió las obligaciones de la administradora de pensiones liquidada».
Agrega que el Consejo de Estado «ha señalado que los intereses moratorios son una cuestión accesoria a la condena, pues los mismos se originan en el cumplimiento tardío de la sentencia y por tal razón debe asumir la […] UGPP, el pago de los mismos, al ser la entidad que asumiera las obligaciones pensionales que estaban a cargo de Cajanal»; y comoquiera que la accionada «no discute la existencia de la obligación, y contrario a ello a folios 36 a 40 obra certificación expedida por dicha entidad en la cual se advierte que aun cuando la sentencia cobró ejecutoria el 25 de julio de 2011 solo se liquidaron y pagaron las diferencias en las mesadas pensionales y la indexación hasta la nómina de mayo de 2013, sin los correspondientes intereses moratorios a pesar del pago tardío de la obligación». 1.5 El recurso de apelación (ff. 136 a 144).
Inconforme con la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de apelación, en el que afirma que en atención a que la sentencia base de ejecución quedó en firme el 25 de julio de 2011, a la que se le dio cumplimiento con las Resoluciones UGM 41883 de 3 de abril y 55154 de 31 de agosto, ambas de 2012, y comoquiera que «el pago de la […] [aludida providencia] fue realizado durante el proceso de liquidación de Cajanal, que inició el día 12 de junio de 2009 y terminó el 12 de junio de 2013, […] no existe obligación de pagar intereses de mora, y la justificación es de índole legal que [se] deriva del proceso administrativo de liquidación forzosa de Cajanal, circunstancia que configura una fuerza mayor a la luz de los artículos 64 y 1616 del Código Civil» (CC); por ende, solo «asum[e] los intereses moratorios de la extinta Cajanal siempre y cuando se cumplan los presupuestos de que los intereses sean causados antes de la entrada en liquidación de dicha entidad y que no se pudieren hacer presentes en dicho proceso liquidatorio».
Refuta que de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en asuntos como el del epígrafe resulta imposible «reconocer intereses moratorios cuando una Entidad ha entrado en proceso de liquidación forzosa, de una parte por la aplicación del artículo 2 de la Ley 95 de 1980, considerada que esta situación constituye un caso de fuerza mayor por la intervención de la autoridad, en concordancia con el artículo 1616 del Código Civil, y de otra por la aplicación del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero».
Agrega que en razón a los vacíos del régimen de liquidación de la extinguida Cajanal, son aplicables a dicho procedimiento «el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y normas como el Decreto 663 de 1993, Ley 510 de 1999 y el Decreto 2221 de 2002 y el C de C [sic] en los temas que no regulan las normas anteriormente mencionadas». Objeta que, en caso de no acogerse el anterior argumento, en «virtud a la cesación de los intereses moratorios por la no presentación de la petición de cumplimiento de fallo en debida forma, dichos intereses solo se causaron por los primeros 6 meses, por cuanto entre la fecha de ejecutoria y el cumplimiento del fallo, no existe una solicitud de cumplimiento, o si se quiere existe pero ella es defectuosa por no allegarse la totalidad de documentos requeridos para proferir las resoluciones mediante las cuales se pagó el retroactivo», tal como lo exige el Decreto 768 de 1993, modificado por el Decreto 818 de 1994, en concordancia con el artículo 177 del CCA.
I. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 14 de mayo de 2019 (f. 147) y admitido por esta Corporación a través de auto de 136 de noviembre siguiente (f. 151), en el que se dispuso la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Con auto de 8 de julio de 2020 (f. 157), se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en que solo se pronunciaron las partes demandante y demandada[2], para, en su orden, solicitar se confirme la sentencia de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución «en lo referente al pago de las sumas insolutas por concepto de inter[e]ses moratorios, así como la modificación y/o primera condena en lo relativo a las costas del proceso y agencias en derecho»; y reiterar los argumentos planteados en el recurso de apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si mientras se surtía el procedimiento administrativo de liquidación de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), cesó para la Administración la obligación de pagar intereses moratorios de que trata el artículo 177 del CCA, derivados de la sentencia que condenó a dicha entidad a reliquidar la pensión de jubilación de la actora, en el entendido de que el aludido procedimiento configura fuerza mayor o caso fortuito, en los términos del artículo 1616 del Código Civil (CC). 3.3 Marco conceptual.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Causación de intereses como obligación derivada de las condenas judiciales impuestas a entidades públicas.
