ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA – De primera instancia / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA – En trámite El [Actor] considera vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social con la sentencia de 18 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena que negó las pretensiones de la acción de tutela promovida contra Colpensiones, cuya pretensión se orientaba a acceder al reconocimiento de la pensión de vejez.

Para el actor, el juez de tutela demandado incurrió en falsa motivación al fundamentar la decisión de negar el amparo invocado, en el hecho de que Colpensiones no tenía competencia para resolver la solicitud de reconocimiento pensional formulada el 26 de agosto de 2020, en tanto se encuentra pendiente por definir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se debate el mismo asunto.

Lo anterior, teniendo en cuenta que se tratan de situaciones jurídicas distintas, pues la solicitud pensional objeto del citado proceso judicial se formuló como beneficiario del régimen de transición para que se aplique el régimen pensional establecido en el Decreto 758 de 1990, y la solicitada en el año 2020 se fundamenta en el cumplimiento de los requisitos pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993 con la modificación de la Ley 797 de 2003.

Sería del caso entrar a resolver de fondo la solicitud de tutela formulada por el demandante, si no fuera por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para controvertir la sentencia de 18 de septiembre de 2020, toda vez que la misma fue proferida en primera instancia y, por lo tanto, procede la impugnación conforme a lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

En efecto, la autoridad judicial accionada da cuenta de que a ese recurso acudió el actor mediante escrito radicado el 21 de septiembre de 2020, lo que deviene improcedente la acción de tutela. (…) [L]a Sala encuentra que no se cumple el requisito de la subsidiaridad precisado en la Carta Fundamental, el cual de conformidad con la jurisprudencia constitucional es exigible para que se habilite la acción de tutela contra decisiones adoptadas en procesos de la misma naturaleza, por lo que confirmará la sentencia de 1° de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pero por las razones aquí expuestas.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-33-000-2020-00679-01(AC) Actor: LISANDRO DE JESÚS VEGA ÁLVAREZ Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencias proferidas con ocasión de otra acción de tutela.

Requisito de subsidiariedad. Confirma improcedencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el señor Lisandro de Jesús Vega Álvarez contra la sentencia de 1° de octubre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro de la solicitud de tutela de la referencia, en la que declaró improcedente la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Mediante Resoluciones GNR 298547 del 26 de agosto de 2014, GNR 62008 de 3 de marzo de 2015 y GNR 366012 de 2 de diciembre de 2016, Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de vejez al actor, en razón a que no cumple los requisitos porque no es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de acceder al reconocimiento de la pensión de vejez como beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que se aplique el régimen pensional establecido en el Decreto 546 de 1971, proceso judicial que se encuentra en trámite de segunda instancia en el Tribunal Administrativo de Bolívar.

El 26 de agosto de 2020, el actor elevó una nueva solicitud ante Colpensiones, para el reconocimiento de la pensión de vejez al cumplir 62 años de edad y veinticinco años de servicio. Sin embargo, por medio de la Resolución SUB 189012 de 4 de septiembre de 2020, la entidad declaró la falta de competencia para decidir de fondo esa petición, hasta tanto no se emita sentencia debidamente ejecutoriada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor para que se reconozca la prestación solicitada en los términos del Decreto 546 de 1971.

Frente a lo anterior, el accionante presentó acción de tutela contra Colpensiones, en la que adujo que se trata de dos solicitudes pensionales distintas, pues en una, la que es objeto del proceso judicial, hace referencia al reconocimiento pensional conforme con los requisitos establecidos en el Decreto 546 de 1971, y la segunda solicitud administrativa se fundamentó en los presupuestos establecidos en la Ley 797 de 2003.

Mediante sentencia de 18 de septiembre de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, al considerar que no se vulneraron los mismos pues “no se encuentra que la prestación pensional reclamada por el actor en este oportunidad se trate de una situación jurídica diferente a la controvertida en sede judicial, por cuanto en vigencia del Sistema General de Pensiones la distinción entre Pensión de Jubilación y Pensión de Vejez desaparece, diferente es que como beneficiario del régimen de transición se le aplique las normas vigentes antes de la Ley 100 de 1993 para los requisitos y monto de la pensión, por tanto es evidente que COLPENSIONES no contaría con la facultad de revocar el acto administrativo demandado y crear una nueva situación en cabeza del tutelante hasta tanto no se defina vía judicial la reclamación pensional”. 2.

Fundamentos de la acción El actor acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y “a obtener una pensión de vejez”, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 18 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena en el trámite de la acción de tutela promovida por el accionante contra Colpensiones.

