25000-23-42-000-2015-04999-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO EN AERONÁUTICA CIVIL – Improcedencia / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Inoperancia Ha de advertirse que el accionante no se encuentra amparado por el régimen de transición previsto en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 7° del Decreto 1835 de 1994, puesto que para el 1° de abril de 1994 tenía 30 años de edad y 3 años, 7 meses y 1 día de servicios, y tampoco por el establecido en el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, por cuanto no acreditó el mínimo de 500 semanas de cotización especial de alto riesgo acumuladas antes del 28 de julio de 2003.

Asimismo, se aclara que, contrario a lo sostenido por el apelante, no es dable determinar la naturaleza de alto riesgo de los cargos en los que laboró de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 del Decreto 1372 de 1966, comoquiera que si bien es cierto que se encontraba vinculado a la planta de la Aeronáutica Civil a 31 de diciembre de 1993, también lo es que, se insiste, no es beneficiario del régimen de transición previsto en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 7° del Decreto 1835 de 1994 porque no cumplía con alguno de los requisitos previstos para esos efectos (40 años de edad o 10 de servicios), razón que lo excluye de la aplicación de las reglas vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de aquellas.

FUENTE FORMAL: LEY 7 DE 1961 – ARTÍCULO 1 / LEY 7 DE 1961 – ARTÍCULO 2 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 34 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 140 / DECRETO 1835 DE 1994 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1835 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1835 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 2090 DE 2003 – ARTÍCULO 6 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020).

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 39 a 50). El señor Julio Sandoval Cabrera, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 1282 de 3 de enero de 2014, por la cual Colpensiones le negó al actor el reconocimiento de una pensión especial de jubilación de acuerdo con la Ley 7ª de 1961; y VPB 10678 de 5 de julio de 2014, que confirma la anterior decisión. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reconocer y pagar la pensión de jubilación al demandante con fundamento en el régimen de transición establecido en el Decreto 2090 de 2003, con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios, a partir de su retiro definitivo;

(ii) pagar las mesadas adeudadas debidamente indexadas; y (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; por último, se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil desde el 3 de septiembre de 1990, y a la entrada en vigor de los Decretos 1835 de 1994 y 2090 de 2003 se encontraba vinculado a la entidad y tenía 500 semanas cotizadas en ejercicio de actividades de alto riesgo, respectivamente.

Dice que pidió el reconocimiento y pago de la pensión especial de jubilación de que tratan los Decretos 1835 de 1995 y 2090 de 2003, la cual le fue negada a través de los actos administrativos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2°, 6°, 25 y 58 de la Constitución Política, 10 del Código Civil, 5 de la Ley 57 de 1887, 2° de la Ley 7ª de 1961, 1° de la Ley 33 de 1985, 21 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo; y los Decretos 1372 de 1966, 2090 de 2003 y 1835 de 1994.

Arguye que se encontraba cobijado por el régimen de transición previsto en el Decreto 2090 de 2003, puesto que a la entrada en vigor de esta norma tenía más de 500 semanas cotizadas en ejercicio de actividades de alto riesgo, por lo que excedía las 500 requeridas por esa norma para tener derecho al régimen especial de pensiones. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 87 a 100).

La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas. Aduce que el actor no tiene derecho al reconocimiento de la pensión pretendida, comoquiera que los cargos en los que se desempeñó no hacen parte de las excepciones previstas en el Decreto 2090 de 2003 y tampoco es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 1.6 La providencia apelada (ff. 150 a 169).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante sentencia de 19 de julio de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el demandante no acreditó que las actividades que desarrolló como técnico aeronáutico hayan sido con funciones de controlador de tránsito aéreo y, por ende, reconocidas como de alto riesgo. 1.7 El recurso de apelación (ff. 175 a 178).

Inconforme con la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que le asiste derecho a la prestación pretendida, por cuanto estaba vinculado a la Aeronáutica Civil a la entrada en vigor del Decreto 1835 de 1994 y acumuló más de 500 semanas de cotizaciones anteriores al Decreto 2090 de 2003 en actividades que, de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 1372 de 1966, sí son de alto riesgo.

