REVOCACIÓN DIRECTA POR MANIFIESTA ILEGALIDAD – Objeto / DEVOLUCIÓN DE SUMAS DE DINERO PAGADAS SIN JUSTO TÍTULO – Procedencia De conformidad con el análisis normativo y jurisprudencial efectuado en el acápite anterior, la figura de revocación directa por manifiesta ilegalidad se encamina a garantizar la vigencia e intangibilidad del orden jurídico, la protección del erario y los principios de la buena administración, por lo que resulta comprensible que los efectos de la revocación directa de la Resolución 19744 de 25 de noviembre de 2005 hayan sido retroactivos (ex tunc), y tal actuación haya sido despojada de toda efectividad desde el momento mismo de su expedición, razón por la cual la controversia carece de objeto, tal como lo concluyó el juzgador de primera instancia. Cabe anotar que en casos como el sub lite, una vez dispuesta la revocación directa por ilegalidad manifiesta de un acto administrativo que reconoció una pensión, la Administración no queda desposeída de mecanismos para obtener el reembolso de lo pagado por concepto de la prestación, comoquiera que el acto que la dispone también puede ordenar el reintegro de dichas sumas (tal como ocurrió en la Resolución 12777 de 3 de octubre de 2007), presta mérito ejecutivo y el crédito allí contenido es susceptible de ser recaudado a través del correspondiente procedimiento de cobro coactivo, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 100 de 1993.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 69 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 73 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 74 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-31-000-2009-90337-01(3414-15) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Demandado: MIGUEL ANTONIO JARAMILLO CORREA |Acción |:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|76001-23-31-000-2009-90337-01 (3414-2015) | |Demandante |:|Administradora Colombiana de Pensiones | | | |(Colpensiones)[1] | |Demandado |:|Miguel Antonio Jaramillo Correa | |Tema |:|Revocación directa por manifiesta ilegalidad; | | | |procedencia de la acción de nulidad y | | | |restablecimiento del derecho | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante (ff. 240 a 242) contra la sentencia de 5 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se inhibió para decidir de fondo el asunto dentro del proceso del epígrafe (ff. 233 a 239).
I.
ANTECEDENTES 1.1 Acción (ff. 111 a 118). El entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS), mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra el señor Miguel Antonio Jaramillo Correa, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 19744 de 25 de noviembre de 2005, mediante la cual el extinguido ISS concedió una pensión de vejez al demandado, de conformidad con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990, con base en 1266 semanas de cotización. A título de restablecimiento del derecho, se ordene al accionado la devolución de lo pagado por concepto de la mencionada pensión, desde cuando fue incluido en nómina, sumas debidamente indexadas y con intereses. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el ISS que, a través de Resolución 19744 de 25 de noviembre de 2005, reconoció pensión de vejez al señor Miguel Antonio Jaramillo Correa, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 758 de 1990 y bajo la égida del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con fundamento en 1266 semanas cotizadas. Que al «efectuar una auditoria selectiva de expedientes administrativos», advirtió que en el del demandado «obraba una historia laboral no generada por el sistema oficial del ISS», inconsistencia que una vez cotejada con la expedida por la entidad le permitió concluir que la prestación había sido reconocida de manera irregular, pues el beneficiario no tenía derecho a ella, toda vez que no colmó el requisito de semanas de cotización previsto en el Decreto 758 de 1990.
Dice que inició investigación administrativa con el fin de establecer la legalidad del otorgamiento de la pensión y a través de Resolución 12748 de 3 de octubre de 2007 revocó la 19744 de 25 de noviembre de 2005. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 48 de la Constitución Política; 33 de la Ley 100 de 1993 y 12 (letra b) del Decreto 758 de 1990.
Arguye que el accionado no tiene derecho a la pensión reconocida, pues no reúne el requisito de semanas de cotización establecido por el Decreto 758 de 1990 ni el preceptuado en la Ley 100 de 1993. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 189 a 190). Previo emplazamiento efectuado al señor Jaramillo Correa (ff. 178 a 184) y designación de curador ad litem, el último contestó la demanda, en escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones, sin proponer excepciones o argumentos al respecto. 1.6 La providencia apelada (ff. 233 a 239).
