DEVOLUCIÓN DE SUMAS DE DINERO PAGADAS SIN JUSTO TÍTULO – Improcedencia / MALA FE – Carga de la prueba Al analizar las pruebas allegadas al plenario no se advierte que la parte demandante hubiera llevado a cabo comportamientos que comprometieran su lealtad, rectitud y honestidad, pues no se demostró que aquella aportara certificaciones o documentos falsos encaminados a que se forzara o se indujera a error a la entidad para acceder a la solicitud de reconocimiento de la pensión reclamada, simplemente, acudió a un mecanismo jurídico que le permitiera acceder al derecho pretendido, como lo fue la acción de tutela ya aludida, es así que solicitó lo propio bajo su convencimiento y la autoridad judicial consintió sin dilación y sin los reparos que ahora esgrime la UGPP.

Sobre el punto anterior, es de resaltar que a pesar de la manifestación de la entidad demandante en su recurso de apelación, en cuanto a que el acto demandado fue expedido en cumplimiento de un fallo de tutela y que por consiguiente ésta se vio inducida a error por una decisión judicial contraria a la normativa vigente; lo cierto es que la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006 (que corresponde al único acto demandado), no esbozó que en dicho trámite judicial se hubiera actuado de mala fe y con maniobras fraudulentas para que el resultado fuera favorable en detrimento de la entonces accionada UGPP.

Aunado a lo anterior, debe recordarse que tampoco actúa de mala fe la persona a quien la administración ya le ha negado un derecho y demanda judicialmente para obtener su reconocimiento (aunque para aquella sea claro que el peticionario no puede acceder a este), puesto que asumir este postulado vulneraría el acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, más aun cuando es la autoridad judicial de acuerdo con el acervo probatorio quien decide o no el reconocimiento del derecho en litigio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONDENA EN COSTAS EN EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE LESIVIDAD – Improcedencia Al presente asunto resulta aplicable dicha excepción referida, dado que en el presente asunto se promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, con el fin de obtener la UGPP la nulidad del acto administrativo a través del cual se reconoció la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia a favor del señor Fierro Cuevas, es decir, con el fin de proteger un bien jurídico público, en beneficio de garantizar el orden público y el interés general ante un reconocimiento ilegal de la prestación. Es por lo señalado, que se hace necesario precisar que las razones plasmadas por parte del Tribunal para no condenar en costas, resultan distantes del caso en estudio, pero se conservará la decisión apelada en dicho sentido.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 18001-23-33-000-2015-00272-01(1167-19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: JOSÉ YECID FIERRO CUEVAS. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión gracia por retiro definitivo del servicio. Devolución de mesadas percibidas de buena fe.

Improcedencia condena en costas. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-521-2020 ASUNTO Decide esta Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.

LA DEMANDA[1] La UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[2], formuló las siguientes: Pretensiones 1. Declarar la nulidad de la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006 expedida por Cajanal mediante la cual se dispuso el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia a favor del señor José Yecid Fierro Cuevas en cuantía de $1.140.120,68, efectiva a partir del 18 de diciembre de 2001. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar al demandado, a restituir a la UGPP las sumas de dinero correspondientes a los valores cancelados mediante la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006, desde el 18 de diciembre de 2001 hasta cuándo se realice el pago efectivo, es decir una vez se verifique la devolución total del dinero a la demandante y por ende se declare que la parte demandada no tiene derecho al reconocimiento pensional en comento. 3.

Que la condena que ponga fin al proceso reúna los requisitos de los artículos 99 y 187 del CPACA y a su vez que los intereses moratorios y comerciales sean liquidados conforme al artículo 195 de la misma norma. Supuestos fácticos relevantes 1. El señor José Yecid Fierro Cuevas, nació el 18 de diciembre de 1951 y prestó sus servicios como docente nacional desde el 1.° de abril de 1975 hasta el 5 de junio de 2002. 2.

