CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Contenido y alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política.
No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.
De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.
(…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.
Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales La Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales establecidas en la Ley 161 de 1994, el Decreto 790 de 1995 y la Resolución 420 de 2016. En la parte considerativa de la decisión se hizo alusión al Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica; así como a los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, a la Resolución 844 de 2020 que prorrogó la medida de emergencia sanitaria y, especialmente, al artículo 3º del Decreto legislativo 491 de 2020, en cuanto ordenó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas, a través del trabajo en casa y el empleo de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
(…). [L]a Resolución 180 de 15 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. De hecho, su objeto consistió en suspender la prestación del servicio presencial en sus sedes, para lo cual dispuso canales electrónicos con el fin de atender las denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales.
(…). [E]l acto que se revisa fue expedido por una entidad del orden nacional. Las corporaciones autónomas regionales, como se indicó previamente, son entidades públicas corporativas del orden nacional. (…). La Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha indicado que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía. (…). [L]a Resolución 180 de 15 de julio de 2020 es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito mitigar la propagación del virus Covid-19, a través de la suspensión de la atención presencial en sus sedes, a la vez que garantiza la continuidad de su labor misional, mediante el trabajo remoto con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, proferida por el director ejecutivo Cormagdalena, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020; la medida relacionada con la suspensión de labores, así como la adopción de canales virtuales de comunicación y notificación son un desarrollo del Decreto legislativo 491 de 2020.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos sustanciales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado superó el juicio de finalidad, razonabilidad y proporcionalidad Control de competencia y forma. (…). Se concluye, así, que el director ejecutivo de Cormagdalena estaba facultado para expedir la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, mediante la cual suspendió la atención presencial en las sedes de la entidad e informó los medios virtuales de comunicación. Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se expidió con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, dispuesta en el Decreto 417 de 2020.
En las consideraciones, se mencionó expresamente que la decisión se soportaba en el artículo 3º del Decreto 491 de 2020, mediante el cual se autorizó el trabajo en casa, a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. (…). De acuerdo con lo expuesto, observa la Sala que la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se encuentra acorde con las estipulaciones del artículo 3º del Decreto legislativo 491 de 2020, en la medida en la que se limitó a suspender la atención presencial al público, en las oficinas de Cormagdalena, y a indicar el canal electrónico dispuesto por la entidad para atender las peticiones y solicitudes de la comunidad.
Adicionalmente, las medidas adoptadas se encuentran ajustadas al ordenamiento legal y constitucional. El propósito de la suspensión de la atención presencial y el uso de un canal electrónico de comunicación resulta, así, adecuado para hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica -conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos-, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad.
Así las cosas, la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que el decreto que se invoca como soporte para su expedición le otorgó esa competencia a las autoridades públicas. Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad perseguida es adecuada e idónea.
Control de razonabilidad y proporcionalidad. Las medidas adoptadas en la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, consistentes en la suspensión de la atención presencial y la indicación del canal electrónico dispuesto por la entidad para atender las consultas de los interesados, son proporcionales, necesarias y adecuadas para garantizar la prestación del servicio a cargo de Cormagdalena, así como para mitigar la expansión de la pandemia generada por el virus Covid-19.
En efecto, se persigue continuar con los procesos que adelanta la entidad, garantizando la atención a la comunidad, sin exponer injustificadamente a la planta de personal y a la comunidad. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Liseth Ibarra, exp. 2020- 00944; y providencia del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, exp. 2009-0732-00.
En cuanto al control integral del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 2010-00196. Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales como entidades del orden nacional y su naturaleza jurídica, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-593 de 7 de diciembre de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; sentencia C-689 de 21 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
En cuanto al estudio de exequibilidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. Sobre el juicio de finalidad, consultar, entre otras que se citan: Corte Constitucional C-467 de 17, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 17, M.P. Carlos Bernal Pulido.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 331 / LEY 161 DE 1994 / DECRETO 790 DE 1995 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DFE 2020 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 180 DE 2020 (15 de julio) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA - CORMAGDALENA (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03298-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA - CORMAGDALENA Demandado: RESOLUCIÓN 180 DEL 15 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, proferida por el Director Ejecutivo de Cormagdalena, “Por medio de la cual se suspende la atención al público de manera presencial”.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus Covid-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 de 12 de marzo del año en curso, modificada por las Resoluciones 407 y 455 de 2020, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
La medida fue prorrogada a través de las Resoluciones 844 y 1462 de 2020. Posteriormente, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional.
Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020.
Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, se prorrogó en varias oportunidades, a través de los Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, y 1076 de 2020. A través del Decreto 1168 de 25 de agosto de 2020, el Gobierno Nacional estableció la medida de aislamiento selectivo y distanciamiento individual, desde el 1º de septiembre hasta el 1º de octubre de 2020, y derogó el Decreto 1076 de 2020.
La medida se prorrogó, inicialmente, mediante el Decreto 1297 de 29 de septiembre de 2020, hasta el 1º de noviembre de 2020, y luego, hasta el 1º de diciembre de la misma anualidad, por disposición del Decreto 1408 de 30 de octubre de 2020. El 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo 491 de 2020, por medio del cual dictó lineamientos dirigidos a implementar el trabajo en casa, el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la ampliación de términos para atender las peticiones y la suspensión de términos procesales, entre otras, con el fin de propiciar el distanciamiento social para mitigar la propagación del virus Covid-19, y garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas.
La Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, declaró exequible el Decreto legislativo 491 de 2020, con las salvedades y condicionamientos que se exponen en el acápite de consideraciones de esta providencia. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional[1]. 2.
El acto administrativo objeto de control El Director Ejecutivo de Cormagdalena profirió la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, mediante la cual suspendió la atención al público, de manera presencial, en sus sedes y, además, dispuso los medios electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales. 3.
Trámite del control inmediato de legalidad Mediante auto de 10 de septiembre de 2020, proferido en el proceso de la referencia, se avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, proferida por el Director Ejecutivo de Cormagdalena. Se ordenó notificar esa decisión a Cormagdalena, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 3.1.
Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, se pronunció el director ejecutivo de Cormagdalena para solicitar la declaratoria de legalidad del acto que es materia de control. Manifestó que la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se expidió, con observancia de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto legislativo 491 de 2020, en el cual se ordenó el trabajo en casa, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
En ese sentido, consideró “que el artículo primero de la Resolución No. 000180 del 15 de julio de 2020 se ajusta al ordenamiento jurídico colombiano y su expedición complementa los decretos expedidos con ocasión al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la que se encuentra el país”. 3.2. El Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación, por su parte, manifestó que el acto analizado se ajusta a derecho, por cuanto no contraría la Constitución Política, los compromisos convencionales suscritos por Colombia y, además, responde “a lo dispuesto en los Decretos Presidenciales 417 y 637 de 2020 y en especial al Decreto Legislativo 491 de 2020, suscrito por el Presidente de la República y sus Ministros”.
Para sustentar su decisión, indicó que la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 es un acto de contenido general, proferido por autoridad competente, en ejercicio de la función administrativa. Adicionalmente, se adoptó una medida administrativa transitoria tendiente a desarrollar algunas de las directrices impartidas en el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, garantizando el respeto del derecho al debido proceso, la atención de la población y el cumplimiento de las funciones asignadas a esa entidad.
La decisión tuvo por propósito minimizar la propagación del coronavirus y salvarguardar el derecho a la salud, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 139 de 1996, de manera que las medidas adoptadas son idóneas, necesarias y proporcionales para contribuir a la superación del estado de excepción. El criterio de temporalidad también se encuentra satisfecho, por cuanto el acto supeditó sus efectos a la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La norma en cita preceptúa: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.
Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.
Ahora bien, el numeral 3° del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 -que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado- determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado. En sesión 10 de 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.
No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin causar congestión en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, toda vez que fue proferida por una autoridad del orden nacional[2], con posterioridad al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 2.
Contenido y alcance del control inmediato de legalidad La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción[3]: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y el estado de emergencia, social, económica y ecológica. De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es posible concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general; su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores.
Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar el ejercicio del poder por parte de la Rama Ejecutiva[4]. Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República -control político- y el otro en la Rama Judicial -control jurisdiccional-.
El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características[5]: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política.
No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[6]. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.
De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.
En efecto, como las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.
En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.
Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”[7]. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior[8].
De otra parte, el trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.
Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar concepto, por escrito, sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.
Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) al expirar el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese fin y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional. 3.
Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, proferida por el director ejecutivo de Cormagdalena, se ajusta y adecua formal y materialmente al orden jurídico superior y, por tanto, si respeta las disposiciones en las que debió fundarse, así como las normas constitucionales. 3.1. Consideraciones y articulado del acto objeto de estudio La Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales establecidas en la Ley 161 de 1994[9], el Decreto 790 de 1995[10] y la Resolución 420 de 2016[11].
