SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – Reestructuración de rutas / REESTRUCTURACIÓN OFICIOSA DE RUTAS DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO MUNICIPAL DE PASAJEROS – Por alcalde municipal por fuera de su jurisdicción / AUTORIDADES DE TRANSPORTE DEL ÁREA METROPOLITANA – Lo es la Autoridad Pública de Transporte Metropolitano desde su creación / FALTA DE COMPETENCIA DEL ALCALDE DE FLORIDABLANCA – Para modificar o reestructurar rutas de transporte / COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PÚBLICA DE TRANSPORTE METROPOLITANO – Para reestructurar rutas de transporte Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la demandada, determinar: Si la modificación realizada por el alcalde del Municipio de Floridablanca se trató de una reestructuración oficiosa y por tanto era competente para expedir el Decreto núm. 182 del 02 de junio de 2010 y reestructurar las rutas 1 y 2 del servicio prestado por la empresa Flotax S.A. […] Sobre este argumento lo primero que debe indicarse es que si bien es cierto el artículo 10 del Decreto 170 de 2001 establece que el alcalde es autoridad de transporte competente dentro de su jurisdicción, también lo es que el municipio de Floridablanca hace parte del área metropolitana de Bucaramanga por lo que realizar una modificación a las rutas de transporte público recae sobre esta última, sobre todo si se está procediendo a realizar una modificación por fuera del territorio de su jurisdicción al modificar rutas que ingresan al municipio de Girón. Lo anterior por cuanto también es clara la norma indicada supra al establecer que las autoridades de transporte no pueden autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Así las cosas, una vez hecho el análisis del Decreto 170, así como también del acto administrativo acusado y los argumentos expuestos por la parte demandada, la Sala no comparte la postura del apelante, pues de conformidad con las normas vigentes para la época de los hechos y a pesar de que se tratara de una restructuración en el servicio de transporte de las Rutas 1° y 2° del municipio de Floridablanca, que serían prestadas por la empresa de Transporte Flotax S.A y la cuales fueron sustentadas con la presentación de estudio técnico “PARA DETERMINAR LAS MEDIDAS CONDUCENTES A SATISFACER LAS NECESIDADES INSATISFECHAS DE MOVILIZACION EN EL SECTOR DE RUITOQUE JURISDICIÓN DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, MEDIANTE REORGANIZACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN DEL SERVICIO EXISTENTE”, es claro que el alcalde Municipal, carecía de la competencia para autorizar el servicio de transporte público por fuera de su jurisdicción; ello por cuanto como se indicará más adelante dicha competencia recaía sobre el Área Metropolitana de Bucaramanga. […] Al respecto, encuentra la Sala que el artículo 10 del Decreto núm. 170 señala que son autoridades de transporte competente en la jurisdicción del área metropolitana, “[…] la autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada” […] En virtud de lo anterior, resulta necesario indicar que a través del Acuerdo Metropolitano núm. 009 de 2001, se constituyó la autoridad Única de Transporte Publico Metropolitano, la cual está conformada por los alcaldes de los Municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta; autoridad administrativa que tendría las funciones de organización, planeación, inspección, control y vigilancia de la actividad transportadora en los municipios que conforman el área metropolitana.

En la parte resolutiva del Acuerdo Metropolitano núm. 009, se acordó constituir la Autoridad Única de Transporte Publico Metropolitano, […]Así las cosas, encuentra la Sala que, si bien es cierto, mediante Resolución núm. 003 del 20 de diciembre de 1996, el alcalde del municipio de Floridablanca en consenso con el alcalde del municipio de Girón, autorizaron a la empresa Flotax S.A la modificación de recorrido del servicio de transporte en estos dos municipios y dicho acto administrativo es el sustento jurídico de la empresa apelante para justificar el actuar del acalde Floridablanca, no puede pasarse por alto que para la fecha de expedición del acto administrativo demandado, ya se encontraba constituida la Autoridad Pública de Transporte Metropolitano, por lo que la competencia para efectuar modificación o reestructuración en las rutas de transporte recaía en cabeza de chicha autoridad y no del Alcalde de Floridablanca.

En consecuencia, tal y como lo determinó la primera instancia, el acto demandado se encuentra viciado de nulidad, por haber desconocido la competencia de la autoridad, la cual recaía sobre la Autoridad Publica de Transporte Metropolitano y no sobre el Alcalde del Municipio de Floridablanca; lo anterior en razón a que con la implementación del artículo 10 del Decreto núm. 170 de 2001, el cual fue implementado a través de los acuerdos metropolitanos 009 del 24 de octubre de 2001 y 008 de 11 de junio de 2003, el alcalde perdió la competencia para restructurar las rutas de transporte público.

ÁREAS METROPOLITANAS – Marco normativo / CREACIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA - Marco normativo / COMPETENCIAS DEL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA - Marco normativo / COMPETENCIA DEL ALCALDE EN MATERIA DE TRANSPORTE PÚBLICO – Marco normativo FUENTE FORMAL: DECRETO 170 DE 2011 – ARTÍCULO 10 / ACUERDO METROPOLITANO 009 DE 2011 / ACUERDO METROPOLITANO 008 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / ACUERDO METROPOLITANO 008 DE 2003 – ARTÍCULO 9 NORMA DEMANDADA: DECRETO 0182 DE 2010 (2 de junio) ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA (Anulado) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00949-01 Actor: EMPRESA FLOTA CÁCHIRA LTDA Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA Y TAXIS DE FLORIDABLANCA FLOTAX S.A Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Tema: Falta de competencia del Alcalde Municipal de Floridablanca para expedir el Decreto núm. 0182 del 02 de junio de 2010 SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada Taxis de Floridablanca Flotax S.A contra la sentencia proferida, en primera instancia, por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander el 15 de diciembre de 2014.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Empresa de Flota Cáchira Ltda.[1], en adelante la parte demandante, presentó demanda[2] contra el Municipio de Floridablanca y la empresa Taxis de Floridablanca Flotax S.A, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[3], en adelante, Código Contencioso Administrativo CCA, para que se declare la nulidad del Decreto núm. 0182 de 02 de junio de 2010 expedido por el Señor Alcalde Municipal de la parte demandada “ […] Por medio del cual se ordena la reestructuración oficiosa de las rutas 1 y 2 del servicio prestado por la empresa "Flotax" del radio de acción municipal, en la modalidad de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros del Municipio de Floridablanca […]”.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que es nulo el Decreto 0182 del 02 de junio del 2010, expedido por el señor Alcalde Popular del Municipio Floridablanca, Departamento de Santander, mediante el cual se ORDENA LA REESTRUCTURACIÓN OFICIOSA DE LAS RUTAS 1 Y 2 DEL SERVICIO PRESTADO POR LA EMPRESA "FLOTAX" DEL RADIO DE ACCIÓN MUNICIPAL, EN LA MODALIDAD DE SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR COLECTIVO MUNICIPAL DE PASAJEROS DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA. 2.

Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales pertinentes. […]”[4] (Resaltado del texto). Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1. Adujo que el Municipio de Floridablanca a través de su representante expidió el Decreto núm. 0182 de 2010, en virtud de sus atribuciones oficiosas. 2.

Indicó que: “[…] el criterio funcional tomado como parámetro por el alcalde del Municipio de Floridablanca extralimitó sus atribuciones y facultades legales, con base a las disposiciones constitucionales y locales que reglamentan la materia “[ ]” 3. Expuso que: “[…] el funcionario acusado no está investido de competencia para adoptar decisiones relativas a la reestructuración oficiosa de los servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en una causal de mala conducta […]”. 4.

Finalmente, hizo un recuento de la normativa de la modalidad de servicios públicos de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros en el Área Metropolitana de Bucaramanga. Normas violadas 4. La parte demandante indicó como vulneradas las siguientes normas: Artículo 100° del Decreto núm. 1787 de 3 de agosto 1990[5] Inciso 4° del Artículo 10°, 27° y 34° Decreto núm. 170 de 5 de febrero de 2001[6] Artículos 6° y 121° de la Constitución Política de 1991 Concepto de Violación La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: Primer cargo: violación a los artículos 6° y 121° de la Constitución 1.

Sustentó que con la expedición del Decreto núm. 0182 de 2010 se ha vulnerado el ordenamiento jurídico colombiano ya que conforme lo disponen los artículos 6° y 121° de la Constitución Política ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las que le atribuye la Constitución y la ley por lo que el Alcalde de Floridablanca es competente en materia de transporte solo dentro del territorio de su jurisdicción. Segundo cargo: violación al artículo 100 del Decreto núm. 1787 2.

Indicó que: “[…] El 20 de diciembre de 1996 por Resolución 003 el Alcalde de Floridablanca por consenso con el Alcalde de Girón modifico las anteriores rutas MUNICIPALES denominándose las nuevas: Número (1) FLORIDABLANCA - EL POBLADO RINCON DE GIRON- Y VICEVERSA" y la ruta número (2) "FLORIDA – CANAVERAL – GIRON - Y VICEVERSA. Si bien es cierto la figura del consenso era aplicable de conformidad con lo que establecía el Articulo 100 del Decreto 1787 de Agosto 03 de 1990, teniendo en cuenta que la Asamblea del Departamento de Santander por Ordenanza 007 de Mayo 09 de 1994 derogo la Ordenanza 010 de Noviembre 22 de 1988 por la cual le había asignado la función del manejo, organización, control y vigilancia de la actividad transportadora municipal en la jurisdicción del Área Metropolitana de Bucaramanga al Alcalde de Bucaramanga como Alcalde Metropolitano, y tres días después de la citada Resolución, nuevamente la Asamblea del Departamento de Santander por Ordenanza 094 de Diciembre 23 de 1996 asigna al Alcalde de Bucaramanga, como Alcalde Metropolitano la función de manejo, organización, control y vigilancia de la actividad transportadora en la jurisdicción del Área Metropolitana de Bucaramanga"[7] 3.

Agregó que la figura del consenso no es procedente aplicarla frente a una empresa con radio de acción municipal, porque solo concierne para área urbana, suburbana, rural y los distritos indígenas de la respectiva jurisdicción. Tercer cargo: violación a los artículos 27, 34 e inciso 4° del artículo 10 del Decreto 170 4. Indicó que, con la expedición del acto administrativo acusado, el Alcalde Municipal de Floridablanca está autorizando servicios de transporte por fuera de su jurisdicción transgrediendo lo establecido en el inc.4° artículo 10° del Decreto núm. 170, el cual reza: “Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y/o distritales, no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta”. 5.

Sustentó que la autoridad administrativa que expidió el acto acusado es incompetente, razones que lo conducen a presentar acción de nulidad conforme lo dispone el artículo 84 del C.C.A. 6. Adicionó que dentro del contenido de Decreto núm. 0182 se puede evidenciar los extensos recorridos de las rutas entre los municipios de Girón y Floridablanca cumpliendo con las características de rutas metropolitanas. 7.

Manifestó que el Municipio de Floridablanca además de no tener competencia para expedir el acto administrativo acusado, autorizó a la empresa Flotax S.A. para prestar servicio de transporte público colectivo de pasajeros. Contestación de la demanda 5. La parte demandada Municipio de Floridablanca[8] contestó la demanda[9] de manera extemporánea. 6.

La parte demandada Taxis de Floridablanca Flotax S.A[10] contestó la demanda[11] de manera extemporánea. Actuaciones, en primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 24 de noviembre de 2011[12], admitió la demanda y ordenó: i) notificar personalmente a las partes demandadas y al Ministerio Público; ii) fijar en lista el proceso; y iii) negar la solicitud de suspensión provisional del Decreto 0182 de 2010. 9.

El Tribunal, avoca conocimiento y ordena fijar en lista el proceso mediante auto proferido el 16 de diciembre de 2013[13], 10. El Tribunal, una vez vencido el periodo probatorio, corrió traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión mediante auto proferido el 29 de octubre de 2014[14],.

Sentencia proferida, en primera instancia 11. La Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 15 de diciembre de 2014[15], resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD del Decreto 0182 del 02 de junio de 2010, proferido por el Alcalde del Municipio de Floridablanca mediante el cual reestructuro las Rutas 1 y 2 prestadas por la Empresa FLOTAX S.A., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia, de conformidad con las consideraciones realizadas en esta providencia.

TERCERO. Una vez en firme esta providencia, ARCHIVESE por secretaria las diligencias previas las anotaciones en el Sistema Justicia Siglo XXI. […]”[16] (Resaltado del texto). Consideraciones del Tribunal 12. El Tribunal consideró que: “[…] Para la Sala es claro que el Alcalde de Floridablanca no tenía competencia para llevar a cabo la reestructuración oficiosa de que trata el artículo 34 del Decreto 170 de 2001, ya que dicha actuación debió haber sido adelantada por la Autoridad Competente, que al involucrar a dos municipios pertenecientes al Área Metropolitana de Bucaramanga, se encontraba establecida en el artículo 10 ibídem y que a la fecha de la expedición del Decreto 0182 del 02 de junio de 2010, en cabeza de la Autoridad Única de Transporte Metropolitano de Bucaramanga.