El señor Fierro Cuevas solicitó el 31 de julio de 2002 el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación, pensión gracia, la cual fue resuelta de manera desfavorable mediante la Resolución 06344 del 20 de marzo de 2003 y que fuese confirmada a través de la Resolución 01613 del 3 de marzo de 2004. 3. El señor José Yecid Fierro Cuevas, instauró acción de tutela contra los actos administrativos citados anteriormente, proceso en el cual se profirió sentencia el 16 de junio de 2006 en la que se tutelaron los derechos del demandante y por ende se ordenó a la extinta Cajanal al reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del demandado. 4.

En cumplimiento del fallo anotado en el punto anterior, Cajanal, profirió la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006, en el que se reconoció la pensión gracia al demandado. 5. La parte demandada contestó la demanda, tal y como se aprecia a folios 141 a 146 del expediente. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»2, porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al emitir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y claro para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 21 de mayo de 2018.

Resumen de las principales decisiones  Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones:   Se debe en esta audiencia, de conformidad con el artículo 180 numeral 6.° del CPACA, resolver de oficio o a petición de parte, sobre las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, además de las previas a las que se refiere el artículo 100 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.

Revisada la contestación de la demanda, no observa el despacho la presentación de excepciones previas, que deban resolverse en este momento procesal, lo que expone son elementos de defensa, que se valorarán al momento del proferimiento de la sentencia. […]» (folios 164 y 165) Se notificó la decisión en estrados y no se interpusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Corresponde a esta corporación determinar la legalidad de la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor del señor José Yecid Fierro Cuevas. […]».

(Folio 165.) La anterior decisión se notificó en estrados y las partes manifestaron estar de acuerdo con este pronunciamiento. SENTENCIA APELADA[3] El a quo profirió sentencia escrita el 22 de noviembre de 2018, mediante la cual accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: Procedió a realizar un recuento jurisprudencial y normativo que rige la pensión gracia, para lo cual puso de relevancia lo planteado frente a esta prestación en la sentencia del 29 de agosto de 1997 proferida por el Consejo de Estado y a su vez resaltó que la misma se encuentra definida por la Ley 91 de 1989 y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y ante lo cual, manifestó que los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a recibir una pensión ordinaria de jubilación. Lo anterior fue corroborado al hacer énfasis en la sentencia del 21 de junio 2018, proferida por esta Corporación en la cual se unificó este asunto por la importancia jurídica que trae consigo el reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con las pruebas obrantes dentro del proceso, el despacho manifestó que el señor José Yecid Fierro Cuevas no tuvo ninguna clase de vinculación con entidades del orden territorial, ni antes ni después de 1980, pues los actos administrativos de nombramiento y posesión no fueron producidos por parte de alguna entidad territorial, sino por el contrario por el Ministerio de Educación Nacional, lo que derivó a concluir en que la vinculación del demandado fue siempre como docente del orden nacional y por lo tanto, no se generaron los presupuestos para la obtención de la pensión conforme a la Ley 114 de 1913 pues no cumplió los 20 años de servicios como docente de carácter territorial y por lo tanto, no le asiste derecho a percibir esta prestación. Frente a la solicitud de la UGPP de restituir las sumas de dinero correspondiente a los valores cancelados a favor del demandado, indicó que no tendría vocación de prosperidad, pues no se demostró dentro del proceso la mala fe por parte del demandado, razón por la cual, no se ordenó la devolución de los dineros que le fueran pagados al señor Fierro Cuevas, en consonancia con lo expuesto por esta Corporación en sentencia del 8 de febrero 2018.

En cuanto a la condena en costas, manifestó que las mismas no serían causadas habida cuenta que se accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda en consonancia con el artículo 365 del CGP. El tribunal dictó sentencia que se resume de la siguiente manera: i) declaró la nulidad de la Resolución 36299 del 28 de Julio 2006 expedida por Cajanal, mediante la cual se dispuso el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia a favor del demandante y ii) negó el restablecimiento del derecho RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante[4]: Interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el tribunal, donde adujo que frente a la negativa del fallador de primera instancia de reintegrar las sumas de dinero solicitadas por no avizorarse la mala fe por parte del demandado, expuso que por parte del señor José Yecid Fierro Cuevas, sí se configuró una actuación dolosa, pues al momento de solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, conocía que no cumplía con los requisitos para acceder a dicha prestación, es decir, no había alcanzado los 20 años de servicio como docente nacionalizado o territorial, situación igualmente demostrada cuando el señor Fierro Cuevas instauró acción de tutela contra la entidad para obtener el reconocimiento pensional a sabiendas que no es el mecanismo procesal para conocer y resolver este tipo de controversias.