La normativa procesal de la jurisdicción contencioso-administrativa ha previsto la causación de intereses como una de las consecuencias de imponer obligaciones dinerarias a la Administración. En lo que tiene que ver con el sistema escrito, el artículo 177 del CCA disponía que las cantidades líquidas reconocidas en sentencias condenatorias contra entidades públicas devengarían «intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término» (se destaca).
No obstante, las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-188 de 1999, al considerar que otorgaban un trato injustificado a favor del Estado que afectaba el derecho a la igualdad de los particulares, en la medida en que carecía de razón válida para que solamente estos últimos soportaran la pérdida del poder adquisitivo del dinero y no así las entidades públicas, puesto que el daño económico sufrido «por causa de la mora es idéntico»[3].
Además, dicha providencia declaró la exequibilidad del texto no subrayado del citado precepto, para lo cual indicó: Es entendido que […] el momento en el cual principia a aplicarse el interés de mora depende del plazo con que cuente la entidad pública obligada, para efectuar el pago. Así, en […] cuanto al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.
A su vez, el artículo 60 de la Ley 446 de 1998 adicionó dos incisos al 177 del CCA, de los cuales, en relación con los intereses moratorios, el primero consagró: Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.
Por otra parte, a las providencias condenatorias emitidas en vigor del CPACA, les son aplicables lo dispuesto por el artículo 192 en materia de intereses, según el cual: […] Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. […] Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. […] Una novedad incorporada en el CPACA respecto del estatuto que lo precedió es la determinación de la tasa aplicable por intereses moratorios, que varía en atención a si la deudora satisface o no oportunamente el crédito, en los términos del artículo 195: Trámite para el pago de condenas o conciliaciones.
El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: 1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago. 2.
El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior. 3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos. 4.
Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratoria a la tasa comercial. […] A partir de las citadas disposiciones normativas, se puede afirmar que las condenas dinerarias impuestas a la Administración, en vigencia del CCA y del ordenamiento que lo reemplazó, causan intereses desde su ejecutoria, pero la generación de estos cesa cuando los acreedores no solicitan el cumplimiento a la entidad deudora de manera oportuna, hasta el momento en que lo hagan.
Ahora bien, en lo que concierne a la naturaleza jurídica de los intereses, resulta menester destacar que se trata de frutos civiles que rinde el capital, de conformidad con el artículo 717 del CC[4], bajo el entendido de que el dinero es un bien «susceptible de constituir objeto de transacciones comerciales»[5]. En ese sentido, comoquiera que el retraso en el pago de una deuda de carácter monetario priva al acreedor de la posibilidad de recibir rendimientos del capital, la causación de intereses comporta una medida indemnizatoria por el daño patrimonial que implica la mora en la satisfacción del crédito[6].
Sumado a lo dicho, esta Sala ha destacado como atributos de los intereses derivados de las condenas líquidas o liquidables impuestas por esta jurisdicción: (i) su vocación de mantener el poder adquisitivo del capital, de allí su incompatibilidad con la indexación[7]; y (ii) su generación por imperativo legal, aun si la providencia no se pronuncia al respecto[8]. 3.3.2 Obligaciones que en materia pensional asumieron Cajanal en Liquidación y su sucesora procesal (UGPP), durante el procedimiento liquidatorio.
Mediante Decreto 2196 de 2009[9] se dispuso la supresión y la consecuente liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y en lo que concierne a las obligaciones pensionales y afines a cargo de dicha entidad, los artículos 3 y 4 prescribieron: Artículo 3°. Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4o del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.