Dicha autoridad se constituyó conforme lo ordenado en el artículo 10 del Decreto 170 del 2001, mediante los Acuerdo Metropolitanos 009 del 24 de octubre de 2001 y 008 del 11 de junio de 2003, que crearon la Autoridad Única de Transporte Metropolitano de Bucaramanga aprobando su estructura, funciones y asignaciones salariales para su debido funcionamiento. […][17]” 13.

Resaltó que la reestructuración ordenada en el Decreto núm.0182 omitió lo preceptuado en el artículo 2 de Decreto núm. 170, puesto que la norma establece “que toda modificación que se ejecute sobre la longitud de una ruta de transporte no puede superar el 10% de la misma”, y el fallador considera que esta regulación no fue cumplida por la entidad demandada Municipio de Floridablanca. 14.

Indicó que no son correctos los argumentos efectuados por la apoderada judicial de la empresa FLOTAX S.A en sus alegatos de conclusión, toda vez que, los acuerdos municipales 009 de 2001 y 008 de 2003 dan cuenta que en efecto la autoridad única de transporte metropolitano de Bucaramanga se encontraba debidamente conformada, tal y como lo dispuso el artículo 10 del Decreto 170 de 2001 por lo que era esta autoridad la competente para expedir y/o modificar las rutas de transporte. 15.

Concluyó que el Alcalde de Floridablanca (Santander) no tenía competencia para proferir el Decreto 0182 de 2010 por medio del cual se reestructuraron dos rutas a favor de la Empresa FLOTAX S.A, en razón a que con la implementación del artículo 10 de Decreto 170 de 2001, que fue ejecutado en los acuerdos Metropolitanos 009 del 24 de octubre de 2001 y 008 del 11 de junio de 2003, perdió la competencia. Recurso de apelación 16.

La parte demandada Empresa FLOTAX S.A. interpuso, dentro del término legal[18], recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: i) desconocimiento de valoración que exigía un hecho probado y; ii) competencia del Alcalde de Floridablanca para expedir la resolución acusada.

Desconocimiento de valoración que exigía un hecho probado 17. La parte demandada expuso que la decisión adoptada por el A-quo desconoció la valoración que exigía un hecho probado en el transcurso del proceso, debido a que se trata de una reestructuración oficiosa por lo tanto no es procedente la disposición del Decreto núm. 172 de 2001[19].

Además, indicó que el Despacho omitió los estudios técnicos en que se fundamentó la reestructuración dispuesta en el decreto acusado, lo que hizo que acudieran a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Competencia del Alcalde del Municipio de Floridablanca para expedir el acto acusado 18. Sostuvo que el Tribunal equivocadamente determinó la falta de competencia del alcalde de Floridablanca para expedir el decreto acusado y sin tener en cuenta dispuesto en los acuerdos metropolitanos: núm. 009 del 24 de octubre de 2001 y núm. 008 de 11 de junio de 2003 ya que es cierto que fue creada y reglamentada la Autoridad Única de Transporte Metropolitano pero no es cierto y por tanto no es admisible que tal presupuesto genere la falta de competencia de los alcaldes en materia de transporte dentro del territorio de su jurisdicción. 19.

Señaló que el artículo 32 del Decreto 170 de 2001 regula las alternativas de acceso al servicio para la modificación de rutas a solicitud de parte, empero este caso trata sobre una restructuración oficiosa por lo tanto esta norma no es aplicable al caso sub examine. 20. Indicó que del artículo 3 del Decreto núm. 3366 de 2003[20] se puede colegir que los municipios cuentan con la competencia para reestructurar las rutas dentro de su jurisdicción, por tales razones y con base a los estudios técnicos previamente realizados, el alcalde municipal ordenó la reestructuración del servicio respetando los criterios de equidad y proporcional. 21.

Argumentó que erró el Tribunal al indicar que la autoridad que expidió la resolución carecía de competencia para expedir el acto administrativo objeto de la nulidad, puesto que la reestructuración fue ejecutada dentro de la jurisdicción del municipio de Floridablanca por lo tanto no le concierne al municipio de Girón, sin embargo, previamente se había suscrito un acuerdo interadministrativo entre los municipios. 22.

Indicó que el Tribunal falló contrario a derecho al momento de declarar la nulidad de acto administrativo demandado toda vez que la reestructuración de las rutas corresponde al municipio de Floridablanca, además por ser estas rutas de carácter municipal y no metropolitano, es el alcalde del Municipio de Floridablanca el competente para expedir dicho acto administrativo, destacando que la empresa FLOTAX S.A. circula en el radio de acción de carácter municipal.

Actuaciones, en segunda instancia 23. El Despacho sustanciador, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2014 por la Subsección en Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander mediante auto de 1 de junio de 2015[21],. 24. El Despacho sustanciador, resolvió la solicitud de pruebas en segunda instancia impetrada por la demandada Taxis de Floridablanca S.A, por medio de auto interlocutorio de 12 marzo de 2019[22], mediante el cual ordena; i) requerir al Municipio de Floridablanca copia de los estudios técnicos sobre los cuales cimentó la expedición del Decreto núm. 0182 de 02 de junio de 2010; ii) incorporar los documentos al expediente y correr traslado a las partes por el término de ocho (8) días; y iii) reconocer personería jurídica al apoderado judicial del Municipio de Floridablanca. 25.

El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 28 de junio de 2019, corrió traslado[23] a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto. Alegatos de conclusión, en segunda instancia 26. La Empresa Flota Cáchira Ltda., estando dentro del término legal establecido, presentó alegatos de conclusión, indicando que de la reestructuración oficiosa hecha por el Alcalde de Floridablanca nunca se anexaron los soportes documentales a que hace referencia el artículo 34 del Decreto 170 de 2001 [norma sobre la cual sustenta su actuación] ni por parte de la Alcaldía ni de la empresa Flotax.

De la misma forma, indicó que ante el cambio radical de las denominaciones de las rutas y lo extenso de sus recorridos y tiempos, se trata de dos rutas diferentes de características metropolitanas cuya competencia no corresponde al Alcalde municipal de Floridablanca sino a la Autoridad Única de Transporte Metropolitano de Bucaramanga, debiéndose para ello agotar el procedimiento establecido[24]. 27.

