25000-23-42-000-2016-02849-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2016-02849-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ASentencia2020-12-03

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: María Inés García De Bulla·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social

De qué trata

Síntesis: Se avizora que en el ordenamiento jurídico colombiana se encuentra prohibido recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Por su parte, con la ley 4 de 1992 se prohibió categóricamente desempeñar más de un empleo público y consecuencialmente percibir doble asignación. Es claro, que está proscrito constitucional y legalmente el percibir doble asignación proveniente del tesoro público y está directamente relacionada con el hecho de que ambos emolumentos tengan como fuente el ejercicio de empleo o cargos públicos, cuyo pago o remuneración provenga del tesoro público. Lo anterior, naturalmente, sin perjuicio de las excepciones previstas en la ley, anotadas. En el caso concreto, de las pruebas que obran en el expediente se observa que la demandante, se desempeñó como funcionaria del Inurbe en el periodo comprendido entre el 15 de julio de 1971 y el 31 de marzo de 1992 y con la Policía Nacional desde el 4 de enero de 1994 hasta el 4 de febrero de 2014, que en razón de ello le fue reconocido a la demandante el derecho a una pensión de vejez por parte de la extinta Cajanal EICE mediante la Resolución UGM 002290 del 27 de julio de 2011, conforme a la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pero también le fue reconocida una pensión de jubilación por parte del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, mediante la Resolución 00668 del 14 de abril de 2014, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1214 de 1990. Así las cosas, el doble reconocimiento pensional con entidades del Estado, en las condiciones anotadas contraviene la prohibición constitucional y legal consagrada en las normas citadas. En consecuencia, la demandante deberá elegir la que considere que le sea más favorable y según esto solicitar la revocatoria de la otra. En las condiciones anotadas, no existe en el ordenamiento jurídico colombiano, norma general, ni especial que consagre la posibilidad de que en una misma persona por sus servicios prestados, pueda beneficiarse de doble pensión ordinaria jubilación a cargo del tesoro público. Ahora, si bien la demandante con su recurso manifiesta que le es aplicable la excepción dispuesta en el literal «b» del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, para la Sala es claro que su prestación no es una asignación de retiro ni una pensión policial de la fuerza pública, sino una pensión de jubilación que se le reconoció en razón de su trabajo en la Policía Nacional como parte del personal civil. Es así que su caso no se encuadra en la excepción enunciada.PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - DeterminaciónNo es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondería al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los últimos 10 años de servicio oficial, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes. para la Sala, de conformidad con todo lo expuesto, sería viable que la UGPP reliquidase la pensión de vejez de la demandante con la inclusión de los nuevos tiempos de servicio, de conformidad con la jurisprudencia y normas mencionadas; sin embargo, como no ha sido objeto de control judicial el acto administrativo frente al cual esta prestación resulta incompatible, la Resolución 00668 del 14 de abril de 2014, mediante la cual la Policía Nacional reconoció a la demandante una pensión de jubilación, resulta contrario a derecho reliquidar la pensión de vejez mientras subsista la incompatibilidad en cuestión.CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS - A cargo de la parte vencida en el procesoEn el presente caso se observa que la parte demandada actuó en segunda instancia, lo que lleva a concluir, con base en los numerales 1° y 4° del artículo 365 del Código General del Proceso, que se demostró la causación de la condena en costas.NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291 - 14.

PENSIÓN DE JUBILACIÓN Y PENSIÓN DE JUBILACIÓN DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – Incompatibilidad Se avizora que en el ordenamiento jurídico colombiana se encuentra prohibido recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Por su parte, con la ley 4 de 1992 se prohibió categóricamente desempeñar más de un empleo público y consecuencialmente percibir doble asignación. Es claro, que está proscrito constitucional y legalmente el percibir doble asignación proveniente del tesoro público y está directamente relacionada con el hecho de que ambos emolumentos tengan como fuente el ejercicio de empleo o cargos públicos, cuyo pago o remuneración provenga del tesoro público.