Artículo 4°. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado.
De igual forma, con la expedición de la Ley 1151 de 2007[10] se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente (artículo 156), y en materia pensional le asignó la siguiente atribución (numeral 1 idem): El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
Asimismo, el numeral 2 (inciso 3°) del artículo 156 de la aludida normativa (Ley 1151 de 2007) le otorgó al ejecutivo facultades extraordinarias para la asignación de funciones a la creada entidad, las que ejerció con el Decreto 169 de 2008[11], entre las que se destaca: Artículo 1°. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas[[12]] 1.
El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. […] También, resulta importante destacar que a través del Decreto 4269 de 2011 se distribuyeron competencias de índole pensional entre Cajanal en Liquidación y la UGPP, de la siguiente manera: Artículo 1°.
Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 201l. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP– Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes.
Y en lo que atañe específicamente a las obligaciones derivadas de actuaciones judiciales, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme al indicar que, en aspectos relacionados con pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de la entonces Cajanal, la UGPP es la «llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión»[13], tal como lo dispuso el mencionado artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, así: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
Parágrafo 1°. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. Parágrafo 2°. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. Parágrafo 3°.
Los contratos vigentes al adoptarse la orden de disolución y liquidación, que tengan por objeto la defensa judicial de la entidad intervenida, se podrán continuar ejecutando y se pagarán con cargo a los gastos de administración de la liquidación. Parágrafo 4°. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el Inciso Segundo del presente artículo.
En atención a lo dicho, resulta menester recordar que para reglamentar la ejecución de procesos misionales con carácter pensional y otras actividades afines relativas a la liquidación de Cajanal, con el Decreto 4269 de 8 de noviembre de 2011 fueron distribuidas las competencias entre dicha entidad y su sucesora procesal, la UGPP. También se estableció, con el mencionado acto administrativo, que las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas serían atendidas por una u otra, según la fecha de su presentación. Por ende, las reclamaciones presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 corresponderían a la UGPP, en tanto que las entregadas con anterioridad a esa fecha recaerían sobre Cajanal en Liquidación. Pese a los plazos advertidos, se concluye que al cierre de la liquidación de la antigua caja de previsión (Cajanal), correspondió a su sucesora procesal (UGPP) asumir sin restricciones ni dilaciones las competencias que aquella ejercía en materia pensional.
Téngase presente, además, que mediante Decreto 877 de 30 de abril de 2013[14], se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013 «el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación, establecido en el artículo 1° del Decreto número 2196 de 2009, prorrogado mediante el artículo 1° de los Decretos números 2040 de 2011, 1229 y 2776 de 2012».
Tampoco debe perderse de vista que según el artículo 2 del Decreto 2196 de 2009[15], los parámetros del procedimiento liquidatario de Cajanal serían los descritos en el Decreto ley 254 de 2000, «[p]or el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional», modificado por la Ley 1105 de 2006[16], que en su artículo 1º remite al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) y a las normas que lo desarrollan, para reglamentar los vacíos de dicho procedimiento[17]. 3.4 Caso concreto.
El argumento principal de la alzada gira en torno a la imposibilidad del reconocimiento de intereses moratorios debido a la notoria liquidación a que se vio sometida la entonces Cajanal, lo que, según el criterio de la entidad accionada, configura fuerza mayor o caso fortuito en los términos del artículo 1616 del CC, para cuyos efectos, la Sala trae su texto a colación: Responsabilidad del deudor en la causación de perjuicios.
Si no se puede imputar dolo al deudor, solo es responsable de los perjuicios que se previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato; pero si hay dolo, es responsable de todos los perjuicios que fueron consecuencia inmediata o directa de no haberse cumplido la obligación o de haberse demorado su cumplimiento. La mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios.
