CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 130 DEL 22 DE MAYO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 164 DEL 1 DE JULIO DE 2020 – Expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena) / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONSEJO DE ESTADO – Competencia en materia de control inmediato de legalidad El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 29 NUMERAL 3 (SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO) CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Naturaleza jurídica / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) – Creación constitucional Sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, (…) conviene precisar que esta Sala de Decisión Especial reconoce la calidad de orden nacional de dichas entidades públicas, tal como se explicó en los proveídos mediante los cuales se avocó el control inmediato de legalidad de los actos que son materia de estudio.

En relación con la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La Magdalena, de creación constitucional, se tiene que el artículo primero de la Ley 161 de 1994 la organizó como “un ente corporativo especial del orden nacional con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado de personería jurídica propia, el cual funcionará como una Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la presente Ley”.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha indicado que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 331 / LEY 161 DE 1994 – ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de Cormagdalena, ver: Corte Constitucional, sentencia C-689 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; sentencia C-594 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; entre otras.

MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia social, económica y ecológica / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción y carácter excepcional / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político y control jurisdiccional La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es posible concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general; su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar el ejercicio del poder por parte de la Rama Ejecutiva.

Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República -control político- y el otro en la Rama Judicial -control jurisdiccional-. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción / CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Se debe garantizar en el control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de la sentencia El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política.

No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.

En efecto, como las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.

En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 11 de mayo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2002-00949- 01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia del 16 de junio de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero; entre otras TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Realizado por el Consejo de Estado [E]l trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar concepto, por escrito, sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.

Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) al expirar el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese fin y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 ANÁLISIS FORMAL DE LAS RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Superado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Naturaleza jurídica / CORMAGDALENA – Naturaleza jurídica / JUICIO DE CONEXIDAD - Superado i) Naturaleza de los actos de contenido general: las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 son actos administrativos de contenido general y abstracto.

Su objeto está relacionado con la prestación del servicio asignado a la entidad. ii) Autoridad del orden nacional: el acto que se revisa fue expedido por una entidad del orden nacional. Las corporaciones autónomas regionales, como se indicó previamente, son entidades públicas corporativas del orden nacional. (…) Cormagdalena fue creada por disposición del artículo 331 de la Constitución Política.

Mediante la Ley 161 de 1994, la entidad fue organizada como un ente corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, personería jurídica propia, y en la forma de una empresa industrial y comercial del Estado (art. 1º). La Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha indicado que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía. (…) iii) Ejercicio de la función administrativa: las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 son manifestaciones de la función administrativa, por cuanto tienen como propósito mitigar la propagación del virus Covid-19, a través de la suspensión de la atención presencial, así como garantizar el derecho al debido proceso por medio de la suspensión de términos en los procesos administrativos a cargo de la entidad y el cumplimiento de los plazos dispuestos en el Decreto legislativo 491 de 2020 para dar solución a las peticiones. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 proferidas por el director ejecutivo de Cormagdalena, se expidieron en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, dispuesta por el Gobierno Nacional en el Decreto 637 de 2020.

La Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 guarda conexidad con el artículo tercero del Decreto legislativo 491 de 2020, en lo relacionado con la suspensión de la atención presencial al público; además, con los artículos sexto del Decreto legislativo 491 de 2020 y segundo del Decreto legislativo 537 de 2020, que autorizaron la suspensión de términos en los procedimientos de cobro coactivo y en los sancionatorios contractuales.

La Resolución 164 de 1º de julio de 2020 también presenta un desarrollo de los Decretos legislativos 491 y 537 de 2020, en cuanto dispuso la suspensión de la atención presencial en las oficinas de la entidad y ordenó reanudar los términos procesales en los procedimientos de cobro coactivo. Adicionalmente, el artículo tercero del acto en cuestión se ajusta al artículo quinto del Decreto legislativo 491 de 2020, en el cual se contempló una extensión en el plazo concedido a las autoridades para resolver las peticiones.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 331 / LEY 161 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 5 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; sentencia C-689 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva ANÁLISIS MATERIAL DE LAS RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Control de competencia y forma / COMPETENCIA – Carácter expreso y taxativo / CORMAGDALENA – Dirección y administración / ANÁLISIS MATERIAL DE LA MEDIDA DE SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN CIERTOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE CORMAGDALENA i) Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política).

En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas. El artículo 10º de la Ley 661 de 1994 establece que la dirección y administración de Cormagdalena, estarán a cargo de una asamblea corporativa, una junta directiva y un director ejecutivo que ostenta la representación legal de la entidad, de acuerdo con el artículo 15 de esa misma normativa.

El artículo 24 del Decreto 790 de 1995 –por el cual se adoptan los estatutos de Cormagdalena- dispuso, entre las funciones del director ejecutivo, las de dirigir, coordinar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal. Aunado a lo anterior, el Decreto legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 facultó a todas las autoridades públicas, entre otras cosas, para suspender los términos de los procesos jurisdiccionales y administrativos, y para favorecer el trabajo en casa mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Se concluye, así, que el director ejecutivo de Cormagdalena estaba facultado para expedir las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, mediante las cuales se suspendieron los términos en ciertos procesos administrativos, así como la atención presencial en las sedes de la entidad, y se adoptaron los plazos dispuestos en el Decreto legislativo 491 de 2020 para dar solución a las peticiones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / LEY 661 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 661 DE 1994 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 790 DE 1995 – ARTÍCULO 24 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 ANÁLISIS MATERIAL DE LAS RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Control de objeto, causa y finalidad / CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Definición / RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Se ajustan al ordenamiento legal y constitucional / JUICIO DE FINALIDAD – Superado / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE – Superado / RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Tienen objeto lícito, causa válida y finalidad adecuada e idónea ii) Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. Revisadas las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, observa la Sala que su articulado guarda consonancia con las facultades y lineamientos dictados por el Gobierno Nacional con motivo del estado de excepción (…).

Todos los actos se justificaron en la necesidad de garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción en los procedimientos a cargo de la entidad, y en la intención de dar cumplimiento a las normas emitidas por el Gobierno Nacional, en materia de salubridad pública. (…) De acuerdo con lo expuesto, se tiene que los actos en cuestión fueron expedidos con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, dispuesta en el Decreto 637 de 2020, y guardan consonancia con las directrices emitidas por el Gobierno Nacional en el marco del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, específicamente, en los Decretos legislativos 491 y 537 de 2020.

(…) Se concluye, de esta manera, que las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 se ajustan al ordenamiento legal y constitucional. El propósito de las medidas adoptadas resulta adecuado para hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica -conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos-, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad.

Los actos, además, son concordantes con las normas en las que debieron fundarse y están correctamente motivados, toda vez que los decretos que invocaron como soporte para su expedición les otorgaron esa competencia a las autoridades públicas. Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad perseguida es adecuada e idónea.

FUENTE FORMAL: DECRETO 689 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 749 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 537 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 417 DE 2020 ANÁLISIS MATERIAL DE LAS RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Control de razonabilidad y proporcionalidad / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Superado / REQUISITO DE PUBLICIDAD - Superado iii) Control de razonabilidad y proporcionalidad.

Las medidas adoptadas en la Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 son proporcionales, necesarias y adecuadas para garantizar el derecho al debido proceso en los asuntos a cargo de Cormagdalena, así como para mitigar la expansión de la pandemia generada por el virus Covid-19. En efecto, se persigue adelantar los procesos administrativos cuando es posible a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, garantizando la atención a la comunidad, sin exponer injustificadamente a la planta de personal y a la comunidad.

De acuerdo con el artículo cuarto de cada uno de los actos que se controlan, las decisiones entraron a regir durante el estado de excepción y se cumplió con el requisito de publicidad, mediante la divulgación de los actos en la página web de la entidad, por lo que las disposiciones se encuentran acordes con el ordenamiento legal (…). FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 4 ANÁLISIS MATERIAL DE LAS RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Control de la vigencia de los actos administrativos / RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Se sujetaron a la vigencia de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio y no excedieron el período de la emergencia sanitaria iv) Control de la vigencia de los actos.

Los lineamientos contenidos en las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 se sujetaron a la vigencia de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenadas en los Decretos 689 y 749 de 2020, las cuales no excedieron el período de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social en las Resoluciones 385, 844 y 1462 de 2020.

