IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO CUESTIONADO – En trámite En el presente caso, no se configuró el requisito (subsidiariedad) porque: a) pese a que ya se ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este se encuentra aún en curso, y, b) no se acreditó un perjuicio irremediable.
La Sala advierte que, como lo solicitado por las [accionantes] fue el reconocimiento y pago de una sustitución pensional, dicha pretensión, junto con la nulidad de los actos administrativos que les negaron ese reconocimiento, conforman las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual ya fue interpuesto por la primera y en el que se vinculó como litisconsorte necesaria a la segunda.
No obstante lo anterior, comoquiera que el medio de control se encuentra en trámite, no se puede dar por agotado el requisito de subsidiariedad, pues para ello se requiere que las providencias que deciden de fondo el caso puesto en conocimiento del juez ordinario se encuentren ejecutoriadas, lo cual no sucede en el presente asunto. (…) En consecuencia, la Sala concluye que la parte demandante tiene otro medio de defensa judicial que torna en improcedente la acción de tutela, que no puede ser entendida como un mecanismo complementario y/o anterior a los procesos ordinarios, y en ese sentido, no hay lugar a pronunciarse sobre el fondo del asunto relacionado con el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión solicitada, la cual deberá ser decidida en el respectivo proceso ordinario por el juez natural de la causa.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-00091-01(AC) Actor: NUR MARÍA BARGUIL DE RODRÍGUEZ Y OTRO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte accionante, en contra de la Sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de febrero de 2020, por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó la solicitud de amparo.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1..2. Fallo de tutela de primera instancia e impugnación. 1. Posición de la parte demandante 1. Las señoras Nur María Barguil de Rodríguez y Eva Narcisa Torres Urbanes formularon acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida en condiciones dignas, seguridad social y debido proceso, ante la negativa de esa entidad al reconocimiento y pago de una sustitución pensional a la cual consideraron que tenían derecho. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe)[2]: “Solicitamos la protección inmediata de los derechos fundamentales de las accionantes al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso los cuales han sido vulnerados por la accionada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP al no reconocer la sustitución pensional que legalmente les corresponde a mis patrocinadas, con ocasión del fallecimiento del señor José Hernando Rodríguez Romero.” 3.
Como hechos relevantes que sustentaron la acción de tutela, fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 15 de noviembre de 1983, la Caja Nacional de Previsión – CAJANAL, mediante Resolución No. 13923, reconoció una pensión de jubilación al señor José Hernando Rodríguez Romero. 5. 2) El señor Rodríguez Romero convivió de manera simultánea con las señoras Nur María Barguil Rubio (esposa) y Eva Narcisa Torres Urbanes (en unión libre), hasta su fallecimiento el 27 de noviembre de 2016. 6. 3) Las señoras Nur María Barguil Rubio (Rad. 201650054203732 de 12 de diciembre de 2016) y Eva Narcisa Torres Urbanes (Rad. 201770010127752 de 12 de diciembre de 2016), mediante peticiones independientes, solicitaron la sustitución de la pensión del señor Rodríguez Romero. 7. 4) La UGPP, en calidad de sucesor procesal de CAJANAL, mediante Resolución No. 11746 de 22 de marzo de 2017, negó el reconocimiento pensional solicitado, hasta que la jurisdicción correspondiente dirimiera la controversia presentada por las accionantes en virtud de su convivencia simultánea con el señor Rodríguez Romero. 8. 5) Contra esta decisión las señoras Barguil Rubio y Torres Urbanes, también de manera independiente, presentaron recursos de reposición y apelación contra la aludida resolución, los cuales fueron igualmente resueltos por la UGPP de forma desfavorable a lo pedido [señora Barguil de Rodríguez: Resoluciones No. 19767 de 15 de mayo de 2017 (reposición) y 23505 de 5 de junio de 2017 (apelación); señora Torres Urbanes: Resoluciones No. 22824 de 31 de mayo de 2017 (reposición) y 25543 de 20 de junio de 2017 (apelación)]. 9. 6) La señora Barguil de Rodríguez presentó demanda ordinaria laboral en contra de la UGPP, en virtud de la negativa al reconocimiento pensional solicitado, la cual fue conocida por el Juzgado 36 Laboral de Bogotá que, a través de Auto de 15 de diciembre de 2017 admitió la demanda y vinculó, como litisconsorte necesario, a la señora Torres Urbanes. 10. 7) Mediante Auto, el Juzgado 36 Laboral de Bogotá remitió el asunto por competencia a los Juzgados Administrativos, y el asunto fue asignado al Juzgado 16 Administrativo de Bogotá que, a través de providencia de 26 de abril y 15 de noviembre de 2019, ordenó a las actoras adecuar la demanda y admitió la misma, respectivamente. 11.