Esbozó que por parte del demandado se generó un enriquecimiento ilícito toda vez que se reconoció una prestación a la cual no tenía derecho, lo que va en detrimento de la entidad y en contra de la armonía del principio de sostenibilidad del sistema general de seguridad social. De igual manera expuso que el demandado debía ser condenado en costas y agencias en derecho de primera instancia, en consonancia con la tesis de carácter objetivo planteada por el Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 2016, en la que se arguyó que la parte que resultare vencida debía ser condenada al pago de estos emolumentos.

Por lo anterior, solicitó la devolución de los dineros recibidos de manera ilegal por parte del demandado, toda vez que no tenía derecho al reconocimiento pensional. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN UGPP[5]: Se reiteró en los argumentos y solicitudes planteadas en el recurso de apelación y a su vez, señaló que por parte del señor José Yecid Fierro Cuevas no se cumplieron con los requisitos contenidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia, habida cuenta que no laboró 20 años como docente territorial, situación que es incompatible con el tiempo laborado como docente nacional.

Frente a la negativa de reintegrar las sumas de dinero, adujo que dentro del proceso, no se demostró que la actuación desplegada por el pensionado se hubiera generado de buena fe y por el contrario lo único que denota es que dicha situación va en desmedro del principio de sostenibilidad fiscal. El Ministerio Público y la parte demandada guardaron silencio en esta etapa procesal, tal y como se plasmó en la constancia secretarial que reposa a folio 223 del expediente.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre las razones expuestas en el recurso de apelación. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se circunscribe a los aspectos planteados en el recurso de apelación, los cuales se resumen en las siguientes preguntas: 1.

¿Es procedente el reintegro de las sumas percibidas en exceso por el señor José Yecid Fierro Cuevas, en virtud de la reliquidación de la pensión gracia realizada por la extinta CAJANAL mediante la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006? 2. ¿Procede la condena en costas a la parte demandada en primera instancia por haber sido vencida en el proceso? Primer problema jurídico.

¿Es procedente el reintegro de las sumas percibidas en exceso por el señor José Yecid Fierro Cuevas, en virtud de la reliquidación de la pensión gracia realizada por la extinta CAJANAL mediante la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: No debe ordenarse la devolución de las sumas percibidas por parte del señor José Yecid Fierro Cuevas, por concepto del reconocimiento pensional efectuado mediante el acto demandado, toda vez que la entidad demandante no demostró la mala fe de la conducta desplegada por aquel, tal como se explicará a continuación. • Del principio de la buena fe para devolución de prestaciones periódicas Conforme al artículo 83 Superior, el principio de la buena fe implica que: (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe; y que (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas.

Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario[6]. Cabe resaltar, que el principio de buena fe no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros[7].

En cuanto al alcance del citado principio, la Corte Constitucional[8] ha sostenido: «[…] La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de buena fe “como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a la luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.”[9]   Así, la buena fe es uno de los principios que rige las relaciones entre la Administración y los administrados y se caracteriza por ser leal, honesta y esperada.

A partir de lo esbozado anteriormente, es claro que uno de los componentes esenciales de las actuaciones de buena fe es el respeto por la confianza otorgada por las partes. […]» (Cursiva del texto). A su turno, el literal c) del numeral 1.° del artículo 164 del CPACA, prevé que la demanda deberá ser presentada, en cualquier tiempo cuando «[…] se dirija contra actos que reconozca o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]». (Subraya la Sala) Respecto de la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, la Sección Segunda de esta Corporación[10], ha manifestado: «[…] Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”[11].

“No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.

“Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.

Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).

Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: […][12] Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.