II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 31 de agosto de 2018 (f. 180) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre de 2019 (f. 185), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 190), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante, en calidad de servidor público de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, le asiste razón jurídica o no para reclamar de Colpensiones el reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 7ª de 1961 y los Decretos 1372 de 1966 y 1835 de 1994, o por el contrario, le es aplicable la Ley 100 de 1993, tal como lo determinó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.

En lo pertinente a la normativa que rige la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, en principio, se precisa que las pensiones que gozan de un régimen especial no se rigen por las disposiciones previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985, por lo tanto, la pensión de jubilación reconocida a los radioperadores, técnicos de radio y electricidad y oficiales de meteorología de la Aeronáutica Civil, bajo los requisitos de la Ley 7ª de 1961, no les es aplicable dicha normativa.

Así se encuentra consignado en el artículo inicial de la Ley 33 de 1985, cuyo texto, en lo pertinente, dispone: Artículo 1.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55), tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. Por su parte, Ley 7ª de 1961, «sobre pensiones de jubilación de Radio- operadores, Técnicos de Radio y Electricidad y Oficiales de Meteorología al servicio de la Empresa Colombiana de Aeródromos», prevé: Artículo 1º.

Los Radio-operadores del Servicio Móvil Aeronáutico Categoría “R” y del servicio Fijo, de acuerdo con las definiciones dadas en el Decreto 3418 de 1954 y su reglamentario 2427 de 1956; los Técnicos de Radio y Electricidad y los Oficiales de Meteorología que venían prestando sus servicios a Aerovías Nacionales de Colombia, S.A. (Avianca) y que fueron incorporados a la Empresa Colombiana de Aeródromos creada por el Decreto 3269 de 1954, para los efectos de la pensión de jubilación tendrán derecho a que se les compute el tiempo servido a dicha empresa privada como tiempo de servicio a la Nación Artículo 2º.

Para los efectos indicados se aplicara a los mencionados trabajadores lo dispuesto en el artículo 21 del decreto 1237 de 1946 y tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio cualquiera que fuere su edad. El Decreto 1372 de 1966, «Por el cual se reglamenta la Ley 7ª de 1961 sobre pensiones de jubilación de radioperadores, técnicos de radio, de electricidad y oficiales de metereología», prescribe: Artículo 1º.

Son radioperadores del Servicio Móvil Aeronáutico Categoría “R” y del Servicio Fijo, definidos en el Decreto 3418 de 1954, los funcionarios que operan los circuitos de radio que integran tales servicios, sea cual fuere la naturaleza de estos circuitos y la denominación de planta de los cargos o nomenclatura dentro de la organización del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, de la Empresa Colombiana de Aeródromos o del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Artículo 2º. Son oficiales de metereología los funcionarios calificados por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil como idóneos para atender los requerimientos metereológicos, aeronáuticos, sea cual fuere la denominación de planta de los cargos o nomenclatura dentro de la organización del organismo metereológico aeronáutico al cual pertenece o del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Artículo 3º. Son técnicos de radio y de electricidad, los funcionarios que desarrollen las actividades propias de su profesión con fines exclusivamente aeronáuticos, sea cual fuere la denominación de planta de los cargos nomenclatura dentro de la organización del organismo aeronáutico al cual pertenecen o del Departamento Administrativo del Servicio Civil […] Artículo 6º.

De acuerdo con los artículos 2º de la Ley 7ª de 1961 y 21 del Decreto 1237 de 1946, el personal de que trata el presente Decreto tendrá derecho a la pensión vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de las asignaciones que hubiere devengado durante el último año de servicios. En consecuencia, los empleados a que se refiere la Ley 7ª de 1961 y que se encuentran definidos específicamente en el Decreto reglamentario 1372 de 1966, tendrían derecho, al cumplir veinte (20) años de servicio en la Aeronáutica Civil, a una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% de las asignaciones que hubiere devengado durante el último año de servicios.