Las estipulaciones de los contratantes podrán modificar estas reglas.[18] Así las cosas, si bien esta Corporación ha prohijado que la toma de posesión para liquidar una sociedad «constituye fuerza mayor a la que no puede resistirse la sociedad objeto de la misma, y esta circunstancia tal como lo declara la norma citada excluye el reconocimiento de intereses moratorios»[19], también hay que tener en cuenta que la naturaleza jurídica de los créditos a que se refieren los pronunciamientos derivados de esta tesis son distintos a los originados de obligaciones pensionales.
Una vez revisados y analizados los fallos insertados en la nota al pie de página 19, también citados por la recurrente en la alzada, encuentra la Sala que el contexto jurídico en que se surtió la liquidación de las sociedades objeto de esos pronunciamientos, se originó como consecuencia de un «proceso de liquidación forzosa administrativa», de naturaleza distinta al procedimiento que culminó con la extinción de Cajanal.
En efecto, el ordenamiento jurídico contempla similitudes y diferencias en la liquidación de entidades públicas y de personas jurídicas de origen privado, así como los efectos que se originan sobre la obligación de pago de intereses. Esto ha dicho la jurisprudencia de esta Colegiatura frente al tema[20]: 2.1 Liquidación de sociedades de naturaleza privada. […] Doctrinariamente se han distinguido dos clases, según que la disolución y consecuente liquidación de las sociedades, se produzca en forma voluntaria o por un acto de un organismo estatal de vigilancia y control de las mismas. a) Las liquidaciones voluntarias o privadas, son las originadas en el querer de los socios o en hechos inscritos en la ley o en el contrato social, las cuales se consignan en el artículo 218 del Código de Comercio que, de forma general, prevé la disolución de las sociedades mercantiles […] […] En conclusión, cuando se trata de liquidaciones voluntarias, que, como se sabe, no son las que provienen de un acto de la autoridad de control, hay lugar al reconocimiento y pago de toda clase de intereses, dentro de las posibilidades de la masa de la liquidación y guardando los privilegios legales. b) Las liquidaciones obligatorias,[21] son las ordenadas por un acto de la autoridad estatal de vigilancia y control ante circunstancias generadas por crisis financieras o manejos irregulares que pueden deteriorar la prenda general de los acreedores, y en especial el patrimonio de los proveedores, los accionistas, los ahorradores, los inversionistas, los depositantes, etc. […] (i) Liquidación obligatoria de sociedades comerciales.
Cuando la sociedad comercial no está sujeta a un régimen especial de intervención o liquidación, le corresponde actuar a la Superintendencia de Sociedades, de conformidad con la competencia que le asigna para los trámites concursales el artículo 90 de la ley 222 de 1995[22], siempre que se presente alguna de las causales del artículo 150 de la misma. […] En síntesis, la Superintendencia de Sociedades: • Acepta doctrinariamente que los intereses remuneratorios y moratorios son inherentes al crédito principal y que no se rompe el principio de igualdad entre los acreedores, con su reconocimiento en las liquidaciones obligatorias. • Entiende que el auto de apertura del trámite de liquidación obligatoria constituye fuerza mayor y por tanto, no hay lugar, en principio, al pago de intereses moratorios a partir de dicho auto, a menos que se haya pactado lo contrario. • Concluye en que, dependiendo siempre de la existencia de recursos suficientes, el liquidador, respetando la prelación de créditos, debe pagar primero el capital principal, enseguida los intereses remuneratorios y moratorios causados hasta el auto de apertura del trámite de liquidación obligatoria, y, si las partes acordaron que la mora producida por fuerza mayor o caso fortuito no exonera al deudor, pagará también los moratorios causados con posterioridad al mencionado auto. […] (ii) Liquidación forzosa de sociedades de carácter financiero.
