CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO 1152 DEL 20 DE AGOSTO DE 2020 – Expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público / ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA – Noción y procedencia / DECRETOS CON FUERZA DE LEY DICTADOS EN EL MARCO DE UN ESTADO DE EXCEPCIÓN – Decreto de declaratoria y decretos legislativos / ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES QUE REGLAMENTAN Y/O DESARROLLAN LOS DECRETOS LEGISLATIVOS - Expedidos en el marco de la declaratoria del estado de emergencia El artículo 215 de la Constitución Política establece que, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de guerra exterior y de conmoción interior -previstos en los artículos 212 y 213 ejusdem-, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá ser declarado el Estado de Emergencia por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, por periodos de hasta 30 días que pueden ser prorrogados hasta por dos periodos adicionales que sumados no podrán exceder de 90 días en el año. En el marco de los estados de excepción, incluido el de emergencia económica, social y ecológica, el Presidente de la República podrá dictar decretos con fuerza de ley, entre los cuales se encuentra, de una parte, el decreto de declaratoria de dicha circunstancia excepcional y, de otra, los decretos legislativos que regulan el marco de las restricciones de los derechos y las medidas que permitan superar o paliar las circunstancias que dieron origen a esta situación. Además de lo anterior, el Gobierno Nacional, a través del Presidente de la República, los ministros de despacho y los directores de departamentos administrativos, así como también cualquier otra autoridad pública del orden nacional y territorial, podrán expedir en el ámbito de su jurisdicción y competencia, los correspondientes actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia, con el ánimo de superar o aminorar las causas que dieron origen a esta circunstancia excepcional.

A su turno, los artículos 46 y 47 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción - establecen que, una vez el Gobierno Nacional declare el Estado de Emergencia, podrá dictar decretos legislativos para tomar medidas o adoptar instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estado de emergencia como modo de los estados de excepción, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. 11001-03-15-000- 2009-00549-00(CA), C.P. Mauricio Fajardo Gómez y Corte Constitucional, sentencia C-156 de 2011.

M.P. Mauricio González Cuervo CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS COMO DESARROLLO DE DECRETOS LEGISLATIVOS EN EL MARCO DE UN ESTADO DE EXCEPCIÓN – Consecuencias de la no remisión a la autoridad judicial competente para realizar el control inmediato de legalidad en el término legal previsto / CONSEJO DE ESTADO- Competencia en materia de control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Carácter integral [C]onforme lo prevé el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción-, el control inmediato de legalidad es el mecanismo judicial que permite verificar, enjuiciar o controlar de manera urgente las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos en el marco de los Estados de Excepción -como lo es el estado de emergencia económica, social y ecológica-, control que será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar en el que se expidan -si se tratare de entidades territoriales- o por el Consejo de Estado si provienen de autoridades nacionales.

Para efecto de garantizar su control inmediato, las autoridades competentes que expidan estos actos administrativos, deberán enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición a la jurisdicción contencioso administrativa indicada. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, por su lado, reitera en términos similares la anterior disposición con la advertencia de que, cuando la autoridad administrativa no remita los actos administrativos a la autoridad judicial indicada dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, esta última aprehenderá de oficio su conocimiento en el marco de sus competencias.

Con fundamento en las disposiciones en estudio, resulta claro que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. Ahora, teniendo en cuenta que el examen de legalidad que se hace es integral, la autoridad judicial competente lo realiza por medio de la confrontación del acto administrativo objeto de control con todo el ordenamiento jurídico vigente, en particular con las normas constitucionales que permitan la declaratoria de los estados de excepción, esto es, los artículos 212 al 215 de la Constitución Política, así como con la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 1734 de 1994); el decreto declarativo que establece la situación excepcional y, finalmente, con los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional que establecen las medidas para superar o atenuar esta circunstancia particular.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1734 DE 1994 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-02523-00, C.P. María Adriana Marín; sentencia del 11 de mayo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944- 00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia del 16 de junio de 2009, Rad. 11001- 03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; entre otras ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia [L]os actos administrativos que pueden ser objeto de verificación o enjuiciamiento de manera urgente a través del control inmediato de legalidad son aquellos que de manera expresa desarrollen decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. En este orden, son tres los requerimientos para la procedencia del control inmediato de legalidad: (i) que se trate de un acto de contenido general;

(ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa y, (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 30 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características [E]s fácil advertir que la autoridad administrativa relaciona como fundamentos de las medidas que allí adopta, fuentes formales de diferente naturaleza y jerarquía. Por tanto, el control de legalidad ha de hacerse en forma integral conforme al lineamiento trazado por la jurisprudencia de la Corporación, examinando, entre otros aspectos, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y con los decretos legislativos que han sido expedidos con ocasión de este y que el acto administrativo dice desarrollar, y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

(…) la normativa rectora del Control Inmediato de Legalidad tiene fuente en los artículos 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994); y los artículos 136 y 185 de la ley 1437 de 2011 (CPACA), normativa que ha sido interpretada por la Sala Plena de esta Corporación para inferir, como caracteres propios de aquel, la integralidad, autonomía, oficiosidad, automaticidad e inmediatez; así como para reparar en su naturaleza jurisdiccional, y en los efectos de cosa juzgada relativa que comportan las decisiones que con ocasión de él se adoptan.

(…) Dicho control se incardina a juzgar el acatamiento del principio de legalidad, por parte del acto administrativo sujeto a control en cuanto atañe a la competencia, a los motivos, a los fines, a las formas y procedimientos preestablecidos, así como a las normas sustantivas en que deberían fundarse, aspecto este último que comprende el análisis de su conexidad, no sólo con los motivos que dieron lugar, en el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, a la declaración de un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sino, con el Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ¬ PAP y el Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario” y demás normas que lo soportan.

En línea con lo expuesto, para sistematizar este estudio la Sala lo organizará en distintos apartes referentes en su orden a verificar: (i) si fue expedida por una autoridad del orden nacional; (ii) si fue expedida en ejercicio de facultades administrativas; (iii) si contiene medidas de carácter general y, (iv) si desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. En el supuesto de que el acto objeto del control de legalidad cumpla con las exigencias indicadas, la Sala procederá a verificar lo relacionado con los motivos, los fines y la sujeción a las normas en que el acto debería fundarse.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 637 DE 2020 ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto fue expedido por una autoridad del orden nacional / EL DECRETO OBJETO DE CONTROL FUE EXPEDIDO POR UNA AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONAL - Superado El Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) es la mayor autoridad del orden nacional, conforme a lo dispuesto por los artículos 189 y 208 de la Constitución Política.

Por tanto, se verifica de esta manera el cumplimiento del primer requisito formal del control inmediato de legalidad, en tanto el acto sujeto a control fue expedido por una autoridad del orden nacional. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto fue expedido en ejercicio de facultades administrativas / EL DECRETO OBJETO DE CONTROL FUE EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FACULTADES ADMINISTRATIVAS - Superado El acto objeto de control fue expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Publico), en virtud, de un lado, de lo previsto en el Decreto Legislativos 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ¬ PAP y el Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, adoptados en el marco del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020; de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional, y de lo previsto en el artículos 61 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4712 de 2008.

Teniendo en consideración que la actividad reglamentaria constituye típica función administrativa, subordinada a la ley cuya efectividad facilita mediante actos que propenden por la concreción de sus supuestos, se tiene por cumplido el segundo requisito formal del control inmediato de legalidad. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61 / DECRETO 4712 DE 2008 ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto contiene disposiciones de carácter general / FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Se compromete con las formalidades que afecten el debido proceso y los principios de la función administrativa / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Finalidades / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Alcance / EL DECRETO OBJETO DE CONTROL ES UNA DECISIÓN DE CARÁCTER GENERAL Y CORRESPONDE AL DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Superado / DECRETO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo La alusión a las formalidades del acto administrativo se encuentra referida al modo o manera en que la voluntad se produce y manifiesta para dar vida al acto administrativo.

La jurisprudencia contencioso-administrativa, al igual que la doctrina nacional especializada han advertido, de manera general, que “el procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o períodos predeterminados en materia probatoria ni formalidades excesivas” El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, salvo la exigencia de motivación expresa que introduce en el artículo 42 para las decisiones que ponen fin al procedimiento administrativo, no contempla requisito alguno de forma cuya pretermisión comprometa la validez del acto producido dentro del procedimiento administrativo común y principal.

Al margen de la motivación, solo la pretermisión de aquellas formalidades que afecten el debido proceso, y de los principios propios de la función administrativa (artículos 29 y 209 de la Constitución Política) que han incidido en el sentido de la decisión, comprometen la validez del acto administrativo. Las restantes se reputan formalidades accidentales.

La motivación del acto administrativo cumple varias finalidades, unas de orden técnico, relacionadas con la preparación de los fundamentos de la decisión, y otras, con los requerimientos del control político y jurídico de sus antecedentes. Unas y otras permiten entender que la exigencia de motivación del acto administrativo particular, cuyos efectos vinculan en forma directa e inmediata a persona(s) determinada(s) o determinable(s) sea más estricta y rigurosa que la que demanda el acto administrativo general, cuyos efectos jurídicos son abstractos e impersonales.

Por esa razón, tratándose de actos administrativos de carácter general, salvo normativa específica y concreta, “es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto”, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación. Así, visto el contenido del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), para la Sala resulta claro que este es controlable en tanto que es una decisión de carácter general y corresponde al desarrollo de los decretos legislativos sobre la materia, en lo que atañe al manejo que, en materia tributaria, se le dará al pago o abonos a cuentas del aporte estatal que por concepto del PAP y del PAP para el sector agropecuario, realicen las entidades financieras a los beneficiarios de dichos programas, es decir, corresponde a decisiones con efectos generales, impersonales y abstractos, en los términos que demanda el artículo 136 del CPACA.

Por lo demás, la Sala encuentra que el citado decreto cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas; la competencia o la referencia expresa de las conductas que se ejercen; el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición con una debida motivación; el acápite resolutivo y la firma de quien lo suscribe.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción / EL DECRETO CONTROLADO DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS PROFERIDOS EN EL MARCO DE UN ESTADO DE EXCEPCIÓN - Superado En lo que tiene que ver con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, la Sala encuentra que este requisito también se encuentra acreditado.

En efecto, una vez revisada la parte motiva del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) se advierte que, además de basarse en la facultad reglamentaria otorgada por la norma superior, también lo hace con base en los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020, específicamente en lo dispuesto en sus artículos 7°, 8° y 9°, y 1°, 2°, 3° y 4°, respectivamente.

En conclusión, la Sala encuentra que el decreto se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario, por lo que procede a su análisis material o de fondo. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 8 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 9 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 4 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de la sentencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No impide que el acto objeto de control pueda ser demandado respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático El alcance de este control guarda relación con la verificación de la observancia del principio de legalidad, en lo atinente al acatamiento de las normas en que debería fundarse el acto; a la realidad y validez de los motivos que prestaron causa a las medidas que con él se adoptaron; y a la satisfacción de los fines que se propuso el ordenamiento con su expedición. En este orden, el estudio del acto reglamentario debe tener en cuenta los siguientes aspectos: (i) que cumpla con su finalidad, esto es, que desarrolle y defina las medidas para la ejecución de los decretos legislativos;

(ii) que las medidas adoptadas cumplan con las condiciones determinadas para la expedición de normas durante los estados de excepción, es decir, que respondan a lo previsto en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 -Estatutaria de los Estados de Excepción -; por último, (iii) que el acto, prima facie, no controvierta el ordenamiento jurídico.