El fundamento de la vulneración radicó en que se trasgredieron sus derechos fundamentales con la negativa de la autoridad accionada al reconocimiento de la sustitución pensional pues, con ello las accionantes se han visto afectadas económicamente, y con ello en su estado de salud. Adicionalmente se indicó que debía tenerse en consideración la edad de las señoras Barguil de Rodríguez y Torres Urbanes pues, ese factor, influía en la posibilidad de soportar el trámite de un proceso judicial para reclamar la prestación por la referida vía. 1.2.
Fallo de primera instancia e impugnación 12. Mediante Sentencia de 25 de febrero de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de amparo de las señoras Nur María Barguil de Rodríguez y Eva Narcisa Torres Urbanes[3]. Para llegar a esa conclusión indicó que no estaba demostrada la vulneración a los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social ya que, de los documentos allegados al expediente de tutela, se evidenció que las accionantes contaban con los medios económicos para cubrir sus necesidades básicas e incluso la cobertura en salud que requerían.
Adicionalmente, se exhortó al Juzgado 16 Administrativo de Bogotá para que tramitara de manera célere el proceso de las accionantes en contra de la UGPP. 13. La parte actora, mediante escrito enviado a través de correo electrónico manifestó su inconformidad respecto del fallo de primera instancia ya que, (1) partió del supuesto equivocado de que las accionantes no eran sujetos de especial protección constitucional, (2) pese a que, en el fallo se indicó que no se vulneraron sus derechos fundamentales, lo cierto es que las accionantes no perciben recursos propios y han vivido hasta ahora de la caridad de sus familiares y (3) se configuró un perjuicio irremediable, en consideración a sus precarias condiciones económicas y a que los mecanismos de control ordinarios no han sido eficaces pues las accionantes llevan 4 años en litigio con la UGPP.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión previa 2.2. Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela. 2.3. Conclusión. 1. Cuestión previa 14. Sobre el tiempo trascurrido, entre la decisión de primera instancia, la impugnación, y el trámite en segunda instancia, cabe indicar que, el fallo de primera instancia fue proferido el 20 de febrero de 2020 y notificado a las partes el 26 de febrero de 2020, la parte actora impugnó el fallo el 2 de marzo de 2020 y el recurso fue concedido ante el Consejo de Estado, mediante Auto de 5 de marzo de 2020. 15.
No obstante lo anterior, una vez concedida la impugnación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, por un error, remitió el proceso a la Corte Constitucional el 12 de marzo de 2020, y solo fue devuelto hasta el 28 de septiembre de 2020, motivo por el cual ingresó a esta Corporación hasta el 1 de octubre de 2020. 2.
Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 16. En el presente caso, la Sala revocará la decisión de primera instancia que negó la acción de tutela y, en su lugar, declarará la improcedencia de la misma por no satisfacerse el requisito de subsidiariedad. 17. Para estudiar el aludido requisito, debe considerarse que la parte demandante pretende que, por vía de tutela, se ordene a su favor el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión del señor José Hernando Rodríguez Romero. 18.
En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 Constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 19.
La Corte Constitucional[4] ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 20. En ese orden de ideas, para la Sala, en el presente caso, no se configuró el mencionado requisito (subsidiariedad) porque: a) pese a que ya se ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este se encuentra aún en curso, y, b) no se acreditó un perjuicio irremediable. 21. a) La Sala advierte que, como lo solicitado por las señoras Barguil de Rodríguez y Torres Urbanes fue el reconocimiento y pago de una sustitución pensional, dicha pretensión, junto con la nulidad de los actos administrativos que les negaron ese reconocimiento, conforman las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual ya fue interpuesto por la primera y en el que se vinculó como litisconsorte necesaria a la segunda. 22.
No obstante lo anterior, comoquiera que el medio de control se encuentra en trámite[5], no se puede dar por agotado el requisito de subsidiariedad, pues para ello se requiere que las providencias que deciden de fondo el caso puesto en conocimiento del juez ordinario se encuentren ejecutoriadas, lo cual no sucede en el presente asunto, salvo que se demuestre un perjuicio irremediable, el cual, como se explicará, más adelante, no se acreditó. 23.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, al interior de ese mecanismo ordinario, podía solicitarse el decreto de medidas cautelares, tal como lo dispone el artículo 229 del CPACA[6], las cuales pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión[7]. En el mismo sentido, podía hacer uso de la figura de medidas cautelares de urgencia, contemplada igualmente, en el CPACA[8].
Sin embargo, de las pruebas allegadas al expediente de tutela y a la consulta del sistema Justicia Web Siglo XXI[9], se evidencia que la parte demandante no acudió a esta figura. 24. b) Además, las accionantes solicitaron la intervención del juez de tutela para evitar que se consumara un perjuicio irremediable, consistente, según su criterio, en (1) no contar con un ingreso económico para subsistir y pagar los gastos que demandan sus respectivos estados de salud y (2) en la ineficacia del mecanismo ordinario para la consecución de sus pretensiones. 25.