Los artículos tercero de la Resolución 164 de 1º de julio de 2020 y tercero de la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 surtieron efectos durante el estado de excepción, el cual tampoco excedió la medida de emergencia sanitaria. Por ende, se acataron las normas legislativas que sirvieron de fundamento a los actos –Decretos 491 y 537 de 2020-, a través de los cuales se autorizó a las autoridades públicas para adoptar determinadas decisiones por el período de la emergencia sanitaria.

FUENTE FORMAL: DECRETO 689 DE 2020 / DECRETO 749 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / RESOLUCIÓN 844 DE 2020 / RESOLUCIÓN 1462 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 537 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No impide que las resoluciones objeto de control puedan ser demandadas a través de otros medios de control procedentes El pronunciamiento que se profiere en esta providencia no impide que las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 puedan ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135, 137 y 138 ibídem.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 130 DE 2020 (22 de mayo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) (No anulada) / RESOLUCIÓN 164 DE 2020 (1 de julio) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02523-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15- 000-2020-03520-00) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) Demandado: RESOLUCIÓN 130 DEL 22 DE MAYO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 164 DEL 1 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, proferidas por el director ejecutivo de Cormagdalena.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus Covid-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, modificada por las Resoluciones 407 y 455 de 2020, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

La medida fue prorrogada a través de las Resoluciones 844, 1462 y 2230 de 2020. Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional.

Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020.

Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, fue prorrogada en varias oportunidades, a través de los Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878 y 1076 de 2020. Mediante Decreto 1168 de 25 de agosto de 2020, el Gobierno Nacional estableció la medida de aislamiento selectivo y distanciamiento individual, desde el 1º de septiembre hasta el 1º de octubre de 2020, y derogó el Decreto 1076 de 2020.

La medida se prorrogó, inicialmente, a través del Decreto 1297 de 29 de septiembre de 2020, hasta el 1º de noviembre de 2020, y luego, hasta el 1º de diciembre de la misma anualidad, por disposición del Decreto 1408 de 30 de octubre de 2020 El 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo 491 de 2020, por medio del cual dictó lineamientos dirigidos a implementar el trabajo en casa, el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la ampliación de términos para atender las peticiones y la suspensión de términos procesales, entre otras, con el fin de propiciar el distanciamiento social para mitigar la propagación del virus Covid-19, y garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas.

La Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2020, declaró exequible el Decreto legislativo 491 de 2020, con las salvedades y condicionamientos que se exponen en el acápite de consideraciones de esta providencia. Mediante el Decreto 537 de 12 de abril de 2020, se adoptaron medidas en materia de contratación estatal, en el marco de la emergencia económica, social y ecológica.

Para el efecto, se establecieron pautas relacionadas con la celebración de audiencias por medios virtuales, la suspensión de procedimientos, la habilitación para celebrar y adicionar contratos y convenios interadministrativos, entre otras decisiones. La Corte Constitucional, en sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional[1]. 2.

Los actos administrativos objeto de control El director ejecutivo de Cormagdalena profirió la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020, por medio de la cual prorrogó las medidas de suspensión de términos procesales en los procedimientos administrativos de cobro coactivo y en los sancionatorios contractuales, así como la atención al público en las instalaciones de la entidad, dispuestas en actos anteriores.

Posteriormente, mediante la Resolución 164 de 1º de julio de 2020, el director ejecutivo de Cormagdalena ordenó suspender la atención al público de forma presencial; además, reanudar los términos en los procesos de cobro coactivo y, por último, acatar los términos para la resolución de peticiones, en la forma señalada por el artículo 5° del Decreto legislativo 491 de 2020. 3.

Trámite del control inmediato de legalidad 3.1. Mediante auto de 16 de junio de 2020, proferido en el proceso de la referencia, se avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020, expedida por el director ejecutivo de Cormagdalena. Se ordenó notificar esa decisión a Cormagdalena, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 3.1.1.

Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, se pronunció el director ejecutivo de Cormagdalena para solicitar la declaratoria de legalidad del acto que es materia de control. Manifestó que la suspensión de términos procesales de cobro coactivo establecida en la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 se expidió, con observancia de lo dispuesto en el Decreto 689 de 2020, en el cual se extendió la medida de aislamiento preventivo obligatorio hasta el 31 de mayo de 2020, debido a la dificultad de adelantar los procedimientos; además, dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 6° del Decreto legislativo 491 de 2020.

En relación con la suspensión de términos en los procedimientos sancionatorios contractuales, manifestó que la medida procura la protección del derecho al debido proceso, por cuanto en algunos de esos asuntos se requiere la respuesta de otros entes o información de procesos que se encuentran suspendidos o con retrasos; así mismo, la potestad de suspensión de dichos trámites fue contemplada por el Decreto legislativo 537 de 2020.

En cuanto a las medidas de suspensión de la atención al público, de manera presencial, y los términos para dar respuesta a las peticiones, se indicó que dichas determinaciones acataron las disposiciones emitidas por el Gobierno Nacional, en los artículos 3° y 5° del Decreto legislativo 491 de 2020. 3.1.2. En el término de traslado especial, el Procurador Cuarto delegado ante esta Corporación solicitó declarar que el acto se encuentra ajustado a derecho, por cuanto cumplió con las formalidades legales; además, guarda conexidad con el estado de excepción y contiene un desarrollo de los decretos legislativos 491 y 537 de 2020.

Lo dispuesto en el acto es proporcional, teniendo en cuenta la intención de contener y superar la extensión de la pandemia. Por otra parte, no se advierte que las medidas hubieran excedido las facultades concedidas durante el estado de excepción ni que signifiquen la limitación, vulneración o desconocimiento de derechos fundamentales; por último, se cumple con el requisito de temporalidad en tanto la Resolución 130 de 2020 fijó como fecha límite el 31 de mayo de 2020. 3.2.

En proveído de 7 de septiembre de 2020, la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez dispuso la remisión del proceso con radicado 11001-03-15-000- 2020-03520-00, con el fin de que se estudiara la posibilidad de ordenar su acumulación a este asunto. Con motivo de la solicitud aludida, la magistrada ponente profirió el auto de 1° de octubre de 2020, a través del cual dispuso la acumulación del proceso 11001-03-15-000-2020-03520-00 al radicado 11001-03-15-000-2020- 02523-00, y avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 164 de 1º de julio de 2020, proferida por el director ejecutivo de Cormagdalena. 3.2.1.

Dentro de la oportunidad procesal, se pronunció el director ejecutivo de Cormagdalena. Relató las mismas consideraciones plasmadas en la intervención de legalidad que presentó frente a la Resolución 130 de 2020, y añadió que la reanudación de términos en los procedimientos de cobro coactivo obedeció a la implementación de un protocolo de bioseguridad por parte de la entidad y al uso de medios tecnológicos de comunicación, lo cual permite adelantar los trámites con observancia de los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 3.2.2.

El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, en esta ocasión, solicitó enviar el proceso por competencia al Tribunal Administrativo de Magdalena, teniendo en cuenta la disparidad de posturas al interior de esta Corporación en relación con la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, específicamente, en lo que concierne a su calidad de ente nacional o territorial.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La norma en cita preceptúa: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.

Ahora bien, el numeral 3° del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 -que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado- determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado. En sesión 10 de 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin causar congestión en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, toda vez que fueron proferidas por una autoridad del orden nacional, con posterioridad al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

Sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, a propósito de la solicitud elevada por el Procurador Cuarto delegado ante esta Corporación, conviene precisar que esta Sala de Decisión Especial reconoce la calidad de orden nacional de dichas entidades públicas, tal como se explicó en los proveídos mediante los cuales se avocó el control inmediato de legalidad de los actos que son materia de estudio.

En relación con la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La Magdalena, de creación constitucional[2], se tiene que el artículo primero de la Ley 161 de 1994 la organizó como “un ente corporativo especial del orden nacional con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado de personería jurídica propia, el cual funcionará como una Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la presente Ley”.