No está de más señalar que la decisión que aquí se tome hace tránsito a cosa juzgada relativa en los términos del artículo 189 del CPACA, por lo que es posible que el acto objeto de control pueda ser nuevamente controvertido ante la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, de manera tal que, a partir esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna disposición del ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto desarrolla y define medidas para la ejecución de los decretos legislativos / EL DECRETO CONTROLADO DESARROLLA Y DEFINE MEDIDAS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS - Superado Por su lado, el Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público), se ocupó de la medida prevista en el artículo 7º del Decreto Legislativo 770 del 3 de junio de 2020 y en el artículo 2° del Decreto Legislativo 803 del 4 de junio de 2020 consistente en prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia Covid-19 y, en tal virtud, sin exceder su competencia, reglamentó específicamente lo que concierne a la aplicación del mecanismo de retención en la fuente frente al aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, toda vez que éstos constituyen un ingreso tributario susceptible de incrementar el patrimonio de los beneficiarios de los mencionados programas y por lo tanto sujeto a las disposiciones del impuesto sobre la renta y complementarios, conforme con lo previsto en el Estatuto Tributario; lo que resultaba necesario para el cumplimiento de las finalidades de los referidos decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 2 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Finalidad, necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas / PRINCIPIO DE FINALIDAD – Alcance / JUICIO DE FINALIDAD - Superado En el presente caso la Sala observa que las disposiciones analizadas cumplen con el principio de finalidad previsto en el artículo 11 de la Ley [1]37 de 1994, conforme al cual las medidas adoptadas se justifican en tanto sirven para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a los previstos en los decretos legislativos que se profirieron en razón de la declaratoria de emergencia. En efecto, de la revisión detenida de la parte motiva del Decreto 1152 de 2020, resulta fácil advertir que el objeto del acto consiste en garantizar que los empleadores reciban la totalidad de los aportes asignados por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, para el pago de la prima de servicios de los trabajadores de los beneficiarios conforme con los acuerdos con los trabajadores, prima que a su vez es una deducción en el impuesto sobre la renta si se cumplen los requisitos del artículo 115-1 del Estatuto Tributario.

En consecuencia los aportes que reciban los empleadores por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, no estarán sujetos a retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y complementarios, para garantizar el cumplimiento de las finalidades de las normas de excepción contenidas en el Decreto Legislativo 770 de 2020 y el Decreto Legislativo 803 de 2020, que permitan a los empleadores honrar los compromisos laborales en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política, el Decreto Legislativo 770 y los acuerdos de que trata el artículo 6º del Decreto Legislativo 770 de 2020.

Lo anterior, sin perjuicio del tratamiento tributario que debe darse a los aportes del mencionado programa en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por los contribuyentes beneficiarios. El mismo tratamiento tributario es aplicable a los beneficiarios de los mencionados programas que tengan la calidad de autorretenedores.

Frente a este panorama, la Sala considera que se cumple la finalidad del Decreto 1152 de 2020, que se centra, por un lado, garantizar los fines de los decretos legislativos que reglamenta y, por otro, permitir a los empleadores honrar los compromisos laborales en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1152 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 - ARTÍCULO 770 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 306 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL / PRESUPUESTO DE NECESIDAD – Alcance / JUICIO DE NECESIDAD – Superado / RETENCIÓN EN LA FUENTE – Finalidad tributaria / RECAUDO Y ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – A cargo del Gobierno / ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – Como acreedora de la obligación fiscal / PAGOS O ABONOS EN CUENTA DEL APORTE MONETARIO ESTATAL POR PARTE DE LAS ENTIDADES FINANCIERAS A LOS BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS PAP Y PAP PARA EL SECTOR AGROPECUARIO – Estarían sujetos a retención en la fuente para el pago anticipado del impuesto sobre la renta Por otro lado, esta colegiatura encuentra que el Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020, satisface el presupuesto de necesidad.

Para abordar este aspecto, la Sala estima pertinente referirse al contenido y alcance de las disposiciones legales y reglamentarias ordinarias para concluir si con estas bastaba, o si era necesario el desarrollo de una facultad excepcional. Para el efecto, la retención en la fuente es un mecanismo dispuesto por el Legislador para facilitar la gestión tributaria en cabeza de la administración de impuestos y asegurar el pago del impuesto de renta.

El legislador creó la retención en la fuente cuyo objeto es “conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause”. Expedida la ley tributaria, corresponde al Gobierno cumplir con el deber constitucional de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos (CP art.189-20), lo que quiere decir que la administración tributaria resulta ser la acreedora de la obligación fiscal, teniendo entonces derecho a exigir su pago y gestionar los procedimientos señalados en la ley para tal efecto, pudiendo incluso aplicar sanciones cuando se presenten las circunstancias que ameriten su imposición. (…) Así, (…) los pagos o abonos en cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal, que realizaren las entidades financieras a los beneficiarios de los programas PAP y PAP para el sector agropecuario, estarían sujetos a retención en la fuente para el pago anticipado del impuesto sobre la renta.

Ahora, resulta pertinente señalar que no porque se prescinda, para este preciso caso, del recaudo anticipado del impuesto sobre la renta frente del pago o abono a cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal para los beneficiarios del PAP y PAP del sector agropecuario, quiera ello significar que se esté tomando dicho ingreso como no constitutivo de impuesto sobre la renta, pues quedó claramente establecido en el decreto objeto de control de legalidad, que esto es “(…) sin perjuicio del tratamiento tributario que debe darse a los aportes del mencionado programa en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por los contribuyentes beneficiarios incluida la deducción si se cumplen los requisitos del artículo 1 15-1 del Estatuto Tributario.

El mismo tratamiento tributario es aplicable a los beneficiarios de los mencionados programas que tengan la calidad de autorretenedores”. Teniendo en cuenta los aspectos referenciados, se puede inferir que la aplicación de la retención en la fuente en condiciones normales y conforme a la regulación existente no resultaba idónea ni oportuna para el cumplimiento de las finalidades de la normativa extraordinaria, lo que hacía necesario que el Gobierno nacional procediera a regular la materia de manera que el apoyo estatal resultara apropiado para que los empleadores honraran los compromisos laborales en virtud de las previsiones de los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 20 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 365 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 401 / DECRETO 1625 DE 2016 – ARTÍCULO 1.2.4.9.1. / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD – Alcance / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Superado La Sala observa que el Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020, también cumple con el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, conforme al cual las medidas adoptadas deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas.

En este sentido, la Sala estima que el acto sujeto al control inmediato de legalidad busca un propósito constitucional legítimo por parte del Estado consistente en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política (art. 2º de la C.P.); así mismo, contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.

Además, las medidas allí consignadas son necesarias y adecuadas para alcanzar tales propósitos y, en principio, no afectan o restringen ningún derecho fundamental o un principio constitucional, por lo que están debidamente justificadas. En efecto, la regulación al sistema de retención en la fuente para quienes cumplan con los requisitos para ser beneficiarios del PAP y PAP para el sector agropecuario – aplicable únicamente para el primer pago de la prima de servicios del año 2020-, que establece la tarifa en cero (0%), es decir, que dispuso que los beneficiarios de dichos programas en ningún caso estarían sujetos a retención en la fuente para el pago anticipado del impuesto sobre la renta y complementarios, resulta proporcional con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno nacional, y adecuada para disminuir los riesgos que se cernían sobre la generalidad de la población, tales como la crisis económica y la extensión de sus efectos.

Se trata, entonces, de una medida excepcional, idónea y necesaria, que se encuentra dirigida a enfrentar de manera eficiente las causas que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, y que, además, honra la teleología, las garantías y la carta de derechos previstos en la Constitución Política. En definitiva, la Sala considera que la medida objeto de control se ajusta al principio de proporcionalidad, en tanto es necesaria, adecuada y está plenamente justificada en cuanto cumple a cabalidad con los presupuestos y finalidades que le permitieron al Gobierno nacional acondicionar la normativa relacionada con el mecanismo de retención en la fuente para los abonos a cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal denominados PAP y PAP para el sector agropecuario.

Al mismo tiempo, no comporta ningún tipo de discriminación y no limita, afecta o suspende los derechos y libertades intangibles que protege la Constitución Política, el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, así como aquellos derechos consagrados en el plano convencional en los artículos 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 4 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – ARTÍCULO 4 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 27 NUMERAL 2 ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – No contradicción prima facie del ordenamiento jurídico / EL DECRETO OBJETO DE CONTROL – No contradice, prima facie, el ordenamiento jurídico Con fundamento en lo expuesto hasta ahora, la Sala no encuentra razones de contradicción entre el acto sujeto a control y el ordenamiento superior.

En efecto, la regulación sobre la aplicación de la retención en la fuente contenida en el artículo primero del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) se encuentra ajustada a derecho porque cumple la finalidad que le fue encomendada, consistente en establecer las medidas para el cumplimiento de unos decretos legislativos expedidos en el marco de unos estados de excepción y, además, al fungir como reglamentación del sistema de recaudo de retención en la fuente, tiene un fundamento razonable y se sujeta a un marco de derecho, como quiera que responde a lo previsto en el Estatuto Tributario, en particular a lo dispuesto en los artículos 365, 401 y 115-1, según se expuso en precedente.

En suma, la Sala considera que lo disposición sobre retención en la fuente contenida en el artículo primero del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), es idónea, necesaria y proporcional con la gravedad de las circunstancias que justificaron la declaratoria de estado de excepción, pues se observa una relación estrecha entre los fines perseguidos y los medios empleados para alcanzarlo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 365 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 401 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 115 NUMERAL 1 NORMA DEMANDADA: DECRETO 1152 DE 2020 (20 de agosto) PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04176-00(CA) Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: DECRETO 1152 DEL 20 DE AGOSTO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios (PAP) y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario” Decisión: Declara que la norma objeto de control está ajustada a derecho La Sala 17 Especial de Decisión procede al Control Inmediato de Legalidad del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario” I.

ANTECEDENTES 1.1. La Organización Mundial de la Salud – OMS- identificó el nuevo coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, el 7 de enero de 2020. 1.2. La OMS declaró el brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, el 11 de marzo de 2020. 1.3.

El ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, y mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de dicha resolución, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. 1.4.

El Presidente de la República consideradas, entre otras circunstancias, la insuficiencia de las medidas adoptadas en ejecución de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, y la aptitud de la pandemia causada por el COVID 19 para obrar como detonante de un crisis económica y social que no podía ser afrontada por las autoridades estatales mediante el ejercicio de sus atribuciones ordinarias, expidió, con la firma de todos sus ministros, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, y por medio de este declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. 1.5.

Que, a través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el Presidente de la República impartió, entre otras «instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», la de «ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020». 1.6.

Que el Gobierno Nacional, por Decreto 531 del 8 de abril de 2020, ordenó la ampliación de la medida de aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia entre el 13 de abril y el 27 de abril de 2020. 1.7. Que a través del Decreto 593 del 24 de abril de 2020, el Gobierno Nacional impartió instrucciones para el cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, entre el 27 de abril y el 11 de mayo de 2020. 1.8.

Que mediante el Decreto 636 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas de la república de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.), del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID 19. 1.9.

Que mediante el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, el señor presidente de la República con la firma de todos sus ministros, declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario contados a partir de la vigencia de dicho decreto, en el que autorizó al Gobierno Nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, la adopción de aquellas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores y el establecimiento de nuevos turnos de trabajo. 1.10.

Que el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 770 de 2020, "Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa de acuerdo para el traslado del primer pago de la prima de servicios, se adopta al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP,· y se adopta el Programa de auxilio de los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológico declarada mediante el Decreto 637 de 2020". 1.11.