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de sentencia de 5 de mayo de 2015, se inhibió para decidir de fondo el asunto (sin condena en costas), al considerar que el ISS revocó directamente el acto demandado y, por ende, no es susceptible de control judicial. 1.7 El recurso de apelación (ff. 240 a 242). La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) interpuso recurso de apelación, al estimar que aunque el acto demandado fue revocado directamente por la Administración, en la demanda no solo fue pretendida su nulidad, sino también la devolución de los dineros recibidos por el demandado por concepto de la pensión que le fue reconocida, razón por la cual el juez debe pronunciarse sobre todas las súplicas del libelo introductor.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 22 de junio de 2015 (f. 246) y admitido por esta Corporación a través de auto de 11 de febrero de 2016 (f. 258), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 de CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 23 de junio de 2017 (f. 260), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el último. 2.1.2 Ministerio Público (ff. 262 a 266).
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que la sentencia apelada debe ser confirmada, por cuanto al ser revocado por la Administración el acto administrativo a anular se torna inexistente y, por lo tanto, no es dable controvertir sus efectos.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. Asimismo, cabe advertir que si bien es cierto el demandado efectuó cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones como trabajador del sector privado y nunca tuvo la calidad de empleado público, también lo es que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha precisado que en los casos en que la Administración demanda sus propios actos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia para desatar la controversia corresponde a esta jurisdicción[2]. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación[3], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si debe decidirse de fondo la pretensión de devolución de las sumas recibidas por el demandado por concepto de pensión de vejez, pese a que el acto administrativo acusado fue revocado directamente por la Administración. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.
Lo primero que ha de anotarse es que la teoría general de derecho administrativo y del acto administrativo que soporta las reglas sustanciales y procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), promueve y garantiza tanto la efectividad de los derechos subjetivos como el principio de seguridad jurídica, prerrogativas a partir de las cuales todo acto definitivo de la Administración es impugnable ante esta jurisdicción, como expresión de los derechos constitucionales de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.
De conformidad con los artículos 85 del CCA y 138 del CPACA, el ejercicio de la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho supone la existencia de un verdadero acto definitivo que haya tenido la capacidad de decidir directa o indirectamente sobre un determinado asunto y haya creado, extinguido o modificado una situación jurídica, o que en su defecto, haya hecho imposible continuar con el procedimiento administrativo orientado a esos fines.
Sobre el particular, la jurisprudencia pacífica de esta sección segunda ha sostenido que «se entiende por acto administrativo toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado»[4] y, que en tratándose del control de actuaciones administrativas a través del mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho, «[p]ara esta Corporación son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente aquellos actos que produzcan efectos jurídicos por medio de los cuales se concluya el procedimiento administrativo o los que hagan imposible su continuación»[5].
Por consiguiente, la Sala abordará lo relativo a la revocación directa de los actos administrativos y los efectos de tal figura, con el fin de evaluar la posibilidad de promover el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra una actuación así revocada. Tal como lo ha afirmado la jurisprudencia contencioso-administrativa y constitucional, el Estado social de derecho se rige por el principio de legalidad, comoquiera que todos los poderes que en aquel se ejercen, incluida la administración, están vinculados por este; de allí que la Carta Política, a través de su catálogo de valores, principios, derechos y deberes, y, particularmente, a través de mandatos como los contenidos en los artículos 6, 29, 121, 122 y 209, sujete el ejercicio de la Administración a ese principio.
No obstante, como es posible que alguna actuación administrativa se sustraiga al efecto vinculante del principio de legalidad, el ordenamiento jurídico ha previsto la posibilidad de que sus actuaciones sean ajustadas a la ley, mediante mecanismos que no han sido previstos directamente por el constituyente, quedando relegados, por lo tanto, a la función legislativa.