Ahora bien, la Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha indicado que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía. En sentencia C-593 de 1995, por ejemplo, se precisó al respecto: Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Sobre la naturaleza jurídica de Cormagdalena, el alto tribunal en materia constitucional se pronunció, en concreto, en sentencia C-689 de 2011, como se expone a continuación: 4.1. El artículo 331 de la Constitución crea la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena, y determina el objeto y finalidad de la misma, disponiendo que estará encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.

Esta norma superior remite al Legislador la tarea de regular su organización y fuentes de financiación, al consagrar que la Ley las determinará, así como la definición en favor de los municipios ribereños de un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación. En desarrollo del artículo 331 Superior, la Ley 161 de 1994 organizó la Corporación como un ente corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotada de personería jurídica, y con el carácter de Empresa Industrial y Comercial del Estado, sometida a las reglas de las sociedades anónimas, salvo lo previsto en dicha ley.

Esta previó, como órganos de administración una Asamblea Corporativa, una Junta Directiva y un Director Ejecutivo. De otra parte, el artículo 150, numeral 7, de la Constitución estatuye que al Congreso corresponde, por medio de leyes, reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía. 4.2.

La jurisprudencia de esta Corte se ha referido en varias oportunidades a la naturaleza constitucional de Cormagdalena, a su creación y su organización[3]. (i) La jurisprudencia constitucional ha señalado que por su creación y naturaleza constitucional, la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena es una entidad constitucional autónoma, independiente y separada de los tres poderes públicos, y que no constituye una entidad territorial, a pesar de que su creación se encuentra contenida dentro del título XI sobre organización territorial, y que por tanto “no puede ser considerada en ningún caso como sede espacial y física de ninguno de los poderes públicos que integran el Estado colombiano de conformidad con la Carta, ni es un ente territorial”[4]   Así mismo, ha señalado que la entidad constitucional denominada Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, es creada directamente por el Constituyente en el artículo 331 superior y organizada por el Legislador con fundamento en el mismo precepto constitucional, que constituye una disposición instrumental de la Carta Política, ya que la misma norma remite a la ley tal facultad[5].

(iv) Para los fines del presente estudio, es preciso resaltar la naturaleza de entidad administrativa autónoma, del orden nacional, con un régimen constitucional propio, que le es predicable a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena. En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento.

(…) (v) Ahora bien, específicamente en relación con la naturaleza jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena, y para lo fines del presente estudio de constitucionalidad, es preciso resaltar que la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido que Cormagdalena es (a) una corporación autónoma regional;

(b) una entidad administrativa de creación constitucional; (c) de regulación legal; (d) del orden nacional; (e) que funciona como empresa industrial y comercial del Estado; (f) que goza de autonomía, sin ser independiente del Estado y de la Nación, y (g) puede adquirir compromisos financieros para la mejor ejecución de su objeto. Así, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido expresa y claramente que se trata de ente de orden nacional, que como tal puede adquirir compromisos financieros para llevar a cabo una mejor ejecución de su objeto, y que por tanto la Ley 161 de 1994 fue expedida con sujeción a lo dispuesto en la Constitución “en materia de modificación de la estructura de la Administración Nacional, cuyo proyecto es de iniciativa exclusiva del Gobierno”[6].

De acuerdo con lo anterior, es procedente continuar con el estudio de fondo que se efectúa en esta sentencia. 2. Contenido y alcance del control inmediato de legalidad La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción[7]: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es posible concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general; su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar el ejercicio del poder por parte de la Rama Ejecutiva[8].

Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República -control político- y el otro en la Rama Judicial -control jurisdiccional-. El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características[9]: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política.

No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[10]. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.

En efecto, como las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.

En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”[11]. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior[12].

De otra parte, el trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar concepto, por escrito, sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.

Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) al expirar el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese fin y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional. 3.

Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, proferidas por el director ejecutivo de Cormagdalena, se ajustan y adecuan formal y materialmente al orden jurídico superior y, por tanto, si respeta las disposiciones en las que debieron fundarse, así como las normas constitucionales. 3.1.

Consideraciones y articulado de los actos objeto de estudio Resolución 130 de 22 de mayo de 2020: El acto se expidió en uso de las facultades legales establecidas en la Ley 161 de 1994[13], el Decreto 790 de 1995[14] y la Resolución 420 de 2016[15]. En la parte considerativa de la decisión se hizo alusión a los Decretos 417 y 637 de 2020, mediante los cuales se declaró el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica; así como a la Resolución 385 que declaró la medida de emergencia sanitaria y, especialmente, a los Decretos legislativos 440, 491 y 537 de 2020.

Se mencionó, además, que el Gobierno Nacional estableció la medida de aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, a través de los Decretos 457, 531, 593, 636, 689, ante lo cual la entidad expidió las Resoluciones 97, 107, 114 y 118, mediante las cuales suspendió los términos en los procedimientos a su cargo e impartió otras directrices transitorias, en aplicación de las facultades conferidas en los Decretos legislativos 440, 491 y 537 de 2020.

Como la medida de aislamiento obligatorio preventivo se prorrogó hasta el 31 de mayo de 2020, por disposición del Decreto 689 de 2020, se consideró necesario continuar con la suspensión de los procedimientos administrativos de cobro coactivo y sancionatorios, en la forma establecida en el acto que es materia de control. Con fundamento en lo anterior, se resolvió lo siguiente: Artículo 1.

Prorrogar la suspensión de términos procesales en los procedimientos administrativos de jurisdicción coactiva y los procedimientos administrativos sancionatorios contractuales que cursan en Cormagdalena, los cuales fueron suspendidos en la Resolución 118 de 11 de mayo de 2020, hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid-19.

Durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden los mismos, no correrán términos de caducidad, prescripción o firmeza, previstos en las disposiciones que regulan los mencionados procedimientos; de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020. Artículo 2: Prorrogar la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena -Cormagdalena, razón por la cual se dispondrán los canales electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales.

Cormagdalena pone a disposición de los interesados, el correo electrónico contactociudadano@cormagdalena.gov.co para atender peticiones y solicitudes, hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid -19. Artículo 3. Las demás disposiciones de la Resolución 000097 del 25 de marzo de 2020, la Resolución 00107 de 13 de abril de 2020, la Resolución 000114 de 27 de abril de 2020 y la Resolución 000118 de 11 de mayo de 2020, no modificadas en el presente acto administrativo, mantienen su vigencia y carácter vinculante.

Artículo 4. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y se publicará en la página web de Cormagdalena. Resolución 164 de 1º de julio de 2020: En la parte considerativa del acto se reiteraron los fundamentos normativos plasmados en la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020. Se agregó que Cormagdalena mediante la Resolución 134 de 1º de junio de 2010 ordenó la reanudación de los procedimientos administrativos sancionatorios; sin embargo, dispuso la suspensión de los procedimientos administrativos de cobro coactivo hasta el 1º de julio de 2020, por cuenta de la prórroga de la medida de aislamiento preventivo obligatorio establecida en el Decreto 749 de 2020.

Adicionalmente, la entidad, mediante Resolución 149 de 19 de junio de 2020, adoptó el protocolo interno de bioseguridad, en el cual estableció medidas de control como la flexibilización de turnos y horarios de trabajo, y la autorización para desarrollar el trabajo en casa. Por otro lado, señaló que Cormagdalena ha garantizado la prestación de los servicios a los usuarios de forma virtual y, por esa razón, ha reanudado algunos procedimientos administrativos.

Así mismo, indicó que el Estatuto Tributario autoriza la notificación por vía electrónica, cuando el interesado hubiera informado un correo electrónico, por lo que era procedente “reanudar los procedimientos administrativos de cobro coactivo que cursan en Cormagdalena; los cuales se adelantarán a través del uso de medios electrónicos y garantizando el debido proceso”.

Por ende, se resolvió: Artículo 1. Ordenar la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena Cormagdalena, razón por la cual se dispondrán los canales electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales.

Cormagdalena pone a disposición de los interesados, el correo electrónico contactociudadano@cormagdalena.gov.co para atender peticiones y solicitudes, durante el período comprendido desde las cero horas (00:00 am) del día 1 de julio de 2020, hasta las hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 15 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus Covid -19.