Sobre el particular, la Sala considera que, el perjuicio irremediable alegado no cuenta con el debido soporte probatorio, pues, (1) tal como lo advirtió el juez constitucional en primera instancia, la señora Nur María Barguil de Rodríguez cuenta con medicina prepagada en Allianz Seguros de Vida S.A., y la señora Eva Narcisa Torres Urbanes es cotizante activa, las dos, pertenecientes al régimen contributivo, como puede evidenciarse del Registro Único de Afiliados -RUAF- del Sistema Integral de Información de la Protección Social[10]. 26.
Lo anterior, permite concluir que las actoras cuentan con ingresos económicos para solventar sus necesidades básicas y, además de ello, realizar cotizaciones al sistema de seguridad social. 27. Adicionalmente, se debe mencionar que, si bien en el escrito de impugnación, la parte actora indicó que los recursos para pagar las cotizaciones en salud provenían de la ayuda de familiares, lo cierto es que esa situación no fue probada, por lo cual esa afirmación no tiene un sustento que permita tenerla por acreditada. 28. 2) Respecto de la falta de eficacia del mecanismo ordinario, debe indicarse que, este aspecto no comporta en sí un perjuicio irremediable, toda vez que, de este no se advierte una situación de urgencia o gravedad, que implique la intervención del juez de tutela. 29.
Adicional a lo anterior, esa presunta falta de eficacia del medio ordinario debe estar ligada a otra situación como el factor económico o de salud, que como se analizó anteriormente, en este caso no se presentó. 30. Así las cosas, no es factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, para así pronunciarse sobre aspectos que no son de su competencia. 31.
Cabe advertir que la Sala no pasa por alto el hecho que las demandantes afirmaron que poseen la condición de sujeto de especial protección al tratarse de personas de la tercera edad. 32. Sobre ese aspecto se debe indicar que, a pesar de que la señora Nur María Barguil de Rodríguez[11] sí ostenta esa calidad pues actualmente tiene 85 años, lo cierto es que, como se advirtió, no se acreditó un perjuicio irremediable que permitiera al juez de tutela intervenir en el asunto ordinario como mecanismo transitorio.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera importante mantener e insistir en el exhorto realizado en el fallo de primera instancia, para que el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá le imprima celeridad al mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual son parte las accionantes de esta acción constitucional. 33. En consecuencia, la Sala concluye que la parte demandante tiene otro medio de defensa judicial que torna en improcedente la acción de tutela, que no puede ser entendida como un mecanismo complementario y/o anterior a los procesos ordinarios, y en ese sentido, no hay lugar a pronunciarse sobre el fondo del asunto relacionado con el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión solicitada, la cual deberá ser decidida en el respectivo proceso ordinario por el juez natural de la causa. 3.
Conclusión 34. Por lo anterior, la Sala revocará el numeral primero del fallo de primera instancia que negó la solicitud de amparo interpuesta por la parte actora. En su lugar, se declarará la improcedencia de la solicitud al no superar el requisito de subsidiariedad, toda vez que (1) existe otro medio de defensa idóneo y eficaz para proteger los derechos invocados, y (2) no se acreditó el perjuicio irremediable.
En consecuencia, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos generales y el fondo del asunto. 2. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el numeral 1 del fallo de tutela de primera instancia de 25 de febrero de 2020, por medio del cual la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo de tutela interpuesto por las señoras Nur María Barguil de Rodríguez y Eva Narcisa Torres Urbanes.
SEGUNDO: En su lugar, se dispone DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por las señoras Nur María Barguil de Rodríguez y Eva Narcisa Torres Urbanes, por las razones expuestas.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás, el fallo impugnado, conforme con lo expuesto en esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. [2] Folio 4 del cuaderno de tutela. [3] Debe indicarse que el Juez Constitucional de primera instancia, analizó el requisito de subsidiariedad y pese a que estableció que este no se superaba, decidió de fondo la controversia planteada [4] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. [5] La última actuación del proceso fue el Auto Admisorio proferido el 15 de noviembre de 2019 y, actualmente, se encuentra en el traslado para la contestación de la demanda por parte de la entidad demandada. [6] Artículo 229.
En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.// La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.// Parágrafo.
Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio. [7] Artículo 230. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:// 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. // 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. // 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. // 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. // 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. // Parágrafo.
Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. [8]Artículo 234.
Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. // La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete. [9] https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NombreRazonSocial [10] https://ruaf.sispro.gov.co/default.aspx [11] La señora Eva Narcisa Torres Urbanes, cuenta con 66 años de edad, por lo cual no puede ser considerada de la tercera edad, ya que, en concordancia con la Sentencia T-013 de 2020, se estima que una persona ostenta esta calidad cuando ha superado la esperanza de vida.