Afirmó que constituye un error lo considerado por el juez constitucional demandado, en relación a que aquél pretendía con la acción de tutela, que Colpensiones revocara el acto administrativo que negó la primera solicitud de reconocimiento pensional como beneficiario del régimen de transición y que es objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la solicitud de amparo se fundamentó en una nueva petición de reconocimiento pensional bajo los parámetros de la Ley 797 de 2003, por lo que, estima, se configuró una falsa motivación. Asimismo, reprochó que no se hubiese insistido en la solicitud de remisión del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se encuentra en trámite de segunda instancia en el Tribunal Administrativo de Bolívar, para allegarlo al trámite tutelar. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formuló la siguiente: “Se sirva exhortar al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA para que motive más los fallos de tutela llevándolo a la realidad jurídica de lo que se le está solicitando, analizar ´más el problema jurídico que se le planteó y en efecto se me resguarden los derechos constitucionales, en especial a tener una pensión de vejez, ordenando a COLPENSIONES me resuelva de fondo sobre el reconocimiento y pago de una pensión de vejez hasta que no haya un pronunciamiento definitivo del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, sobre la Revocatoria del acto administrativo de COLPENSIONES que me negó una pensión de jubilación por régimen especial”. 4.

Pruebas relevantes Obra en el expediente sentencia de 18 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena. 5. Trámite procesal Por auto de 24 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena La titular del despacho judicial pidió que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumple el presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que el actor cuenta con otros mecanismos de defensa para controvertir la decisión adoptada en la sentencia de 18 de septiembre de 2020, como lo es la impugnación, que fue presentada y concedida el 23 del mismo mes y año. Al respecto, puso de presente que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo difieren de los incluidos en el escrito de impugnación. Informó que el expediente digital fue remitido al Tribunal Administrativo de Bolívar con el objeto de que surta el trámite de segunda instancia. Señaló que el actor citó de manera descontextualizada apartes del fallo de tutela objeto de la presente acción, pues se refiere únicamente a la revocatoria del acto administrativo y no a los fundamentos expuestos para argumentar que las dos solicitudes de reconocimiento pensional no son situaciones jurídicas diferentes que puedan decidirse en forma separada.

Explicó que difieren en los requisitos pensionales exigidos, en tanto se acredite o no la calidad de beneficiario del régimen de transición, que es lo que se está definiendo en el proceso judicial que se encuentra en curso y que ello justifica que Colpensiones declare su falta de competencia para definir una situación jurídica pendiente por resolver por la justicia ordinaria.

Por último, adujo que no se configura alguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales, toda vez que tuvo competencia para decidir la acción de tutela, se adelantó el trámite constitucional conforme a los parámetros fijados en el Decreto 2591 de 1991, la decisión se sustentó en los hechos planteados en la solicitud de amparo, el informe rendido por la accionada y las pruebas que obran en el expediente, además se fundamentó en normas constitucionales legales y constitucionales aplicables al caso concreto. 6.2.

Colpensiones guardó silencio. 7. Sentencia de tutela impugnada Por medio de la sentencia de 1° de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Lisandro de Jesús Vega Álvarez, al considerar que no se configuró alguna causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Precisó que la acción de tutela contra sentencias judiciales es un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución Política, es decir, ello no se traduce en una nueva instancia para aportar elementos probatorios o para ventilar el proceso nuevamente y que así se tenga la posibilidad de que las pretensiones sean concedidas.

Por lo tanto, afirmó que el mecanismo de protección constitucional no puede emplearse para solicitar que la sentencia de 18 de septiembre de 2020 sea revocada, por cuanto no es esta la oportunidad legal con la que cuenta el actor para controvertir la decisión del a quo, en tanto para ello el procedimiento tutelar establece que cuando no se está de acuerdo con la sentencia proferida en primera instancia se tiene la posibilidad de impugnarla. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: Manifestó que no fue notificado del auto admisorio de la demanda por lo que se desconoció el derecho “de controvertir los medios defensivos de las entidades accionadas”.

Del mismo modo, afirmó que no comparte el argumento relacionado con la existencia de otros medios de defensa, por lo que acusó al Tribunal Administrativo de Bolívar de hacer “muchos esfuerzos para declarar improcedente la acción de tutela”, y manifestó que confía en que en el trámite de segunda instancia se revocará esa decisión y, en su lugar, protegerá los derechos constitucionales invocados.

Por último, insistió en que la discusión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho es el reconocimiento de una “pensión de jubilación por régimen especial y lo que tiene que resolver Colpensiones es una nueva petición al cumplir 62 años de edad y haber cotizado 1750 semanas”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar, en los términos del escrito de impugnación, si la sentencia de 1° de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró improcedente la acción de tutela debe confirmarse, o si por el contrario, se debe revocar, en tanto la sentencia de 18 de septiembre de 2020, proferida en primera instancia, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena en el trámite de la acción de tutela promovida contra Colpensiones, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del accionante. 3.

Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la misma naturaleza La Sala, en principio, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la Corte Constitucional que tuvieron como sustento la sentencia SU-1219 de 2001. Esa Corporación judicial en la sentencia T-272 de 2014[1], indicó: “3.1.