En este caso debe actuar el organismo de vigilancia y control para este tipo de sociedades; es decir, la Superintendencia Financiera, adoptando las correspondientes medidas de toma de posesión y, si es del caso, la liquidación forzosa administrativa, conforme al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. […] Así las cosas, una vez tomada la decisión de liquidar forzosamente la sociedad de carácter financiero surge la expectativa del reconocimiento o no de intereses a los acreedores sobre las obligaciones insolutas en el momento de la toma de posesión. Al respecto, la Superintendencia Bancaria (hoy denominada Superintendencia Financiera), con base en una jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sostenido en diversas ocasiones, como por ejemplo, en los oficios Nos. 121-001068 del 11 de enero de 1990 y 96006143-2 del 27 de diciembre de 1996, del Superintendente Delegado para Instituciones Financieras y el Director Jurídico, respectivamente, que no hay lugar al reconocimiento de intereses moratorios ni remuneratorios a los acreedores, a partir de la resolución que ordena la toma de posesión de una entidad financiera, por las razones que se verán enseguida.
La jurisprudencia aludida se encuentra consignada en la sentencia del 15 de febrero de 1985, dictada por la Sección Cuarta de esta corporación, expediente No. 8872, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta contra dos resoluciones dictadas por la Superintendencia Bancaria, en desarrollo de una intervención administrativa sobre una corporación financiera privada […] […] En resumen, el criterio de la antigua Superintendencia Bancaria, se sintetiza así: • A diferencia de la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia Bancaria no acepta el pago de intereses moratorios ni remuneratorios a partir de la toma de posesión del establecimiento, porque se rompe el principio de igualdad entre los acreedores. • Los intereses moratorios de las acreencias corren solamente hasta la toma de posesión porque ese acto de autoridad constituye fuerza mayor y por ende, exonera de la mora. • Los intereses remuneratorios corren solamente hasta la mencionada toma de posesión, por cuanto las obligaciones a plazo se hacen exigibles con la medida administrativa de la intervención. 2.2.
Supresión y liquidación de organismos y entidades de naturaleza pública. […] Dada la complejidad de la organización administrativa estatal descrita, la interrelación de regímenes jurídicos privados y públicos y los objetivos buscados por la administración, no es tan claro clasificar las liquidaciones de entes públicos en voluntarias y obligatorias, como se acepta para las de las sociedades de naturaleza privada, aunque existan ciertas similitudes.
La Sala prefiere entonces, categorizarlas según el órgano o la autoridad que tome la medida, concluyendo que es pertinente hablar de liquidaciones por decisión de las superintendencias y liquidaciones por decisión del Presidente de la República. a) Las liquidaciones de entidades públicas por decisión de una Superintendencia.- Son aquellas que se producen como resultado de la intervención de una superintendencia sobre una entidad estatal sometida a su control, ante el surgimiento de una causa legal que obliga a decretar medidas imperativas, como son la toma de posesión de los bienes y la liquidación forzosa administrativa, o la apertura del trámite de liquidación obligatoria.
En estos casos los procedimientos legales a seguir por las Superintendencias son los mismos utilizados para las liquidaciones forzosas administrativas y para las liquidaciones obligatorias de sociedades de naturaleza privada. En cuanto al punto específico consultado sobre el pago de intereses a los acreedores, la Sala considera que debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales. b) Las liquidaciones de entidades públicas por decisión del Presidente de la República.- Son las contempladas en el artículo 189-15 de la Constitución, desarrollado por el 52 de la ley 489 de 1998.
Estas liquidaciones obedecen esencialmente a razones político- administrativas y pueden ser adoptadas por el Gobierno Nacional […] […] En este contexto, la Sala considera que el artículo 189.15 de la C.P. y la ley 489 de 1998, crean un nuevo tipo de liquidación, diferente a todas las demás, cuya fuente y sus causales son de derecho público.
De esto se sigue, que también en materia de responsabilidad del Estado por el eventual daño que cause a un acreedor la decisión de liquidar un organismo o una entidad de la Rama Ejecutiva, deberán aplicarse criterios y reglas jurisprudenciales de derecho público. […] Así las cosas, los acreedores de una liquidación decretada en la forma que se ha venido estudiando tienen derecho a obtener el pago de toda clase de intereses que sus créditos generen, pues el riesgo en que el Gobierno coloca al acreedor particular rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico.