Artículo 2. Ordenar la reanudación de los procedimientos de cobro coactivo, los cuales se surtirán a través de los medios electrónicos y virtuales; conforme a lo señalado en la parte motiva de la presente resolución. Artículo 3. Acatar a partir de la expedición de esta resolución y hasta la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional, los términos para atender las peticiones nuevas y en curso señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de lo establecido en el artículo 5 del Decreto 491 de 2020, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 4. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y se publicará en la página web de Cormagdalena. 3.2. Análisis de legalidad 3.2.1.

Aspectos formales i) Naturaleza de los actos de contenido general: las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 son actos administrativos de contenido general y abstracto. Su objeto está relacionado con la prestación del servicio asignado a la entidad. ii) Autoridad del orden nacional: el acto que se revisa fue expedido por una entidad del orden nacional.

Las corporaciones autónomas regionales, como se indicó previamente, son entidades públicas corporativas del orden nacional. El artículo 33 de la Ley 99 de 1993 determinó que “la administración del medio ambiente y de los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de las corporaciones autónomas regionales”, entre las que se cuenta Cormagdalena.

Cormagdalena fue creada por disposición del artículo 331 de la Constitución Política[16]. Mediante la Ley 161 de 1994, la entidad fue organizada como un ente corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, personería jurídica propia, y en la forma de una empresa industrial y comercial del Estado (art. 1º).

La Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha indicado que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía. En sentencia C-593 de 7 de diciembre de 1995[17], por ejemplo, se precisó al respecto: Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

En sentencia C-689 de 21 de septiembre de 2011[18], se reiteró la postura como se expone a continuación: En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento.

(…) iii) Ejercicio de la función administrativa: las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 son manifestaciones de la función administrativa, por cuanto tienen como propósito mitigar la propagación del virus Covid-19, a través de la suspensión de la atención presencial, así como garantizar el derecho al debido proceso por medio de la suspensión de términos en los procesos administrativos a cargo de la entidad y el cumplimiento de los plazos dispuestos en el Decreto legislativo 491 de 2020 para dar solución a las peticiones. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 proferidas por el director ejecutivo de Cormagdalena, se expidieron en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, dispuesta por el Gobierno Nacional en el Decreto 637 de 2020.

La Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 guarda conexidad con el artículo tercero del Decreto legislativo 491 de 2020, en lo relacionado con la suspensión de la atención presencial al público; además, con los artículos sexto del Decreto legislativo 491 de 2020 y segundo del Decreto legislativo 537 de 2020, que autorizaron la suspensión de términos en los procedimientos de cobro coactivo y en los sancionatorios contractuales.

La Resolución 164 de 1º de julio de 2020 también presenta un desarrollo de los Decretos legislativos 491 y 537 de 2020, en cuanto dispuso la suspensión de la atención presencial en las oficinas de la entidad y ordenó reanudar los términos procesales en los procedimientos de cobro coactivo. Adicionalmente, el artículo tercero del acto en cuestión se ajusta al artículo quinto del Decreto legislativo 491 de 2020, en el cual se contempló una extensión en el plazo concedido a las autoridades para resolver las peticiones. 3.2.2.

Aspectos sustanciales y materiales i) Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas.

El artículo 10º de la Ley 661 de 1994 establece que la dirección y administración de Cormagdalena, estarán a cargo de una asamblea corporativa, una junta directiva y un director ejecutivo que ostenta la representación legal de la entidad, de acuerdo con el artículo 15 de esa misma normativa. El artículo 24 del Decreto 790 de 1995 –por el cual se adoptan los estatutos de Cormagdalena- dispuso, entre las funciones del director ejecutivo, las de dirigir, coordinar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal.

Aunado a lo anterior, el Decreto legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 facultó a todas las autoridades públicas, entre otras cosas, para suspender los términos de los procesos jurisdiccionales y administrativos, y para favorecer el trabajo en casa mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Se concluye, así, que el director ejecutivo de Cormagdalena estaba facultado para expedir las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, mediante las cuales se suspendieron los términos en ciertos procesos administrativos, así como la atención presencial en las sedes de la entidad, y se adoptaron los plazos dispuestos en el Decreto legislativo 491 de 2020 para dar solución a las peticiones. ii) Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. Revisadas las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, observa la Sala que su articulado guarda consonancia con las facultades y lineamientos dictados por el Gobierno Nacional con motivo del estado de excepción, según se explica a continuación: Los artículos primero y segundo de la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 prorrogaron las medidas de suspensión de los procesos administrativos de jurisdicción coactiva y de los sancionatorios contractuales, así como de la atención al público de forma presencial, decretadas en un acto anterior –Resolución 118 de 2020-.

La prórroga se sujetó a la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio dispuesta en el Decreto 689 de 2020. Con el fin de continuar con la prestación del servicio, se indicaron los medios virtuales dispuestos por la entidad para atender peticiones y consultas de la comunidad. En el artículo tercero del acto aludido se estableció que, en lo no modificado, continuarían vigentes las Resoluciones 97, 107, 114 y 118 de 2020, expedidas por Cormagdalena.

Por resultar relevante para el estudio que se efectúa, es preciso mencionar que Cormagdalena, mediante la Resolución 97 de 25 de marzo de 2020, suspendió los términos procesales en los procedimientos de cobro coactivo hasta el 13 de abril de 2020 y suspendió la atención al público, de forma presencial. Además, dispuso que los procedimientos sancionatorios contractuales se surtirían por medios electrónicos y virtuales e impartió otros lineamientos frente a los procesos de contratación. Por medio de la Resolución 107 de 13 de abril de 2020, Cormagdalena ordenó la suspensión de los términos procesales en los procedimientos administrativos de cobro coactivo y en los sancionatorios contractuales, además de la atención al público de manera presencial en todas las oficinas y seccionales de la entidad, hasta el 27 de abril de 2020, esto es, durante el período del aislamiento preventivo obligatorio establecido en el Decreto 531 de 2020.

Adicionalmente, se ordenó acatar los términos para atender las peticiones, según lo establecido en el artículo 5º del Decreto legislativo 491 de 2020 y se informaron los canales virtuales de comunicación empleados por la entidad para atender denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas. Dichas medidas fueron prorrogadas, posteriormente, a través de las Resoluciones 114 de 27 de abril y 118 de 11 de mayo de 2020, a medida que el Gobierno Nacional extendió el aislamiento obligatorio preventivo, a través de los Decretos 593 y 636 de 2020.

Todos los actos se justificaron en la necesidad de garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción en los procedimientos a cargo de la entidad, y en la intención de dar cumplimiento a las normas emitidas por el Gobierno Nacional, en materia de salubridad pública. En cuanto a la Resolución 164 de 1º de julio de 2020, se observa que los artículos primero y tercero ratificaron las medidas de suspensión de la atención presencial al público y la adopción de los términos para dar solución a las peticiones, por el término del aislamiento obligatorio preventivo establecido en el Decreto 749 de 2020.

El artículo segundo ordenó la reanudación de los procedimientos de cobro coactivo, para continuar con su trámite a través de medios virtuales. Ambos actos indicaron que las medidas se fundamentaron en las disposiciones de los Decretos legislativos 440, 491 y 537 de 2020, mediante los cuales se impartieron directrices en materia de contratación estatal, así mismo, en relación con la prestación del servicio a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y la ampliación del plazo para resolver peticiones.

En efecto, el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 exhortó a las entidades de carácter público a implementar el trabajo en casa para el desarrollo de sus labores, a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, con la finalidad de garantizar el distanciamiento social y evitar la propagación del virus Covid-19. Así mismo, se impartió autorización para que las entidades suspendieran términos en los procedimientos administrativos y jurisdiccionales cuando no fuera posible adelantarlos de forma presencial o virtual, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.

De otra parte, se consagró una extensión en el término establecido para dar respuesta a las peticiones, en consideración a la insuficiencia del plazo legal por razón de las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno Nacional en virtud del estado de excepción y a las capacidades de cada entidad para garantizar la prestación del servicio únicamente por medios virtuales.

Las disposiciones aludidas son del siguiente tenor: Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus Covid-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial. Artículo 5. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 2020[19], declaró exequible el Decreto legislativo 491 de 2020. Concretamente, se declaró la constitucionalidad sin condicionamientos de los artículos 1, 2, 3, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19. En relación con los artículos 4, 5, 6, 8 y 10 ibídem, la Corte los encontró condicionalmente ajustados a la Constitución Política; sin embargo, el parágrafo primero del artículo 6º, una expresión del artículo 7 y el artículo 12 fueron declarados inexequibles, así: Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes. Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.

Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara su INEXEQUIBLE. Sexto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 8°, bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla.

En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador. Séptimo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 10 del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria.

Octavo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 12 del Decreto 491 de 2020. En relación con el artículo tercero, el alto tribunal en materia constitucional lo encontró ajustado a la Constitución Política, a partir de las siguientes consideraciones: [E]sta Sala considera que el artículo 3° del Decreto 491 de 2020 cumple con el juicio de no contradicción específica, puesto que ante la inexistencia de una disposición superior concreta que regule la modalidad de prestación de servicios por parte de los empleados y contratistas del Estado, se optó por autorizar legalmente el trabajo en casa en razón de las circunstancias extraordinarias que atraviesa el país debido a la pandemia originada por el coronavirus Covid-19, atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 6.61.

Específicamente, la autorización a las entidades del Estado para que puedan consentir que su personal cumpla con sus funciones y compromisos a través de la modalidad de trabajo en casa, utilizando para el efecto las tecnologías de la información y las comunicaciones, busca la satisfacción de una finalidad legítima, como lo es asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus Covid-19.

(…) 6.63. Adicionalmente, la habilitación del trabajo en casa del personal del Estado es una medida necesaria, puesto que ante el riesgo sanitario generado por la expansión de coronavirus Covid-19 en el país, el desempeño de las funciones por parte de los servidores y contratistas del Estado de forma presencial, como se venía realizando en las sedes de las entidades, resulta peligroso desde una perspectiva de salud pública, porque se podrían propiciar múltiples puntos de contagio. 6.64.

De igual forma, al tratarse de una medida transitoria y restringida por las necesidades del servicio, es razonable que no se modifiquen las relaciones contractuales respectivas para adecuarlas a la modalidad de teletrabajo, sino que se opte por la autorización de trabajo en casa, cuya naturaleza es temporal y no altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales.

(…) 6.66. Ahora bien, a fin de atender a las intervenciones ciudadanas presentadas frente al artículo 3°, en primer lugar, esta Sala considera que, aunque no se puede negar que la prestación de los servicios de las autoridades por medios virtuales puede ser una barrera de acceso para algunos ciudadanos, lo cierto es que la utilización de la tecnología en el sector público busca superar un obstáculo mayor, como lo es la imposibilidad de adelantar las actividades de forma presencial ante el riesgo sanitario que ello implicaría en medio de la pandemia para los usuarios y funcionarios.

(…) 6.68. Con todo, este Tribunal llama la atención de que la habilitación de trabajo en casa lleva implícito para las autoridades el deber de garantizar el acceso a la administración pública de los usuarios, incluso cuando la totalidad de las actuaciones se desarrollen por medio de las tecnologías, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7.8. y 53 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en dichos eventos las entidades deberán “asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos”. 6.71.

En segundo lugar, este Tribunal estima imperioso precisar que la autorización a los funcionarios y contratistas del Estado para adelantar sus funciones y compromisos mediante la modalidad de trabajo en casa, no habilita a las autoridades para apartarse de las exigencias constitucionales y legales que regulan sus actividades, las cuales deben seguir cumpliendo so pena de incurrir en las responsabilidades correspondientes.   6.72.

En consecuencia, cuando una actuación administrativa no pueda ser adelantada de manera razonable y adecuada por medios virtuales conforme a la normatividad vigente, la Corte estima que la administración está en la obligación de examinar si resulta pertinente suspender su trámite, como lo habilita el artículo 6° del Decreto 491 de 2020, o proseguir con el mismo de forma presencial, siempre que se adopten las medidas sanitarias pertinentes.

Frente al condicionamiento del artículo quinto, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: [E]ste Tribunal advierte que en tratándose de la expedición de legislación por parte del Presidente de la República en virtud de la declaración de un estado de excepción, no existe una norma superior que le impida al Jefe de Estado expedir, modificar, suspender o derogar normas con fuerza de ley estatutaria.

(…) 6.119. Así las cosas, esta Corporación estima que prima facie el Gobierno Nacional por medio de decretos legislativos puede llegar a expedir normas con rango legal estatutario, siempre que no altere las disposiciones contempladas en la Ley 137 de 1994. Al respecto, este Tribunal considera que tal posibilidad resulta razonable en la medida de que ante situaciones excepcionales la existencia de una prohibición absoluta en tal sentido podría llegar a impedir la realización de principios constitucionales.   6.120.

Sin embargo, esta Sala considera que la posibilidad de que el Presidente de la República pueda expedir normas de rango estatutario por medio de decretos legislativos es restringida, pues tal autorización no solo está sujeta a los límites propios de la legislación excepcional, es decir, en el caso del estado de emergencia el cumplimiento de los exigentes requerimientos que han sido incorporados en los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación, explicados paginas atrás, sino que además debe sujetarse a ciertos parámetros que se derivan del especial carácter que tiene la legislación estatutaria.

(…) 6.124. En suma, no es per se contrario a la Carta Política la modificación o suspensión de normas estatutarias por medio de disposiciones contenidas en decretos legislativos, pero tal posibilidad es extraordinaria y debe caracterizarse por ser transitoria, así como por atender a las exigencias de los juicios decantados por la jurisprudencia constitucional para controlar la legislación excepcional, en especial, los requisitos del criterio de proporcionalidad.   6.125.

Con base en lo anterior, esta Corporación encuentra que la ampliación transitoria de los términos para atender las peticiones contemplada en el artículo 5° es conforme a la Constitución, porque si bien es una medida que modifica una norma estatutaria, como lo es el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que lo hace de forma temporal a fin de permitir el ejercicio racional del derecho fundamental de petición regulado en la misma, respetando el criterio de proporcionalidad (…). 6.127.

En concreto, este Tribunal evidencia que la ampliación de los términos para atender las peticiones le otorga tiempo de gracia a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades teniendo en cuenta: (i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y (ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades.   6.128.

Igualmente, esta Corte estima que la referida medida es necesaria, puesto que para las autoridades del Estado es imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones ordinarias, debido a las restricciones a la presencialidad implementadas por razones de salud pública.

(…)   6.130. Por último, esta Sala evidencia que la ampliación de términos para atender peticiones es una medida proporcional en sentido estricto, porque un parangón entre los bienes en tensión permite evidenciar que no se trata de una determinación arbitraria. 6.131. Específicamente, por un lado, se pretende satisfacer un fin constitucional, como lo es el buen funcionamiento de la administración, el cual se ha visto afectado por las consecuencias derivadas de la pandemia, otorgándoles a las autoridades un término mayor para resolver ciertas peticiones, a fin de que al mismo tiempo puedan gestionar otros asuntos en medio de las dificultades que implica la imposibilidad de desarrollarlos de forma presencial con las herramientas e infraestructura ordinaria.   6.132.

En contraprestación de la satisfacción de dicho bien constitucional, se sacrifica la oportunidad de respuesta de las peticiones que no tengan relevancia iusfundamental, es decir, de aquellas referentes a asuntos legales o reglamentarios. En efecto, en el parágrafo del artículo 5° se dispone que la ampliación de plazos “no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales”, a las cuales se les aplica el régimen ordinario contemplado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el que incluso, como se reseñó anteriormente, se contemplan trámites prioritarios y preferentes para el efecto.   6.133.

Para la Corte dicha exclusión es de gran importancia, puesto que el valor constitucional de las peticiones, en gran medida, reside precisamente en la posibilidad de que por medio de ellas se puedan hacer efectivas otras prerrogativas superiores, como la libertad de información o las garantías de participación política.   6.134. Adicionalmente, la Corte resalta que la modificación de los plazos es temporal, pues solo aplicará para las peticiones sin relevancia iusfundamental que se encuentren en curso o se radiquen durante la emergencia sanitaria, con lo cual una vez finalice la misma, se volverán a aplicar los tiempos establecidos en la ley ordinaria.   6.135.

