ACCIÓN DE TUTELA CONTRA INCIDENTE DE DESACATO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No existe carga mínima argumentativa El estudio del cargo en que sustenta la causal específica de procedencia de la acción de tutela debería estudiarse a partir del denominado defecto sustantivo, de no ser, porque, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional porque, si bien la demandante invocó el defecto, no cumplió con la carga argumentativa necesaria para avanzar con el estudio como se pasa a explicar.
(…) Esa carga argumentativa mínima, materializa el carácter excepcional de la acción de tutela y resulta necesaria para que el juez de tutela pueda comprender con suficiente claridad y de manera precisa, el debate constitucional que pone de presente el accionante en torno a la vulneración de las garantías fundamentales invocadas. (…) Requisito que no se cumple en este caso, porque, como se indicó, la demandante, de manera genérica, se limitó a manifestar que en la sentencia se dio el desconocimiento de normas relacionadas con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin explicar el porqué de esa afirmación. ( ) En los anteriores términos, se impone confirmar el fallo del 29 de octubre de 2020, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04237-01(AC) Actor: ROSARIO CASANOVA HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 29 de octubre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Rosario Casanova Hernández, quien actúa en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y el Juzgado 47 Administrativo Oral de Bogotá, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primero: DEJAR sin efectos el Auto de fecha 26 de abril de 2019, proferida por el JUZGADO CUARENTA Y SIETE (47) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, mediante el cual, se rechazó de plano la demanda instaurada contra la Secretaria Distrital, y el Auto de fecha 22 de mayo de 2020 de segunda instancia dictado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “F”, mediante el cual se confirmó dicha decisión. Segundo: ORDENAR al JUZGADO CUARENTA Y SIETE (47) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, ADMITIR la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurada por la suscrita contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ D.C - SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ, dentro del radicado No. 11001334204720190015000.” 2.
Hechos: De la demanda de tutela y del expediente del proceso ordinario, se encuentran como hechos relevantes los siguientes: La actora indicó que fue nombrada en provisionalidad en la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá en febrero del 2012, fecha a partir de la cual, la vinculación se renovaba de manera sucesiva al inicio de cada año lectivo.
La señora Casanova Hernández afirmó que el 28 de julio de 2015, en ejercicio de sus funciones, sufrió un accidente en las instalaciones del Colegio Tomás Carrasquilla (IED) el cual afectó su salud y la dejó en condición de discapacidad, razón por la que, adujo, es beneficiaria de las prerrogativas previstas en el artículo 26 de la Ley 361 de 7 de febrero de 1997[1].
Informó que la última vinculación laboral que tuvo con la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá fue hasta el 4 de diciembre de 2015, porque en la entidad en Resolución núm. 291 del 18 de febrero de 2015, decidió que “[…] con motivo de la discapacidad originada, decidió no realizar vinculación laboral para el año lectivo 2016. […]”. Señaló que el 22 de octubre de 2018 solicitó ante la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá el reintegro al cargo ocupado, solicitud que fue negada mediante Resolución núm. 009 de 4 de diciembre de 2018, notificada el 7 de diciembre de 2018.
La señora Casanova Hernández instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Educación Distrital, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo referido y, en consecuencia, que, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reintegro mediante nombramiento en provisionalidad en la planta de personal docente de la entidad en un cargo de igual o superior rango al que desempeñaba al momento de la desvinculación y el pago de los emolumentos dejados de percibir.
El conocimiento del proceso, en primera instancia, correspondió al Juzgado 47 Administrativo Oral de Bogotá que, en sentencia del 26 de abril de 2019, rechazó la demanda por considerar que el acto definitivo que terminó la vinculación de la demandante era la resolución núm. 291 del 18 de febrero de 2015. En esa línea, declaró configurada la caducidad del medio de control porque fue interpuesto luego del término legamente concedido (4 meses), contado a partir del día siguiente al de la comunicación de la referida resolución. Que el juzgado consideró que, con la petición presentada el 22 de octubre de 2018 que dio origen a la resolución núm. 009 de 4 de diciembre de 2018, lo pretendido por la actora era revivir los términos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La demandante apeló la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en sentencia del 22 de mayo de 2020, la confirmó. Precisó que la declaratoria de caducidad del juzgado obedeció a que esa autoridad sostuvo que el acto cuestionado era la resolución 291 del 18 de febrero de 2015, porque fue el que puso término a la vinculación laboral.