En tal dirección, el legislador ha concebido instituciones como la revocación directa[6]. De conformidad con el artículo 69 del CCA (norma aplicable a la presente controversia), las autoridades administrativas se encuentran facultadas para remover del mundo jurídico sus propios actos ya sean de carácter general y abstracto o particular y concreto, de oficio o a solicitud de parte, en los siguientes eventos: Artículo 69.
Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. En lo que dice relación con la revocación de actos administrativos de carácter particular, la aludida norma preceptuaba: Artículo 73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Artículo 74.
Procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes.
El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca. Igualmente, cabe anotar que, en lo concerniente a las pensiones reconocidas de manera irregular, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 introdujo la posibilidad de revocación directa de los actos administrativos que reconocen prestaciones fijas o periódicas a cargo del tesoro público, así: Artículo 19.
Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. La constitucionalidad de ese enunciado legal fue estudiada por la Corte Constitucional en sentencia de C-835 de 2003[7], oportunidad en la cual declaró su exequibilidad condicionada, al estimar: Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan.
Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso.
Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.
Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración. Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.
Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.
La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular.
Sólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal. A partir de lo anterior, se tiene que la revocación directa de los actos administrativos que reconocen pensiones a cargo del erario es una facultad- deber de la Administración que procede aun sin consentimiento del particular, siempre y cuando el incumplimiento de los requisitos legales o el reconocimiento con base en documentación falsa esté relacionado con conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal.
La precedente conclusión atiende el criterio jurisprudencial invariable que sustenta la figura de revocación directa, según la cual, si «en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley», porque «el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección»[8].
Por otra parte, en cuanto a los efectos de la aludida figura, se tiene que la revocación directa por manifiesta ilegalidad o inconstitucionalidad, implica la extinción del derecho desde cuando nació a la vida jurídica (ex tunc). Dicha tesis fue abordada por esta Corporación en sentencia de 20 de mayo de 2004[9], en la que señaló: Es de recordar que un acto administrativo se extingue cuando cesa en forma definitiva sus efectos, esto es, porque desaparece del ordenamiento jurídico.
Esto bien puede acontecer cuando, por ejemplo, es derogado o revocado por la misma autoridad que lo produce, o anulado por el juez contencioso, o por decisión de un órgano diferente pero competente para ello, como sucede en este caso, por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Como se sabe, la revocación directa del acto administrativo es una potestad legal otorgada a una autoridad para hacer desaparecer de la vida jurídica las decisiones que ella misma ha expedido, bien sea por razones de legalidad o por motivos de mérito (causales).
Son razones de legalidad cuando constituye un juicio estrictamente lógico jurídico, esto es, cuando se hace una confrontación normativa, porque infringe el orden preestablecido que constituye el principio de legalidad (num. 1º del art. 69 del C.C.A.). Y de mérito, cuando el acto es extinguido por razones de oportunidad, conveniencia pública, o cuando una persona determinada recibe un agravio injustificado (num. 2º y 3º ibídem).
Es necesario tener en cuenta también la causa que origina la revocación, pues en el primer caso -legalidad-, sus efectos en el tiempo son retroactivos (ex tunc). En tanto que, en el segundo -mérito-, sus efectos son hacía futuro (ex nunc). Posteriormente, el tema fue analizado en providencia de 19 de abril de 2012[10], oportunidad en la que se dijo: ii) Los efectos de la revocatoria directa de los actos administrativos En lo que respecta a este cargo en particular, dirá la Sala que los efectos de la revocación directa de actos administrativos opera en función del principio constitucional de buena fe y confianza legítima que ampara en doble vía tanto a los particulares como a la administración. Ello supone que las cosas volverán a su estado anterior, si alguna de las partes involucradas dio lugar a la adopción de la decisión revocada con su conducta irregular.