Ahora bien, la Ley 100 de 1993, en su artículo 140, dispuso: Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4ª. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad [subraya la Sala] De igual modo, el Decreto 691 de 1994, «Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones», preceptuó: «Actividades de alto riesgo.

Los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo para su salud, se entienden incorporados al sistema general de pensiones, pero les aplicarán las condiciones especiales que para cada caso se determinen» (artículo 5°). En armonía con lo anterior, el Gobierno nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por «[…] el ordinal 11 del artículo 189 y los literales e) y f) del ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 140 de la Ley 100 de 1993», expidió el Decreto 1835 de 1994, «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos»[2], que en lo atañedero a tales actividades desarrolladas por algunos empleados de la Aeronáutica Civil, preceptúa: Artículo 2º.

Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: […] 4. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la oficina de registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con la reglamentación contenida en la Resolución No. 03220 de junio 2 de 1994 por medio de la cual se modifica el manual de reglamentos aeronáuticos; y demás normas que la modifiquen, adicionen o aclaren.

Técnicos aeronáuticos con funciones de radio operadores, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con base en la reglamentación contenida en la Resolución No.2450 de diciembre 19 de 1974 por medio de la cual se adopta el manual de reglamentos aeronáuticos, y demás normas que la modifiquen, adicionen o aclaren. […] Artículo 6º Requisitos para obtener la pensión de vejez.

Los servidores públicos que laboren en las actividades previstas en el numeral 4 del artículo 2o. de este decreto, tendrán derecho a la pensión especial de vejez, cuando cumplan los siguientes requisitos: 1. a) 55 años de edad y, b) 1000 semanas de cotización, de las cuales por lo menos 500 semanas hayan sido cotizadas en las actividades señaladas en el numeral 4o. del artículo 2o. de este decreto.

La edad para el reconocimiento de la pensión especial de vejez se disminuirá un año por cada sesenta (60) de cotización, adicionales a las primeras 1000 semanas, sin que la edad pueda ser inferior a 50 años, o, 2. a) 45 años de edad, y b) 1000 semanas cotizadas en forma continua o discontinua en las actividades señaladas en el numeral 4 de artículo 2o. de este decreto.

Artículo 7º. Régimen de transición. El régimen general de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 se aplica a los servidores públicos de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil. No obstante, se establece el siguiente régimen de transición para los funcionarios de dicha unidad administrativa que estuviesen 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 10 o más años de servicios prestados o cotizados, así: 1.

Para los servidores descritos en el artículo 6º de este decreto. 2. Para los servidores que a 31 de Diciembre de 1993 se encontraban incorporados a la planta de personal del Sector Técnico Aeronáutico; Los requisitos de edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de dicha pensión, de los funcionarios descritos en los numerales 1º y 2º de este artículo, serán los establecidos en el régimen anterior que les era aplicable. […] Artículo 13.

Base de cotización e ingreso base de liquidación. La base para calcular las cotizaciones de los funcionarios y el ingreso base de liquidación serán los establecidos en los artículos 18 y 21 de la Ley 100, y sus reglamentos. Por lo tanto, los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo y de radio operadores[3] y los que estuviesen incorporados a 31 de diciembre de 1993 a la planta de personal del sector técnico aeronáutico, siempre que a 4 de agosto de 1994 (entrada en vigor del mencionado Decreto 1835 de 1994) hubieren tenido treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o diez (10) o más años de servicios cotizados, tienen derecho, al cumplir veinte (20) años de servicio en la Aeronáutica Civil, a una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% de las asignaciones devengadas durante el último año de servicios, de conformidad con la aludida Ley 7ª de 1961 y su Decreto reglamentario 1372 de 1966.

Por su parte, aquellos servidores de la Aeronáutica Civil que no colman las condiciones para hacerse beneficiarios del régimen de transición contemplado en el precitado artículo 7° del Decreto 1835 de 1994, tendrán derecho a obtener la pensión de vejez cuando cumplan (i) 55 años de edad y 1000 semanas de cotización (de las cuales por lo menos 500 semanas hayan sido cotizadas como técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo y de radio operadores); o (ii) 45 años de edad y 1000 semanas cotizadas en forma continua o discontinua en la misma calidad.