En la parte considerativa de la decisión se hizo alusión al Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica; así como a los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, a la Resolución 844 de 2020 que prorrogó la medida de emergencia sanitaria y, especialmente, al artículo 3º del Decreto legislativo 491 de 2020, en cuanto ordenó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas, a través del trabajo en casa y el empleo de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Se mencionó, además, que Cormagdalena, a través de las Resoluciones 97, 107, 114, 118, 130, 134 y 164 de 2020 suspendió la atención al público, de manera presencial y, mediante la Resolución 149 de 2020, adoptó el protocolo de bioseguridad en la entidad, para lo cual estableció medidas de flexibilización de turnos y horarios de trabajo, propiciando la ejecución de labores remotas.
Con fundamento en lo anterior, se resolvió lo siguiente: Artículo 1. Ordenar la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena -Cormagdalena hasta la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social; razón por la cual se dispondrán los canales electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales.
Cormagdalena pone a disposición de los interesados, el correo electrónico contactociudadano@cormagdalena.gov.co Artículo 2. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y se publicará en la página web de Cormagdalena. 3.2. Análisis de legalidad 3.2.1. Aspectos formales i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto.
De hecho, su objeto consistió en suspender la prestación del servicio presencial en sus sedes, para lo cual dispuso canales electrónicos con el fin de atender las denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales. ii) Autoridad del orden nacional: el acto que se revisa fue expedido por una entidad del orden nacional.
Las corporaciones autónomas regionales, como se indicó previamente, son entidades públicas corporativas del orden nacional. El artículo 33 de la Ley 99 de 1993 determinó que “la administración del medio ambiente y de los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de las corporaciones autónomas regionales”, entre las que se cuenta Cormagdalena.
Cormagdalena fue creada por disposición del artículo 331 de la Constitución Política[12]. Mediante la Ley 161 de 1994, la entidad fue organizada como un ente corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, personería jurídica propia, y en la forma de una empresa industrial y comercial del Estado (art. 1º).
La Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha indicado que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía. En sentencia C-593 de 7 de diciembre de 1995[13], por ejemplo, se precisó al respecto: Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.
En sentencia C-689 de 21 de septiembre de 2011[14], se reiteró la postura como se expone a continuación: En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;
(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;
(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento.
(…) iii) Ejercicio de función administrativa: la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito mitigar la propagación del virus Covid-19, a través de la suspensión de la atención presencial en sus sedes, a la vez que garantiza la continuidad de su labor misional, mediante el trabajo remoto con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, proferida por el director ejecutivo Cormagdalena, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020; la medida relacionada con la suspensión de labores, así como la adopción de canales virtuales de comunicación y notificación son un desarrollo del Decreto legislativo 491 de 2020. 3.2.2.
Aspectos sustanciales y materiales i) Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas.
El artículo 10º de la Ley 161 de 1994 establece que la dirección y administración de Cormagdalena estarán a cargo de una asamblea corporativa, una junta directiva y un director ejecutivo que ostenta la representación legal de la entidad, de acuerdo con el artículo 15 de esa misma normativa. El artículo 24 del Decreto 790 de 1995 –por el cual se adoptan los estatutos de Cormagdalena- dispuso, entre las funciones del director ejecutivo, las de dirigir, coordinar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal.
Mediante la Resolución 420 de 10 de noviembre de 2016, Cormagdalena ajustó y actualizó el manual especifico de funciones y de competencias laborales para los empleos de su planta global de personal. Entre las funciones de la dirección ejecutiva se incluyeron las de coordinar las actividades de las dependencias, ejercer la administración del personal, así como crear grupos internos de trabajo para atender las necesidades del servicio.
Aunado a lo anterior, el Decreto legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 facultó a todas las autoridades públicas, entre otras cosas, para suspender los términos de los procesos jurisdiccionales y administrativos, y para implementar canales electrónicos de notificación de los actos administrativos. Se concluye, así, que el director ejecutivo de Cormagdalena estaba facultado para expedir la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, mediante la cual suspendió la atención presencial en las sedes de la entidad e informó los medios virtuales de comunicación. ii) Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se expidió con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, dispuesta en el Decreto 417 de 2020.
En las consideraciones, se mencionó expresamente que la decisión se soportaba en el artículo 3º del Decreto 491 de 2020, mediante el cual se autorizó el trabajo en casa, a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. La disposición aludida es del siguiente tenor literal: Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades.
Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.
Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 2020[15], declaró exequible el Decreto legislativo 491 de 9 de julio de 2020. Concretamente, se declaró la constitucionalidad sin condicionamientos de los artículos 1, 2, 3, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19.
En relación con los artículos 4, 5, 6, 8 y 10 ibídem, la Corte los encontró condicionalmente ajustados a la Constitución Política; sin embargo, el parágrafo primero del artículo 6º, una expresión del artículo 7 y el artículo 12 fueron declarados inexequibles, así: Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes. Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.
Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara su INEXEQUIBLE. Sexto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 8°, bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla.
En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador. Séptimo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 10 del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria.
Octavo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 12 del Decreto 491 de 2020. En relación con el artículo tercero, el alto tribunal en materia constitucional lo encontró ajustado a la Constitución Política, a partir de las siguientes consideraciones: [E]sta Sala considera que el artículo 3° del Decreto 491 de 2020 cumple con el juicio de no contradicción específica, puesto que ante la inexistencia de una disposición superior concreta que regule la modalidad de prestación de servicios por parte de los empleados y contratistas del Estado, se optó por autorizar legalmente el trabajo en casa en razón de las circunstancias extraordinarias que atraviesa el país debido a la pandemia originada por el coronavirus Covid-19, atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 6.61.
Específicamente, la autorización a las entidades del Estado para que puedan consentir que su personal cumpla con sus funciones y compromisos a través de la modalidad de trabajo en casa, utilizando para el efecto las tecnologías de la información y las comunicaciones, busca la satisfacción de una finalidad legítima, como lo es asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus Covid-19.
(…) 6.63. Adicionalmente, la habilitación del trabajo en casa del personal del Estado es una medida necesaria, puesto que ante el riesgo sanitario generado por la expansión de coronavirus Covid-19 en el país, el desempeño de las funciones por parte de los servidores y contratistas del Estado de forma presencial, como se venía realizando en las sedes de las entidades, resulta peligroso desde una perspectiva de salud pública, porque se podrían propiciar múltiples puntos de contagio. 6.64.
De igual forma, al tratarse de una medida transitoria y restringida por las necesidades del servicio, es razonable que no se modifiquen las relaciones contractuales respectivas para adecuarlas a la modalidad de teletrabajo, sino que se opte por la autorización de trabajo en casa, cuya naturaleza es temporal y no altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales.
(…) 6.66. Ahora bien, a fin de atender a las intervenciones ciudadanas presentadas frente al artículo 3°, en primer lugar, esta Sala considera que, aunque no se puede negar que la prestación de los servicios de las autoridades por medios virtuales puede ser una barrera de acceso para algunos ciudadanos, lo cierto es que la utilización de la tecnología en el sector público busca superar un obstáculo mayor, como lo es la imposibilidad de adelantar las actividades de forma presencial ante el riesgo sanitario que ello implicaría en medio de la pandemia para los usuarios y funcionarios.
(…) 6.68. Con todo, este Tribunal llama la atención de que la habilitación de trabajo en casa lleva implícito para las autoridades el deber de garantizar el acceso a la administración pública de los usuarios, incluso cuando la totalidad de las actuaciones se desarrollen por medio de las tecnologías, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7.8. y 53 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en dichos eventos las entidades deberán “asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos”. 6.71.
En segundo lugar, este Tribunal estima imperioso precisar que la autorización a los funcionarios y contratistas del Estado para adelantar sus funciones y compromisos mediante la modalidad de trabajo en casa, no habilita a las autoridades para apartarse de las exigencias constitucionales y legales que regulan sus actividades, las cuales deben seguir cumpliendo so pena de incurrir en las responsabilidades correspondientes. 6.72.
En consecuencia, cuando una actuación administrativa no pueda ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normatividad vigente, la Corte estima que la administración está en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite, como lo habilita el artículo 6° del Decreto 491 de 2020, o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes.
De acuerdo con lo expuesto, observa la Sala que la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se encuentra acorde con las estipulaciones del artículo 3º del Decreto legislativo 491 de 2020, en la medida en la que se limitó a suspender la atención presencial al público, en las oficinas de Cormagdalena, y a indicar el canal electrónico dispuesto por la entidad para atender las peticiones y solicitudes de la comunidad.
Adicionalmente, las medidas adoptadas se encuentran ajustadas al ordenamiento legal y constitucional. El propósito de la suspensión de la atención presencial y el uso de un canal electrónico de comunicación resulta, así, adecuado para hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica -conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos-, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad[16].
Así las cosas, la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que el decreto que se invoca como soporte para su expedición le otorgó esa competencia a las autoridades públicas. Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad perseguida es adecuada e idónea. iii) Control de razonabilidad y proporcionalidad.
Las medidas adoptadas en la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, consistentes en la suspensión de la atención presencial y la indicación del canal electrónico dispuesto por la entidad para atender las consultas de los interesados, son proporcionales, necesarias y adecuadas para garantizar la prestación del servicio a cargo de Cormagdalena, así como para mitigar la expansión de la pandemia generada por el virus Covid-19.