De otra parte, la Sala observa que aún en el caso de aplicar la tesis tradicional del Código Civil, también los acreedores tienen derecho al pago de todos los intereses, puesto que el decreto presidencial que ordena la supresión, disolución y liquidación de una sociedad de naturaleza pública o la supresión y liquidación de entes públicos no societarios, no puede considerarse constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito[23] y por tanto no surte los efectos liberatorios de responsabilidad que la ley le atribuye a esa figura.
En efecto, cuando se profundiza en el concepto jurídico de fuerza mayor y los requisitos de ocurrencia simultánea que la jurisprudencia ha señalado para que un hecho ostente dicha condición, se encuentra que el acto administrativo bajo estudio aunque es irresistible, no es inimputable al Estado, ni es imprevisible[24] […] […] La conclusión de este capítulo, es que ante el rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas que para el acreedor representa la decisión Presidencial de suprimir y liquidar la entidad pública deudora, el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación. He aquí la importancia de la distinción, que rechaza cualquier posibilidad de aplicar al sub lite la tesis planteada por la entidad recurrente en la alzada, puesto que la liquidación ordenada contra Cajanal se originó de una decisión del presidente de la República por razones eminentemente «político- administrativas», que encuentra su fuente y causales en el derecho público, cuyos riesgos, en atención al principio de responsabilidad del Estado, no deben ser asumidos por el acreedor particular, porque «rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico».
En consecuencia, el procedimiento que culminó con la extinción de Cajanal, no se puede asemejar a la liquidación forzosa administrativa prevista para las sociedades de naturaleza privada, tales como las comerciales y financieras, puesto que, frente a las primeras (comerciales), «el auto de apertura del trámite de liquidación obligatoria constituye fuerza mayor y por tanto, no hay lugar, en principio, al pago de intereses moratorios a partir de dicho auto, a menos que se haya pactado lo contrario», y, en lo que atañe a las segundas (financieras), «[l]os intereses moratorios de las acreencias corren solamente hasta la toma de posesión porque ese acto de autoridad constituye fuerza mayor y por ende, exonera de la mora».
Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de Cajanal, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación».
En ese orden de ideas, la Sala encuentra infundados los motivos de inconformidad atinentes a estos planteamientos, en la medida en que no se configura la alegada fuerza mayor, además, debe tenerse en cuenta la naturaleza pública que caracteriza la acreencia de la actora, que en este caso se derivada de un reconocimiento pensional, a la cual no se le puede dar el mismo tratamiento que el sistema de fuentes otorga a los créditos que se originen frente al procedimiento consagrado para las liquidaciones forzadas.
Por otra parte, tampoco es de recibo la censura que sugiere que los intereses moratorios «solo se causaron por los primeros 6 meses, por cuanto entre la fecha de ejecutoria y el cumplimiento del fallo, no existe una solicitud de cumplimiento, o si se quiere existe pero ella es defectuosa por no allegarse la totalidad de documentos requeridos para proferir las resoluciones mediante las cuales se pagó el retroactivo», porque, en primer lugar, en los folios 10 y 11 obra petición formulada por la ejecutante a la UGPP el 14 de septiembre de 2011, orientada a que «[s]e ordene a la dependencia que corresponda, dar cumplimiento íntegro al fallo judicial proferido por el tribunal administrativo de cundinamarca – sección segunda – subsección “a”, el día 23 de junio de 2011», la cual, prima facie, cumple los requisitos establecidos en el artículo 3° del Decreto 768 de 1993[25].