Lo anterior, naturalmente, sin perjuicio de las excepciones previstas en la ley, anotadas. En el caso concreto, de las pruebas que obran en el expediente se observa que la demandante, se desempeñó como funcionaria del Inurbe en el periodo comprendido entre el 15 de julio de 1971 y el 31 de marzo de 1992 y con la Policía Nacional desde el 4 de enero de 1994 hasta el 4 de febrero de 2014, que en razón de ello le fue reconocido a la demandante el derecho a una pensión de vejez por parte de la extinta Cajanal EICE mediante la Resolución UGM 002290 del 27 de julio de 2011, conforme a la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pero también le fue reconocida una pensión de jubilación por parte del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, mediante la Resolución 00668 del 14 de abril de 2014, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1214 de 1990.

Así las cosas, el doble reconocimiento pensional con entidades del Estado, en las condiciones anotadas contraviene la prohibición constitucional y legal consagrada en las normas citadas. En consecuencia, la demandante deberá elegir la que considere que le sea más favorable y según esto solicitar la revocatoria de la otra. En las condiciones anotadas, no existe en el ordenamiento jurídico colombiano, norma general, ni especial que consagre la posibilidad de que en una misma persona por sus servicios prestados, pueda beneficiarse de doble pensión ordinaria jubilación a cargo del tesoro público.

Ahora, si bien la demandante con su recurso manifiesta que le es aplicable la excepción dispuesta en el literal «b» del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, para la Sala es claro que su prestación no es una asignación de retiro ni una pensión policial de la fuerza pública, sino una pensión de jubilación que se le reconoció en razón de su trabajo en la Policía Nacional como parte del personal civil.

Es así que su caso no se encuadra en la excepción enunciada. FUENTE FORMAL: LEY 66 DE 1988 / DECRETO LEY 1214 DE 1990 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 1214 DE 1990 – ARTÍCULO 98 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 19 PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación No es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondería al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los últimos 10 años de servicio oficial, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes. para la Sala, de conformidad con todo lo expuesto, sería viable que la UGPP reliquidase la pensión de vejez de la demandante con la inclusión de los nuevos tiempos de servicio, de conformidad con la jurisprudencia y normas mencionadas; sin embargo, como no ha sido objeto de control judicial el acto administrativo frente al cual esta prestación resulta incompatible, la Resolución 00668 del 14 de abril de 2014, mediante la cual la Policía Nacional reconoció a la demandante una pensión de jubilación, resulta contrario a derecho reliquidar la pensión de vejez mientras subsista la incompatibilidad en cuestión. CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso En el presente caso se observa que la parte demandada actuó en segunda instancia, lo que lleva a concluir, con base en los numerales 1° y 4° del artículo 365 del Código General del Proceso, que se demostró la causación de la condena en costas.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291- 14. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02849-01(1510-18) Actor: MARÍA INÉS GARCÍA DE BULLA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación de pensión de vejez. Compatibilidad entre pensiones. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-604-2020 ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 15 de junio de 2016. | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección | |D. | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 18 de mayo| |de 2017. | |Resolutiva de la sentencia: Denegó las pretensiones. | Pretensiones (Folios 46 al 49) 1.

Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) nulidad parcial de la Resolución UGM 002290 del 27 de julio de 2011, por medio de la cual la extinta Cajanal EICE reconoció el derecho a una pensión de vejez a la demandante a partir del 1.° de octubre de 2009, pero condicionada al retiro definitivo del servicio; ii) Resolución RDP 004774 del 5 de febrero de 2015, con la que la UGPP denegó a la demandante el reajuste de su pensión y el pago de la misma por ser incompatible con la pensión de jubilación que le reconoció la Policía Nacional; iii) Resolución RDP 016300 del 27 de abril de 2015 a través de la cual se confirmó la anterior al resolver el recurso de reposición en contra de aquella; y iv) Resolución RDP 023248 del 9 de junio de 2015, que atendió el recurso de apelación de manera desfavorable para la pensionada. 2.