La Corte Constitucional ha consolidado una extensa línea de precedentes, en donde ha fundamentado la posibilidad de interponer una acción de tutela contra providencias judiciales cuando éstas vulneran derechos fundamentales, especialmente el debido proceso o el acceso a la administración de justicia. (…) 3.2. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que la posibilidad de interponer una acción de tutela contra providencias judiciales no incluye aquellos casos en los cuales la providencia judicial es otra tutela.

Es decir, los precedentes han establecido que la acción de tutela dirigida contra otra tutela no es procedente. El criterio unificado de la Corte frente a la improcedencia general de la acción de tutela contra fallos de tutela, fue precisado en la sentencia SU-1219 de 2001. En dicha providencia se reiteraron las razones constitucionales por las cuales no procede la acción de tutela contra fallo de tutela.

En síntesis, en esa decisión la Corte indicó que no es procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues “quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.

En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer”.   3.3. Así mismo, la sentencia de unificación de la Corte antes citada, precisó que cuando un juez de tutela falla en la interpretación de la Constitución, incurre en una arbitrariedad o afecta el debido proceso por configurar una vía de hecho, éstos pueden resolverse en el proceso de eventual revisión ante la Corte Constitucional, consagrado en el artículo 241 Superior.

En otras palabras, una interpretación errada o incompleta de la Constitución puede ser ajustada en sede de revisión”. (…) Con posterioridad, en la sentencia SU-627 de 2015[2] la Corte Constitucional, rectificó su jurisprudencia e indicó que excepcionalmente, la acción de tutela procede contra sentencias de tutela, cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión que la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión, la Corte expresó: “4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.   4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas.

De este modo, se concluye que la jurisprudencia constitucional ha establecido las subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional y que ésta configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta;

(ii) cuando con anterioridad a la sentencia de tutela el juez omite su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que resulten afectados por la demanda de tutela y, por último, (iii) cuando se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite incidental de desacato. 4. Estudio y solución del caso concreto El señor Lisandro de Jesús Vega Álvarez considera vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social con la sentencia de 18 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena que negó las pretensiones de la acción de tutela promovida contra Colpensiones, cuya pretensión se orientaba a acceder al reconocimiento de la pensión de vejez.

Para el actor, el juez de tutela demandado incurrió en falsa motivación al fundamentar la decisión de negar el amparo invocado, en el hecho de que Colpensiones no tenía competencia para resolver la solicitud de reconocimiento pensional formulada el 26 de agosto de 2020, en tanto se encuentra pendiente por definir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se debate el mismo asunto.

Lo anterior, teniendo en cuenta que se tratan de situaciones jurídicas distintas, pues la solicitud pensional objeto del citado proceso judicial se formuló como beneficiario del régimen de transición para que se aplique el régimen pensional establecido en el Decreto 758 de 1990, y la solicitada en el año 2020 se fundamenta en el cumplimiento de los requisitos pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993 con la modificación de la Ley 797 de 2003.

Sería del caso entrar a resolver de fondo la solicitud de tutela formulada por el demandante, si no fuera por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para controvertir la sentencia de 18 de septiembre de 2020, toda vez que la misma fue proferida en primera instancia y, por lo tanto, procede la impugnación conforme a lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

En efecto, la autoridad judicial accionada da cuenta de que a ese recurso acudió el actor mediante escrito radicado el 21 de septiembre de 2020, lo que deviene improcedente la acción de tutela. Al respecto, recuérdese que el artículo 86 de la Constitución Política condiciona la procedencia de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, supuesto normativo que la Corte Constitucional también extendió en la sentencia SU-627 de 2015, para la procedencia de este mecanismo de protección contra decisiones de la misma naturaleza.

Ahora bien, en el escrito de impugnación el actor manifestó su desacuerdo con ese argumento, en el que se fundamentó la decisión de primera instancia, sin embargo, no expresó las razones en que sustenta esa afirmación. Asimismo, reprochó que no se hubiese notificado del auto admisorio de la demanda por lo que, en su sentir, se desconoció el derecho “de controvertir los medios defensivos de las entidades accionadas”.

Al respecto, la Sala considera necesario precisar que el Decreto 2591 de 1991 no prevé dentro del trámite constitucional el traslado de la contestación de la acción de tutela para que la parte actora pueda pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la demandada, por lo que el a quo no incurrió en alguna irregularidad que amerite la intervención del juez constitucional.

De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que no se cumple el requisito de la subsidiaridad precisado en la Carta Fundamental, el cual de conformidad con la jurisprudencia constitucional es exigible para que se habilite la acción de tutela contra decisiones adoptadas en procesos de la misma naturaleza, por lo que confirmará la sentencia de 1° de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pero por las razones aquí expuestas.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 1° de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pero por las razones expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] M. P. María Victoria Calle Correa. [2] Sentencia de 1º de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.