El Municipio de Floridablanca mediante escrito, estando dentro del término legal establecido, presentó alegatos de conclusión, indicando que en el alcalde municipal de la época, recaía la competencia para realizar la reestructuración objeto de la Litis, en concordancia con el artículo 10 del Decreto 170 de 2001 y el Decreto 3422 de 2009 y, que por demás el Alcalde Municipal de Floridablanca no realizó sino una estructuración de la ruta en concordancia con la Resolución 003 de 1996 en la que la Empresa Flotax, ya estaba autorizada para ingresar al municipio de Girón.[25] 28.

Taxis de Floridablanca Flotax S.A mediante escrito, estando dentro del término legal establecido, presentó alegatos de conclusión, indicando que los fundamentos planteados en el escrito de la demanda carecen de sustento, ya que con la expedición de los Acuerdos Metropolitanos 009 de 2001 y 008 de 2003 no se derogaron las disposiciones del artículo 10 del Decreto 170 de 2001 mediante la cual se establecen como autoridades de transporte competentes en el área metropolitana a la Autoridad Única de Transporte Metropolitano o a los alcaldes en forma conjunta, coordinada y concertada.

De igual forma, los Decretos 172 y 175 de 2001 determinan que el control y vigilancia estará a cargo de los alcaldes o de las autoridades a las que se haya encomendado la función. Finalmente. Señala que la empresa Flotax S.A., estaba con anterioridad debidamente autorizada para realizar el ingreso al municipio de Girón [Resolución 003 de 1996] y que el acto administrativo atacado es producto de un consenso entre los alcaldes municipales de Floridablanca y Girón; razón por la cual solicita se denieguen la totalidad de las pretensiones de la demanda[26].

Concepto del Ministerio Público 29. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 30. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco constitucional y legal de las áreas metropolitanas; v) la competencia de los alcaldes en materia de transporte público; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 31. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[27], sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 32.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 33. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada, Empresa Flotax S.A, en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2014, mediante la cual el Tribunal accedió las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que, de conformidad con los artículos 320[28] y 328[29] de la Ley 1564[30] de 12 de julio de 2012[31], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[32], el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen dicho recurso.

Acto administrativo acusado 34. El acto administrativo acusado[33] es el siguiente: a. Decreto núm. 0182 de 02 de junio del 2010[34], mediante la cual, el Alcalde del Municipio de Floridablanca, ordenó la reestructuración de unas rutas del servicio público de transporte. En resolución se indicó: “[…] DECRETO No 01 802 de 2010 (02 JUN 2010) POR MEDIO DEL CUAL SE ORDENA LA REESTRUCTURACIÓN OFICIOSA DE LAS RUTAS 1 Y 2 DEL SERVICIO PRESTADO POR LA EMPRESA “FLOTAX” DE RADIO DE ACCIÓN MUNICIPAL, EN LA MODALIDAD DE SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR COLECTIVO MUNICIPAL DE PASAJEROS DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA El Alcalde del Municipio de Floridablanca, Santander, en uso de sus atribuciones Constitucionales y legales, en especial las contenidas por las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996, el Decreto 170 de Febrero 5 de 2001, el Decreto 3422 de 2009, Decreto 80 de 1987 y demás normas concordantes y CONSIDERANDO A. Que el Artículo 10° del Decreto 170 de 2001 establece que en la Jurisdicción Distrital y Municipal son autoridades de transporte competentes, los Alcaldes Municipales y/o distritales o en los que estos deleguen tal atribución. B. Que el artículo 6° del citado Decreto define el SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR COLECTIVO DE PASAJEROS, como aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a través de un contrato celebrado entre la empresa y" cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público a esta vinculado, para recorrer total o parcialmente una o más rutas legalmente autorizadas.

C. Que el artículo 8° del Decreto Ibídem, clasificó para los efectos previstos según el radio de acción, en Distrital y Municipal, como el que W presta dentro de la jurisdicción de un distrito o municipio. Comprende el área urbana, suburbana y rural y los distritos indígenas. […] O. Que en sendos oficios enviados a la Dirección de Transito de Floridablanca, las comunidades organizadas del sector de Ruitoque Jurisdicción de Floridablanca, han solicitado el mejoramiento del servicio, debido a que actualmente se está prestando por la empresa “Flota Cachira de Radio de Acción Intermunicipal”, que mediante Resolución 451 del 13 de Julio de 1969 emanada el INTRA, solamente está autorizada para prestar la Ruta Bucaramanga-La Esperanza-Acapulco Viceversa (vía Ruitoque) en los horarios 05:00 am y 16:00 p.m. y 07:00 a.m. y 17:00 pm y las falencias del servicio vienen siendo cubiertas de manera ilegal por el Transporte informal no autorizado “PIRATAS”.

P. Que la Empresa Cachira, según el Decreto 2262 de diciembre 20 de 2001, por su radio de acción Intermunicipal, no puede prestar el servicio dentro del Municipio de Floridablanca, recoger pasajeros por fuera del Terminal de Transporte ya que en virtud del citado Decreto, deberá hacer su ingreso y salida por las vías al Terminal de Transportes de Bucaramanga. […] S. Que la puesta en marcha del esquema de reestructuración de rutas de servicio público colectivo de radio de acción municipal permitió evidenciar que la población del sector de Ruitoque del Municipio de Floridablanca, cuenta con un servicio de transporte público colectivo deficiente. […] X. Que la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca, a través de la oficina de Organización vial realizó el estudio Técnico de Factibilidad para determinar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades insatisfechas de movilización en el sector de Ruitoque, jurisdicción del Municipio de Floridablanca, mediante reorganización y reestructuración de Rutas, signado por el coordinador de esta dependencia y del jefe de la oficina jurídica, donde se concluye que es viable reestructurar la Ruta 1° y 2° de radio de acción municipal, que viene siendo prestada por la Empresa de Transporte Flotax.

Y. Que corresponde a la Dirección de Tránsito y Transporte exigir y verificar el cumplimiento de las condiciones de seguridad, comodidad y acceso establecidas por la Ley como esenciales a la prestación del servicio de transporte público colectivo; regular y racionalizar el uso de las vías municipales en virtud de lo establecido en el Decreto 80 de 1987.