Por último, esta Sala no atenderá a la súplica de la demandante contenida en los alegatos de conclusión de segunda instancia, para que se revoque la decisión del a quo atinente a no condenar en costas a la parte vencida y en su lugar se acceda a ella, por cuanto dejó vencer la oportunidad procesal para plantear dicha inconformidad. Así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 21 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que «declar[ó] no probadas las excepciones propuestas» y ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso ejecutivo instaurado por la señora Yolanda Bodnar Contreras contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sustentada en que «desde la ejecutoria de la sentencia el 25 de julio de 2011, hasta la fecha de presentación de la demanda, transcurrieron más de los 5 años de que trata el artículo 136 del Decreto 01 de 1984». [2] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [3] Así razonó el máximo órgano de guarda de la Constitución, al considerar que el artículo 177 del CCA conformaba una unidad jurídica con el artículo 72 de la Ley 446 de 1998, por lo que las siguientes consideraciones resultaron aplicables para determinar la constitucionalidad de ambos preceptos: «En ese orden de ideas, la Administración Pública está obligada por un acto suyo a pagar unas determinadas cantidades de dinero a los particulares con quienes concilia y éstos tienen derecho a recibirlas dentro de los términos pactados.
No se pierda de vista que ellos sufren perjuicio por la mora en que la Administración pueda incurrir. Tales perjuicios se tasan anticipadamente mediante la fijación por la propia ley de intereses moratorios. Para la Corte es claro que el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados.
Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple. Es evidente la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que, con independencia de si el deudor es el gobernado o el ente oficial, el hecho es el mismo; la circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas». [4] «FRUTOS CIVILES.
Se llaman frutos civiles los precios, pensiones o cánones de arrendamiento o censo, y los intereses de capitales exigibles, o impuestos a fondo perdido. Los frutos civiles se llaman pendientes mientras se deben; y percibidos desde que se cobran». [5] OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo. Régimen general de las obligaciones. 8 ed, quinta reimpresión. Bogotá, editorial Temis S.A., 2018.
P 130. [6] El Código Civil prevé en su artículo 1617 las siguientes reglas aplicables a la causación de intereses convencionales y legales, como medida indemnizatoria por mora en el pago de obligaciones dinerarias: «INDEMNIZACION POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual. 2a.) El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo. 3a.) Los intereses atrasados no producen interés. 4a.) La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas». [7] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, fallo de 30 de marzo de 2017, expediente: 25000-23- 42-000-2012-00958-01(3088-13), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter: «[…] como lo ha dicho la jurisprudencia de esta Corporación, a la indexación y a los intereses moratorios se les reconoce la misma virtualidad, la de recuperar el valor perdido por las sumas adeudadas; por ello, “[…] el reconocimiento de ambos conceptos implicaría un doble pago por la misma causa, que no se compadece con el principio de derecho que censura el enriquecimiento ilícito[…]”». [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 28 de junio de 2018, expediente 25000- 23-42-000-2014-03440-01(4313-17). [9] «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». [10] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». [11] «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». [12] Las funciones establecidas en este literal fueron subrogadas por las consagradas en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013. [13] Al respecto se puede consultar: (i) Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, conflicto negativo de competencias de 13 de febrero de 2017, expediente 11001-03-06-000-2016-00256-00(C), C. P. Álvaro Namén Vargas; y (ii) Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 14 de marzo de 2019, radicación 25000-23-42-000-2015-02729-01(1507-18); y (iii) Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 26 de junio de 2020, radicación 68001-23-33-000-2015-00058- 01 (1485-2016), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [14] «[P]or el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones». [15] «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». [16] «Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones». [17] «Artículo 1°.
El artículo 1° del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así: Artículo 1°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.
Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.
Parágrafo 1°. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación. Parágrafo 2°.
Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley». [18] Las subrayas son para destacar. [19] Entre otros pronunciamientos, se pueden consultar del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta: (i) sentencia de 25 de junio de 1999, radicación 25000-23-27-000-12248-01 (9425), C. P. Daniel Manrique Guzmán. En esta providencia se reitera el criterio expuesto en fallo de 15 de febrero de 1985, también de la sección cuarta de esta Corporación, expediente 8872, C. P. Carmelo Martínez Conn, en que se concluyó: «El acto demandado, especialmente la Resolución 4513 de 12 de agosto de 1981, invoca como fundamento legal de la negativa a ordenar el pago de intereses moratorios, el artículo 822 del Código de Comercio, conforme al cual “los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa”, de suerte que como según la ley civil -artículo 1° de la Ley 95 de 1890-, constituye fuerza mayor, “los actos de autoridad ejercidos por funcionarios públicos”, y conforme al inciso 2° del artículo 1616 del Código Civil, “la mora producida por fuerza mayor o caso fortuito, no da lugar a indemnización de perjuicios”, se concluye que la toma de posesión de los haberes y de la administración de una empresa por parte de la Superintendencia Bancaria, constituye fuerza mayor, la que no genera intereses de mora a cargo de la persona intervenida conforme lo declara el citado inciso 2° del artículo 1616 del Código Civil»;
(ii) sentencia de 14 de octubre de 2004, radicación 25000-23-27-000-2001-2277- 01(13926), C. P. María Inés Ortiz Barbosa; y (iii) sentencia de 26 de julio de 2007, expediente 25000-23-27-000-2003-00369-01(15002), C. P. Juan Ángel Palacios Hincapié. Y de la sección primera: (i) sentencia de 10 de julio de 2014, radicación 13001-23-31-000-2004-01258-01, C. P. Marco Antonio Velilla Moreno; y (ii) fallo de 16 de abril de 2015, expediente 08001-23-31-000- 2007-00734-01, C. P. María Claudia Rojas Lasso. [20] Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto de 30 de noviembre de 2006, expediente 11001-03-06-000-2006-00097-00(1778), C. P. Gustavo Aponte Santos. [21] “El procedimiento de liquidación obligatoria, aunque semejante en muchos aspectos, no puede confundirse con el trámite de liquidación privada de sociedades, previsto en los artículos 218 y siguientes del Código de Comercio.
En realidad, mientras que la liquidación obligatoria es un procedimiento concursal de alta connotación pública, propiciado por la crisis de la entidad deudora, el proceso liquidatorio regulado en el Código citado es un procedimiento iniciado voluntariamente por la compañía, en el que no participa, en general, ninguna instancia estatal”. Tomado de FRANCISCO REYES VILLAMIZAR.
“Reforma al Régimen de Sociedades y Concursos.” Bogotá. Editorial Temis S.A. 1999 Pág. 401 y 402. [22] “( ) a partir de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 23 del decreto 1080 de 1996 (Sentencia C-180/97), la competencia de la Superintendencia de Sociedades en materia de liquidación obligatoria se restringe a las sociedades comerciales, siempre que no estén sujetas a un procedimiento especial de intervención administrativa (ley 222 de 1995, art. 90).
Por sustracción de materia, la competencia para el mismo proceso en los casos de personas naturales o de personas jurídicas de naturaleza no societaria, así como de las sociedades civiles estarán a cargo, en primera instancia, de los jueces civiles del circuito especializados o, a falta de estos, por los jueces civiles del circuito del domicilio del deudor (art. 214, ibidem)”.
Francisco Reyes Villamizar. Reforma al régimen de sociedades y concursos. 2ª edición. Editorial Temis, Bogotá D.C., 1999, pág. 405. [23] Código Civil. “Artículo 64.- subrogado ley 95 de 1890, Art. 1º - Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” (Resalta la Sala).
(Resalta la Sala). [24] "La doctrina y la jurisprudencia enseñan que los elementos constitutivos de la fuerza mayor como hecho eximente de responsabilidad contractual y extracontractual son: la inimputabilidad, la imprevisibilidad y la irresistibilidad. El primero consiste en que el hecho que se invoca como fuerza mayor o caso fortuito, no se derive en modo alguno de la conducta culpable del obligado, de su estado de culpa precedente o concomitante del hecho.
El segundo se tiene cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por el que alega el caso fortuito, era imposible de preverlo. Y la irresistibilidad radica en que ante las medidas tomadas fue imposible evitar que el hecho se presentara. (…). Tomado de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de noviembre 13 de 1962.
(Resalta la Sala). [25] «[P]or el cual se reglamentan los artículos 2°, literal f), del Decreto 212 de 1992, los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 16 de la Ley 38 de 1989».