Mediante el artículo 7 del Decreto Legislativo 770 de 2020 se creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP, así: "El presente capitulo tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado que otorgará al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo corona virus COVID- 19.". 1.12.

El artículo 8 del Decreto Legislativo 770 de 2020 dispone que: "Podrán ser beneficiarios del PAP las personas jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan los siguientes requisitos: ( )

PARÁGRAFO 1. Las entidades sin ánimo de lucro no deberán cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo. En su lugar, deberán aportar copia del Registro único Tributario- RUT. En todo caso, sólo podrán ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019.". 1.13.

Según el artículo 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020: "La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP corresponderá al número de empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 10 del artículo 7 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000).". 1.14.

Que el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 803 de 2020 "Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19.”. Para su expedición se fundamentó en los mismos presupuestos del Decreto Legislativo del 770 de 2020, entre otros. 1.15.

Según el artículo 2 del Decreto Legislativo 803 de 2020: "El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado, al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo corona virus COVID-19.". 1.16.

El artículo 3 del Decreto Legislativo 803 de 2020 dispone que: "Podrán ser beneficiarios del programa las personas naturales que sean trabajadoras y/o productoras del campo colombiano, que demuestren la necesidad del aporte estatal al que se refiere el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos.

( )". 1.17. Conforme con lo establecido en el artículo 4 del Decreto Legislativo 803 2020 "La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, corresponderá al número de empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 7 del artículo 3 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000)." 1.18.

Con base en la normativa indicada en precedencia, junto con lo previsto en el artículo 306 de la Constitución Política y el artículo 115.1 del Estatuto Tributario, entre otras disposiciones, el Gobierno Nacional ( Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público) expidió el Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”. 1.13.

La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en representación del señor Presidente de la República, por correo electrónico remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado, aportó copia del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, con el fin de que se le impartiera el control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 136 y 185 del CPACA. 1.14.

El Despacho del magistrado sustanciador avocó el conocimiento del asunto por auto del dos (2) de octubre de esta anualidad. En este proveído dispuso, igualmente, notificar al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Ministerio Público, a la Presidencia de la República y al ministro de Hacienda y Crédito Público, a quien le corrió traslado para que se pronunciara sobre la legalidad del Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020 y lo requirió para que aportara copia de los documentos relacionados con los trámites que antecedieron a la expedición del acto sujeto a control.

Además, ordenó la fijación del aviso sobre la existencia de este proceso en la Secretaría General y en la página web de la entidad. 1.15. El 27 de octubre de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se pronunció sobre el trámite del control inmediato de legalidad y allegó las pruebas solicitadas por el Despacho. 1.16. Por medio de escrito radicado el 19 de noviembre de 2020, el agente del Ministerio Público rindió su concepto en relación con la legalidad del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) expedido por el Gobierno nacional (presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público).

II. ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL El texto del acto sujeto al control inmediato de legalidad es el siguiente: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO DECRETO 1152 20 DE AGOSTO DE 2020 “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 7,8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 y 1,2,3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto 637 de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendarios, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del Coronavirus COVID-19, Que con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.

Que el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 770 de 2020, "Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa de acuerdo para el traslado del primer pago de la prima de servicios, se adopta al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP, y se adopta el Programa de auxilio de los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológico declarada mediante el Decreto 637 de 2020".

Que para la expedición del Decreto Legislativo 770 de 2020, el Gobierno nacional considero que: "Que el artículo 306 del Código Sustantivo del Trabajo consagra el pago de la prima de servicios a favor de los trabajadores, el cual corresponde a treinta (30) días de salario por año, que se reconocerá en dos (2) pagos de la siguiente manera: La mitad el 30 de junio y la otra mitad a más tardar los primeros veinte días de diciembre.

Su reconocimiento se hará por todo el semestre trabajado o proporcionalmente al tiempo laborado. Que mediante Resolución 1 del 10 de abril de 2020, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos - CIDH recomienda a los gobiernos de los Estados miembros proteger los derechos humanos de las personas trabajadoras en mayor situación de riesgo por la pandemia y sus consecuencias, por lo que insta a que se tomen medidas que velen por asegurar ingresos económicos y medios de subsistencia a todas las personas trabajadoras, de manera que pueden cumplir con las medidas de contención y protección durante la pandemia, así como tener acceso a la alimentación y otros derechos esenciales.

Que, en consecuencia, la Organización Internacional del Trabajo -OIT- en el comunicado del 29 de abril de 2020 insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) estimular la economía y el empleo; (ji) apoyar a las empresas, los empleos y los ingresos; (iii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo y, (iv) buscar soluciones mediante el diálogo social.

Que el Fondo Monetario Internacional - FM mediante Comunicado de Prensa 20/114 del 27 marzo de 2020, publicó la "Declaración conjunta del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional', la cual expresa Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera.

Dada la interrupción repentina la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica, pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar ja recuperación en 2021' Que de acuerdo con los análisis elaborados por la publicación The Economist del 26 de marzo de 2020 titulado COVID-19 to send almost all G20 countries into a recession", la economía global se va contraer 2.5%.

Que dentro de las consideraciones para expedir el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020 se manifestó lo siguiente: “( ) de acuerdo con la encuesta de medición del impacto del COVID-19 de CONFECAMARAS, con corte a 17 de abril, el 85% de las empresas reportan no tener recursos para cubrir sus obligaciones más allá de 2 meses, y cerca del 54% de los empresarios espera disminuir su planta de personal en los próximos 3 meses".

Que las decisiones de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de 2020, junto con otras medidas relacionadas con la reducción de la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios públicos, generan una afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, en particular del sector empresarial, conformado por aquellas personas naturales y jurídicas, que no puede seguir operando en condiciones normales y encuentra dificultades para mantener su actividad económica y, por lo tanto, para cumplir con sus obligaciones para con sus trabajadores, proveedores y demás acreedores.

Que de conformidad con la línea jurisprudencial de la honorable Corte Constitucional, la transferencia de recursos no condicionada a título gratuito en favor de terceros, llevada a cabo por entidades del Estado, es viable y procedente en aquellos eventos en donde se propende por el cumplimiento de un principio o deber constitucional. Que la Honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-159 de 1998, de fecha 29 de abril, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell, manifestó lo siguiente: 'La prohibición de otorgar auxilios admite, no sólo la excepción a que se refiere el segundo aparte del artículo 355 Superior, sino las que surgen de todos aquéllos supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país. Estos criterios responden a la concepción del Estado Social de Derecho, el cual tiene como objetivo esencial Promover la prosperidad general, facilitar la participación, garantizar los principios y deberes consagrados a nivel constitucional, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden social justo y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades'; o como lo ha señalado en otra oportunidad la misma Corte, 'El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance.

El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad. Bajo este entendido se explica el otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en diferentes pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos domiciliarios (art 368 C.P.), al fomento de la investigación y transferencia de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras (art. 65 C.P.), a la adquisición de predios para los trabajadores agrarios;

(art. 64 C.P.), a la ejecución de proyectos de vivienda social y a los servicios públicos de salud y educación (C.P. arts. 49 y 67)". Que con el objeto de mitigar el deterioro del empleo por el nuevo Coronavirus COVID19 se creó un programa social de apoyo al empleo mediante un aporte temporal a las empresas y personas naturales, a los consorcios y las uniones temporales en los términos establecidos en los Decretos Legislativos 639 del 8 de mayo 2020 y 677 de fecha 18 de mayo de 2020.

(…) Que la Organización Internacional del Trabajo - OIT en el documento "Las normas de la OIT y la COVID-19 (coronavirus)" del 29 de mayo de 2020, ha recomendado que los gobiernos adopten medidas para hacer extensivas las prestaciones de desempleo a los trabajadores que se enfrentan a una pérdida de ganancias debida al desempleo parcial, en particular en casos de reducción temporal de la duración normal o legal del trabajo, y a la suspensión o la reducción de ganancias como consecuencia de una suspensión temporal del trabajo, especialmente por motivos económicos, tecnológicos, estructurales.

Que para proteger a los trabajadores que se han quedado sin ingresos, pero que continúan con un vínculo laboral con su empleador, sea por suspensión del contrato o licencia no remunerada, se crea un auxilio del Estado en la modalidad de transferencia monetaria no condicionada, por valor de 160.000 pesos mensuales, por el número de meses en los que el trabajador haya estado en suspensión contractual en el periodo correspondiente de abril a junio del año 2020.

Es decir, que esta transferencia mensual se otorgará máximo por tres (3) meses si el trabajador estuvo suspendido durante tres (3) meses. " Que mediante el artículo 7 del Decreto Legislativo 770 de 2020 se creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP, así: "El presente capítulo tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado que otorgará al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo coronavirus COVID- 19.

" Que el artículo 8 del Decreto Legislativo 770 de 2020 dispone que: 'Podrán ser beneficiarios del PAP las personas jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan los siguientes requisitos: (…)

PARÁGRAFO 1. Las entidades sin ánimo de lucro no deberán cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo. En su lugar, deberán aportar copia del Registro único Tributario- RUT. En todo caso, sólo podrán ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019.

" Que según el artículo 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020: "La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP corresponderá al número de empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 10 del artículo 7 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000).

" Que el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 803 de 2020 "Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19. " Que para la expedición del Decreto Legislativo 803 de 2020 el Gobierno nacional para su expedición se fundamentó en los mismos presupuestos del Decreto Legislativo del 770 de 2020 y además consideró: 'Que la Organización Internacional del Trabajo en el informe denominado "Observatorio de la OIT: El COVID 19 y el mundo del trabajo".

Cuarta edición del 27 de mayo de 2020 señala los gravísimos impactos que ha sufrido el empleo por cuenta del virus COVID-19: "La crisis sigue provocando una reducción sin precedentes de la actividad económica y del tiempo de trabajo, y datos recientes confirman las previsiones realizadas anteriormente en materia de pérdida de horas de trabajo (véase el Anexo técnico 1).

Se estima que en el primer trimestre de 2020 se perdió un 4,8 por ciento de las horas de trabajo (lo que corresponde a alrededor 135 millones de empleos a tiempo completo, habida cuenta de una semana laboral de 48 horas, con arreglo a la referencia actualizada a tal efecto), con respecto al cuarto trimestre de 2019. Ello constituye una ligera revisión al alza de unos 7 millones de empleos a tiempo completo desde que se publicó la tercera edición del Observatorio de la OIT, lo que pone de manifiesto que en el tercer trimestre de 2020 la crisis afectó a los mercados laborales con mayor intensidad que la prevista, en particular en los países de ingresos medianos altos o elevados de horas trabajadas.

En las Américas, se prevé que se pierda el 13,1 por ciento de las horas de trabajo a lo largo del segundo trimestre, con respecto al nivel que existía antes de la crisis. En Europa y Asia Central, se prevé una pérdida del 12,9 por ciento, Las estimaciones relativas a las demás regiones son levemente inferiores, pero en todos los casos se registran valores superiores al 9,5 por ciento.