Que en mérito de lo anteriormente expuesto.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Reestructurar el servicio de las Rutas 1° y 2° de Radio de Acción Municipal, prestadas por la empresa de Transporte “Flotax de conformidad con los establecido en los artículos 34 del Decreto 170 de 2001 y con base en el Estudio Técnico realizado por la Oficina de Coordinación Vial de la Dirección de Transito de Floridablanca en virtud del artículo 27 del Decreto 170 de 2.001 el cual se prestará así:

PARAGRAFO PRIMERO , DESCRIPCION DE LA RUTA 1 REESTRUCTURADA NOMBRE DE LA RUTA: FLORDIABLANCA – GIRON – LA HORMIGA – FLORIDABLANCA. Inicia en el terminal de la Calle 6ta. N° 11-29 de Floridablanca a encontrarse con la Cra. 15 girando a la izquierda a empalmar con la calle 5 hasta la Autopista hacia el Sur, tomando el Anillo vial hasta llegar al Municipio de Girón, tomando el retorno hacia la Avenida los Caneyes a empalmar en sentido sur-norte con la Cra. 22 y tomar la calle 26 pasando por el puente Lerguerque a empalmar con la calle 28 hasta la carrera 27 pasando por el Parque de las Nieves hasta empalmar con la calle 30 a empalmar con la vía principal de Barrancabermeja-Bucaramanga, pasando por la estación de servicio la Milagrosa, también por el conjunto residencial Castilla la nueva, Alicante a empalmar con la calle 43 hasta llegar a las Glorieta llegando nuevamente a la vía principal de Barrancabermeja y Bucaramanga hasta puente Flandes tomando el Anillo Vial hasta llegar a la Autopista pasando por Papi Quiero Piña hasta la entrada a Ruitoque Bajo, (Estación de Servicio Ruitoque), Caseta “LA Y”, entrada de la Vereda de Ruitoque bajo, a llegar al punto denominado Bolo Club “La Hormiga”, retomando por la misma vía al llegar a la autopista Floridablanca – Piedecuesta hasta el retorno la Turena, ingresando a casco urbano por la carrera 8 hasta la calle 8, continuando por la carrera 11 hasta la calle 6 para llegar al terminal de Flotax en la calle 6 N° 11-29.

FRECUENCIAS DE DESPACHO |Hora de inicio |Hora Fin |Frecuencia | | | |(Min) | |05:00 |06:00 |10 | |06:00 |08:00 |4 | |08:00 |11:00 |10 | |11:00 |14:00 |4 | |14:00 |17:00 |10 | |17:00 |19:00 |4 | |19:00 |22:00 |10 | PARAMETROS DE OPERACIÓN TERMINAL: Calle 6 No. 11-29 Floridablanca LONGITUD DE LA RUTA: 43.2 kilómetros TIEMPO DE RECORRIDO: Ciento veintidós (122) Minutos TIPO DE VEHICULO: Microbús NIVEL DE SERVICIO: Ejecutivo HORARIO DE SERVICIO: 5:00 a 22:00 horas […]

PARAGRAFO SEGUNDO. DESCRIPCIÓN DE LA RUTA 2 REESTRUCTURADA NOMBRE DE LA RUTA: FLORIDABLANCA – CAÑAVERAL – GIRON – TRES ESQUINAS – FLORIDABLANCA. Esta Ruta inicia en el Terminal ubicado en la Calle 6ta. N° 11-29 de Floridablanca, hasta empalmar con la Cra. 13 y bajar por la calle 5° para tomar la Cra. 11 hasta llegar al Semáforo de Bucarica, continuando por la Avenida principal de Bucarica hasta la calle del Caracolí por donde se toma la transversal oriental, hasta empalmar con el Barrio José A. Morales, continuando por las calle 50 y 51 hasta la intersección con la transversal oriental continuando en el trayecto hasta el Semáforo (La Gallera) tomando la Carretera Antigua hasta empalmar con la Cra 12 hasta la intersección con la calle 29 por donde se continua hacia cañaveral, tomando luego la carrera 31 y carrera 24 hasta la Estación de Servicio Terpel Rio Frio (Zona Refrescante) girando a la Derecha por el Anillo hasta llegar al barrio Rincón de Girón (Municipio de Girón), tomando el Anillo Vial Girón Floridablanca, continuando el trayecto hasta el Retorno de la Estación de Rio Frio, entrando a Cañaveral por la Zona Refrescante hasta encontrar la carrera 24 para girar a la derecha a la altura de la calle 31 hasta la carrera 26ª, calle 30, carrera 25 hasta encontrar la vía a la pera a encontrar la Cra. 26 por donde se continua hasta la Avenida el Bosque hacia la paralela occidental llegando a la Glorieta de Molinos empalmando con la calle 22 hasta la Cra. 12 para conectar por esta con la Carretera Antigua pasando por el Semáforo “de la Gallera” a llegar al Semáforo de Zapamanga, continuando el trayecto hasta encontrar las calle 51 y 50 pasando por los barrios José A. Morales hasta el Colegio El Carmen Tomando la Avenida Transversal Oriental, hasta encontrar nuevamente la calle del caracoli llegando al Semáforo de Bucarica en el sector 21 continuando por la Avenida principal de Bucarica hasta el siguiente semáforo ubicado entre los Sectores 17 y 18, ingresando por el Centro Comercial Paraguitas empalmando con la Calle 3 hasta cruzar por la Cra. 10 girando a la izquierda por la Calle 6 hasta la carrera 15, luego a la derecha por la calle 7 hasta la carrera 8 vía al sur hasta la Autopista por donde se continua al hacia el norte para realizar el retorno de Papi Quiero Piña al Sur ingresando por el acceso a Ruitoque sector de pavas y subir vía a Tres Esquinas, retomando por esta misma vía hasta empalmar nuevamente con la Autopista vía a Piedecuesta hasta el retorno la Turena para entrar a Floridablanca por la carrera 8 girando a la derecha por la calle 8 luego a la izquierda por la carrera 11 y llegar finalmente al terminal de la Empresa Ubicado en la Calle 6ta N° 11 – 29 de Floridablanca y asi dar culminación a la Ruta.

FRECUENCIAS DE DESPACHO |Hora de inicio |Hora Fin |Frecuencia | | | |(Min) | |05:00 |06:00 |10 | |06:00 |08:00 |4 | |08:00 |11:00 |10 | |11:00 |14:00 |4 | |14:00 |17:00 |10 | |17:00 |19:00 |4 | |19:00 |22:00 |10 | TERMINAL: Calle 6 No. 11-29 Floridablanca LONGITUD DE LA RUTA: 61.8 kilómetros TIEMPO DE RECORRIDO: Ciento veintidós (122) Minutos TIPO DE VEHICULO: Microbús NIVEL DE SERVICIO: Ejecutivo HORARIO DE SERVICIO: 5:00 a 22:00 horas […]

ARTÍCULO SEGUNDO. La presente Resolución para todos los efectos legales y administrativos, concede a la Empresa de Transporte FLOTAX, la autorización para prestar el servicio de transporte público colectivo de pasajeros Radio de Acción Municipal, en la forma aquí descrita dentro de la Jurisdicción del Municipio de Floridablanca.