En este orden de ideas, la medida se orienta a satisfacer un bien constitucional (buen funcionamiento del Estado) y si bien afecta el ejercicio un derecho de un derecho constitucional (de petición), lo hace en el ámbito de su regulación legal y reglamentaria y con el objetivo de permitir su más adecuada realización, razón por la cual la limitación temporal que se impone satisface el juicio de proporcionalidad.

(…)   6.139. En este punto, la Corte Constitucional estima necesario reiterar que los términos establecidos en la ley para dar respuesta a las peticiones constituyen el límite máximo que puede tardar una autoridad para atenderlas y, por consiguiente, es un deber de las autoridades tratar de resolverlas en tiempos más cortos en caso de ser posible, pues así lo ordenan los principios de celeridad y eficacia que rigen la función pública.(…) (iv) El artículo 5° desconoce el principio de igualdad, porque a pesar de que existen particulares que deben contestar peticiones en las mismas condiciones que las autoridades, no se estipuló que son destinatarios de la medida de ampliación de términos, lo cual resulta un trato injustificado, ya que equivalentemente se ven afectados por la pandemia, pues es un hecho notorio que la misma perjudicó a toda la sociedad.

En este sentido, para evitar escenarios discriminatorios se dispondrá que lo señalado en el artículo 5° del Decreto 491 de 2020 también es de aplicación para los privados que deben resolver peticiones. 6.141. Por lo anterior, esta Sala estima que el artículo 5°, con las precisiones expuestas, cumple con las exigencias de los juicios de no contradicción específica y proporcionalidad.

Por último, el análisis del artículo sexto tuvo en cuenta los siguientes aspectos: 6.148. En esta ocasión, esta Corporación evidencia que la autorización de suspensión de términos contemplada en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 supera la mencionada exigencia de proporcionalidad, porque persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva.

(…) 6.150. Asimismo, este Tribunal evidencia que la habilitación para la suspensión de términos es una medida adecuada para cumplir dicha finalidad, puesto que le otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades teniendo en cuenta: (i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y (ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar en algunos eventos adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. 6.151.

Igualmente, esta Corte considera que la referida medida es necesaria, puesto que para las autoridades del Estado es imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones previas ordinarias debido a las restricciones a la presencialidad implementadas por razones sanitarias. 6.153.

Por último, esta Sala evidencia que la habilitación para suspender los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa es una medida proporcional, porque a pesar de que afecta la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener los procedimientos, lo cierto es que, en primer lugar, se trata de una medida que no aplica para actuaciones que versen sobre asuntos iusfundamentales, por lo cual solo se puede acudir a dicha figura frente asuntos de índole legal o reglamentario.

(…) 6.165. En contexto normativo reseñado, en el parágrafo 1° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, el Gobierno Nacional dispuso que, durante la vigencia de la emergencia sanitaria, las autoridades, mediante acto administrativo, podrán suspender los términos establecidos para adelantar los trámites de pago de sentencias judiciales, bajo las mismas condiciones contempladas para las demás actuaciones en sede administrativa.   6.166.

Sobre el particular, esta Corporación advierte que la sentencia ejecutoriada constituye un título ejecutivo, producto de un proceso judicial que culminó con el reconocimiento de un derecho, así como que el trámite para su pago se orienta exclusivamente a que la entidad verifique la documentación y establezca de manera razonable las condiciones de modo y tiempo para cumplir con la orden judicial, de acuerdo con los recursos presupuestados para este tipo de erogaciones. 6.167.

En este sentido, esta Corporación considera que estas actuaciones difieren de otros procedimientos administrativos en los que la autoridad puede requerir de una actividad probatoria para emitir un pronunciamiento de fondo. Por tal motivo, esta Corte considera que la suspensión del pago de sentencias constituye una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva que:   (i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública;

(ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se hacía necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y   (iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos.   6.168.

Así las cosas, la Corte declarará inexequible el parágrafo 1° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020 por no cumplir con las exigencias constitucionales propias de la legislación excepcional, pues afecta un derecho fundamental de forma desproporcionada, sin que exista una motivación suficiente o una evidente finalidad imperiosa. De otro lado, el Decreto legislativo 537 de 12 de abril de 2020 facultó a las autoridades para ordenar la suspensión de términos en los procedimientos sancionatorios iniciados con ocasión de la actividad contractual, así: Artículo 2.

Adiciónese los siguientes incisos al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, así: Procedimientos sancionatorios. Durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, las audiencias programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el presente artículo, se podrán realizar a través de medios electrónicos, los cuales deberán garantizar el acceso de los contratistas y de quienes hayan expedido la garantía. La entidad estatal debe elegir y garantizar los medios electrónicos y de comunicación que utilizará, así como los mecanismos para el registro de la información generada.

Sin perjuicio de lo anterior, el ordenador del gasto o funcionario competente podrá decretar la suspensión de términos, inclusive los iniciados con anterioridad a la vigencia de este Decreto. La misma disposición había sido contemplada por el Decreto legislativo 440 de 20 de marzo de 2020 (art. 2º); empero, su duración se restringía a la vigencia del estado de excepción declarado en el Decreto 417 de 2020, por lo que se hizo necesario extender sus efectos durante el período de la emergencia sanitaria, tal como lo estableció el artículo segundo del Decreto legislativo 537 de 2020, antes referido.

De acuerdo con lo expuesto, se tiene que los actos en cuestión fueron expedidos con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, dispuesta en el Decreto 637 de 2020, y guardan consonancia con las directrices emitidas por el Gobierno Nacional en el marco del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, específicamente, en los Decretos legislativos 491 y 537 de 2020.

Ciertamente, el artículo primero de la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 es un desarrollo de los artículos sexto del Decreto legislativo 491 de 2020 y segundo del Decreto legislativo 537 de 2020, en cuanto dispuso la suspensión de términos en los procedimientos de cobro coactivo y en los sancionatorios contractuales, durante la vigencia de las medidas de aislamiento obligatorio preventivo dispuestas en los Decretos 689 y 749 de 2020, las cuales no superaron la medida de emergencia sanitaria ordenada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Los artículos segundo de la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 y primero de la Resolución 164 de 1º de julio de 2020, por medio de los cuales se contempló la suspensión de la atención presencial en las oficinas y seccionales de Cormagdalena y se informaron los canales de comunicación empleados por la entidad para atender las solicitudes de los interesados, se ciñeron a las recomendaciones establecidas en el artículo tercero del Decreto legislativo 491 de 2020, y se consideran legales en la medida en la que encontraron sustento en la necesidad de garantizar el principio del debido proceso, especialmente, el derecho de contradicción, ante las dificultades generadas por las medidas de aislamiento social ordenadas por el Presidente de la República.

Con todo, se garantizó la atención a la comunidad, de manera virtual. El artículo segundo de la Resolución 164 de 1º de julio de 2020, por virtud del cual se reanudaron los términos procesales en los procedimientos de cobro coactivo, se encuentra ajustado al ordenamiento legal y guarda consonancia con el artículo sexto del Decreto legislativo 491 de 2020, bajo el entendido de que procura cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva.

En efecto, dichos procedimientos fueron suspendidos hasta tanto la entidad adoptó los cambios necesarios para continuar con su trámite de forma virtual, lo cual se logró con la implementación de protocolos de bioseguridad, la autorización para realizar el trabajo en casa y el uso de medios tecnológicos de comunicación e información, según se consignó en las consideraciones de los actos.

Finalmente, el artículo tercero de la Resolución 164 de 1º de julio de 2020 dio estricto cumplimiento al mandato contenido en el artículo quinto del Decreto legislativo 491 de 2020, en el cual se contempló una extensión en el plazo concedido a las autoridades para resolver las peticiones. En el mismo sentido, el artículo tercero de la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020, en cuanto mantuvo la vigencia de las “demás disposiciones de la Resolución 000097 del 25 de marzo de 2020, la Resolución 00107 de 13 de abril de 2020, la Resolución 000114 de 27 de abril de 2020 y la Resolución 000118 de 11 de mayo de 2020, no modificadas en el presente acto administrativo” se encuentra acorde con la disposición legislativa en cita, pues como se señaló líneas atrás, la extensión del término para resolver peticiones fue autorizada durante el estado de excepción. La legalidad de las demás disposiciones contenidas en la Resolución 97 de 25 de marzo de 2020 es materia de estudio en el control inmediato de legalidad que se surte ante esta Corporación, en el proceso con radicado 11001-03-15-000- 2020-01021-00.