América meridional y Europa meridional y occidental son las regiones para las que se han realizado mayores revisiones al alza en materia de pérdida de horas trabajadas (en más de un punto porcentual) desde la publicación de la tercera edición del Observatorio de la OIT, lo que pone de manifiesto, respectivamente, el empeoramiento de la situación en América meridional y el hecho de que los efectos en el mercado de trabajo de las medidas adoptas en Europa han sido más intensos de lo previsto.” Que igualmente, la Organización Intemacional del Trabajo en el documento "Las normas de la OIT y la COVID-19 (coronavirus) " del 29 de mayo de 2020 señaló entre otros aspectos "que los gobiernos deberían, tan pronto como sea posible o tratar de garantizar la seguridad básica del ingreso, en particular para las personas que hayan perdido sus puestos de trabajo o medios de vida a causa de la crisis; o adoptar, restablecer o ampliar regímenes integrales de seguridad social y otros mecanismos de protección social, teniendo en cuenta la legislación nacional y los acuerdos internacionales, y o tratar de garantizar el acceso efectivo a una atención de salud esencial y a otros servicios sociales básicos, en particular para los grupos de población y las personas a los que la crisis ha hecho particularmente vulnerables" Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional colombiano por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19.

Que dentro de los considerandos del mencionado Decreto, en el acápite de "Presupuesto fáctico" se indicó [ ] Que el aumento del desempleo en Colombia genera una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico, así como en su Producto Interno Bruto " Que las medidas de distanciamiento social -fundamentales para la salud pública están afectando especialmente a los sectores de la economía que, por su naturaleza, deben permanecer completamente cerrados.

En particular, el sector de comercio y en el de reparación de vehículos reportó una destrucción de 1.5 millones de empleos, siendo el sector que más contribuyó a la destrucción de empleos en las principales ciudades. Asimismo, las restricciones han afectado la confianza de los consumidores, empresarios e inversionistas. En particular, el índice de confianza comercial se ubicó en -31 % en este mismo periodo.

Lo anterior representa un deterioro de 58% frente a marzo de 2019, y corresponde al peor registro histórico del indicador. Que de conformidad con lo expuesto por la directora del Instituto Nacional de Salud, ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, existe una limitación en los análisis de pruebas del Covid-19, debido a la alta demanda y competencia a nivel mundial por los reactivos y falta de mecanismos necesarios, lo que ineludiblemente generará una ampliación del aislamiento obligatorio y por tanto la imposibilidad de reactivar en mayor medida la economía, generando un impacto negativo novedoso, impensable e inusitado en el desempleo a nivel nacional " " -Que debido a la necesidad de ampliar el aislamiento obligatorio han resultado insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas para ayudar a las pequeñas y medianas empresas, lo que hace necesario tomar nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la economía del país y que a futuro generarían un impacto incalculable en el sistema económico colombiano […]”.

Que de la misma forma, en los considerandos del Decreto 637 de 2020, en el acápite de "Presupuesto valorativo" se señaló (…) Que en marzo de 2020, la tasa de desempleo a nivel nacional se incrementó en 1.4% frente a febrero, siendo este el mayor incremento registrado desde febrero de 2004 y el segundo más alto registrado desde 2001. De igual manera, en marzo de 2020 se reportó una destrucción de cerca de 1,6 millones de empleos con respecto al mes anterior, lo que corresponde al mayor incremento en dicho indicador desde que se tienen cifras comparables.

Las solicitudes de suspensión tanto de actividades, como de contratos y despidos colectivos -con corte al 15 de abril de 2020- han aumentado 30 veces frente al registro de todo 2019, lo que anticipa un deterioro aún mayor del mercado laboral en los próximos meses. De hecho, las perspectivas de los analistas (al 14 de abril) sugieren un significativo aumento en la tasa de desempleo en 2020, con proyecciones del orden del 15% al 20%.

En cualquier escenario esta sería la tasa de desempleo más alta desde 2002 (Fuente: DANE, Ministerio de Trabajo). Que la evidencia empírica sugiere que los empleados que han perdido su empleo a través de un despido se enfrentan a peores perspectivas de recontratación y menores salarios, Asimismo, estos impactos persisten en el mediano plazo, y se materializan a través de tasas de desempleo mayores y más duraderas.

(Fuente: Encuesta de medición del impacto del COVID-19, Canziani & Petrongolo 2001, Stevens 2001, Eliason & Storrie 2006)". Que a su turno, en el acápite de "Justificación de la declaratoria del estado de excepción" del mencionado decreto se indicó “[ ] Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país y así mismo dentro del subtítulo "Medidas generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos" se señaló que se debe permitir al Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores".

Que el 30 de abril de 2020, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE publicó los indicadores del mercado laboral para el mes de marzo, el cual evidencia un impacto en el indicador de desempleo del 12,6%, con un incremento significativo de la inactividad en 1,53 millones de personas que pasaron de estar ocupados a estar inactivos.

(…) Que según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, durante el año 2019, en los centros poblados y zonas rurales dispersas se ocuparon en promedio 4.746.000 personas, de las cuales 2.870.610 (60,5%) se dedicaron a labores de la agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca; estas personas actualmente son objeto de riesgos de comercialización, así como de ver disminuida su rentabilidad ante escenarios de distorsión en las dinámicas habituales del mercado.

Que a partir de información de la Gran Encuesta Integrada de Hogares también del DAÑE, se identifica que sólo el 14,9% de la población rural cotiza a pensión y que el 73,5% de las personas residentes en la ruralidad pertenece al Régimen Subsidiado de Salud, mientras que solo 17,8% pertenece al Régimen Contributivo; hecho que evidencia la alta dependencia de flujos de caja permanentes por parte de los trabajadores rurales, tanto de los que viven del desarrollo independiente de actividades agropecuarias, como de los que actualmente no pueden "desplazarse entre veredas o hacia sus lugares de trabajo a costos normales.

Publicación Que la tasa de desempleo para los centros poblados y zonas rurales dispersas ha sido sistemáticamente inferior al total nacional. Sin embargo, ambas tasas comparten tendencia. Para el trimestre móvil febrero abril, la tasa promedio de desempleo a nivel nacional fue 14,6% y para las zonas rurales dispersas fue 8,8%, con tendencia al alza, considerando esta última como una tasa alta dada la baja densificación que tiene la zona rural, como se aprecia en la siguiente tabla: (..) Que las variaciones en los procesos de comercialización de productos agropecuarios, particularmente a pequeños y medianos productores, aminora el normal flujo de liquidez en los circuitos económicos regionales, ya que, al ver reducido o interrumpido sus ingresos, tanto productores agropecuarios como sus trabajadores, se ven restringidos para realizar pagos como arriendos y servicios, pago de salarios y primas, compra de agroinsumos e incluso' alimentos en sus localidades; lo que configura un escenario económico adverso, que suscita la actuación en la atención y reactivación de la economía en el campo colombiano. " Que el artículo 1 del Decreto Legislativo 803 de 2020, creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima die Servicios - PAP para el Sector Agropecuario así: "El presente Decreto tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19, administrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

" Que según el artículo 2 del Decreto Legislativo 803 de 2020: "El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado, al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.

" Que el artículo 3 del Decreto Legislativo 2020 dispone que: 'Podrán ser beneficiarios del programa las personas naturales que sean trabajadoras y/o productoras del campo colombiano, que demuestren la necesidad del aporte estatal al que se refiere el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos (…) Que conforme con lo establecido en el artículo 4 del Decreto Legislativo 2020 "La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, corresponderá al número de empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 7 del artículo 3 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000).

" Que el aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP y del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario constituyen ingreso tributario susceptible de incrementar el patrimonio de los beneficiarios de los mencionados programas y por lo tanto sujeto a las disposiciones del impuesto sobre la renta y complementarios y retención en la fuente a título del mismo impuesto, conforme con lo previsto en el Estatuto Tributario.

Que no obstante lo anterior, para el cumplimiento de las finalidades de los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020 expuestas en los considerandos anteriores, se requiere garantizar que los empleadores reciban la totalidad de los aportes asignados por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP para el sector agropecuario, para el pago de la prima de servicios de los trabajadores de los beneficiarios, Que en consecuencia los aportes que reciban los empleadores por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP y del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, no estarán sujetos a retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y complementarios, para garantizar el cumplimiento de las finalidades de las normas de excepción contenidas en los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020, que permitan a los empleadores honrar los compromisos laborales en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y los acuerdos de que trata el artículo 6 del Decreto Legislativo 770 de 2020.

Lo anterior, sin perjuicio del tratamiento tributario que debe darse a los aportes del mencionado programa en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por los contribuyentes beneficiarios incluida la deducción si se cumplen los requisitos del artículo 1 15-1 del Estatuto Tributario. El mismo tratamiento tributario es aplicable a los beneficiarios de los mencionados programas que tengan la calidad de autorretenedores.

Que teniendo en cuenta la necesidad de efectuar los traslados de recursos a los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de las Primas para el cumplimiento de las obligaciones laborales en los términos previstos en el considerando anterior, el proyecto de decreto se publicó por tres (3) días. Que en cumplimiento de los artículos 3 y 8 de la Ley 1437 de 2011 y de lo dispuesto por el Decreto Único 1081 de 2015, modificado por el Decreto 270 de 2017, modificado por el Decreto 270 de 2017, fue publicado en el sitio web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público entre el treinta (30) de julio de 2020 y el dos (02) de agosto de 2020, de tal manera que se agilice el traslado de los respectivos recursos.

Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA

Artículo 1, Retención en la fuente y autorretención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y complementarios. En ningún caso los aportes que reciban los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP de que trata el Decreto Legislativo 770 de 2020 y los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP para el Sector Agropecuario de que trata el Decreto Legislativo 803 de 2020, estarán sujetos a retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y complementarios.

El tratamiento tributario de que trata el inciso anterior del presente artículo es aplicable a los beneficiarios de dichos programas que tengan la calidad de autorretenedores. Lo anterior sin perjuicio del tratamiento tributario en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del periodo gravable 2020 al que están sometidos los aportes recibidos por los beneficiarios de los mencionados programas.

Artículo 2. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el diario oficial. [pic] PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE 20 AGO 2020 Dado en Bogotá D.C., a los EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO III. INTERVENCIONES EN EL PRESENTE TRÁMITE 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo, en síntesis, que el Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), se dictó en el ejercicio de la potestad reglamentaria otorgada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, con el fin de dar desarrollo a las finalidades de los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020 dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 637 de 2020.

El interviniente hizo referencia al contexto que motivó la segunda declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto Legislativo 637 de 2020. Luego, describió el contenido de cada uno de los artículos incluidos en los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020 en los que se creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios (PAP) y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios para el Sector Agropecuario ( PAP agropecuario) y se refirió a los requisitos fijados en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, desarrollados en la jurisprudencia constitucional, para la expedición y el análisis de la constitucionalidad de los decretos legislativos.

Seguidamente, sostuvo que era necesario, para el cumplimiento de las finalidades del Decreto Legislativo 770 de 2020 y el Decreto Legislativo 803 de 2020, garantizar que los empleadores reciban la totalidad de los aportes asignados por concepto del programa de Apoyo para el Pago de Prima de Servicios PAP y el Programa para el Pago de la Prima de servicios PAP para el sector agropecuario, para el pago de la prima de servicios de los trabajadores de los beneficiaros conforme con los acuerdos con los trabajadores, prima que a su vez es una deducción del impuesto sobre la renta si se cumplen los requisitos del artículo 115-1 del Estatuto Tributario, por lo que los aportes que recibieran los beneficiarios del programa por dicho concepto, no estarían sujetos a retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y complementarios.

Finalmente, después de hacer un recuento de las características que esta Corporación ha señalado en el Control Inmediato de Legalidad, refirió que el Decreto 1152 de veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) cumple con todas estas características, además de que no contraviene ninguna disposición de rango constitucional y se expide en virtud de las facultades otorgadas al Presidente de la República. 2.