Que, por lo tanto, el tribunal precisó que le correspondía determinar, primero, cuál era el acto que se debió demandar, y, segundo, definir si había operado o no el fenómeno de la caducidad. En línea con lo anterior, se precisó que la docente prestó los servicios de manera interrumpida en el periodo comprendido entre el año 2010 a 2015 y que su última vinculación se dio a través de la Resolución núm. 291 de 18 de febrero de 2015, en la que fue nombrada en provisionalidad para suplir una necesidad del servicio hasta el 4 de diciembre de 2015.
Según el tribunal, como lo que alegó la actora era el deber de la administración de renovar la vinculación, el acto que debió demandar no debió ser otro que la resolución núm. 291 de 2015, porque esa decisión fijó un tiempo de vigencia del vínculo laboral. Establecido lo anterior por el tribunal, verificó la caducidad del medio de control y encontró que fue interpuesto luego de los cuatro meses desde su ejecución (por tratarse de un acto de retiro), término legalmente previsto para ejercerlo y, en consecuencia, confirmó la decisión apelada. 3.
Argumentos de la tutela 4. La demandante indicó que las autoridades judiciales incurrieron en una “vía de hecho” porque en las providencias objeto de tutela se observan “serios defectos sustanciales” que merecen oportuna intervención del juez constitucional, a efectos de impedir que se sigan afectando los derechos fundamentales invocados.
Puntualmente, señaló: “[…] Así las cosas, es claro que (sic) JUZGADO CUARENTA Y SIETE (47) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “F”, renunciaron a desempeñar una importante labor constitucional, y fue a partir de este momento que se configuró la vía de hecho que terminó por vulnerar principios y derechos fundamentales como el debido proceso, a la defensa y de acceso a la justicia, desconociendo el artículo 29, 228 y 230 de la Carta Magna.
De la tesis de los accionados se generan las siguientes inquietudes: ¿Es viable jurídicamente demandar un acto administrativo tal como es la resolución No. 291 del 18 de febrero de 2015, mediante el cual, se vinculó hasta el día 05 de diciembre de 2015 a varios docentes incluida la suscrita Accionante a la planta de personal de la Secretaria de Educación Distrital, sin existir causal legal de nulidad? ¿Es procedente que un Juez declare la nulidad de un acto administrativo tal como es la resolución No. 291 del 18 de febrero de 2015, mediante el cual, se vinculó hasta el día 05 de diciembre de 2015 a varios docentes incluida la suscrita a la planta de personal de la Secretaria (sic) de Educación Distrital y que (sic) efectos jurídicos tendría para los cientos de profesores que fueron nombrados mediante dicho acto? ¿En la exótica posibilidad que un Juez declare la nulidad de la resolución No. 291 del 18 de febrero de 2015, mediante el cual, se vinculó hasta el día 05 de diciembre de 2015 a varios docentes incluida la suscrita a la planta de personal de la Secretaria (sic) de Educación Distrital, podría modificarlo y extender por vía judicial el término del vínculo laboral sin la necesidad de otro acto administrativo?? (sic). […]”.
Adicional a lo anterior, la demandante afirmó que la Resolución núm. 291 de 18 de febrero de 2015, es un acto administrativo que vinculó a varios docentes a la planta de personal de la Secretaría de Educación Distrital decisión que no vulnera normas de rango superior y que, por eso, no era viable declarar su nulidad, como lo consideran las autoridades judiciales demandadas.
Finalmente, señaló que gozaba de estabilidad laboral reforzada y que, por esa razón, radicó la reclamación administrativa de reintegro, que originó la expedición de la Resolución núm. 009 de 4 de diciembre de 2018, mediante la cual, se negó la solicitud. 5. Oposiciones El Juzgado 47 Administrativo Oral de Bogotá afirmó que en el escrito de tutela no se evidencia argumento que demuestre la configuración de al menos uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, contrario a esto, lo que se evidencia es el desacuerdo de la demandante con la oportunidad para presentar la demanda, asunto que le corresponde definir al juez natural de la causa.