ARTÍCULO TERCERO. La Empresa de Trasporte Flotax, será la responsable ante las Autoridades de Tránsito y Trasporte y de Policía Nacional con funciones de Tránsito dentro de la Jurisdicción Respectiva, del cumplimiento de lo dispuesto en la presente Resolución, y su incumplimiento conllevará a la imposición de las sanciones respectivas con base en lo establecido por el Orden Superior y la Ley.

ARTÍCULO CUARTO. - Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición de conformidad con lo señalado en el artículo 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo […]”[35]. Problemas jurídicos 35. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la demandada, determinar: 36. Si la modificación realizada por el alcalde del Municipio de Floridablanca se trató de una reestructuración oficiosa y por tanto era competente para expedir el Decreto núm. 182 del 02 de junio de 2010 y reestructurar las rutas 1 y 2 del servicio prestado por la empresa Flotax S.A. 37.

En consecuencia, la Sala determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Santander, en primera instancia. Marco normativo de las áreas metropolitanas 38. Visto el Acto Legislativo núm. 1 de 1968 que modificó la Constitución de 1886 al incorporar el art. 198 Superior el cual establece que “[…] para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas […]”. 39.

Visto el Decreto-Ley 3104 de 1979[36], en cuyos artículos 1 al 3 se define la naturaleza de las Áreas Metropolitanas, su constitución y su organización administrativa. 40. Visto el Decreto-Ley 1333 de 1986 por medio del cual se expidió el Código de Régimen Municipal. 41. Visto que las disposiciones relacionadas con las Áreas Metropolitanas que comprendían los artículos 348 al 373 del Decreto-Ley 133 de 1986 fueron derogadas por la Ley 128 de 1994. 42.

De conformidad con lo previsto en las normas indicadas supra, las áreas metropolitanas buscaban permitir la unión de municipios cercanos, los cuales debían tener ciertos rasgos comunes o compartidos con el fin de convertirse en un ente especial, con un territorio mayor, con jurisdicción en todos ellos, todo esto para lograr objetivos comunes de carácter administrativo o fiscal.

Para el cumplimiento de dicho objetivo existió la necesidad de que se creara una nueva persona jurídica de derecho público la cual gozaría de autoridades y regímenes especiales. Así las cosas se dispuso que las Asambleas Departamentales realizaran un acto con iniciativa de la Gobernación, una vez se hubiera oído la opinión de los Consejos de los Municipios interesados en crear este tipo de Áreas. 43.

El Acto Legislativo núm. 1 de 1968 y los Decretos-Leyes mencionados previamente, fueron el precedente jurídico normativo que tuvo en cuenta el Constituyente de 1991 para la consagración de las Áreas Metropolitanas en el artículo 319 Superior, el cual mantiene en esencia esta misma figura. 44. Así, efectuada la organización del marco normativo, el Constituyente a través del artículo 319 de la Carta Política contempló las condiciones y características para que proceda la conformación de las áreas metropolitanas. 45.

En ese orden de ideas, para que proceda la conformación de las áreas metropolitanas deben presentarse los siguientes postulados: (i) la existencia de dos o más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas, (ii) que este conjunto de municipios tenga las características para la conformación de un área metropolitana, (iii) que se organicen como una entidad administrativa encargada de programar y de coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad;

(iv) que esta entidad administrativa racionalice la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran; (v) que esta entidad ejecute obras de interés metropolitano; (vi) que la ley de ordenamiento territorial disponga para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; (vii) que la misma ley garantice que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales;

(viii) que esta misma ley señale la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios; (ix) que cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolicen la conformación del área y definan sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley; y (x) que las áreas metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a la ley.

Marco normativo de la creación y las competencias del Área Metropolitana de Bucaramanga 46. Vista la ordenanza núm. 020 del 15 de diciembre de 1981 expedida por la Asamblea Departamental de Santander que dispone la creación del Área Metropolitana de Bucaramanga compuesta por los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón. 47. Vista la Ordenanza núm. 048 de 1984 expedida por la Asamblea Departamental de Santander que autorizó al Gobernador a formalizar la anexión del municipio de Piedecuesta al Área Metropolitana de Bucaramanga. 48.

Visto el Decreto 0332 del 2 marzo de 1985 expedido por el Gobernador de Santander por medio del cual se integra a Piedecuesta al Área Metropolitana de Bucaramanga. 49. Visto el Acuerdo Metropolitano núm. 009 de 2001 por medio del cual se constituyó la autoridad Única de Transporte Publico Metropolitano del Área Metropolitana de Bucaramanga. 50.

Visto el Acuerdo Metropolitano núm. 008 del 11 de junio de 2003 que establece que es competencia del Área Metropolitana regular el servicio público de trasporte masivo de pasajeros que se preste entre y dentro de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta. Marco normativo de la competencia de los alcaldes en materia de transporte público. 51.

Por otra parte, resulta importante hacer un acercamiento respecto de la evolución de las competencias asignadas a los alcaldes municipales en materia de servicio público de transporte, en especial las alusivas a la autorización de rutas para su correspondiente prestación de servicio. 52. Visto que el artículo 1 del Decreto 80 de 1987 determinó las competencias de los alcaldes municipales y distritales en materia de transporte público. 53.

Visto el literal a), del Decreto 80, que consagraba la competencia para otorgar las rutas de transporte publico dentro de su municipio, era del alcalde; facultad que en virtud de lo dispuesto en el literal d) ibídem, debía ejercerse privilegiando la racionalización en el uso de las vías municipales. 54. Vistos los artículos 98 y 99[37] del Decreto 1787 de 1990[38]; que contemplaban las competencias indicadas supra. 55.

Visto el artículo 98 del Decreto nro. 1787, que estableció que el alcalde metropolitano es el encargado de ejercer la competencia referente al manejo, organización, control y vigilancia de la actividad transportadora de manera exclusiva, cuando la asamblea departamental le hubiese otorgado dichas facultades. 56. Visto el artículo 99 del Decreto nro. 1787, que dispuso que, si la asamblea no otorga competencia al alcalde metropolitano para la organización de la actividad de transporte, la misma sea ejercida de manera autónoma por cada uno de los alcaldes de los municipios que integren su área. 57.