En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos […] Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA. […]» (Subrayas del texto).

Acorde con la normativa y jurisprudencia citada en precedencia, esta Subsección observa que el principio de la buena fe, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que la contraparte actuó de mala fe. Bajo dicho entendido, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que en este caso, el señor José Yecid Fierro Cuevas incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho.

En efecto, como se observa en la Resolución 36299 del 2 de julio de 2006 (visible de folios 94 vto. a 96 vto.), se señaló: «[…] Dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá de fecha 16 de junio de 2006 y en consecuencia reconocer y ordenar el pago a favor del señor Fierro Cuevas José Yecid, de una pensión gracia, en cuantía de $1.127.495,37 efectiva a partir del 18 de diciembre de 2001 […]».

Conforme a lo anterior, se observa que la pensión gracia concedida al señor Fierro Cuevas, fue conferida por parte de la UGPP con base en una sentencia judicial dictada por la autoridad competente, en este caso por un juez constitucional, producto de la acción de tutela ejercida por el señor José Yecid Fierro Cuevas al no encontrar satisfecha la solicitud allegada a la demandante para el reconocimiento y pago de la mentada prestación. Ahora bien, cabe resaltar que al analizar las pruebas allegadas al plenario no se advierte que la parte demandante hubiera llevado a cabo comportamientos que comprometieran su lealtad, rectitud y honestidad, pues no se demostró que aquella aportara certificaciones o documentos falsos encaminados a que se forzara o se indujera a error a la entidad para acceder a la solicitud de reconocimiento de la pensión reclamada, simplemente, acudió a un mecanismo jurídico que le permitiera acceder al derecho pretendido, como lo fue la acción de tutela ya aludida, es así que solicitó lo propio bajo su convencimiento y la autoridad judicial consintió sin dilación y sin los reparos que ahora esgrime la UGPP.

Sobre el punto anterior, es de resaltar que a pesar de la manifestación de la entidad demandante en su recurso de apelación, en cuanto a que el acto demandado fue expedido en cumplimiento de un fallo de tutela y que por consiguiente ésta se vio inducida a error por una decisión judicial contraria a la normativa vigente; lo cierto es que la Resolución 36299 del 28 de julio de 2006 (que corresponde al único acto demandado), no esbozó que en dicho trámite judicial se hubiera actuado de mala fe y con maniobras fraudulentas para que el resultado fuera favorable en detrimento de la entonces accionada UGPP.

Aunado a lo anterior, debe recordarse que tampoco actúa de mala fe la persona a quien la administración ya le ha negado un derecho y demanda judicialmente para obtener su reconocimiento (aunque para aquella sea claro que el peticionario no puede acceder a este), puesto que asumir este postulado vulneraría el acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, más aun cuando es la autoridad judicial de acuerdo con el acervo probatorio quien decide o no el reconocimiento del derecho en litigio.

En ese orden de ideas, la Sala reitera que al tener la entidad demandante la carga probatoria para desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado, aquella no demostró que el vinculado actuara de mala fe para que la extinta Cajanal le reconociera su pensión por retiro definitivo del servicio, por lo que no es posible ordenar el reintegro de dineros de manera indexada como se pretende en el libelo introductor.

En este sentido, la Sección Segunda en sentencia del 23 de marzo de 2017, señaló: «[…] Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta. […]».[13] En conclusión: No se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara al señor José Yecid Fierro Cueva, porque la entidad demandante no demostró que aquel hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia reconocida, por lo tanto, no está conminada a devolver lo que ya le fue cancelado, como en efecto lo determinó el a quo.

Segundo problema jurídico ¿Procede la condena en costas a la parte demandada en primera instancia por haber sido vencida en el proceso? Al respecto, la subsección sostendrá la siguiente tesis: la decisión del a quo de no condenar en costas a la parte demandada es procedente, pero por fundamento jurídico diferente al sustentado por el tribunal como pasa a explicarse: De la condena en costas y agencias en derecho Esta subsección en providencias del 7 de abril de 2016[14] sentó su posición respecto a la condena en costas en vigencia del CPACA en los siguientes términos: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[15] y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Igualmente, el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los ordinales 3.° y 4.º del artículo 366 del Código General del Proceso[16], y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado[17] los cuales deberán ser definidos contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la Ley 1123 de 2007[18].