Se concluye, de esta manera, que las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 se ajustan al ordenamiento legal y constitucional. El propósito de las medidas adoptadas resulta adecuado para hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica -conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos-, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad[20].

Los actos, además, son concordantes con las normas en las que debieron fundarse y están correctamente motivados, toda vez que los decretos que invocaron como soporte para su expedición les otorgaron esa competencia a las autoridades públicas. Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad perseguida es adecuada e idónea.

Las disposiciones relacionadas con la vigencia de las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 se analizarán en acápite subsiguiente. iii) Control de razonabilidad y proporcionalidad. Las medidas adoptadas en la Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 son proporcionales, necesarias y adecuadas para garantizar el derecho al debido proceso en los asuntos a cargo de Cormagdalena, así como para mitigar la expansión de la pandemia generada por el virus Covid-19.

En efecto, se persigue adelantar los procesos administrativos cuando es posible a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, garantizando la atención a la comunidad, sin exponer injustificadamente a la planta de personal y a la comunidad. De acuerdo con el artículo cuarto de cada uno de los actos que se controlan, las decisiones entraron a regir durante el estado de excepción y se cumplió con el requisito de publicidad, mediante la divulgación de los actos en la página web de la entidad[21], por lo que las disposiciones se encuentran acordes con el ordenamiento legal, como quiera que atendieron lo establecido en los artículos 8º[22] y 65[23] del CPACA, así como el artículo 4º[24] del Decreto legislativo 491 de 2020. iv) Control de la vigencia de los actos.

Los lineamientos contenidos en las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 se sujetaron a la vigencia de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenadas en los Decretos 689 y 749 de 2020, las cuales no excedieron el período de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social en las Resoluciones 385, 844 y 1462 de 2020.

Los artículos tercero de la Resolución 164 de 1º de julio de 2020 y tercero de la Resolución 130 de 22 de mayo de 2020 surtieron efectos durante el estado de excepción, el cual tampoco excedió la medida de emergencia sanitaria. Por ende, se acataron las normas legislativas que sirvieron de fundamento a los actos –Decretos 491 y 537 de 2020-, a través de los cuales se autorizó a las autoridades públicas para adoptar determinadas decisiones por el período de la emergencia sanitaria. 4.

El pronunciamiento que se profiere en esta providencia no impide que las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020 puedan ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135, 137 y 138 ibídem.

En efecto, mediante Acuerdos PCSJA20-11546 de 25 de abril; PCSJA20-11549 de 7 de mayo y PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.

Por último, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo 491 de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el Covid-19.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Primera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR constitucional y legal las Resoluciones 130 de 22 de mayo y 164 de 1º de julio de 2020, proferidas por el director ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La Magdalena –Cormagdalena-, en consideración a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE la actuación.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmada electrónicamente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Aclaración de voto ACLARACIÓN DE VOTO / VIGENCIA DE LA EMERGENCIA SANITARIA – Es el límite temporal de las medidas tomadas por la administración / MEDIDA DE AMPLIACIÓN DE TÉRMINOS PARA CONTESTAR PETICIONES - Condicionamiento En este punto, he de advertir que, el artículo 3° de la Resolución N°. 000164 corresponde casi en su integridad al mandato expreso y autorizado para ampliar los términos legales establecidos para resolver derechos de petición previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo durante la vigencia de la emergencia sanitaria (…).

De esta manera, de la literalidad del artículo 3° de la Resolución 000164 puede extraerse que la medida adoptada por CORMAGDALENA pretendió garantizar el cumplimiento cabal de sus funciones y atender de forma oportuna las necesidades propias de los servicios desempeñados, debiendo adaptar el tiempo de respuesta a las peticiones en curso y delimitando los términos para las nuevas solicitudes que se elevaren ante la Entidad sin desconocer que, tratándose de aquellas que versaran sobre derechos fundamentales no les sería aplicable la medida como bien lo incluyó el parágrafo de la Resolución Escrutada, respondiendo así a la previsión contenida en la Ley 137 de 1994, en la que se indica que no se puede vulnerar el núcleo esencial de los derechos fundamentales y que la reglamentación y restricción de las garantías o derechos solo puede tener origen en un Decreto Legislativo y no en una norma administrativa (…).

No obstante, aun cuando se puede entender que existe una intrínseca relación entre el artículo aquí controlado y el 5° del Decreto Legislativo 491, atendiendo a los lineamientos fijados por el Alto Tribunal Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 (la cual fue clara en señalar que las medidas contenidas en el precitado Decreto Legislativo no podían extender su vigencia más allá de la emergencia sanitaria) no es el Estado de Excepción sino la vigencia del estado de emergencia, el límite temporal de la medida analizada, de allí a que estime pertinente realizar el condicionamiento de la directriz plasmada por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA.

Huelga decir, en todo caso, que la medida de la ampliación de términos consignada por la Entidad no atenta con los derechos de la ciudadanía, como referí preliminarmente, pues propendió por acogerse a los lineamientos del Gobierno Nacional que la facultó para adoptar la disposición aquí analizada, pero en aras de ser consonante con los mandatos del Decreto Legislativo 491 de 2020, limitar la regulación a la vigencia del Estado de Excepción podría traer consigo una eventual vulneración a la sociedad civil, de allí que ante la necesidad de guardar armonía con la normatividad excepcional, era viable declararlo ajustado a derecho, pero en forma concurrente era necesario condicionar lo ordenado por la Corporación en su artículo 3° de la Resolución N°. 000164 de 1° de julio de 2020.

RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Fijaron como momento de entrada en vigor el día de su expedición / RESOLUCIONES OBJETO DE CONTROL – Solo puede entenderse que entraron a regir el día siguiente a su publicación Otro punto que no puedo pasar desapercibido, es que considero pertinente señalar que si bien las resoluciones escrutadas fijaron como momento de entrada en vigor el día de su expedición, lo cierto es que atendiendo a los lineamientos contenidos en la Ley 1437 de 2011, específicamente en los artículos 65 y 87, los actos fueron publicados en la página web con posterioridad a su promulgación (Resolución N° 000130 de 22 de mayo: el 27 de mayo de 2020 -art. 4-, Resolución N°. 000164 de 1° de julio: el 3 de julio de 2020 -art. 4-), por lo que, conforme a los artículos precitados del CPACA, fue cumplida la orden de publicarse en un medio masivo de comunicación ante la situación de fuerza mayor como lo es la pandemia derivada con ocasión del COVID-19, empero, con todo estos solo pueden entenderse que entraron a regir al día subsiguiente hábil de esta actuación, esto es el 28 de mayo de 2020 y 6 de julio de 2020, respectivamente.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02523-00(CA) (ACUMULADO 11001-03-15- 000-2020-03520-00) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA (CORMAGDALENA) Demandado: RESOLUCIÓN 130 DEL 22 DE MAYO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 164 DEL 1 DE JULIO DE 2020 Tema: Condicionamiento de la medida respecto de la ampliación de términos para contestar peticiones.