En casos de manifiesta ilegalidad como la presente, la aplicación del principio de buena fe opera en beneficio la administración para proteger el interés público y la función educativa, pues en este caso, la actuación de la actora rompió la confianza legítima que sustentaba la presunción de legalidad de los actos que la promovieron en el escalafón docente y por lo mismo resulta plausible que la administración ordenara la devolución de los dineros pagados, porque las probanzas demuestran que la señora María del Carmen Sierra Muñoz actuó en forma fraudulenta para obtener beneficios salariales y prestacionales que se derivan de los ascensos que le fueron ilegítimamente otorgados.
Por consiguiente y contrario a lo que la recurrente asevera, la doctrina ha sostenido[11] con fundamento en las figuras de la abrogación y del retiro del acto administrativo propias del derecho francés, que si la revocación se basa en causales de inconstitucionalidad e ilegalidad, sus efectos deben considerarse retroactivos a semejanza de la declaratoria de nulidad que emite esta Jurisdicción (retiro).
No ocurre lo mismo, cuando la revocatoria se da por razones de oportunidad o conveniencia, que sólo produce efectos hacia el futuro (abrogación)[12]. La citada posición jurisprudencial fue reproducida por esta subsección en fallo de 18 de julio de 2019[13], que al respecto afirmó: Asimismo, debe tenerse en cuenta que esta Corporación[14] ha sostenido de manera unánime que la revocación directa por razones de ilegalidad tiene efectos retroactivos (ex tunc).
Argumento adicional para rechazar el razonamiento del demandante, pues los actos demandados desaparecieron del mundo jurídico desde su expedición con el acto de revocatoria, sin que existan efectos en la actualidad. En consecuencia, comoquiera que para la época de la admisión de la demanda los actos administrativos ya habían sido revocados, operó el fenómeno del decaimiento de los mismos, por haber desaparecido sus fundamentos de hecho y de derecho como consecuencia de su revocación directa, por lo cual, no es procedente un pronunciamiento del juez administrativo por carencia actual de objeto, a menos que el demandante hubiera procedido a modificar la demanda acusando el acto administrativo de revocación, situación que no se presentó en esta plenaria.
En consecuencia, la Sala concluye que la revocación directa de actos administrativos bajo la égida del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en tanto se incurra en una manifiesta ilegalidad o inconstitucionalidad, se encamina a garantizar la vigencia e intangibilidad del orden jurídico, la protección del erario y los principios de la buena administración, e involucra la desaparición del acto del mundo jurídico con efectos retroactivos (ex tunc), con el fin de devolver las cosas a su estado anterior.
Por ende, la revocación directa de un acto por ser manifiestamente ilegal o inconstitucional torna improcedente el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la actuación revocada, comoquiera que, si aquel fue despojado de sus efectos a partir del momento mismo en que fue expedido, todo objeto litigioso relacionado ha sido extinguido, por sustracción de materia. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Copia de cédula de ciudadanía del accionado (f. 108), en la que consta que el demandado nació el 8 de noviembre de 1943. b) Resolución 19744 de 25 de noviembre de 2005, mediante la cual el extinguido ISS concedió pensión de vejez al demandado, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990, con base en 1266 semanas de cotización, a partir del 8 de noviembre de 2003 (fs. 4 y 5). c) Oficio 209 de 29 de marzo de 2007, en el que se advierten inconsistencias en la historia laboral del señor Jaramillo Correa (f. 68). d) Auto de pruebas 3668 de 11 de septiembre de 2007, a través del cual, en el marco del procedimiento de que trata el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, el ISS requirió del demandado que «se presente a rendir declaración a fin de establecer la causa de las inconsistencias presentadas en su historia laboral, e igualmente ponga de presente todas las pruebas documentales que estime pertinentes en aras de comprobar cualquier información que pretenda hacer valer» (ff. 50 y 51). e) Declaración juramentada rendida por el accionado el 13 de septiembre de 2007, de la cual se destaca que no tuvo vínculo alguno con la empresa Panamco S. A. y que al momento de presentar los documentos ante el ISS el actor tenía convicción de haber efectuado cotizaciones durante «13 o 14 años» (ff. 47 y 48). f) Certificación expedida por el gerente nacional de historia laboral y nómina de pensionados del ISS, de acuerdo con la cual el accionado solo cuenta con 568 semanas