En este evento, el monto de la pensión, de acuerdo con lo contemplado en los artículos 140 de la Ley 100 de 1993 y 5° del Decreto 691 de 1994, se regirá para las previsiones contenidas en el artículo 34 de la primera norma[4], puesto que el régimen especial de actividades de alto riesgo abarca únicamente los requerimientos para acceder a esa prestación. No obstante, el presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 17 (numeral 2)[5] de la Ley 797 de 2003, que reformó «[…] algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», expidió el Decreto 2090 de 2003, «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades»[6], que a su vez derogó el citado Decreto 1835 de 1994 y en lo pertinente, prevé: Artículo 1º.

Definición y campo de aplicación. El presente decreto se aplica a todos los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo, entendiendo por actividades de alto riesgo aquellas en las cuales la labor desempeñada implique la disminución de la expectativa de vida saludable o la necesidad del retiro de las funciones laborales que ejecuta, con ocasión de su trabajo.

Artículo 2º. Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes: […] 5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes. […] Artículo 5º.

Monto de la cotización especial. El monto de la cotización especial para las actividades de alto riesgo es el previsto en la Ley 100 de 1993, más diez (10) puntos adicionales a cargo del empleador. Artículo 6º. Régimen de transición. Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo [[7]].

Parágrafo. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.

Por otro lado, en lo que dice relación con el contenido del parágrafo del artículo 6° del precitado Decreto 2090 de 2003, con base en el cual el ente de previsión social advierte que debe exigirse, además de lo anterior, el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para acceder al mencionado régimen especial, esta subsección dijo: En criterio de la Sala, entender a partir de la literalidad de la norma que el régimen especial de transición en pensiones de alto riesgo señalado en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, además del requisito de las 500 semanas de cotización especial, exige para el caso del demandante el cumplimiento adicional de los requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resulta desproporcionado y más gravoso, pues el señor […] cumple con el requisito especial de las 500 semanas, y aspira a un reconocimiento pensional bajo las condiciones establecidas en el artículo 6º del Decreto 1835 de 1994.

Acogiendo en esta oportunidad el criterio interpretativo ya expresado en asuntos similares al presente, debe señalar la Sala que las exigencias adicionales a las que se refiere el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 colocan en una situación desventajosa, en virtud del tránsito legislativo, al demandante que se encontraba próximo a cumplir los requisitos para obtener la pensión de vejez en las condiciones previstas en el artículo 6 del Decreto 1835 de 1994.

La finalidad de un régimen de transición consiste en que el legislador establezca un sistema de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho.

“Los regímenes de transición, en consecuencia, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos; (ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las expectativas ciudadanas y los cambios legislativos a través de un régimen de transición”[8] La norma en mención exige a los beneficiarios del régimen de transición en ella establecido cumplir, además de los requisitos especiales, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Al respecto, como quiera que la disposición jurídica establece requisitos para la transición de un régimen pensional especial y a su vez requisitos para ser beneficiario del régimen de transición general, la interpretación que más favorece al demandante es la que permite, ante dos normas concurrentes, la aplicación preferente de la regla de transición que le posibilite el reconocimiento de su pensión especial de vejez.

Sobre la aplicación del principio de favorabilidad en la interpretación de las normas en materia laboral, la Corte Constitucional a partir del artículo 53 de la Constitución Política ha sostenido que “…so pretexto de interpretar el alcance de las normas jurídicas, no le es dable a los jueces desconocer las garantías laborales reconocidas a los trabajadores por la Constitución Política y las leyes.