SENTENCIA – ACLARACIÓN DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto que, aunque comparto la decisión del fallo de 14 de diciembre de 2020, adoptada dentro del vocativo de la referencia, que se pronunció sobre la legalidad de las RESOLUCIONES N°. 000130 DE 22 DE MAYO DE 2020 y 000164 DE 1° DE JULIO DE 2020, expedidas por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA, existen unos aspectos, dentro del estudio que se efectuó y que me llevan a disentir sobre el análisis de conexidad que se hizo sobre este, como lo explico en los párrafos subsiguientes: 1) De la vigencia de la emergencia sanitaria como límite temporal a ciertas actuaciones de la administración En este punto, he de advertir que, el artículo 3° de la Resolución N°. 000164 corresponde casi en su integridad al mandato expreso y autorizado para ampliar los términos legales establecidos para resolver derechos de petición previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo durante la vigencia de la emergencia sanitaria, conforme a lo reseñado en el artículo 5 del DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 y cuyo comparativo fue analizado por la Corte Constitucional así[25]: |Término general para resolver peticiones | |Art. 14 CPACA: 15 días |Art. 5° Dto. 491/20: 30 días (no aplica | | |para peticiones relativas a la efectividad | | |de derechos fundamentales). | |Término para resolver peticiones de documentos y de información | |Art. 14 CPACA: 10 días |Art. 5° Dto. 491/20: 20 días (no aplica | | |para peticiones relativas a la efectividad | | |de derechos fundamentales). | |Término para resolver peticiones referentes a consultas | |Art. 14 CPACA: 30 días |Art. 5° Dto. 491/20: 35 días (no aplica | | |para peticiones relativas a la efectividad | | |de derechos fundamentales). | |Ampliación de términos ante la imposibilidad de resolver la petición| |Art. 14 CPACA: plazo |Art. 5° Dto. 491/20: plazo razonable que | |razonable que defina la |defina la entidad, el cual, en todo caso, | |entidad, el cual, en |no podrá exceder del doble de los términos | |todo caso, no podrá |expuestos, con lo cual la respuesta a la | |exceder del doble de los|petición puede llegar a tardarse hasta 60, | |términos expuestos, con |40 y 70 días dependiendo el tipo de | |lo cual la respuesta a |solicitud.

Lo anterior no aplica para las | |la petición puede llegar|peticiones relativas a la efectividad de | |a tardarse hasta 30, 20 |derechos fundamentales, frente a las cuales| |y 60 días dependiendo el|se aplican los términos del artículo 14 del| |tipo de solicitud. |CPACA, al igual que en torno a los aspectos| | |no regulados específicamente. | Al realizar el análisis de exequibilidad, el Alto Tribunal Constitucional indicó, respecto de este artículo lo siguiente: “(…) 6.128.

Igualmente, esta Corte estima que la referida medida es necesaria, puesto que para las autoridades del Estado es imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones ordinarias, debido a las restricciones a la presencialidad implementadas por razones de salud pública”.

De esta manera, de la literalidad del artículo 3° de la Resolución 000164 puede extraerse que la medida adoptada por CORMAGDALENA pretendió garantizar el cumplimiento cabal de sus funciones y atender de forma oportuna las necesidades propias de los servicios desempeñados, debiendo adaptar el tiempo de respuesta a las peticiones en curso y delimitando los términos para las nuevas solicitudes que se elevaren ante la Entidad sin desconocer que, tratándose de aquellas que versaran sobre derechos fundamentales no les sería aplicable la medida como bien lo incluyó el parágrafo de la Resolución Escrutada, respondiendo así a la previsión contenida en la Ley 137 de 1994, en la que se indica que no se puede vulnerar el núcleo esencial de los derechos fundamentales y que la reglamentación y restricción de las garantías o derechos solo puede tener origen en un Decreto Legislativo y no en una norma administrativa (véase art. 3° de la Ley en cita).

No obstante, aun cuando se puede entender que existe una intrínseca relación entre el artículo aquí controlado y el 5° del Decreto Legislativo 491, atendiendo a los lineamientos fijados por el Alto Tribunal Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 (la cual fue clara en señalar que las medidas contenidas en el precitado Decreto Legislativo no podían extender su vigencia más allá de la emergencia sanitaria) no es el Estado de Excepción sino la vigencia del estado de emergencia, el límite temporal de la medida analizada, de allí a que estime pertinente realizar el condicionamiento de la directriz plasmada por el Director Ejecutivo de CORMAGDALENA.

Huelga decir, en todo caso, que la medida de la ampliación de términos consignada por la Entidad no atenta con los derechos de la ciudadanía, como referí preliminarmente, pues propendió por acogerse a los lineamientos del Gobierno Nacional que la facultó para adoptar la disposición aquí analizada, pero en aras de ser consonante con los mandatos del Decreto Legislativo 491 de 2020, limitar la regulación a la vigencia del Estado de Excepción podría traer consigo una eventual vulneración a la sociedad civil, de allí que ante la necesidad de guardar armonía con la normatividad excepcional, era viable declararlo ajustado a derecho, pero en forma concurrente era necesario condicionar lo ordenado por la Corporación en su artículo 3° de la Resolución N°. 000164 de 1° de julio de 2020. 2) Otro punto que no puedo pasar desapercibido, es que considero pertinente señalar que si bien las resoluciones escrutadas fijaron como momento de entrada en vigor el día de su expedición, lo cierto es que atendiendo a los lineamientos contenidos en la Ley 1437 de 2011, específicamente en los artículos 65 y 87, los actos fueron publicados en la página web con posterioridad a su promulgación (Resolución N° 000130 de 22 de mayo: el 27 de mayo de 2020 -art. 4-, Resolución N°. 000164 de 1° de julio: el 3 de julio de 2020 -art. 4-), por lo que, conforme a los artículos precitados del CPACA, fue cumplida la orden de publicarse en un medio masivo de comunicación ante la situación de fuerza mayor como lo es la pandemia derivada con ocasión del COVID-19, empero, con todo estos solo pueden entenderse que entraron a regir al día subsiguiente hábil de esta actuación, esto es el 28 de mayo de 2020 y 6 de julio de 2020, respectivamente.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a aclarar mi voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [2] Constitución Política.

Artículo 331. [3] “Ver Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz, Sentencia C-594 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell, y Sentencia C-509 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras”. [4] “Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz”. [5] “Ibidem”. [6] “Sentencia C-593 de 1995, M.P. Fabio Morón Diaz”. [7] El término estado de excepción fue acuñado por el jurista alemán Carl Schmitt, para hacer referencia a las medidas, valga la redundancia, de orden excepcional que puede adoptar el gobierno en casos de específicas situaciones fácticas que hagan necesaria la respuesta inmediata y oportuna de poderes y decisiones para conjurar la correspondiente crisis.

Para el jurista alemán, el estado de excepción tiene como propósito final la protección del orden constitucional, pues permite que se adopten medidas de diferente índole con el objetivo de proteger la estabilidad institucionalidad de circunstancias externas o internas que puedan amenazar la paz y la convivencia social. Cf. SCHMITT, Carl “Teología Política”, Ed. Trotta, Madrid, pág. 17. [8] En su teoría política, Aristóteles ideó un gobierno mixto para la polis griega.

Por su parte, Polibio puso de presente la necesidad de que en el ejercicio del poder existiera un sistema de frenos y balanzas. Luego, Montesquieu, en su tratado sobre “El espíritu de las leyes”, escribió este postulado axiológico de la teoría política: “todo hombre que tiene poder se inclina a abusar del mismo; él va hasta que encuentra límites.

Para que no se pueda abusar del poder hace falta que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder”. Conforme a tales máximas, es necesario que el poder se detenga a sí mismo, con el fin de garantizar el equilibrio, necesidad que resulta ser más sentida en casos extremos, tal como ocurre con los estados de excepción. [9] Cf.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, exp. 2020-00944, M.P. Sandra Liseth Ibarra. Igualmente, consultar: sentencias del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003- 0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [10] Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, exp. 2010- 00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

En esa sentencia, se aclaró: “No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad”. [11] Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [12] Cf.

Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [13] “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”. [14] “Por el cual se aprueban los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Cormagdalena”. [15] “Por medio de la cual se ajusta y actualiza el manual especifico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta global de personal de Cormagdalena”. [16] Artículo 331.

“Créase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.

La ley determinará su organización y fuentes de financiación, y definirá en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación”. [17] M.P. Fabio Morón Díaz. [18] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. [20] Sobre el juicio de finalidad, consultar las sentencias de la Corte Constitucional C-467/17, M.P. Gloria Stella Ortiz;

C-466/17, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465/17, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437/17, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17, M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. [21] En efecto, las decisiones se encuentran publicadas en el siguiente enlace: http://dc02eja.cormagdalena.gov.co/index.php?idcategoria=3808 [22] Artículo 8. Deber de información al público.

“Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: (…) 4. Los actos administrativos de carácter general que expidan y los documentos de interés público relativos a cada uno de ellos”. [23] Artículo 65.

Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. (…)”. [24] Artículo 4.

Notificación o comunicación de actos administrativos. “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. (…)”. [25] Grafica tomada de la Sentencia C-242 de 2020 de la Corte Constitucional.