En cuanto al argumento de la actora relacionado con la imposibilidad de demandar un acto administrativo que afectaba a varias personas, aclaró que el mismo es incorrecto, puesto que tenía la opción de solicitar la nulidad del contenido específico que en dicho acto administrativo le afectaba de manera particular, máxime si, como lo expresó en la demanda, el motivo por el que no se determinó su continuidad laboral, obedeció a motivos de carácter ocupacional.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá guardaron silencio. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante fallo del 29 de octubre de 2020, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que la acción no cumplía con el requisito de relevancia constitucional de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que la actora no presentó una carga argumentativa mínima ni señaló el defecto o la causal en la que presuntamente habrían incurrido las providencias cuestionadas. 7.
Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión, reiteró los argumentos del escrito inicial e indicó que, de la lectura del escrito de tutela y de las pruebas aportadas, se observa claramente que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en una “vía de hecho y en defecto sustantivo”. Afirmó que los accionados no aplicaron las normas jurídicas que regulan el proceso contencioso administrativo y los requisitos previstos para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Igualmente, que se hizo aplicación indebida de normas jurídicas al exigir que se demandara un acto administrativo sin existir causal para tal efecto y antes de haber ocurrido el accidente laboral referido en los hechos del escrito. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Caso concreto En el asunto bajo estudio, le corresponde a la Sala determinar si debe confirmar la decisión impugnada, que declaró que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional.
De lo contrario, se abordará el análisis de fondo. La Sala advierte que en el escrito inicial, especialmente, en los argumentos de la tutela, la demandante señaló que las providencias enjuiciadas incurrieron en vías de hecho, sin embargo, no determinó en qué defecto ni de qué forma se incurrió en alguna irregularidad. Ahora, en el escrito de impugnación la demandante hizo referencia a la configuración del defecto sustantivo porque, a su juicio, “algunas conductas de las entidades demandadas omitieron las normas jurídicas que regulan el proceso contencioso administrativo y los requisitos previstos para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, igualmente adujo que existió una indebida interpretación normativa al exigir que se debió demandar un acto administrativo sin existir causal para tal efecto.” Al respecto, se anota que, si bien la parte actora invocó la configuración de una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, como es el defecto sustantivo, lo que se advierte es la inconformidad con la decisión, pero no se encuentra desarrollo alguno respecto de los cargos que sustentan la supuesta configuración del citado defecto, lo que, sin duda, desatiende la argumentación mínima necesaria para efectuar el estudio de fondo de la solicitud, conforme con las reglas jurisprudenciales tal como lo indicó el a-quo.
De la falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y, (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[2], consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, cuando se está cuestionando una sentencia de Alta Corte, se deberán acreditar los requisitos de procedencia fijados recientemente por la Corte Constitucional, esto es, “(i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”[3].
De la falta de relevancia constitucional en el sub examine A juicio de la parte actora, la providencia del 22 de mayo de 2020, dictada por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, hizo una indebida interpretación normativa que generó “serios problemas sustanciales” en la providencia objeto de tutela. De acuerdo con lo anterior, el estudio del cargo en que sustenta la causal específica de procedencia de la acción de tutela debería estudiarse a partir del denominado defecto sustantivo, de no ser, porque, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional porque, si bien la demandante invocó el defecto, no cumplió con la carga argumentativa necesaria para avanzar con el estudio como se pasa a explicar.
Conforme con la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional en aras de garantizar el respeto por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que resguardan las decisiones judiciales. De acuerdo con ello, se han fijado presupuestos generales y específicos que habilitan el mecanismo de amparo constitucional contra una providencia judicial.