Declarar que la pensión de vejez a que tiene derecho la demandante por el tiempo de servicio con el Inurbe es compatible con la pensión de jubilación que le reconoció la Policía Nacional por el tiempo con esta entidad. 3. Como consecuencia de estas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada reliquidar y pagar la pensión de vejez de la demandante a partir del 5 de mayo de 2004, en cuantía del 75% del promedio de todo lo que devengó en su último año de servicio con el Inurbe, esto es, entre el 1.° de abril de 1991 y el 31 de marzo de 1992, debidamente indexado a la fecha de efectividad deprecada.

De manera subsidiaria, que se ordene dicha reliquidación, pero con fecha de efectividad a partir del 4 de febrero de 2014 e indexada a esta fecha. La pensión reconocida deberá incluir las mesadas adicionales de junio y diciembre con su correspondiente actualización. 4. Ordenar a la entidad demandada pagar a favor de la libelista dicha pensión de vejez con la debida actualización y los intereses del artículo 192 del CPACA; del mismo modo imponer la consecuente condena en costas.

Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda (Folios 50 al 56) 1. La señora María Inés García de Bulla nació el 5 de mayo de 1949 y laboró al servicio del Estado con el Inurbe de manera ininterrumpida desde el 15 de julio de 1971 hasta el 31 de marzo de 1992, de lo que se deduce que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 2.

La demandante también fue funcionaria de la Policía Nacional, esto desde el 4 de enero de 1994 hasta el 4 de febrero de 2014 cuando se retiró. 3. El 16 de noviembre de 2006 la demandante presenta la reclamación de su pensión de vejez ante la extinta Cajanal EICE, la cual, mucho tiempo después, ya cuando se encontraba en estado de liquidación, le reconoció la prestación deprecada mediante la Resolución UGM 002290 del 27 de julio de 2011, a partir del 1.° de octubre de 2009, pero condicionada al retiro definitivo del servicio; para la liquidación de la misma la entidad tuvo en cuenta tanto el tiempo de servicio con el Inurbe como el tiempo con la Policía Nacional hasta aquella fecha, por lo que el ingreso base de cotización lo calculó respecto del periodo comprendido entre el 1.° de mayo de 1999 y el 30 de septiembre de 2009. 4.

A través de la Resolución 00663 del 14 de abril de 2014, la Policía Nacional reconoció a la demandante una pensión de jubilación, a partir del 4 de febrero de 2014 por haber prestado más de 20 años de servicio a dicha institución, reconocimiento en el que naturalmente no se tuvo en cuenta el tiempo de servicio con el Inurbe. 5. El 6 de noviembre de 2014 la pensionada solicitó a la UGPP la reliquidación y pago de la pensión de vejez, con la indicación de que en la misma no es necesario incluir el tiempo de servicio con la Policía Nacional porque con él se causó una pensión de jubilación autónoma, independiente y excepcional, compatible con la prestación ordinaria que reclama. 6.

La entidad demandada denegó la reliquidación y pago de la pensión de vejez por medio de la Resolución RDP 004774 del 5 de febrero de 2015, al considerar que el único factor salarial a tener en cuenta es la asignación básica y que igualmente esta prestación y la que reconoció la Policía Nacional son incompatibles, por lo que solicitó a la demandante su aquiescencia para la revocatoria directa de la Resolución UGM 002290 de 2011. 7.

Inconforme con lo anterior, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, por lo que la entidad, mediante las Resoluciones RDP 016300 del 27 de abril de 2015 y RDP 023248 del 9 de junio de 2015, resolvió los recursos y confirmó la decisión inicial. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[1], porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 30 de marzo de 2017.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] La demandada formuló la excepción de “PRESCRIPCIÓN”, frente a la cual el Despacho indica que una vez se establezca en el fallo si la actora tiene o no derecho a la compatibilidad y reliquidación pensional, se definirá si sus mesadas se encuentran o no afectadas por el fenómeno prescriptivo.