cotizadas (ff. 52 a 61). g) Resolución 12777 de 3 de octubre de 2007, en virtud de la cual el ISS, previo el procedimiento administrativo de rigor, dispuso revocar la 19744 de 25 de noviembre de 2005, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, requirió del señor Jaramillo Correa que reintegrara la suma de $59.913.290 (correspondiente al valor de las mesadas canceladas) y ordenó trasladar copia de ese acto a la dirección jurídica de la entidad, para que efectuara todas las acciones tendientes a lograr el reintegro de la cantidad de dinero indebidamente cancelada, si no fuere reintegrada voluntariamente (ff. 27 a 35). h) Contra la determinación de la letra anterior el interesado interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación (ff. 15 a 17), respecto de los cuales el ISS resolvió el primero de manera desfavorable mediante Resolución 18097 de 28 de noviembre de 2007 (ff. 9 a 14) y no se pronunció sobre el último. i) Certificación emitida por el ISS el 25 de noviembre de 2008, de conformidad con la cual informa que el pago de la prestación fue suspendido a partir de la nómina de abril de 2008 (f. 7).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el demandado nació el 8 de noviembre de 1943 y acumuló 568 semanas de cotización por labores prestadas en el sector privado; (ii) el extinguido ISS le concedió pensión de vejez, a través de Resolución 19744 de 25 de noviembre de 2005, de acuerdo con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990, a partir del 8 de noviembre de 2003, con fundamento en 1266 semanas de cotización; no obstante, (iii) al efectuar una auditoria selectiva de expedientes administrativos, el ISS advirtió que en el del demandado obraba una historia laboral no generada por el sistema oficial de la entidad y que solo había cotizado 568 semanas, razón por la cual suspendió el pago de la prestación desde abril de 2007 y adelantó el respectivo procedimiento administrativo de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, luego del cual expidió la Resolución 12777 de 3 de octubre de 2007, con la que revocó la 19744 de 25 de noviembre de 2005 y requirió el reintegro de los dineros sufragados, toda vez que la prestación había sido reconocida con fundamento en una historia laboral alterada;
(iv) el interesado interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra tal determinación, respecto de los cuales el ISS resolvió el primero de manera desfavorable por medio de Resolución 18097 de 28 de noviembre de 2007 y guardó silencio frente al último. El a quo profirió fallo inhibitorio al considerar que el acto objeto de reproche había sido revocado directamente por la Administración, razón por la cual se presenta una carencia actual de objeto en la presente controversia.
Por su parte, Colpensiones señala que con la demanda también se pretende el reintegro de los dineros pagados por concepto de pensión al accionado y, por ende, es necesario emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el acto administrativo enjuiciado (Resolución 19744 de 25 de noviembre de 2005) fue revocado directamente por el ISS de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la pensión del demandado había sido reconocida con base en una historia laboral adulterada, asunto que redunda en manifiestas infracciones a los términos de reconocimiento pensional establecidas en el Decreto 758 de 1990 y el artículo 48 de la Constitución Política[15].
Por consiguiente, de conformidad con el análisis normativo y jurisprudencial efectuado en el acápite anterior, la figura de revocación directa por manifiesta ilegalidad se encamina a garantizar la vigencia e intangibilidad del orden jurídico, la protección del erario y los principios de la buena administración, por lo que resulta comprensible que los efectos de la revocación directa de la Resolución 19744 de 25 de noviembre de 2005 hayan sido retroactivos (ex tunc), y tal actuación haya sido despojada de toda efectividad desde el momento mismo de su expedición, razón por la cual la controversia carece de objeto, tal como lo concluyó el juzgador de primera instancia. Cabe anotar que en casos como el sub lite, una vez dispuesta la revocación directa por ilegalidad manifiesta de un acto administrativo que reconoció una pensión, la Administración no queda desposeída de mecanismos para obtener el reembolso de lo pagado por concepto de la prestación, comoquiera que el acto que la dispone también puede ordenar el reintegro de dichas sumas (tal como ocurrió en la Resolución 12777 de 3 de octubre de 2007), presta mérito ejecutivo y el crédito allí contenido es susceptible de ser recaudado a través del correspondiente procedimiento de cobro coactivo, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 100 de 1993[16].