Dentro de tales requisitos, están incluidas las exigencias argumentativas y explicativas que debe cumplir quien acude al medio excepcional de la tutela para controvertir una decisión judicial. Con base en ello, le corresponde a la parte actora identificar de manera razonable la situación por la que, a su juicio, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales, lo que supone la exigencia de una carga mínima de la argumentación. Esa carga argumentativa mínima, materializa el carácter excepcional de la acción de tutela y resulta necesaria para que el juez de tutela pueda comprender con suficiente claridad y de manera precisa, el debate constitucional que pone de presente el accionante en torno a la vulneración de las garantías fundamentales invocadas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia SU-585 de 2017[4], consolidó los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales establecidos en la sentencia C-590 de 2005[5], dentro de los cuales incluyó la carga argumentativa que corresponde cumplir al accionante y estableció que el mismo se materializa a partir del desarrollo de las causales específicas, entre otros.
En tal sentido señaló lo siguiente: “El accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. No se trata de convertir la acción de tutela, de por sí informal, en un mecanismo ritualista, sino de exigir unas cargas procesales razonables para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial.
En esto, resulta fundamental que el juez interprete adecuadamente la demanda, con el fin de evitar que imprecisiones intrascendentes sean utilizadas como argumento para declarar la improcedencia del amparo, lo que contrariaría la esencia misma y rol constitucional de la acción de tutela. Cuando se trate de un defecto procedimental, el actor deberá además argumentar por qué, a su juicio, el vicio es sustancial, es decir, con incidencia en la resolución del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados.
A pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces. En este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la prosperidad de la tutela contra la providencia judicial”.
(Negrilla fuera del texto original) Esta Corporación también se ha referido al deber de la parte actora de desarrollar los cargos de tutela, sustentando de manera suficiente los defectos y refiriéndose a los hechos en los que, en su criterio, incurrió la autoridad judicial y de qué manera esa circunstancia constituye una violación o amenaza de los derechos fundamentales invocados.
Requisito que no se cumple en este caso, porque, como se indicó, la demandante, de manera genérica, se limitó a manifestar que en la sentencia se dio el desconocimiento de normas relacionadas con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin explicar el porqué de esa afirmación. En este sentido, resulta claro que la parte actora no identificó de manera razonable las causales específicas de procedencia que permita al juez constitucional habilitar el estudio de fondo de la tutela contra la providencia judicial, pues se limitó a nombrar su configuración, lo cual resulta insuficiente para acreditar el cumplimiento de este presupuesto.
Si bien la señora Casanova Hernández planteó unos interrogantes frente a lo decidido por las autoridades judiciales demandadas, lo cierto es que de esos interrogantes no se puede determinar a qué defecto alude o qué irregularidad se presentó en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que ejerció. En todo caso, dicho sea de paso, se observa que el tribunal, a partir de los cargos y la solicitud de la demanda, explicó de manera suficiente porqué la resolución núm. 291 del 18 de febrero de 2015 era el acto que debía demandar y las razones para declarar que se configuró la caducidad del medio de control.
En este punto, es importante recordar que no basta con alegar la posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental para que se habilite la acción de tutela contra una providencia judicial, pues debe además demostrarse que existió una irregularidad abiertamente contraria a la Constitución que haga necesaria la intervención del juez constitucional pues hasta lo aquí expresado se tiene que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional por incumplimiento de la carga mínima.
En consecuencia, la parte actora, al atacar la providencia del 22 de mayo de 2020, dictada por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debió identificar de manera suficiente las causales específicas de procedibilidad de la acción con una carga mínima de la argumentación, para que así el juez de tutela procediera a realizar un análisis de fondo en el asunto bajo estudio.
Sin embargo, la parte actora solo expuso su descontento frente a la decisión, bajo argumentos que no pueden equipararse a la argumentación necesaria para su estudio. En los anteriores términos, se impone confirmar el fallo del 29 de octubre de 2020, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia del 29 de octubre de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito. 3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Con firma electrónica) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO ----------------------- [1] “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación <en situación de discapacidad> y se dictan otras disposiciones.” [2] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [3] Sentencia SU-573 de 2017. [4] M.P. Alejandro Linares Cantillo. [5] M.P. Jaime Córdoba Triviño.