Intervención de la Procuraduría General de la Nación El representante del Ministerio Público rindió concepto en el que, en síntesis, hizo referencia a los antecedentes y fundamentos del acto; seguidamente expuso las consideraciones que se estructuran con la identificación del problema jurídico y el consecuente análisis de legalidad y, por último, abordó el análisis del decreto.

Finalmente, concluyó que según los referentes de legalidad analizados y en especial los criterios de competencia, de realidad de los motivos, de adecuación a los fines y sujeción a las formas, y de la proporcionalidad de la medida expedida; en el presente caso se concluye que el Decreto 1152 de 2020 cumple con los parámetros para aprobar el control inmediato de legalidad.

Se verificó que es un acto administrativo general, expedido por una autoridad del orden nacional competente, emitido en el ejercicio de la función administrativa y proferido en vigencia del decreto de declaratoria de estado de excepción. Respecto al cumplimiento de los requisitos materiales del acto administrativo objeto de control, de conformidad con los precedentes jurisprudenciales, con las disposiciones legales y el material probatorio que obra en el expediente, el acto administrativo se fundamenta en motivos reales y su contenido se adecúa a los fines del Estado.

Igualmente hay proporción entre la situación fáctica y las decisiones adoptadas, que ante la crisis que está viviendo el país generada por la pandemia del coronavirus con graves afectaciones al orden económico y social eran necesarias las medidas adoptadas como respuesta de la administración con el objeto de mitigar sus efectos. Para el Ministerio Público, son proporcionadas, justificadas y necesarias las medidas temporales adoptadas para los beneficiarios de los programas de apoyo que el Gobierno Nacional otorgo dentro de los Decretos legislativos 770 de 2020 en sus artículos 7, 8 y 9 y 803 de 2020 en sus artículos 1, 2, 3 y 4 y que se encuentran acordes con el marco jurídico de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y con el Decreto 1152 de 2020 el cual es objeto de estudio y que se encuentran justificadas dentro de los Decretos legislativos y autorizadas por el estado de emergencia que buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis.

Por los motivos expuestos, la Delegada concluyó que el Decreto 1152 de 2020, se ajusta al marco jurídico vigente, al ser expedido por la autoridad competente, guardar conexidad y proporcionalidad con las causas de la declaratoria del estado de excepción, contener medidas transitorias que tienen una finalidad que se ajusta a aquellas que dieron lugar a esa declaratoria y son proporcionales conforme a la gravedad de los hechos, y en ese sentido, solicita a la Sala declarar que el acto se ajusta al marco normativo del estado de excepción y que no vulneran la Constitución Política”.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 17[1], es competente en única instancia para ejercer el control inmediato de legalidad del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, en cuanto tiene fuente en una autoridad del orden nacional, según lo dispuesto en los artículos 111 numeral 8º y 136 de la Ley 1437 de 2011, así como del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la Corporación. 2.

Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y Estado de Excepción – Del control inmediato de legalidad. 4.2.1. El artículo 215 de la Constitución Política establece que, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de guerra exterior y de conmoción interior -previstos en los artículos 212 y 213 ejusdem-, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá ser declarado el Estado de Emergencia por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, por periodos de hasta 30 días que pueden ser prorrogados hasta por dos periodos adicionales que sumados no podrán exceder de 90 días en el año[2].

En el marco de los estados de excepción, incluido el de emergencia económica, social y ecológica, el Presidente de la República podrá dictar decretos con fuerza de ley, entre los cuales se encuentra, de una parte, el decreto de declaratoria de dicha circunstancia excepcional y, de otra, los decretos legislativos que regulan el marco de las restricciones de los derechos y las medidas que permitan superar o paliar las circunstancias que dieron origen a esta situación. Además de lo anterior, el Gobierno Nacional, a través del Presidente de la República, los ministros de despacho y los directores de departamentos administrativos, así como también cualquier otra autoridad pública del orden nacional y territorial, podrán expedir en el ámbito de su jurisdicción y competencia, los correspondientes actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia, con el ánimo de superar o aminorar las causas que dieron origen a esta circunstancia excepcional.

A su turno, los artículos 46 y 47 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción[3]- establecen que, una vez el Gobierno Nacional declare el Estado de Emergencia, podrá dictar decretos legislativos para tomar medidas o adoptar instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Al punto, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente[4]: “[…] El Estado de Emergencia, como modo de los estados de excepción, brinda instrumentos para conjurar situaciones que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El propósito del Estado de Emergencia es, expresamente, “conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y […] contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior”.

Por la propia naturaleza del Estado de Emergencia, es imposible predefinir el listado taxativo y el alcance de las medidas que podría adoptar el ejecutivo para conjurar la situación que inspiró la declaratoria […] Mas tal indeterminación, precisamente, justifica la existencia de cautelas para garantizar el buen uso del Estado de Emergencia, que se encuentran consignados en el texto constitucional, unos como requisitos formales y otros como presupuestos materiales, predicables de los decretos declaratorios y de los decretos legislativos de desarrollo.

Así, se califica el hecho que lleve al Gobierno a declarar la emergencia, pues este debe perturbar o amenazar en forma grave e inminente los órdenes protegidos por la medida; se determina que la declaratoria de emergencia debe limitarse a periodos hasta de treinta días y un acumulado de hasta noventa en el año calendario; y se impone que la declaratoria y los decretos de desarrollo no sean suscritos solamente por el Presidente, sino también, por todos sus ministros […]” Este mismo criterio ha sido adoptado por la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, en los siguientes términos[5]: “las funciones básicas de acusación y de juzgamiento.” “[…] Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.

Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos Por último, en el plano convencional vale la pena recordar que, en el Sistema Universal de Derechos Humanos, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas orienta a los Estados sobre los requisitos y potestades en el marco de los estados de emergencia a través de la Observación General No. 29 de 2001[6], que interpreta el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Así mismo, en el Sistema Interamericano de Protección, la Corte IDH se ha pronunciado sobre este mismo aspecto en la Opinión Consultiva No. 9 de 1987, referente a las garantías judiciales durante los estados de emergencia[7]. Dichos ejes de interpretación han sido aplicados en el contexto colombiano por la Corte Constitucional en el ejercicio del control automático de constitucionalidad que supone la declaratoria de las medidas adoptadas en el contexto de circunstancias excepcionales[8]. 4.2.2.

De otra parte, conforme lo prevé el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción[9]-, el control inmediato de legalidad es el mecanismo judicial que permite verificar, enjuiciar o controlar de manera urgente las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos en el marco de los Estados de Excepción -como lo es el estado de emergencia económica, social y ecológica-, control que será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar en el que se expidan -si se tratare de entidades territoriales- o por el Consejo de Estado si provienen de autoridades nacionales.

Para efecto de garantizar su control inmediato, las autoridades competentes que expidan estos actos administrativos, deberán enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición a la jurisdicción contencioso administrativa indicada. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-[10], por su lado, reitera en términos similares la anterior disposición con la advertencia de que, cuando la autoridad administrativa no remita los actos administrativos a la autoridad judicial indicada dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, esta última aprehenderá de oficio su conocimiento en el marco de sus competencias.

Con fundamento en las disposiciones en estudio, resulta claro que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. Ahora, teniendo en cuenta que el examen de legalidad que se hace es integral, la autoridad judicial competente lo realiza por medio de la confrontación del acto administrativo objeto de control con todo el ordenamiento jurídico vigente, en particular con las normas constitucionales que permitan la declaratoria de los estados de excepción, esto es, los artículos 212 al 215 de la Constitución Política, así como con la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 1734 de 1994); el decreto declarativo que establece la situación excepcional y, finalmente, con los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional que establecen las medidas para superar o atenuar esta circunstancia particular[11].

La jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación ha definido de tiempo atrás las características del control inmediato de legalidad[12]. Al punto ha emitido pronunciamientos del siguiente tenor: “[…] (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.

Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico”[13] y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[14].

(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente debe acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo[15].

(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Es oficioso ya que si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”[16];

(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. […]” Finalmente, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y 136 y 185[17] de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, junto con la jurisprudencia reiterativa de la Sala Plena de esta Corporación[18], los actos administrativos que pueden ser objeto de verificación o enjuiciamiento de manera urgente a través del control inmediato de legalidad son aquellos que de manera expresa desarrollen decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. En este orden, son tres los requerimientos para la procedencia del control inmediato de legalidad: (i) que se trate de un acto de contenido general;

(ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa y, (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción. 3. Asuntos por resolver por parte de la Sala Le corresponde a la Sala establecer si el Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, cumple con los requisitos formales para ser estudiado por esta Corporación bajo el medio de control inmediato de legalidad, para lo cual deberá verificar: (i) si fue expedida en ejercicio de facultades administrativas;

(ii) contiene medidas de carácter general y, (iii) si desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. En el evento de que el acto objeto del control de legalidad cumpla con las exigencias formales antes indicadas, la Sala procederá a verificar su legalidad material. 4. Del estudio de los requisitos formales 4.4.1.

Como se indicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, el Gobierno Nacional adoptó una serie de medidas con el propósito de prevenir y controlar la propagación del virus COVID-19 -cuyo brote fue declarado como pandemia por la OMS-, por lo cual el Ministerio de Salud y Protección Social -en el marco de sus atribuciones administrativas, ordinarias y cotidianas-, expidió inicialmente la Resolución 0000380 de fecha 10 de marzo de 2020, que dispuso medidas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que arribaran a Colombia provenientes de algunos países identificados como fuente o espacio de propagación del virus y, con posterioridad, por medio de la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa de esta pandemia en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Estas medidas ordinarias de carácter administrativo -junto con otras que fueron proferidas por el Gobierno nacional- resultaron insuficientes para contener el incremento del número de contagios y los impactos que esta situación estaba generando en la economía nacional, el empleo, la estabilidad económica de las empresas y la sostenibilidad fiscal del Estado, entre otros factores, lo que justificó que el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, declarase un primer Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Luego, mediante el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, fue declarado un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, en el que se autorizó al Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos turnos de trabajo, la adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores.

Por lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 770 de 2020, "Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa de acuerdo para el traslado del primer pago de la prima de servicios, se adopta al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP,· y se adopta el Programa de auxilio de los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020".

Mediante el artículo 7 del Decreto Legislativo 770 de 2020 se creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP, así: "El presente capitulo tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado que otorgará al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo corona virus COVID- 19.".

El artículo 8 del Decreto Legislativo 770 de 2020 dispone que: "Podrán ser beneficiarios del PAP las personas jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan los siguientes requisitos: ( )

PARÁGRAFO 1. Las entidades sin ánimo de lucro no deberán cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo. En su lugar, deberán aportar copia del Registro único Tributario- RUT. En todo caso, sólo podrán ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019.".

Según el artículo 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020: "La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP corresponderá al número de empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 10 del artículo 7 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000).".

De igual manera, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 803 de 2020 "Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Corona virus COVID 19.”. Para su expedición se fundamentó en los mismos presupuestos del Decreto Legislativo del 770 de 2020, entre otros.

Según el artículo 2 del Decreto Legislativo 803 de 2020: "El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado, al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo corona virus COVID-19.".

El artículo 3 del Decreto Legislativo 803 de 2020 dispone que: "Podrán ser beneficiarios del programa las personas naturales que sean trabajadoras y/o productoras del campo colombiano, que demuestren la necesidad del aporte estatal al que se refiere el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos.