De igual forma, las autoridades judiciales tampoco se encuentran en posibilidad de actuar en contra de los principios superiores como son, entre otros, los de igualdad de trato y favorabilidad”[9]. En este sentido, “puede afirmarse que el Estatuto Superior se ha preocupado por garantizar un mínimo de derechos a los trabajadores, los cuales no pueden ser ignorados, disminuidos o transgredidos por las autoridades públicas y, en particular, por los jueces y magistrados de la República en su función constitucional de aplicar y valorar el alcance de la ley”[10]. […] De otra parte, y respecto del requisito previsto en el mencionado inciso primero del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 sobre la cotización especial cuando menos de 500 semanas, la Corte Constitucional en sentencia C-663 de 2007 declaró la exequibilidad condicionada de dicho artículo, acogiendo la interpretación más favorable a los trabajadores “que es aquella que les permite acreditar el número de semanas de cotización para mantenerse en el régimen de transición, con las semanas cotizadas en los diferentes regímenes previos donde tales cotizaciones hayan sido jurídicamente calificadas como de alto riesgo, así tales cotizaciones no tuvieren el carácter de “especiales” al momento de entrar a regir el Decreto 2090 de 2003”.

Y, frente a la coexistencia del régimen de transición previsto en el Decreto 2090 de 2003 y el que establece la Ley 100 de 1993 señaló que “El régimen de transición previsto en el Decreto 2090 de 2003..resulta ser un régimen de transición distinto al de la Ley 100 de 1993, lo cual plantea cuestiones atinentes a la aplicación del régimen más favorable al trabajador…En ese orden de ideas, en el hipotético caso en que en una situación concreta un trabajador se vea amparado por ambos regímenes de transición, el de la Ley 100 y el del Decreto 2090 de 2003-, lo cierto es que al existir dos normas vigentes y aplicables para una misma situación, debe prevalecer a la luz de la Constitución aquel régimen que resulte más favorable y benéfico para el trabajador involucrado, por tratarse de disposiciones pensionales”.

Luego entonces, por ser más favorable frente a las expectativas pensionales del demandante quien estaba próximo a cumplir con los requisitos para acceder al derecho en las condiciones descritas en el Decreto 1835 de 1994, y en virtud del principio de inescindibilidad de la norma frente a una disposición en la que se fijan requisitos de un régimen de transición de naturaleza especial y a la vez los previstos en el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993, para la Sala la fuente que debe aplicarse en el caso particular es el inciso primero del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003, y entender que el actor es beneficiario del régimen especial de transición por haber acreditado 500 semanas de cotización en actividades de alto riesgo al 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003[11].

De lo trascrito se concluye que la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tiene el carácter de alto riesgo, por ende, dichos servidores públicos gozan del régimen pensional establecido por el mentado Decreto 2090 de 2003, sin embargo, este dispuso un régimen de transición consistente en que quienes a 28 de julio de 2003 hubieren cotizado al menos 500 semanas, tendrán derecho a que una vez cumplidas 1000 semanas cotizadas[12], la pensión de vejez les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en la norma anterior que regula las actividades de alto riesgo, esto es, el Decreto 1835 de 1994. 3.4 Caso concreto.

El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según copia de la cédula de ciudadanía, el accionante nació el 19 de octubre de 1963 (f. 38). b) De acuerdo con certificación laboral de la Aeronáutica Civil (f. 122), el demandante ha laborado en dicha entidad desde el 3 de septiembre de 1990 (a la fecha de su expedición, 4 de abril de 2017, aún seguía vinculado) y se desempeñó como (i) técnico en radar grado 10 (3 de septiembre de 1990 a 31 de enero de 1994), (ii) técnico aeronáutico III grado 16 (1 de febrero de 1994 a 24 de agosto de 1997), (iii) técnico aeronáutico IV grado 19 (25 de agosto de 1997 a 7 de mayo de 2002), y (iv) técnico aeronáutico V grado 22 (a partir del 8 de mayo de 2002). c) Constancia de reportes de nómina de la Aeronáutica Civil (ff. 13 a 20), que da cuenta de los factores salariales recibidos por el demandante en 2014 y 2015. d) Oficio 3102-2017011913 de 5 de abril de 2017 (f. 120), en el que la Aeronáutica Civil señala que el accionante «nunca ha desempeñado funciones como controlador aéreo». e) Manual de funciones de los cargos técnico en radar grado 10 (f. 23), técnico aeronáutico IV grados 19 a 21 (f. 34) y técnico aeronáutico V grado 22 (ff. 35 a 37), en los que fueron relacionadas las siguientes: Técnico en radar grado 10 de la dirección general de telecomunicaciones y ayudas a la navegación aérea: 1.