Visto el artículo 100 del decreto nro. 1787 que “[…] Para la creación de nuevas empresas cuyas rutas sirvan más de un municipio dentro del área metropolitana o para la adjudicación o cancelación de rutas con estas características en aquellas áreas metropolitanas en donde la asamblea departamental no le haya asignado esta función al alcalde metropolitano, se requiere de un consenso de las autoridades competentes por cuya jurisdicción pase la ruta.

Se levantará un acta firmada por las correspondientes autoridades, la cual servirá de base para que la autoridad en cuya jurisdicción se encuentre la sede de la empresa, dicte el acto administrativo correspondiente. “[…] 58. Visto que el Decreto núm. 1787 fue derogado por el artículo 88 del Decreto 1558 de 1998, que a su vez fue derogado por el artículo 67 del Decreto núm.170 de 2001, el cual dispuso que en materia de transporte son autoridades competentes: “[…]

ARTÍCULO

10. AUTORIDADES DE TRANSPORTE. Son autoridades de transporte competentes las siguientes: En la Jurisdicción Nacional. El Ministerio de Transporte. En la Jurisdicción Distrital y Municipal. Los Alcaldes Municipales y/o distritales o en los que estos deleguen tal atribución. En la Jurisdicción del Área Metropolitana constituida de conformidad con la ley.

La autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada. No se podrá prestar el servicio de transporte público de esta modalidad en un radio de acción diferente al autorizado. Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y/o distritales, no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta” […] (lo subrayado fuera de texto). 59.

Visto que el artículo 32 de la norma indicada supra, estableció que las empresas que presten servicios de transporte, podrán solicitar la modificación de las rutas por una sola vez, sin que la longitud o recorrido sea alterada en más del 10 % sobre la ruta original; tramite que debe de ser sustentado en un estudio técnico en el cual se deberá justificar dicha necesidad con el fin de que se atienda a los usuarios insatisfechos.

Análisis del caso concreto 53. Visto el marco normativo en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 54. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564[39].

Aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Acervo probatorio 55. La Sala procede a realizar la numeración de las pruebas relevantes para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante; sin embargo, se reitera que la valoración se realiza respecto de todas las pruebas que obran en el expediente. 56.

Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas: Documentales 1. Copia simple del Decreto nro. 0182 de 2010 con su respectiva constancia de notificación.[40] 2. Copia simple del Acuerdo metropolitano nro. 008 de 2003.[41] 3. Copia simple del Acuerdo metropolitano nro. 009 de 2001.[42] 4. Copia simple de la resolución nro. 00310 de fecha 20 de diciembre de 1990[43] 5.

CD medio magnético del estudio técnico en el cual se fundamentó la expedición del decreto nro. 0182 de 2010.[44] Caso concreto 57. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación, de acuerdo con el problema jurídico indicado supra. 58.

Así las cosas, se tiene que el alcalde del municipio de Floridablanca, a través de Decreto núm. 0182 del 02 de junio de 2010, ordenó la reestructuración oficiosa de las rutas 1 y 2 del servicio prestado por la empresa Flotax S.A en la modalidad de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros aduciendo que era competencia del municipio determinar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades insatisfechas de movilización. 59.

Ahora bien, refiere la demandada Flotax S.A en su recurso de apelación que “[…] el a quo en su decisión desconoció la valoración que exigía un hecho probado en el curso del proceso, pues en tratándose de una reestructuración oficiosa, no tiene cabida la regulación de que trata el artículo 10 del decreto 170 de 2001” […][45], fundamentando su afirmación en la realización de estudios técnicos por parte del Municipio de Floridablanca, los cuales sustentan la reestructuración de las rutas del servicio de transporte, y que, según refiere, fueron desconocidos por el a-quo. 60.

Sobre este argumento lo primero que debe indicarse es que si bien es cierto el artículo 10 del Decreto 170 de 2001 establece que el alcalde es autoridad de transporte competente dentro de su jurisdicción, también lo es que el municipio de Floridablanca hace parte del área metropolitana de Bucaramanga por lo que realizar una modificación a las rutas de transporte público recae sobre esta última, sobre todo si se está procediendo a realizar una modificación por fuera del territorio de su jurisdicción al modificar rutas que ingresan al municipio de Girón. 61.

Lo anterior por cuanto también es clara la norma indicada supra al establecer que las autoridades de transporte no pueden autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta. 62. Así las cosas, una vez hecho el análisis del Decreto 170, así como también del acto administrativo acusado y los argumentos expuestos por la parte demandada, la Sala no comparte la postura del apelante, pues de conformidad con las normas vigentes para la época de los hechos y a pesar de que se tratara de una restructuración en el servicio de transporte de las Rutas 1° y 2° del municipio de Floridablanca, que serían prestadas por la empresa de Transporte Flotax S.A y la cuales fueron sustentadas con la presentación de estudio técnico “PARA DETERMINAR LAS MEDIDAS CONDUCENTES A SATISFACER LAS NECESIDADES INSATISFECHAS DE MOVILIZACION EN EL SECTOR DE RUITOQUE JURISDICIÓN DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, MEDIANTE REORGANIZACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN DEL SERVICIO EXISTENTE”[46], es claro que el alcalde Municipal, carecía de la competencia para autorizar el servicio de transporte público por fuera de su jurisdicción; ello por cuanto como se indicará más adelante dicha competencia recaía sobre el Área Metropolitana de Bucaramanga. 63.

Ahora bien, manifestó la parte demandada en el recurso de apelación que “[…] mal puede afirmarse que quien suscribe la resolución objeto de ataque careciera de competencia para expedir el acto administrativo que el actor cuestiona, primero porque la reestructuración fue realizada dentro de la jurisdicción del municipio de Floridablanca y, segundo por cuanto en nada atañe al municipio vecino de girón, localidad esta con la que, de manera previa y bajo estricto apego al ordenamiento legal, se había suscrito un acuerdo interadministrativo que no puede desconocerse”[…] 64.

Al respecto, encuentra la Sala que el artículo 10 del Decreto núm. 170 señala que son autoridades de transporte competente en la jurisdicción del área metropolitana, “[…] la autoridad única de transporte metropolitano o los alcaldes respectivos en forma conjunta, coordinada y concertada” […] 65. En virtud de lo anterior, resulta necesario indicar que a través del Acuerdo Metropolitano núm. 009 de 2001, se constituyó la autoridad Única de Transporte Publico Metropolitano, la cual está conformada por los alcaldes de los Municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta; autoridad administrativa que tendría las funciones de organización, planeación, inspección, control y vigilancia de la actividad transportadora en los municipios que conforman el área metropolitana. 66.