( )". Conforme con lo establecido en el artículo 4 del Decreto Legislativo 803 2020 "La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, corresponderá al número de empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 7 del artículo 3 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000)." Las medidas legislativas adoptadas en el marco de estas circunstancias excepcionales requieren desarrollo a través de actos de carácter general que se expiden en el ámbito propio de la función administrativa, actos administrativos que, como se indicó en precedencia, constituyen el objeto del control inmediato de legalidad al que aluden el artículo 20 de la ley 137 de 1994, y los artículos 136 y 185 del CPACA.

Pues bien, vistos los antecedentes y motivaciones del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, es fácil advertir que la autoridad administrativa relaciona como fundamentos de las medidas que allí adopta, fuentes formales de diferente naturaleza y jerarquía. Por tanto, el control de legalidad ha de hacerse en forma integral conforme al lineamiento trazado por la jurisprudencia de la Corporación[19], examinando, entre otros aspectos, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y con los decretos legislativos que han sido expedidos con ocasión de este y que el acto administrativo dice desarrollar, y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 4.4.2.

Tal como se expuso en el numeral 4.2.2. de esta providencia, la normativa rectora del Control Inmediato de Legalidad tiene fuente en los artículos 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994); y los artículos 136 y 185 de la ley 1437 de 2011 (CPACA), normativa que ha sido interpretada por la Sala Plena de esta Corporación para inferir[20], como caracteres propios de aquel, la integralidad, autonomía, oficiosidad, automaticidad e inmediatez; así como para reparar en su naturaleza jurisdiccional, y en los efectos de cosa juzgada relativa que comportan las decisiones que con ocasión de él se adoptan[21].

Con sujeción a los caracteres así definidos por la Corporación, procede esta Sala al ejercicio del control integral de legalidad sobre Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario” Dicho control se incardina a juzgar el acatamiento del principio de legalidad, por parte del acto administrativo sujeto a control en cuanto atañe a la competencia, a los motivos, a los fines, a las formas y procedimientos preestablecidos, así como a las normas sustantivas en que deberían fundarse, aspecto este último que comprende el análisis de su conexidad, no sólo con los motivos que dieron lugar, en el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, a la declaración de un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sino, con el Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y el Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario” y demás normas que lo soportan.

En línea con lo expuesto, para sistematizar este estudio la Sala lo organizará en distintos apartes referentes en su orden a verificar: (i) si fue expedida por una autoridad del orden nacional; (ii) si fue expedida en ejercicio de facultades administrativas; (iii) si contiene medidas de carácter general y, (iv) si desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. En el supuesto de que el acto objeto del control de legalidad cumpla con las exigencias indicadas, la Sala procederá a verificar lo relacionado con los motivos, los fines y la sujeción a las normas en que el acto debería fundarse.

En ese orden de ideas, ha de tomarse en consideración que: 4.4.3. El acto fue expedido por una autoridad del orden nacional. El Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) es la mayor autoridad del orden nacional, conforme a lo dispuesto por los artículos 189 y 208 de la Constitución Política.

Por tanto, se verifica de esta manera el cumplimiento del primer requisito formal del control inmediato de legalidad, en tanto el acto sujeto a control fue expedido por una autoridad del orden nacional. 4.4.4. El acto fue expedido en ejercicio de facultades administrativas El acto objeto de control fue expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Publico), en virtud, de un lado, de lo previsto en el Decreto Legislativos 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y el Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, adoptados en el marco del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020; de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional, y de lo previsto en el artículos 61 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4712 de 2008.

Teniendo en consideración que la actividad reglamentaria constituye típica función administrativa, subordinada a la ley cuya efectividad facilita mediante actos que propenden por la concreción de sus supuestos, se tiene por cumplido el segundo requisito formal del control inmediato de legalidad. 4.4.5. El acto contiene disposiciones de carácter general La alusión a las formalidades del acto administrativo se encuentra referida al modo o manera en que la voluntad se produce y manifiesta para dar vida al acto administrativo[22].

La jurisprudencia contencioso-administrativa, al igual que la doctrina nacional especializada han advertido, de manera general, que “el procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o períodos predeterminados en materia probatoria ni formalidades excesivas”[23].

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, salvo la exigencia de motivación expresa que introduce en el artículo 42 para las decisiones que ponen fin al procedimiento administrativo, no contempla requisito alguno de forma cuya pretermisión comprometa la validez del acto producido dentro del procedimiento administrativo común y principal.

Al margen de la motivación, solo la pretermisión de aquellas formalidades que afecten el debido proceso, y de los principios propios de la función administrativa (artículos 29 y 209 de la Constitución Política) que han incidido en el sentido de la decisión, comprometen la validez del acto administrativo. Las restantes se reputan formalidades accidentales.

La motivación del acto administrativo cumple varias finalidades, unas de orden técnico, relacionadas con la preparación de los fundamentos de la decisión, y otras, con los requerimientos del control político y jurídico de sus antecedentes. Unas y otras permiten entender que la exigencia de motivación del acto administrativo particular, cuyos efectos vinculan en forma directa e inmediata a persona(s) determinada(s) o determinable(s) sea más estricta y rigurosa que la que demanda el acto administrativo general, cuyos efectos jurídicos son abstractos e impersonales.

Por esa razón, tratándose de actos administrativos de carácter general, salvo normativa específica y concreta, “es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto”, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación[24]. Así, visto el contenido del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), para la Sala resulta claro que este es controlable en tanto que es una decisión de carácter general y corresponde al desarrollo de los decretos legislativos sobre la materia, en lo que atañe al manejo que, en materia tributaria, se le dará al pago o abonos a cuentas del aporte estatal que por concepto del PAP y del PAP para el sector agropecuario, realicen las entidades financieras a los beneficiarios de dichos programas, es decir, corresponde a decisiones con efectos generales, impersonales y abstractos, en los términos que demanda el artículo 136 del CPACA.

Por lo demás, la Sala encuentra que el citado decreto cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas; la competencia o la referencia expresa de las conductas que se ejercen; el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición con una debida motivación; el acápite resolutivo y la firma de quien lo suscribe. 4.4.6.

El acto desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco de un estado excepción. En lo que tiene que ver con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, la Sala encuentra que este requisito también se encuentra acreditado. En efecto, una vez revisada la parte motiva del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) se advierte que, además de basarse en la facultad reglamentaria otorgada por la norma superior[25], también lo hace con base en los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020, específicamente en lo dispuesto en sus artículos 7°, 8° y 9°, y 1°, 2°, 3° y 4°, respectivamente.

En conclusión, la Sala encuentra que el decreto se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario, por lo que procede a su análisis material o de fondo. 5. Control material o de fondo El alcance de este control guarda relación con la verificación de la observancia del principio de legalidad, en lo atinente al acatamiento de las normas en que debería fundarse el acto; a la realidad y validez de los motivos que prestaron causa a las medidas que con él se adoptaron; y a la satisfacción de los fines que se propuso el ordenamiento con su expedición[26].

En este orden, el estudio del acto reglamentario debe tener en cuenta los siguientes aspectos: (i) que cumpla con su finalidad, esto es, que desarrolle y defina las medidas para la ejecución de los decretos legislativos; (ii) que las medidas adoptadas cumplan con las condiciones determinadas para la expedición de normas durante los estados de excepción, es decir, que respondan a lo previsto en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 -Estatutaria de los Estados de Excepción[27]-; por último, (iii) que el acto, prima facie, no controvierta el ordenamiento jurídico.

No está de más señalar que la decisión que aquí se tome hace tránsito a cosa juzgada relativa en los términos del artículo 189 del CPACA, por lo que es posible que el acto objeto de control pueda ser nuevamente controvertido ante la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, de manera tal que, a partir esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna disposición del ordenamiento jurídico. 4.5.1.

El Decreto 1150 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) desarrolla y define medidas para la ejecución de los decretos legislativos. La Sala recuerda que el Gobierno Nacional adoptó una serie de medidas con el propósito de prevenir y controlar la propagación del virus COVID-19, por lo cual el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, que declaró el estado de emergencia sanitaria por causa de esta pandemia en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020[28].

Luego, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la Pandemia COVID-19 (Coronavirus), dirigidas, de un lado, a evitar la propagación de la misma, y de otro, a reducir la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional.

Luego, a través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19.

Dentro de las razones tenidas en cuenta para tomar esta medida, se destacan las siguientes: “Que la actual situación ha tenido claramente un impacto negativo para las familias de todos los estratos socioeconómicos, tanto en el entorno rural como urbano, en especial las que se encuentran en situación de vulnerabilidad socio-económica, amenazando la garantía de la provisión de servicios públicos como la educación, incluyendo la permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en todos sus niveles (primera infancia, básica, media y superior), así como también de las prestaciones complementarias y programas sociales tendientes a hacer efectivos estos derechos, por lo que se hace necesario adoptar medidas tendientes a reducir la deserción y a apoyar al sistema educativo(…)”.

En este orden, el Decreto en comento consagró como una de las medidas generales para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos: “Que se debe permitir al Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores;

(…) Que se deben buscar mecanismos legales adicionales para facilitar y agilizar los procesos de reorganización empresarial, que permitan la recuperación de las capacidades laborales, sociales, productivas y financieras de las empresas, y de liquidación judicial de las sociedades para retomar rápidamente los activos a la economía de manera ordenada, eficiente y económica.” Además, el artículo 3º de precitado Decreto dispuso adoptar “mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".

El Decreto 637 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-307 del doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020). Con fundamento en el Decreto 637 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, fue expedido el Decreto Legislativo 770 del 3 de junio de 2020, "Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante, se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa para el primer pago de la prima de servicios, se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP, Y se crea el Programa de auxilio a los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020"; para tal propósito, se dijo en su parte considerativa lo siguiente: “(…) Que con el objeto de mitigar el deterioro del empleo del nuevo Coronavirus COVID-19 se creó un programa social de apoyo al empleo mediante un aporte temporal a las empresas y personas naturales, a los consorcios y las uniones temporales en los términos establecidos en los Decretos Legislativos 639 del 8 de mayo 2020 y 677 de fecha 18 de mayo de 2020.

Que el artículo 7 del presente decreto legislativo crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP, como un único aporte monetario estatal de 220.000 mil pesos, para los empleadores por cada uno de los trabajadores dependientes que haya cotizado al Sistema General de Seguridad Social en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA, que tenga un ingreso base de cotización desde un salario mínimo legal mensual vigente y hasta un millón de pesos.

Los empleadores deben cumplir con los requisitos establecidos por el presente decreto legislativo para ser beneficiarios del Programa”. Así, el artículo 7º ejusdem dispuso: “(…) Artículo 7. Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios – PAP. El presente capítulo tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado que otorgará al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19”.

Este Decreto Legislativo ya fue objeto del Control de Legalidad en el que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-324 del 19 de agosto de 2002, declaró su exequibilidad, y al hacer el análisis constitucional de los juicios materiales del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios, en uno de sus apartes dijo: 237.Las consideraciones previas permiten constatar que, existe una motivación suficiente para establecer el aporte estatal destinado al pago de la prima de servicios, así como para definir el alcance de la medida y establecer las normas de implementación y desarrollo.

En efecto, el Gobierno explicó la importancia de apoyar la continuidad de las empresas y la conservación de los empleos, que afecta con mayor potencia a quienes devengan menores ingresos. Aunque el decreto legislativo no hace referencia expresa a los mecanismos instrumentales, su regulación se motiva en la misma creación del PAP. En todo caso, estas disposiciones no están comprometiendo directamente ningún derecho fundamental, por consiguiente, el juicio de motivación suficiente no exige el mismo rigor como sucedería en caso contrario.