Es decir, esta excepción se tomará como excepción de fondo, y por ahora no prospera como previa. En relación con las excepciones cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, y falta de legitimación en la causa, señaladas por el numeral 6° del artículo 180 del CPACA, no se encuentra acreditada su configuración en el plenario, luego no prosperan como previas. […]».

(mayúsculas, negrita y cursiva son del texto original) (folio 182). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] El litigio entonces se contrae a determinar con fundamento en el régimen legal aplicable, y las pruebas obrantes en el proceso, si (i) las pensiones de que (sic) disfruta María Inés García de Bulla son compatibles y, si (ii) se le debe reliquidar la pensión de vejez concedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal hoy UGPP, e (iii) indexar la mesada pensional a la fecha de adquisición de estatus de pensionada. […]» (negrita del texto original) (Cfr. folio 183) Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

Sentencia de primera instancia (Folios 213 al 225) El a quo profirió sentencia escrita el 18 de mayo de 2017, en la cual se denegaron las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones: Luego de analizar las normas aplicables al caso, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, consideró que las dos prestaciones reclamadas son incompatibles, por cuanto la demandante no tenía la calidad de personal de la fuerza pública, sino que hacía parte del personal civil de la institución, de lo cual se desprende que no tenía derecho a una asignación de retiro, sino a una pensión de jubilación según lo dispuesto por el Decreto 1214 de 1990.

Dicho esto, el tribunal indicó que es facultativo de la pensionada decidir cuál de las prestaciones le resulta más favorable para quedarse con ella y, en consecuencia, dispuso que las pretensiones de la demanda no prosperaban. En resumen, el tribunal dispuso lo siguiente: i) denegó las pretensiones de la demanda; y ii) condenó en costas a la parte demandante.

RECURSO DE APELACIÓN (Folios 243 al 250) Los principales argumentos del recurso de apelación son los siguientes: La parte demandante, indicó que el a quo desacertó en sus apreciaciones, pues por una parte las dos pensiones se causaron de manera independiente, es decir, de un lado sus aportes fueron en tiempos distintos, no simultáneos, y se hicieron a entidades diferentes, y bajo regímenes distintos, por lo que considera injusto que luego de trabajar por más de 20 años en cada entidad para lograr las respectivas pensiones, no pueda disfrutar sino de una; de otro lado aseguró que el tribunal también erró por cuanto en ninguna parte de la norma que citó se hace diferencia entre el personal uniformado y el personal civil, por lo que difiere de las consideraciones de la Sala, pues su caso sí se encuadra dentro de las excepciones previstas en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992.

Por lo anterior, pidió que se revoque la decisión que en primera instancia denegó las pretensiones para, en su lugar, acceder a ellas. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Argumentos del apelante (folios 279 al 284): La parte demandante reiteró los argumentos que esgrimió con su recurso de alzada. Argumentos de la contraparte (folios 265 al 272): La UGPP centró sus alegatos en indicar la jurisprudencia y normas aplicables para la correcta reliquidación de la prestación e indicó la existencia de incompatibilidad entre las prestaciones reconocidas por Cajanal y por la Policía Nacional.

Argumentos del Ministerio Público: El Ministerio Público no se pronunció según constancia secretarial a folio 285. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problemas jurídicos En ese orden, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Las pensiones de vejez y de jubilación reconocidas a la demandante por la extinta Cajanal EICE y por la Policía Nacional, respectivamente, son incompatibles entre sí? 2. ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Primer problema jurídico.

¿Las pensiones de vejez y de jubilación reconocidas a la demandante por la extinta Cajanal EICE y por la Policía Nacional, respectivamente, son incompatibles entre sí? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: Las pensiones de vejez y de jubilación reconocidas a la demandante son incompatibles, de acuerdo con la argumentación que se expone a continuación. Régimen pensional aplicable al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional De acuerdo con la Ley 66 de 1988, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Ley 1214 de 1990, por medio del cual se reguló el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.