Colaborar en trabajos de mantenimiento electrónico o de instalaciones de los equipos y sistemas de radar. 2. Conocer el manejo y uso de los manuales técnicos de los equipos del [á]rea de [r]adar. 3. Colaborar en la elaboración de listas para la adquisición de repuestos de los equipos y sistemas de [r]adar. 4. Propender por el buen uso, manejo y utilización de los recursos disponibles asignados al [á]rea de su competencia. 5.

Velar porque el mantenimiento electrónico o instalación de equipos se traduzca en [s]eguridad [a]érea. 6. Colaborar en el registro de los parámetros de comportamiento y operación de los equipos y sistemas en el [á]rea de [r]adar. 7. Las demás que le sean encomendadas por el superior inmediato y correspondan a la naturaleza del cargo.

Técnico aeronáutico IV grados 19 a 20, de la división de soporte técnico: 1. Organizar planes de mantenimiento preventivo y correctivo de los sistemas de radioayudas, radar, de telecomunicaciones y A.F.T.N., en las estaciones del país, fundamentados en la normatividad OACI. 2. Prestar soporte y asistencia técnica a las diferentes regionales cuando se requiera. 3.

Servir de enlace de coordinación entre las diferentes regionales, cuando se requiera por necesidades del servicio. 4. Realizar informes estadísticos sobre la operatividad y disponibilidad de los sistemas de radioayudas, radar y telecomuniciones aeronáuticas. 5. Velar por que el mantenimiento electrónico se traduzca en seguridad aérea. 6.

Responder por el buen uso de los recursos disponibles asignados al área de su competencia. 7. Las demás funciones que le sean asignadas por el superior inmediato y correspondan a la naturaleza del cargo. Técnico aeronáutico V grado 22, del grupo de soporte: 1. Efectuar el mantenimiento preventivo y correctivo a NIVEL II en sistemas y equipos de vigilancia aeronáutica para garantizar su correcta operación al servicio de la navegación aérea. 2.

Realizar actividades de apoyo en las tareas de mantenimiento de NIVEL III, en sistemas y equipos de vigilancia aeronáutica con el fin de garantizar la correcta operación de los servicios de la navegación aérea. 3. Aplicar los procedimientos de monitoreo y control permanente sobre los sistemas, subsistemas y equipos de la infraestructura de vigilancia aeronáutica, para garantizar su disponibilidad, confiabilidad e integridad, acorde con los requerimientos operacionales de los servicios de tránsito aéreo. 4.

Realizar actividades de instrucción, en la fase de fundamentación en el CEA para el personal del [g]rupo de [s]oporte, acorde con el Programa Nacional de Instrucción (PNI-ATSEP), para impartir los conocimientos, desarrollar habilidades y actitudes requeridas para el personal del [g]rupo de [s]oporte en el Servicio de Vigilancia Aeronáutica. 5.

Certificar los sistemas, subsistemas y equipos después de las intervenciones de mantenimiento preventivo y/ó correctivo, acorde con los estándares operacionales de los servicios de tránsito aéreo, para garantizar su correcta operación. 6. Realizar actividades de apoyo en la instalación y puesta en servicio de los sistemas y equipos de la infraestructura de vigilancia aeronáutica, para contribuir a la seguridad aérea. 7.

Coordinar las actividades de mantenimiento necesarias, garantizando un alto grado de confiabilidad y disponibilidad en la prestación de los servicios de vigilancia aeronáutica, para el servicio del tráfico aéreo. 8. Aplicar los procedimientos, normas y recomendaciones técnicas, de acuerdo con las políticas de mantenimiento, gestión de calidad y eficiencia en todos los procesos, en el área de vigilancia aeronáutica. 9.