En la parte resolutiva del Acuerdo Metropolitano núm. 009, se acordó constituir la Autoridad Única de Transporte Publico Metropolitano, estableciendo en el artículo quinto ibídem: “[…]

ARTICULO 5. - El Director del Área metropolitana de Bucaramanga antes del 31 de diciembre de 2001 presentará a la Junta Directiva, la reglamentación y estructura orgánica de la autoridad única de Transporte Metropolitano.

PARAGRAFO: En tanto se produzca la reglamentación, organización y aprobación por al (sic) Junta Directiva metropolitana de Bucaramanga, las funciones de transporte seguirán siendo cumplidas por la Autoridad que viene desempeñando dichas funciones” [ ]. 67. Posteriormente, fue proferido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga el Acuerdo Metropolitano núm. 008 de 11 de junio de 2003, en donde se acordó: “[…] Artículo 2°.: aprobar las estructura, funciones y asignaciones salariales para el funcionamiento de la Autoridad Publica de Transporte metropolitano, y Autoridad de Transporte masivo Metropolitano, soportada en los anexos que hacen parte integral del presente acuerdo” […] 68.

Por su parte el artículo 9° ibídem, estableció: “[…] Para todos los efectos del presente acuerdo, el servicio público de transporte Masivo de pasajeros; reglado por el decreto 3109 de diciembre 30 de 1997 y demás normas que lo modifiquen; que se preste entre y dentro de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, girón y Piedecuesta, estará a cargo de la Autoridad de transporte Masivo Metropolitano” […] 69.

Así las cosas, encuentra la Sala que, si bien es cierto, mediante Resolución núm. 003 del 20 de diciembre de 1996, el alcalde del municipio de Floridablanca en consenso con el alcalde del municipio de Girón, autorizaron a la empresa Flotax S.A la modificación de recorrido del servicio de transporte en estos dos municipios y dicho acto administrativo es el sustento jurídico de la empresa apelante para justificar el actuar del acalde Floridablanca, no puede pasarse por alto que para la fecha de expedición del acto administrativo demandado, ya se encontraba constituida la Autoridad Pública de Transporte Metropolitano, por lo que la competencia para efectuar modificación o reestructuración en las rutas de transporte recaía en cabeza de chicha autoridad y no del Alcalde de Floridablanca. 70.

En consecuencia, tal y como lo determinó la primera instancia, el acto demandado se encuentra viciado de nulidad, por haber desconocido la competencia de la autoridad, la cual recaía sobre la Autoridad Publica de Transporte Metropolitano y no sobre el Alcalde del Municipio de Floridablanca; lo anterior en razón a que con la implementación del artículo 10 del Decreto núm. 170 de 2001, el cual fue implementado a través de los acuerdos metropolitanos 009 del 24 de octubre de 2001 y 008 de 11 de junio de 2003, el alcalde perdió la competencia para restructurar las rutas de transporte público.

Conclusiones de la Sala 71. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación no están llamados a prosperar y por lo tanto la sentencia de primera instancia debe ser confirmada en su integridad Condena en costas 72. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no se condenará en costas a la demandada Flotax S.A, en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2014 por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas a la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Por intermedio de apoderado.

Cfr. Folio 11 [2] Cfr. Folios 3 a 40 [3] “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. [4] Cfr. Folios 3 a 4 [5] Por el cual se dicta el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto [6] Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros [7] Cfr. Folio 4 [8] Por intermedio de apoderado.

Cfr. Folio 77 [9] Cfr. Folios 70 a 76 [10] Por intermedio de apoderado. Cfr. Folio 62 [11] Cfr. Folios 55 - 61 [12] Cfr. Folios 43 a 48 [13] Cfr. Folios 94 a 95 [14] Cfr. Folio 139 [15] Cfr. Folios 152 a 168 [16] Cfr. Folios 167 - 168 [17] Cfr., Folio 165. [18] Cfr. Folios 643 a 682 [19] Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Individual de Pasajeros en Vehículos Taxi. [20] “[…] Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos […]”. [21] Cfr. Folio 4 cuaderno de apelación [22] Cfr. Folio 15 cuaderno de apelación [23] Cfr. Folio 37 ibídem [24] Cfr. Folio 141 a 142 del cuaderno principal. [25] Cfr. Folio 34 cuaderno de apelación [26] Cfr. Folio 146 a 148 del cuaderno principal. [27] “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. [28] “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. [29] “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” [30] Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue interpuesto el 25 de marzo de 2015. [31] “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” [32] “[…] Artículo 267.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” [33] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [34] Cfr. Folios 11 a 17 [35] Cfr. Folios 14 a 17 [36] “[…] mediante el cual se reguló la organización y funcionamiento de las Áreas Metropolitanas […]” [37]

ARTICULO 98. El alcalde metropolitano o la autoridad en quien se delegue será la encargada del manejo, organización, control y vigilancia de la actividad transportadora municipal en la jurisdicción de su área metropolitana, únicamente si la asamblea departamental le ha asignado esta función y en todo caso sujeto a lo previsto en este Estatuto.

ARTICULO 99. En aquellas áreas metropolitanas en donde la asamblea departamental no le haya asignado esta función al alcalde metropolitano, los alcaldes de cada municipio que conformen dicha área o la autoridad en quien deleguen, desempeñarán autónomamente las funciones asignadas mediante el Decreto 80 de 1987 y las que se deleguen a excepción de lo relacionado con las rutas y horarios o frecuencias de despachos, áreas de operación y tarifas cuando éstas cubran dos o más municipios dentro de dicha área. [38] Decreto 1787 del 3 de agosto de 1990 “[…] "Por el cual se dicta El Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto […]” [39] Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue interpuesto el 25 de marzo de 2015. [40] Cfr. Folios 11 a 18 del cuaderno núm. 1 [41] Cfr. Folios 19 a 23 del cuaderno núm. 1 [42] Cfr. Folios 24 a 27 del cuaderno núm. 1 [43] Cfr. Folios 27a 31 del cuaderno núm. 1 [44] Cfr. Folio 27del cuaderno núm. 2 [45] Folio 161 del cuaderno núm. 1. [46] Folio 27del cuaderno núm. 2