Incluso, el programa está destinado a hacer efectivo el pago de la prima de servicios, derecho social adscrito al derecho fundamental al trabajo. (…) 270. El aporte para el pago de la prima de servicios se requiere para apoyar a los empleadores en el cumplimiento del pago de esta prestación social de la prima de servicios, de tal manera que se aminore la cantidad de recursos que se debe destinar para ello y se facilite el cumplimiento de la obligación. Así mismo, son necesarias las disposiciones sobre limitación del alcance de la medida para optimizar los recursos públicos en beneficio de uno de los sectores económicos más afectados con la pandemia y de que se preserve el empleo de los trabajadores con menores ingresos y, por ende, los más vulnerables.

Finalmente, las medidas operativas, en términos generales, se requieren para materializar el aporte estatal. (…) 273.Sobre las disposiciones instrumentales y de desarrollo del PAP, se observa que, al no existir previamente el programa en el ordenamiento jurídico, tampoco estaba previsto el procedimiento para materializarlo, razón por la cual estas normas eran necesarias jurídicamente para hacer operativo el aporte estatal.

En este caso, el Legislador Extraordinario, lejos de incurrir en conductas arbitrarias o deliberadas, al establecer las disposiciones correspondientes en un solo compendio normativo, pretende complementar, especificar y armonizar las disposiciones necesarias para la operatividad del programa, así como precisar las competencias para ejercer las funciones correspondientes, todo en procura de enfrentar la emergencia de manera eficiente y eficaz.” Ahora, de igual manera al amparo del Decreto 637 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, fue expedido el Decreto Legislativo 803 del 4 de junio de 2020, "Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19"; para tal propósito, expuso en gran parte los mismos fundamentos del Decreto Legislativo 770 de 2020, y además, se dijo en su parte considerativa lo siguiente: “Que las variaciones en los procesos de comercialización de productos agropecuarios, particularmente a pequeños y medianos productores, aminora el normal flujo de liquidez en los circuitos económicos regionales, ya que, al ver reducido o interrumpido sus ingresos, tanto productores agropecuarios como sus trabajadores, se ven restringidos para realizar pagos como arriendos y servicios, pago de salarios y primas, compra de agroinsumos e incluso' alimentos en sus localidades; lo que configura un escenario económico adverso, que suscita la actuación en la atención y reactivación de la economía en el campo colombiano. Que, de igual manera, se evidencia una reducción en la demanda de alimentos por parte del sector institucional, de restaurantes y turismo, eliminando un mercado clave para muchos productores agropecuarios.

Que, sumado lo anterior, la crisis económica afecta el ingreso de los hogares y, con ello, se espera una caída y recomposición de su gasto en alimentos, primando los productos de bajo costo y afectando el desempeño de los sectores cárnicos y de frutas, entre otros. Por lo que, en el numeral 1° y 2°, dispuso: “Artículo 1. Objeto. El presente Decreto tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19, administrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Artículo 2. Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, como un programa social del Estado, al beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19”.

Este Decreto también superó el estudio de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional, ya que mediante sentencia C- 393 del 9 de septiembre de 2020, lo declaró exequible, y puntualmente en lo que atañe al PAP para el sector agropecuario, en alguno de los apartes de sus consideraciones, dijo: “Como puede verse entonces, en particular, el Decreto 803 de 2020 bajo examen creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP para el sector agropecuario, administrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que replicó el mismo aporte del PAP al que se hizo referencia previamente, pero para los empleadores agrícolas.

Sus beneficiarios son personas naturales trabajadoras y/o productoras del campo, además esta normativa reprodujo, con adaptaciones algunos requisitos previstos en el Decreto 770 para hacerlos compatibles con las actividades agropecuarias. (…) 36. La Corte advierte que la normativa objeto de examen cumple los requisitos formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica.

En primer lugar, el DL 803 de 2020 fue adoptado el 4 de junio del mismo año, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 6 de mayo de 2020, mediante el Decreto 637 de esa fecha. En segundo lugar, fue suscrito por el Presidente de la República y por todos los Ministros. En tercer lugar, la normativa analizada cuenta con 33 párrafos de consideraciones que conforman la motivación del mismo respecto de su justificación y necesidad”.

Por su lado, el Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público), se ocupó de la medida prevista en el artículo 7º del Decreto Legislativo 770 del 3 de junio de 2020[29] y en el artículo 2° del Decreto Legislativo 803 del 4 de junio de 2020 consistente en prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia Covid-19[30] y, en tal virtud, sin exceder su competencia, reglamentó específicamente lo que concierne a la aplicación del mecanismo de retención en la fuente frente al aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, toda vez que éstos constituyen un ingreso tributario susceptible de incrementar el patrimonio de los beneficiarios de los mencionados programas y por lo tanto sujeto a las disposiciones del impuesto sobre la renta y complementarios, conforme con lo previsto en el Estatuto Tributario; lo que resultaba necesario para el cumplimiento de las finalidades de los referidos decretos legislativos. 4.5.2.- El Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) observó las previsiones del legislador estatutario (Ley 137 de 1994), en cuanto a la finalidad, necesidad, y proporcionalidad de las medidas adoptadas. 4.5.2.1.- En el presente caso la Sala observa que las disposiciones analizadas cumplen con el principio de finalidad previsto en el artículo 11 de la Ley 37 de 1994, conforme al cual las medidas adoptadas se justifican en tanto sirven para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a los previstos en los decretos legislativos que se profirieron en razón de la declaratoria de emergencia. En efecto, de la revisión detenida de la parte motiva del Decreto 1152 de 2020, resulta fácil advertir que el objeto del acto consiste en garantizar que los empleadores reciban la totalidad de los aportes asignados por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, para el pago de la prima de servicios de los trabajadores de los beneficiarios conforme con los acuerdos con los trabajadores, prima que a su vez es una deducción en el impuesto sobre la renta si se cumplen los requisitos del artículo 115-1 del Estatuto Tributario.

En consecuencia los aportes que reciban los empleadores por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, no estarán sujetos a retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y complementarios, para garantizar el cumplimiento de las finalidades de las normas de excepción contenidas en el Decreto Legislativo 770 de 2020 y el Decreto Legislativo 803 de 2020, que permitan a los empleadores honrar los compromisos laborales en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política, el Decreto Legislativo 770 y los acuerdos de que trata el artículo 6º del Decreto Legislativo 770 de 2020.

Lo anterior, sin perjuicio del tratamiento tributario que debe darse a los aportes del mencionado programa en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por los contribuyentes beneficiarios. El mismo tratamiento tributario es aplicable a los beneficiarios de los mencionados programas que tengan la calidad de autorretenedores.

Frente a este panorama, la Sala considera que se cumple la finalidad del Decreto 1152 de 2020, que se centra, por un lado, garantizar los fines de los decretos legislativos que reglamenta y, por otro, permitir a los empleadores honrar los compromisos laborales en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política. 4.5.2.2.- Por otro lado, esta colegiatura encuentra que el Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020, satisface el presupuesto de necesidad.

Para abordar este aspecto, la Sala estima pertinente referirse al contenido y alcance de las disposiciones legales y reglamentarias ordinarias para concluir si con estas bastaba, o si era necesario el desarrollo de una facultad excepcional. Para el efecto, la retención en la fuente es un mecanismo dispuesto por el Legislador para facilitar la gestión tributaria en cabeza de la administración de impuestos y asegurar el pago del impuesto de renta.

El legislador creó la retención en la fuente cuyo objeto es “conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause”[31]. Expedida la ley tributaria, corresponde al Gobierno cumplir con el deber constitucional de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos (CP art.189-20), lo que quiere decir que la administración tributaria resulta ser la acreedora de la obligación fiscal, teniendo entonces derecho a exigir su pago y gestionar los procedimientos señalados en la ley para tal efecto, pudiendo incluso aplicar sanciones cuando se presenten las circunstancias que ameriten su imposición. Ahora, en el artículo 365 del Estatuto Tributario, el legislador dispuso:

ARTICULO 365. FACULTAD PARA ESTABLECERLAS. El Gobierno nacional podrá establecer retenciones en la fuente con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta y sus complementarios, y determinará los porcentajes tomando en cuenta la cuantía de los pagos o abonos y las tarifas del impuesto vigentes, así como los cambios legislativos que tengan incidencia en dichas tarifas, las cuales serán tenidas como buena cuenta o anticipo.

La DIAN podrá establecer un sistema de pagos mensuales provisionales por parte de los contribuyentes del Impuesto de Renta, como un régimen exceptivo al sistema de retención en la fuente establecido en este artículo. Para efectos de la determinación de este sistema se tendrá en cuenta para su estimación las utilidades y los ingresos brutos del período gravable inmediatamente anterior.

PARÁGRAFO 1 o. Los porcentajes de retención por otros ingresos tributarios será del máximo cuatro punto cinco por ciento (4.5%) del respectivo pago o abono en cuenta. El Gobierno nacional podrá establecer para estos conceptos un porcentaje de retención inferior.

PARÁGRAFO 2 o. El Gobierno nacional establecerá un sistema de autorretención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y complementarios, el cual no excluye la posibilidad de que los autorretenedores sean sujetos de retención en la fuente. Así mismo, en el artículo 401 estableció:

ARTICULO 401. RETENCIÓN SOBRE OTROS INGRESOS TRIBUTARIOS. Sin perjuicio de las retenciones contempladas en las disposiciones vigentes a la fecha de expedición de la Ley 50 de 1.984, a saber: Ingresos laborales, dividendos y participaciones; honorarios, comisiones, servicios, arrendamientos, rendimientos financieros, enajenación de activos fijos, loterías, rifas, apuestas y similares; patrimonio, pagos al exterior y remesas, el Gobierno podrá establecer retenciones en la fuente sobre los pagos o abonos en cuenta susceptibles de constituir ingreso tributario para el contribuyente del impuesto sobre la renta, que hagan las personas jurídicas y las sociedades de hecho.

Por su parte, el Decreto 1625 de 2016, decreto único reglamentario del sector tributario, en el artículo 1.2.4.9.1., reguló lo siguiente: “ARTÍCULO 1.2.4.9.1. Retención en la fuente por otros ingresos. A partir del 27 de junio de 1985 (Fecha de publicación del Decreto 1512 de 1985, D. O. 37030), todos los pagos o abonos en cuenta, susceptibles de constituir ingreso tributario para quien los recibe, que efectúen las personas jurídicas, sociedades de hecho, las demás entidades y personas naturales que tengan la calidad de agentes retenedores por conceptos que al 27 de junio de 1985 (D. O. 37030) no estuvieren sometidos a retención en la fuente, deberán someterse a una retención del dos punto cinco por ciento (2.5%) sobre el valor total del pago o abono en cuenta.

Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a contratos de construcción o urbanización, la retención prevista en este artículo será del dos por ciento (2.0%). Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a la adquisición de vehículos la retención prevista en este artículo será del uno por ciento (1.0%). Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a la adquisición de bienes raíces cuya destinación y uso sea vivienda de habitación, la retención prevista en este artículo será del uno por ciento (1%) por las primeras veinte mil (20.000) UVT.

Para el exceso de dicho monto, la tarifa de retención será del dos punto cinco por ciento (2.5%). Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a la adquisición de bienes raíces cuya destinación y uso sean distintos a vivienda de habitación, la retención prevista en este artículo será del dos punto cinco por ciento (2.5%). Se exceptúan de la retención prevista en este artículo los siguientes pagos o abonos en cuenta: a) Los que se hagan a favor de personas o entidades no contribuyentes del impuesto sobre la renta; b) Los que correspondan a la cancelación de pasivos, al otorgamiento de préstamos o a reembolsos de capital; c) Los que correspondan a participaciones en sociedades de responsabilidad limitada o asimiladas; d) Los que correspondan a la adquisición de acciones, derechos sociales, títulos valores y similares; e) Los que para el beneficiario no constituyan ingreso de fuente nacional; f) Los que se hagan a los fondos ganaderos; g) Las indemnizaciones por seguros de vida, muerte daño en la parte correspondiente al daño emergente; h) Los que correspondan a sorteos por grupos cerrados de títulos de capitalización; i) Los que tengan una cuantía inferior a veintisiete (27) UVT.