El citado Decreto definió en su artículo 2 cual es el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional en los siguientes términos: «Artículo 2o. Personal civil. <Artículo derogado por el artículo 114 del Decreto 1792 de 2000> Integran el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, las personas naturales que presten sus servicios en el Despacho del Ministro, en la Secretaría General, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional.

En consecuencia, las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las unidades administrativas especiales, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y se regirán por las normas orgánicas y estatutarias propias de cada organismo.» Por su parte, el artículo 98 ibidem reguló la pensión de jubilación por tiempo continuo para los empleados públicos del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, de modo tal que, para adquirir el derecho previó: «(…) que acredite veinte (20) años de servicio continuo a éstas, incluido el servicio militar obligatorio, hasta por veinticuatro (24) meses, prestado en cualquier tiempo, tendrá derecho a partir de la fecha de su retiro, a que por el Tesoro Público se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, cualquiera que sea su edad, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 103 de este Decreto.» Posteriormente, la Ley 100 de 1993 «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» reglamentó en su artículo 11 que: «Artículo 11.

Campo de aplicación. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general. […]» (Subrayado de la Sala) Conforme con la norma citada, el Sistema General de Pensiones creado a través de la Ley 100 de 1993 aplica para todos los habitantes del territorio nacional, sin hacer distinción entre servidores públicos, trabajadores oficiales, empleados del sector privado, o independientes, entre otros.

Lo anterior, a partir del 1.º de abril de 1994 según el artículo 151 de la Ley 100 ejusdem y, en el caso de los servidores públicos del orden territorial, a partir del 30 de junio de 1995 de acuerdo con el parágrafo del mismo artículo. Asimismo, con el fin de proteger expectativas legítimas de aquellas personas que se encontraban más cerca de acceder a su pensión a la fecha en que hizo tránsito la legislación, el legislador dispuso un régimen de transición en dicha materia, regulado en el artículo 36 de le mentada ley, según el cual: «[…] La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. […]». Por su parte, el artículo 279 indicó: «[…] Artículo 279. Excepciones. El sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.

Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 914 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.

Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato. Igualmente, el presente régimen de seguridad social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma.

Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de seguridad social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol.

Parágrafo 1.º La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley. Las entidades empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para recibir y expedir los bonos correspondientes a los períodos de vinculación o cotización a que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se expida. […]» De acuerdo con los artículos citados de la Ley 100 de 1993, la Corporación advierte que en virtud de dicha norma se derogaron los regímenes pensionales existentes para ese momento, y se unificaron e integraron en uno solo de carácter general, pero dejó algunas de estas disposiciones vigentes transitoriamente para aquellas personas que se encontraran cobijadas por lo regulado en el artículo 36 ejusdem, y en los regímenes especiales expresamente indicados en el artículo 279[2].

Sobre el particular, la Subsección B en sentencia del 9 de marzo de 2017 sostuvo que: «[…] la excepción prevista en el artículo 279 referido, tiene una doble justificación constitucional. En el caso de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional obedece al mandato superior consagrado en los artículos 217 y 218 de la Carta, que defiere en el legislador la creación de un régimen prestacional especial para éstos; mientras que la del Personal Civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional que a la fecha de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 estaban vinculados, encuentra su fundamento en la salvaguarda de los derechos adquiridos y regulados por el Decreto 1214 de 1990, norma especial que les era aplicable.

De otro lado, el régimen del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional no fue considerado por el Constituyente de 1991 como especial; argumento que, a diferencia del régimen de las fuerzas militares, sustenta su origen y justificación posterior de orden legal […]» Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-888 de 2002 ha dicho frente al tratamiento diferenciado entre los miembros de las Fuerzas Armadas y el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, que no constituye discriminación alguna, por cuanto regulan situaciones de hecho diferentes que ameritan, igualmente, un tratamiento legal distinto.