En materia de lo contencioso administrativo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo 1887 de 2003[19] «vigente al momento de la expedición de la sentencia de primera instancia» definió las agencias en derecho, de la siguiente manera: «[…] 3.1.2. Primera instancia. […] Sin cuantía: Hasta quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Con cuantía: Hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. PAR. — En los procesos ejecutivos, hasta el quince por ciento (15%) del valor del pago ordenado o negado en la pertinente decisión judicial; si, además, la ejecución comprende el cumplimiento de obligaciones de hacer, se incrementará en un porcentaje igual al que fije el juez.

En los casos en que únicamente se ordene o niegue el cumplimiento de obligaciones de hacer, hasta seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes. […]» Ahora bien, a raíz de la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Subsección A de esta Corporación, sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio.

Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla, o no[20].

Sin embargo, esta Subsección varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), sino los aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.

En dicha oportunidad concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo»–CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[21], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[22]. No obstante lo anterior, al presente asunto resulta aplicable dicha excepción referida, dado que en el presente asunto se promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, con el fin de obtener la UGPP la nulidad del acto administrativo a través del cual se reconoció la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia a favor del señor Fierro Cuevas, es decir, con el fin de proteger un bien jurídico público, en beneficio de garantizar el orden público y el interés general ante un reconocimiento ilegal de la prestación. Es por lo señalado, que se hace necesario precisar que las razones plasmadas por parte del Tribunal para no condenar en costas, resultan distantes del caso en estudio, pero se conservará la decisión apelada en dicho sentido.

En conclusión: La decisión del a quo de no condenar en costas a la parte vencida es acertada pero no por el fundamento invocado por este, dado que el supuesto del caso no corresponde al numeral 5.°del artículo 365 del CGP, sino a la excepción que prevé el artículo 188 del CPACA al tratarse el presente de un proceso cuyo objeto versaba sobre un interés público.

Por lo anterior se confirmará en ese punto la sentencia de primera instancia, con la aclaración realidad. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas En cuanto a la condena en costas en la presente instancia, la subsección resalta que el presente asunto se promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de «lesividad» con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo a través del cual se ordenó el reconocimiento de una pensión gracia. En ese sentido conforme al artículo 188 del CPACA[23], no es procedente la condena en costas, toda vez que en este tipo de eventos en que se discute un bien jurídico público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, propuso la UGPP en contra del señor José Yecid Fierro Cuevas.

Segundo: Sin condena en constas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 31. [2] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [3] Folios 183 a 192. [4] Folios 195 a 199. [5] Folios 220 y 221 vto. [6] Ver Sentencia C-071 de 2004, Corte Constitucional.

Sentencia del 3 de febrero de 2004. Referencia: expediente D-4692. [7] Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el Nº 0949-2006. [8] Sentencia T-437 del 12 de junio de 2012. Referencia: Expediente T- 2809770. [9] Sentencia C-131 de 2004, citado en la sentencia C-1094 de 2004. [10] Sentencia del 15 de septiembre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). [11] Sentencia de 2 de marzo de 2000, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente 12.971. [12] Sentencia C-840 de 2001.

Referencia: expediente D-3389. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036- 2015) [14] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [15] Artículo 171 No. 4 en concordancia con el artículo 178 ibídem. [16] «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […] En este sentido, 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]». [17] Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999. [18] Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo con las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto”. [19] Modificado por el Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016. [20] Ver entre otras, sentencias de 15 de abril de 2015, expediente No. 1343-2014.

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sentencia de 15 de octubre de 2015, Expediente: 4383-2014, Demandante: Rosa Yamile Ángel Arana, sentencia de 20 de enero de 2015, expediente número: 4583-2013, Demandante: Ivonne Ferrer Rodríguez. [21] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…).» [22] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”. [23] «ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.». (subraya fuera del texto original)