Los pagos o abonos en cuenta que correspondan a estos conceptos, para los cuales existan tarifas de retención en la fuente, señaladas en disposiciones especiales, seguirán rigiéndose por dichas tarifas.

PARÁGRAFO 1. Cuando los pagos o abonos en cuenta incorporen el valor de impuestos, tasas y contribuciones, para calcular la base de retención en la fuente se descontará el valor de los impuestos, tasas y contribuciones incorporados, siempre que los beneficiarios de dichos pagos o abonos tengan la calidad de responsables o recaudadores de los mismos.

También se descontará de la base el valor de las propinas incluidas en las sumas a pagar.

PARÁGRAFO 2. Sin perjuicio de las disposiciones especiales previstas para otros impuestos, los ingresos provenientes de las operaciones realizadas a través de instrumentos financieros derivados, estarán sometidos a una tarifa de retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta del dos punto cinco por ciento (2.5%). Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a contratos de construcción o urbanización, la retención prevista en este artículo será del dos por ciento (2.0%).

Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a la adquisición de vehículos la retención prevista en este artículo será del uno por ciento (1.0%). Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a la adquisición de bienes raíces cuya destinación y uso sea vivienda de habitación, la retención prevista en este artículo será del uno por ciento (1%) por las primeras veinte mil (20.000) UVT.

Para el exceso de dicho monto, la tarifa de retención será del dos punto cinco por ciento (2.5%). Cuando el pago o abono en cuenta corresponda a la adquisición de bienes raíces cuya destinación y uso sean distintos a vivienda de habitación, la retención prevista en este artículo será del dos punto cinco por ciento (2.5%).

PARÁGRAFO 3. Lo previsto en el presente artículo no aplica para la tarifa de retención en la fuente sobre los pagos o abonos en cuenta percibidos por contribuyentes no obligados a presentar declaración de renta, para los cuales la tarifa es del tres punto cinco por ciento (3.5%) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 401 del Estatuto Tributario.

Para efectos de la verificación de la calidad de contribuyente obligado a presentar declaración de renta el beneficiario del pago debe informar si presentó declaración de renta y complementarios por el año gravable inmediatamente anterior o si está obligado a ello, de acuerdo con la normativa vigente” Así, conforme a lo dispuesto en la normativa trascrita, los pagos o abonos en cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal, que realizaren las entidades financieras a los beneficiarios de los programas PAP y PAP para el sector agropecuario, estarían sujetos a retención en la fuente para el pago anticipado del impuesto sobre la renta.

Ahora, resulta pertinente señalar que no porque se prescinda, para este preciso caso, del recaudo anticipado del impuesto sobre la renta frente del pago o abono a cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal para los beneficiarios del PAP y PAP del sector agropecuario, quiera ello significar que se esté tomando dicho ingreso como no constitutivo de impuesto sobre la renta, pues quedó claramente establecido en el decreto objeto de control de legalidad, que esto es “(…) sin perjuicio del tratamiento tributario que debe darse a los aportes del mencionado programa en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por los contribuyentes beneficiarios incluida la deducción si se cumplen los requisitos del artículo 1 15-1 del Estatuto Tributario.

El mismo tratamiento tributario es aplicable a los beneficiarios de los mencionados programas que tengan la calidad de autorretenedores”. Teniendo en cuenta los aspectos referenciados, se puede inferir que la aplicación de la retención en la fuente en condiciones normales y conforme a la regulación existente no resultaba idónea ni oportuna para el cumplimiento de las finalidades de la normativa extraordinaria, lo que hacía necesario que el Gobierno nacional procediera a regular la materia de manera que el apoyo estatal resultara apropiado para que los empleadores honraran los compromisos laborales en virtud de las previsiones de los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020. 4.5.2.3.- La Sala observa que el Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020, también cumple con el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, conforme al cual las medidas adoptadas deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas.

En este sentido, la Sala estima que el acto sujeto al control inmediato de legalidad busca un propósito constitucional legítimo por parte del Estado consistente en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política (art. 2º de la C.P.); así mismo, contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.

Además, las medidas allí consignadas son necesarias y adecuadas para alcanzar tales propósitos y, en principio, no afectan o restringen ningún derecho fundamental o un principio constitucional, por lo que están debidamente justificadas. En efecto, la regulación al sistema de retención en la fuente para quienes cumplan con los requisitos para ser beneficiarios del PAP y PAP para el sector agropecuario – aplicable únicamente para el primer pago de la prima de servicios del año 2020-, que establece la tarifa en cero (0%), es decir, que dispuso que los beneficiarios de dichos programas en ningún caso estarían sujetos a retención en la fuente para el pago anticipado del impuesto sobre la renta y complementarios, resulta proporcional con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno nacional, y adecuada para disminuir los riesgos que se cernían sobre la generalidad de la población, tales como la crisis económica y la extensión de sus efectos.

Se trata, entonces, de una medida excepcional, idónea y necesaria, que se encuentra dirigida a enfrentar de manera eficiente las causas que dieron lugar a declarar el estado de emergencia, y que, además, honra la teleología, las garantías y la carta de derechos previstos en la Constitución Política. En definitiva, la Sala considera que la medida objeto de control se ajusta al principio de proporcionalidad, en tanto es necesaria, adecuada y está plenamente justificada en cuanto cumple a cabalidad con los presupuestos y finalidades que le permitieron al Gobierno nacional acondicionar la normativa relacionada con el mecanismo de retención en la fuente para los abonos a cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal denominados PAP y PAP para el sector agropecuario.

Al mismo tiempo, no comporta ningún tipo de discriminación y no limita, afecta o suspende los derechos y libertades intangibles que protege la Constitución Política, el artículo 4 de la Ley 137 de 1994[32], así como aquellos derechos consagrados en el plano convencional en los artículos 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[33] y 27.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos[34]. 4.5.2.4.

El Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020 no contradice, prima facie, el ordenamiento jurídico. Con fundamento en lo expuesto hasta ahora, la Sala no encuentra razones de contradicción entre el acto sujeto a control y el ordenamiento superior. En efecto, la regulación sobre la aplicación de la retención en la fuente contenida en el artículo primero del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) se encuentra ajustada a derecho porque cumple la finalidad que le fue encomendada, consistente en establecer las medidas para el cumplimiento de unos decretos legislativos expedidos en el marco de unos estados de excepción y, además, al fungir como reglamentación del sistema de recaudo de retención en la fuente, tiene un fundamento razonable y se sujeta a un marco de derecho, como quiera que responde a lo previsto en el Estatuto Tributario, en particular a lo dispuesto en los artículos 365, 401 y 115-1, según se expuso en precedente.

En suma, la Sala considera que lo disposición sobre retención en la fuente contenida en el artículo primero del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), es idónea, necesaria y proporcional con la gravedad de las circunstancias que justificaron la declaratoria de estado de excepción, pues se observa una relación estrecha entre los fines perseguidos y los medios empleados para alcanzarlo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 17, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que el Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) “Por el cual se reglamentan los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP y los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, se encuentra ajustado a derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente. COPÍESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente de la Sala Consejero de Estado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero de Estado Consejero de Estado GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual celebrada el 1º de abril de 2020, asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento del Control Inmediato de Legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. [2] “Articulo 215.

Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.

El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.

Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.” [3] “Artículo 46.

Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se haya reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado. Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.” [4] Corte Constitucional, Sentencia C-156 del 9 de marzo de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009.

Expediente 11001-03-15-000-2009-00549- 00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Organización de las Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación General No. 29, relativa a Estados de Emergencia (art.4), Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, de 31 de 31 de agosto de 2001. [7]Corte IDH, Opinión Consultiva, OC- No. 9 de 1987, Sobre garantías judiciales en estados de emergencia (arts. 27.2, 25 y 8), Convención Americana sobre Derechos Humanos) Serie A_09 de 6 de octubre de 1987. [8] Ver entre otras las sentencias, Corte Constitucional C-136 de 2009, M.P. Jaime Araujo Rentería, de 25 de febrero de 2009, C-070 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto, de 12 de febrero de 2009, C-226 de 2001, M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, de 30 de marzo de 2011. [9] “Artículo 20.

Control de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [10] “Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [11] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. [12] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03- 15-000-2009-00549-00(CA), y sentencia del 5 de marzo de 2012. Expediente 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). [13] Nota original: Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. [14] Nota original: Idem. [15] Nora original: Precepto que, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente: “Artículo 66. Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. [16] Nota original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de febrero de 2000; Radicación: CA-033. [17] “Artículo 185. Trámite Del Control Inmediato de Legalidad de Actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.

Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.

Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.” [18] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949-01; sentencia del 7 de octubre de 2003, Exp. 2003-0472-01; sentencia del 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00 y sentencia del 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-0732-00. [19] Ver, entre otras decisiones, las siguientes: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 28 de enero de 2003 en el expediente 2002 0949-01; y del 9 de diciembre de 2009, en el expediente 2009-0732 00. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 20 de octubre de 2009 en el Expediente 11001-03-15-000-2009- 00549-00; del del 9 de diciembre de 2009, en el expediente 2009-0732 00.; y del 5 de marzo de 2012 en el Expediente 11001-03-15-000-2010-00369-00 [21]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 3 de mayo de 1999; en el expediente radicado al número CA- 011; y del 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. [22] SANTOFIMIO GAMBOA.

Jaime. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, Universidad Externado de Colombia, pág. 154 [23] Ibidem [24] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018 Rad. No.: 110010325000201000064 00 (0685-2010) [25] Numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución Política. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016. [27] “Artículo 9°.

Uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley.” (Subraya fuera del texto original) [28] Diario Oficial No. 51.254 del 12 de marzo de 2020 [29]"Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante, se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa para el primer pago de la prima de servicios, se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP, y se crea el Programa de auxilio a los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020" [30]"Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19" [31] Artículo 367 del Estatuto Tributario [32] “Artículo 4°.

Derechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados.

Parágrafo 1. Garantía de la libre y pacífica actividad política. Los derechos a constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a participar en sus actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser ejercidos libremente dentro del respeto a la Constitución Política y sin recurrir a ninguna forma de violencia. Parágrafo 2°.

Para asegurar la efectividad del derecho a la paz, en ejercicio de las facultades derivadas del Estado de Conmoción Interior, se podrán expedir medidas exceptivas encaminadas a facilitar la reincorporación de delincuentes políticos a la vida civil y para remover obstáculos de índole administrativa, presupuestal o jurídica.” 1 [33] “Artículo 4. 2 1.

En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por condu!FGHRYn‹•œ¥¦×ØÙÞáîïñú ! & 8:; < E l r € … ‰ ¿ É Ì í×íííííííííÄ®ÄÄÄÄÄěĈˆˆˆˆˆˆÄˆˆˆˆˆˆˆˆˆˆˆˆíu$hä~1hä~1@ˆýÿCJOJ[34]QJ[35]^J[36] aJ%h4 5?cto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión. Observación general sobre su aplicación.” [37] “Artículo 27.

Suspensión de Garantías (…) 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos (…)”.