Ninguna norma del ordenamiento jurídico colombiano prevé la posibilidad de percibir dos pensiones, de jubilación y de vejez, que estén a cargo del tesoro público. De hecho, al examinar el Decreto 1214 de 1990, estatuto y régimen especial prestacional para el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, tampoco consagra la posibilidad de que un servidor pensionado al amparo del mismo pueda usufructuar otra pensión. Ahora bien, los recursos destinados a la seguridad social, ya sea que provengan de aportes directos de los empleadores, de los trabajadores, del Estado o de cualquier otro actor del sistema, tienen carácter de recursos públicos, contribución parafiscal con destinación específica que pertenece al Estado.

La contribución parafiscal es un instrumento para la generación de ingresos públicos que afecta a un determinado y único grupo social o económico y que dirige su beneficio al propio grupo gravado. La Corte Constitucional, sobre la naturaleza jurídica y características de las contribuciones parafiscales, ha señalado: «[…] Según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son: 1a.

Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a. Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; 3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; 4a. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa; 5a.

El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o "por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación; 6a.

El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República; 7a. Las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer "excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley” […]»[3] La misma Corporación, en otra oportunidad, enseñó: «[…] La contribución parafiscal no se convierte en renta nacional por el solo hecho de figurar en el presupuesto, siempre y cuando guarde su esencia y tal inclusión obedezca a una buena gestión del recurso.

De otro lado, la Constitución no prohíbe en ninguna parte que la ley ordene la inclusión de los recursos parafiscales en el presupuesto. El legislador puede entonces hacerlo por razones de conveniencia y con el fin de dar mayor transparencia a la información sobre todas las contribuciones creadas por los órganos de elección popular, sean ellas fiscales o parafiscales.

Por consiguiente, no es inconstitucional una ley que ordene la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto, siempre y cuando esa incorporación no afecte los elementos definitorios del recurso parafiscal. Pero la inclusión de la cuota parafiscal en el presupuesto es un elemento de conveniencia, mas no es un elemento jurídico que configure la naturaleza de la parafiscalidad. […][4] Teniendo en cuenta, la naturaleza jurídica de la UGPP y el carácter público de los recursos para atender las pensiones de los funcionarios afiliados a ella, sin que sea relevante que esos recursos estén incluidos en el presupuesto nacional o no, es evidente y en gracia de discusión que de aceptar la tesis planteada por el apelante, se incurre en la prohibición consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política de percibir más de una asignación que provenga del tesoro público o empresas en las cuales tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones legalmente establecidas. «[…] Artículo 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas. […]» Aunado a ello, con la Ley 4 de 1992[5] se dispuso una serie de excepciones: «[…] Artículo 19.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptuánse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.

PARÁGRAFO. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades. […]» El artículo 19 de la Ley 4 de 1992, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-133 de 1994, y esa oportunidad esa Corporación, señaló: «[…] Si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público.

El término "asignación" comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. Siendo así, bien podía el legislador ordinario establecer dicha incompatibilidad dentro de la citada Ley 4a. de 1992, sin contrariar mandato constitucional alguno. Aún en el remoto caso de que se hubiere concluido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios públicos debía ser regulado por medio de ley ordinaria, el artículo 19, objeto de acusación, tampoco sería inconstitucional, por cuanto el legislador estaba perfectamente facultado para hacerlo. […]» Analizada las normas transcritas, se avizora que en el ordenamiento jurídico colombiana se encuentra prohibido recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.

Por su parte, con la ley 4 de 1992 se prohibió categóricamente desempeñar más de un empleo público y consecuencialmente percibir doble asignación. Es claro, que está proscrito constitucional y legalmente el percibir doble asignación proveniente del tesoro público y está directamente relacionada con el hecho de que ambos emolumentos tengan como fuente el ejercicio de empleo o cargos públicos, cuyo pago o remuneración provenga del tesoro público.