Realizar actividades de apoyo, al seguimiento estadístico de comportamiento y de disponibilidad de los servicios de vigilancia aeronáutica, para proponer acciones de mejoramiento, que eleven los niveles de confiabilidad. 10. Las demás funciones que le sean asignadas por el jefe inmediato y que correspondan a la naturaleza del cargo y del área. f) Resolución GNR 1282 de 3 de enero de 2014, mediante la cual Colpensiones negó la solicitud del actor formulada el 6 de diciembre de 2016, orientada a obtener el reconocimiento de su pensión especial de jubilación conforme al régimen de transición contenido en el Decreto 2090 de 2003 (ff. 2 a 5); decisión confirmada con Resolución VPB 10678 de 5 de julio de 2014 (ff. 7 a 9).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el accionante (i) nació el 19 de octubre de 1963 y (ii) ha prestado sus servicios a la Aeronáutica Civil desde el 3 de septiembre de 1990[13], en condición de técnico en radar grado 10, técnico aeronáutico III grado 16, técnico aeronáutico IV grado 19 y técnico aeronáutico V grado 22, cargos en los cuales «nunca ha desempeñado funciones como controlador aéreo» o de radio operador, ni allegó evidencia de que le hubiere sido expedida licencia para esos fines y de los manuales de funciones que aportó se colige que estaba encargado de funciones de mantenimiento y apoyo distintas a las previstas en el artículo 2 (numeral 4) del Decreto 1835 de 1994.

Por lo tanto, ha de advertirse que el accionante no se encuentra amparado por el régimen de transición previsto en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 7° del Decreto 1835 de 1994, puesto que para el 1° de abril de 1994 tenía 30 años de edad y 3 años, 7 meses y 1 día de servicios, y tampoco por el establecido en el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, por cuanto no acreditó el mínimo de 500 semanas de cotización especial de alto riesgo acumuladas antes del 28 de julio de 2003.

Por último, respecto de la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365[14] del CGP, por remisión expresa del artículo 188[15] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[16], así: […] En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, y revocará la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia de 19 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Julio Sandoval Cabrera contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), conforme a la parte motiva. 2.° Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] Publicado en diario oficial 41473 de 4 de agosto de 1994. [3] Artículo 2º del Decreto 1835 de 1994. [4] «Artículo 34.

Monto de la pensión de vejez. El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 hasta las 1.200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2%, hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de liquidación. El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente.

A partir del 1o. de enero del año 2004 se aplicarán las siguientes reglas: El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será del equivalente al 65%, del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 - 0.50 s, donde: r = porcentaje del ingreso de liquidación. s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes.

A partir del 2004, el monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65 y el 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. El 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 semanas.

Adicionalmente, el 1o. de enero de 2006 se incrementarán en 25 semanas cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015. A partir del 2005, por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo.

El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima». [5] «Artículo 17. Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6) meses al Presidente de la República de facultades extraordinarias para: […] 2.

Expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema […]». [6] Publicado en diario oficial 45262 de 28 de julio de 2003. [7] En sentencia C-663 de 29 de agosto de 2007, la Corte Constitucional, con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, declaró este artículo exequible condicionalmente «[…] en el entendido que para el cómputo de las 500 semanas, también se podrán acreditar semanas de cotización efectuadas en cualquier actividad que hubiere sido calificada jurídicamente como de alto riesgo». [8] Sentencia C-663 de 2007.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [9] Sentencia T-831 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [10] Sentencia T- 545 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet [11] Véanse entre otras, sentencia de 12 de junio de 2014 número interno: 3287-2013, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez y sentencia de 22 de abril de 2015 número interno: 2555-13, C.P. Gustado Eduardo Gómez Aranguren. [12] Artículo 9º de la Ley 797 de 2003. «[…] A partir del 1º de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015». [13] Relación laboral vigente para la fecha de expedición del certificado laboral (4 de abril de 2017). [14] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [15] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [16] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).