En efecto, se persigue continuar con los procesos que adelanta la entidad, garantizando la atención a la comunidad, sin exponer injustificadamente a la planta de personal y a la comunidad. De acuerdo con el artículo segundo del acto materia de control, las decisiones entraron a regir durante el estado de excepción y se cumplió con el requisito de publicidad, mediante la divulgación del acto en la página web de la entidad[17], por lo que la disposición se encuentra acorde con el ordenamiento legal, como quiera que atendió lo establecido en el artículo 8º[18] del CPACA, así como el artículo 4º del Decreto legislativo 491 de 2020.
En este punto, resulta necesario precisar que el acto entró en vigencia una vez fue publicado, es decir, el 17 de julio de 2020, tal como aparece registrado en la página web que aloja su contenido; ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65[19] del CPACA. iv) Control de la vigencia del acto. El artículo 1º de la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 dispuso que la suspensión de la atención al público de manera presencial permanecería durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual se encuentra acorde con la norma legislativa que le sirvió de fundamento – art. 3º del Decreto 491 de 2020-, que autorizó a las autoridades para prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, por ese período. 4.
El pronunciamiento que se profiere en esta providencia no impide que la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.
En efecto, mediante Acuerdos PCSJA20-11546 de 25 de abril; PCSJA20-11549 de 7 de mayo y PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.
Por último, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo 491 de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el Covid-19.
En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Primera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. DECLARAR constitucional y legal la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, proferida por el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La Magdalena –Cormagdalena-, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE la actuación.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmada electrónicamente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ ----------------------- [1] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [2] Las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades públicas del orden nacional, con autonomía presupuestal, patrimonial y administrativa.
Al respecto, consultar: Corte Constitucional, sentencias C-275 de 1998, M.P. Carmenza Isaza de Gómez (E) y C-689 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Igualmente: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp. 2003-01749(0398-08), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [3] El término estado de excepción fue acuñado por el jurista alemán Carl Schmitt, para hacer referencia a las medidas, valga la redundancia, de orden excepcional que puede adoptar el gobierno en casos de específicas situaciones fácticas que hagan necesaria la respuesta inmediata y oportuna de poderes y decisiones para conjurar la correspondiente crisis.
Para el jurista alemán, el estado de excepción tiene como propósito final la protección del orden constitucional, pues permite que se adopten medidas de diferente índole con el objetivo de proteger la estabilidad institucionalidad de circunstancias externas o internas que puedan amenazar la paz y la convivencia social. Cf. SCHMITT, Carl “Teología Política”, Ed. Trotta, Madrid, pág. 17. [4] En su teoría política, Aristóteles ideó un gobierno mixto para la polis griega.
Por su parte, Polibio puso de presente la necesidad de que en el ejercicio del poder existiera un sistema de frenos y balanzas. Luego, Montesquieu, en su tratado sobre “El espíritu de las leyes”, escribió este postulado axiológico de la teoría política: “todo hombre que tiene poder se inclina a abusar del mismo; él va hasta que encuentra límites.
Para que no se pueda abusar del poder hace falta que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder”. Conforme a tales máximas, es necesario que el poder se detenga a sí mismo, con el fin de garantizar el equilibrio, necesidad que resulta ser más sentida en casos extremos, tal como ocurre con los estados de excepción. [5] Cf.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, exp. 2020-00944, M.P. Sandra Liseth Ibarra. Igualmente, consultar: sentencias del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003- 0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [6] Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, exp. 2010- 00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
En esa sentencia, se aclaró: “No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad”. [7] Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [8] Cf.
Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [9] “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”. [10] “Por el cual se aprueban los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Cormagdalena”. [11] “Por medio de la cual se ajusta y actualiza el manual especifico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta global de personal de Cormagdalena”. [12] Artículo 331.
“Créase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.
La ley determinará su organización y fuentes de financiación, y definirá en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación”. [13] M.P. Fabio Morón Díaz. [14] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [16] Sobre el juicio de finalidad, consultar las sentencias de la Corte Constitucional C-467/17, M.P. Gloria Stella Ortiz;
C-466/17, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465/17, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437/17, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17, M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. [17] En efecto, la decisión se encuentra publicada en el siguiente enlace: http://dc02eja.cormagdalena.gov.co/index.php?idcategoria=4058 [18] Artículo 8. Deber de información al público.
“Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: (…) 4. Los actos administrativos de carácter general que expidan y los documentos de interés público relativos a cada uno de ellos”. [19] Artículo 65.
Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. (…)”.