Así las cosas, el doble reconocimiento pensional con entidades del Estado, en las condiciones anotadas contraviene la prohibición constitucional y legal consagrada en las normas citadas. En consecuencia, la demandante deberá elegir la que considere que le sea más favorable y según esto solicitar la revocatoria de la otra. En las condiciones anotadas, no existe en el ordenamiento jurídico Colombiano, norma general, ni especial que consagre la posibilidad de que en una misma persona por sus servicios prestados, pueda beneficiarse de doble pensión ordinaria jubilación a cargo del tesoro público.

Ahora, si bien la demandante con su recurso manifiesta que le es aplicable la excepción dispuesta en el literal «b» del artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992, para la Sala es claro que su prestación no es una asignación de retiro ni una pensión policial de la fuerza pública, sino una pensión de jubilación que se le reconoció en razón de su trabajo en la Policía Nacional como parte del personal civil.

Es así que su caso no se encuadra en la excepción enunciada. En conclusión: La incompatibilidad presentada impide que se realice el pago de la pensión de vejez que la entonces Cajanal EICE en liquidación reconoció a la demandante. Segundo problema jurídico ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la demandante no tiene derecho a la reliquidación en la forma deprecada porque al ser beneficiaria del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al IBL y a los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes como se explica a continuación: Sentencia de unificación – criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para los beneficiarios del régimen de transición. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018[6] en la que fijó las reglas y subreglas respecto al Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

(Negrita del texto original). Se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

En conclusión: no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondería al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los últimos 10 años de servicio oficial, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes.

Por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Sin embargo, sí sería viable reliquidar la pensión de vejez dados los nuevos tiempos de servicio, toda vez que la demandante luego del reconocimiento continuó prestando sus servicios a la Policía Nacional hasta el 4 de febrero de 2014, con la inclusión de los factores salariales a que haya lugar y sobre los que se hubiese realizado aportes.

Ahora bien, para la Sala, de conformidad con todo lo expuesto, sería viable que la UGPP reliquidase la pensión de vejez de la demandante con la inclusión de los nuevos tiempos de servicio, de conformidad con la jurisprudencia y normas mencionadas; sin embargo, como no ha sido objeto de control judicial el acto administrativo frente al cual esta prestación resulta incompatible, la Resolución 00668 del 14 de abril de 2014, mediante la cual la Policía Nacional reconoció a la señora María Inés García de Bulla una pensión de jubilación, resulta contrario a derecho reliquidar la pensión de vejez mientras subsista la incompatibilidad en cuestión. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016[8] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se señaló como conclusión, lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). d) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. e) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[9], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. f) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De conformidad con lo señalado, en el presente caso se observa que la parte demandada actuó en segunda instancia, lo que lleva a concluir, con base en los numerales 1.° y 4.° del artículo 365 del Código General del Proceso, que se demostró la causación de la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 18 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la señora María Inés García de Bulla, portadora de la cédula de ciudadanía 41’440.641, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Segundo: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante por haber sido vencida en el proceso. Tercero: Reconocer personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, cédula de ciudadanía 79’803.031 tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura; para que ejerza como apoderado la representación judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en virtud del poder especial que obra a folio 289 del expediente.

Cuarto: Reconocer personería adjetiva a las abogadas Angélica María Medina Herrera, cédula de ciudadanía 1.143’366.390 tarjeta profesional 272.397 del Consejo Superior de la Judicatura y Mónica Esperanza Tasco Muñoz, cédula de ciudadanía 1.018’451.024 tarjeta profesional 302.509 del Consejo Superior de la Judicatura; para que ejerzan como apoderadas la representación judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en virtud del memorial de sustitución de poder que obra a folio 290 del expediente.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [2] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 23/05/2013. Rad.: 11001-03-25-000-2010-00291-00 (2390-10). [3] Sentencia C-152 del 19 de marzo de 1997. [4] Sentencia C-546 del 1 de abril de 1994. [5] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [7] Véase Resolución UGM 002290 de 2011 a folio 12, en complemento con el acto de retiro visible a folio 14 del plenario. [8] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [9] «[…] Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]»