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia inhibitoria de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia de 5 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que se inhibió para decidir de fondo el asunto en el proceso instaurado por el entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS) contra el señor Miguel Antonio Jaramillo Correa, de conformidad con la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sucesor procesal del extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS). [2] Sobre el particular, en auto de 20 de febrero de 2020 (expediente: 110010102000202000200 00), con ponencia del magistrado Alejandro Meza Cardales, esa Corporación indicó: «Como puede observarse, la acción de lesividad para obtener la anulación de un acto administrativo mediante el cual se reconoce una pensión y se ordena su pago, no está entre los asuntos exceptuados del conocimiento de la Jurisdicción Administrativa. […] En consecuencia, como quiera que las pretensiones del demandante están enderezadas a que se declare la nulidad del acto administrativo antes citado que fue expedido por ella misma, en virtud de las atribuciones que le fueron conferidas habida su condición de entidad pública, se considera que esta controversia sin dubitación alguna está sujeta al derecho administrativo, pues la teoría del acto administrativo y del principio de legalidad, sus causales de nulidad y la acción de lesividad misma, así como la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo, son estructuraciones conceptuales propias y exclusivas de esta rama del derecho, razón suficiente para sostener que la controversia debe ser ventilada ante la Jurisdicción Administrativa».
En el mismo sentido, pueden verse, entre otros, los autos de 5 de diciembre de 2019 (expediente 110010102000201902496 00), M.P. Carlos Mario Cano Diosa; 15 de enero de 2020 (expediente 110010102000201902407 00), M.P. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal; 5 de febrero de 2020 (expediente 110010102000201902785 00), M.P. Julia Emma Garzón de Gómez; y 4 de marzo de 2020 (expediente 110010102000201902577 00), M.P. Magda Victoria Acosta Walteros. [3] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [4] Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 22 de febrero de 2018, expediente 15001-23-33-000-2015-00170-01(1897-15). [5] Ibidem. [6] Corte Constitucional, sentencia C-014-204, magistrado ponente: Jaime Córdova Triviño. [7] C. P. Jaime Araújo Rentería. [8] Corte Constitucional, sentencia T-336 de 1997, magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [9] Consejo de Estado (sección segunda, subsección A); expediente 25000-23- 25-000-1998-03963-01(5618-02);
C. P. Alberto Arango Mantilla. [10] Consejo de Estado (sección segunda, subsección A); expediente 25000-23- 25-000-2005-05449-01(0972-08); C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [11] Véase a Jean Riveró. Derecho administrativo (ed. en español), págs. 116 y ss. Miguel Sánchez Morón. Derecho administrativo parte general sexta edición. Editorial Tecnos Madrid, págs. 567 y ss.
Agustín Gordillo Tratado de Derecho Administrativo El acto administrativo 2ª edición colombiana 2001 Editorial Dike. [12] Derecho Administrativo General y Colombiano. Libardo Rodríguez R. Décimosexta edición. Editorial Temis Bogotá. [13] Consejo de Estado (sección segunda, subsección B); expediente 68001-23- 33-000-2013-00493-01(2276-16);
C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [14] En la sentencia de 20 de mayo de 2004, sección Segunda, expediente: 5618-2002, magistrado ponente: Alberto Arango Mantilla, […]. [15] El inciso noveno del artículo 48 de la Constitución Política establece que «[p]ara adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, […]». [16] El artículo 57 de la Ley 100 de 1993 preceptúa: «Cobro Coactivo.
De conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6a. de 1992, las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con prestación definida podrán establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos».