ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DOBLE PENSIÓN / PROHIBICIÓN A LA DOBLE ASIGNACIÓN DEL TESORO PÚBLICO La autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico puesto que tuvo en cuenta que al [accionante] le fue reconocida una pensión de jubilación por parte de la Fundación San Juan de Dios de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en 1982; no obstante, la razón por la cual negó las pretensiones de la demanda fue porque encontró que dicha obligación económica se paga con dineros provenientes del tesoro público.
(…)En el asunto bajo examen, la parte actora adujo que la autoridad judicial accionada desconoció lo dispuesto en las sentencias T – 010 de 2012 y T – 121 de 2016 de la Corte Constitucional, así como de las providencias del 30 de junio de 2011 y 10 de mayo de 2007 proferidas por el Consejo de Estado. (…) De lo anterior se desprende que, además que los fallos de tutela solo tienen efectos interpartes, tampoco existe identidad fáctica ni jurídica del caso con el asunto aquí debatido, en la medida que la presente tutela se interpuso en contra de una decisión judicial que negó las pretensiones formuladas bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
(…) Por las razones anotadas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2020 por la Sección Quinta de esta Corporación que negó el amparo solicitado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03608-01(AC) Actor: CARLOS AUGUSTO CASTRO BERDUGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo proferido el 10 de septiembre de 2020 por la Sección Quinta de esta Corporación que negó el amparo solicitado.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Carlos Augusto Castro Berdugo promovió acción de tutela contra la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, vida digna, debido proceso, “a la igualdad de oportunidades como trabajador”, “a la irrenunciabilidad a los beneficios establecidos en normas legales” y “a la protección de los derechos adquiridos con justo título”, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “1) Darle al presente escrito el impulso propio de la acción de tutela de que trata el Decreto 1382 del año 2000, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991, darle el trámite de ley. 2) Correr traslado a las entidades accionadas de la presente tutela, así como a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, para que haga valer sus derechos. 3) Amparar los derechos fundamentales a la IGUALDAD (Art. 13 C.N.), A LA EXISTENCIA DIGNA (Art. 15 C.N.), AL DEBIDO PROCESO (Art. 29 C.N.), A LA DEFENSA (Art. 29 C.N.), A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES COMO TRABAJADOR (Art. 53 C.N.) A LA IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS ESTABLECIDOS EN NORMAS LABORALES (Art. 53 C.N.) A LA PROTECCION DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS CON JUSTO TITULO (Art. 58 C.N.), disponiendo lo pertinente para la plena eficacia de los mismos, ordenando al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que se dicte sentencia con arreglo a la ley y a los hechos demostrados, revocando la sentencia de primer grado”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que laboró como médico en la Fundación San Juan de Dios desde 1963 hasta el 31 de diciembre 1999, después de haber trabajado allí por más de 20 años. Indicó que, mediante la Resolución nro. 0063 del 31 de diciembre de 1999, la Fundación San Juan de Dios le reconoció una pensión de vejez de conformidad con la Convención Colectiva de Trabajo celebrada en 1982 entre la mencionada fundación y el sindicato de trabajadores, y precisó que “(…) la citada Fundación fue un ente de derecho privado, durante su existencia, la cual rigió desde el día 15 de febrero de 1979 al 14 de junio de 2005, es decir también tuve la condición de empleado privado”.
Explicó que, de manera concomitante a los servicios prestados en el Hospital San Juan de Dios, se desempeñó como docente en la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional, por lo que, mediante la Resolución de Rectoría PE/CPS – 282 del 29 de enero de 1997, se le reconoció una pensión de jubilación, la cual fue reliquidada por Resolución CPS – 211 del 14 de mayo de 2003.
Afirmó que el 2 de enero de 2015 cumplió 75 años de edad “(…) y siendo ésta la edad de retiro forzoso, según las normas existentes en la Universidad Nacional de Colombia, fui retirado del servicio”. Manifestó que, a través del oficio FP – 2373 del 24 de diciembre de 2014, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia lo requirió para que renunciara a una de las dos pensiones, esto es, la recibida por cuenta de la Fundación San Juan de Dios o la que había sido reconocida por la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional; lo anterior, por cuanto la directora de dicha entidad estimó que “(…) no podría disfrutar simultáneamente de las dos pensiones, al considerar que ambas tienen la calidad de pensiones reconocidas por entidades públicas”.
Señaló que, por escrito del 16 de enero de 2015, solicitó la revocatoria directa de la precitada decisión; no obstante, el aludido Fondo Pensional resolvió desfavorablemente lo pedido a través del acto administrativo nro. FP-0026 del 3 de febrero de 2015. Sostuvo que, ante la negativa de la Universidad Nacional de Colombia de incluirlo en nómina de pensionados, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en sentencia del 11 de abril de 2019, negó las pretensiones.
Acotó que, en contra de la precitada decisión, interpuso recurso de apelación y la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la confirmó en proveído del 1 de julio de 2020. Hizo un recuento normativo sobre las disposiciones de creación y modificación de la Fundación San Juan de Dios y puso de presente que “con la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 18 de marzo de 2005, los decretos que dieron origen a la Fundación San Juan de Dios como institución de derecho privado pierden su ejecutoria, y, por tanto, la situación jurídica de la fundación vuelve a su statu quo, regresando el patrimonio de la misma a la beneficencia de Cundinamarca”, pero argumentó que durante su vinculación fue una entidad de naturaleza privada.
Arguyó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico por cuanto valoró de manera equivocada la Resolución nro. 0063 del 31 de diciembre de 1999, mediante la cual la Fundación San Juan de Dios le reconoció una pensión de jubilación, así como la Convención Colectiva de Trabajo celebrada en 1982 entre la mencionada fundación y el sindicato de trabajadores, de conformidad con la cual se estableció que la pensión de jubilación se otorgaría con el requisito de 20 años de servicio.
Agregó que “(…) de haber sido valoradas hubieran conducido a los dos operadores judiciales a proferir sendas sentencias en las que se reconociera la calidad de empleado privado que accedió a una prestación vitalicia también privada y por lo tanto totalmente compatible con el disfrute de una pensión otorgada por la Universidad Nacional de Colombia”.
Argumentó que la autoridad judicial accionada desconoció las sentencias T – 010 de 2012 y T – 121 de 2016 de la Corte Constitucional; las providencias del 30 de junio de 2011 y del 10 de mayo de 2007 proferidas por el Consejo de Estado y las sentencias del 27 de enero de 1995[1]; del 7 de septiembre de 2010[2]; del 4 de julio de 2012[3] y del 17 de julio de 2013[4] expedidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. Por auto del 13 de agosto de 2020, la Sección Quinta de esta Corporación admitió la tutela y dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, así como vincular, por tener interés en las resultas del proceso, a la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, al Ministerio Público y al Hospital San Juan de Dios[5].
Igualmente, solicitó a la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que allegaran copia física o digital del expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001 3335 010 2015 00529 01, el cual fue remitido en medio magnético. 3.2.
El magistrado ponente de la decisión cuestionada rindió informe en oportunidad vía correo electrónico, manifestando que el tribunal accionado no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, toda vez que allí se explicó que las obligaciones económicas de la extinta Fundación San Juan de Dios, para satisfacer los derechos laborales adquiridos con los trabajadores, están a cargo del tesoro público; en consecuencia, se denegaron las pretensiones de la demanda, puesto que existe la prohibición constitucional de percibir más de una erogación proveniente de dineros públicos. 3.3.
La directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia remitió informe en término vía correo electrónico, señalando que lo pretendido por el señor Castro Berdugo es el reconocimiento de dos pensiones, la primera de ellas por parte de la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios) y la otra de la Universidad Nacional de Colombia, “(…) entidades de carácter público, lo cual implica que, siguiendo la línea argumentativa del H. Consejo de Estado, las pensiones en comento deriven de una erogación del Tesoro Público, lo cual hace totalmente improcedente las pretensiones del accionante”.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta de esta Corporación, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020, dispuso lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el señor Carlos Augusto Castro Berdugo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia”. Para dilucidar el asunto analizó que la parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima para estudiar de fondo el defecto fáctico y consideró que en la sentencia atacada no se configuró, por cuanto el tribunal accionado valoró la Resolución nro. 0063 del 31 de diciembre de 1999, expedida por la Fundación San Juan de Dios, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación al actor, y la Convención Colectiva de Trabajo celebrada en 1982 entre la Fundación San Juan de Dios y el Sindicato de Trabajadores, y de allí la autoridad judicial accionada concluyó que el señor Castro Berdugo gozaba de una pensión de jubilación reconocida en aplicación de la citada convención “(…) por parte de la Fundación San Juan de Dios, que al momento de su reconocimiento estaba constituida como una entidad privada con capital público”.
Agregó que, sin embargo, la discusión en el proceso ordinario se enfocó en establecer quién quedó a cargo de los derechos laborales reconocidos durante la existencia del mencionado establecimiento y el tribunal accionado encontró que estaban en cabeza de la Beneficencia de Cundinamarca y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que la naturaleza jurídica de la entidad al momento del reconocimiento no fue un asunto propio del litigio, “(…) pues al liquidarse la entidad se debía ubicar con toda certeza el responsable de sus obligaciones, advirtiendo que en efecto era el Estado a través de una de sus carteras ministeriales”.
En tal sentido, consideró que “(…) los medios de prueba señalados por el actor, sí fueron estudiados, pero no tenían la potencialidad de variar la decisión adoptada, ya que si bien, se admitió que en un principio la Fundación San Juan de Dios se constituyó como un establecimiento privado, lo cierto es que con posterioridad se le devolvió su carácter público (…)”.
En cuanto al desconocimiento del precedente advirtió que no se pronunciaría “(…) sobre las sentencias T-010 de 2012 y T-121 de 2016 de la Corte Constitucional por haber sido proferidas en el trámite de la acción de tutela, providencias a las cuales no se les considera como precedente, por no contener una regla aplicable de manera general aunado a que no fueron proferidas por el órgano de cierre en materia contencioso administrativa”.
En relación con las sentencias del 27 de enero de 1995; 7 de septiembre de 2010; 4 de julio de 2012 y 17 de julio de 2013, proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, señaló que “(…) no se cumple con la carga mínima para su estudio ya que no se especifica la regla de derecho que no se aplicó a su caso concreto, solo señaló que reconocían un derecho pensional, por lo que no es dable abordar su estudio”.
Por último, en lo relativo a la sentencia del 30 de junio de 2011 y 10 de mayo de 2007, expedidas por el Consejo de Estado, explicó que no constituyen precedente comoquiera que la situación fáctica es disímil respecto del asunto bajo estudio.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia la parte actora lo impugnó con fundamento en lo siguiente: Adujo que la providencia impugnada desconoció que el señor Castro Berdugo adquirió el derecho a la pensión de jubilación en la medida que cumplió con más de 20 años de servicio de conformidad con lo establecido en la convención colectiva de trabajo suscrita en 1982 y que dicho reconocimiento pensional fue otorgado por una entidad de derecho privado.
Expuso que en el año de 1999 consolidó su derecho pensional “(…) con fondos privados, y estos desaparecieron por la iliquidez de la Fundación y se subrogó en esta obligación la Cartera del Ministerio de Hacienda, ello no es óbice para que la pensión sea considerada netamente privada”. Por auto del 29 de septiembre de 2020 se concedió la impugnación interpuesta y la misma fue asignada por acta de reparto el 7 de octubre de 2020.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[6] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[7] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[8], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[9], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[10]: 6.2.1. El señor Carlos Augusto Castro Berdugo, por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de las siguientes providencias, las que conforman actos administrativos complejos emitidos por la entidad demandada: (i) De la Resolución nro. 0026 del 3 de febrero de 2015, expedida por el Fondo Pensional de dicha Universidad, por la cual se resolvió una solicitud de Revocatoria Directa del Oficio FP- 2373 del 24 de diciembre de 2014;
(ii) del oficio FP-2373 del 24 de diciembre de 2014,mediante el cual se negó la inclusión del accionante dentro de la nómina de pensionados de la Universidad Nacional, nulidad que se impetra en razón a que se presentó con estos actos un quebrantamiento de normas constitucionales y legales por el desconocimiento de derechos adquiridos por el actor, por haber sido expedidos los actos acusados en forma irregular (con violación del debido proceso y audiencia del afectado), y por no ser competente el funcionario que los dictó por tratarse de decisiones que debían ser ventiladas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
SEGUNDA: Que se declare que es nulo todo acto administrativo dictado por la Universidad Nacional de Colombia y que tienda a darle cumplimiento a la exclusión del demandante dentro de la nómina de pensionados de la Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional. TERCERA: Que, como consecuencia de las declaraciones pedidas en las dos anteriores pretensiones, se proceda, a título de restablecimiento del derecho, a (i) condenar a la Universidad Nacional de Colombia a través del Fondo Pensional de dicha entidad para que incluya al accionante dentro de la nómina de pensionados y a partir del 2 de febrero de 2015;
(ii) a que se condene a la Universidad Nacional al pago de las mesadas pensionales en la cuantía a que tiene derecho en forma vitalicia, a que se refieren las Resoluciones Nos. PE-CPS-282 del 29 de enero de 1997, reliquidada por la Resolución nro. CPS-211 del 14 de mayo de 2003, es decir en una cuantía de $3.324.578, cifra que al ser actualizada con los índices del precio al consumidor, para el año 2015 asciende a $5.501.884;
(iii) Al pago de las mesadas que se causen en el futuro y hasta el fallecimiento del actor o de quien en derecho se haga beneficiario de la pensión de sobreviviente, con los reajustes futuros anuales ordenados por la ley, y (iv) Condenar a la Universidad de Colombia - Fondo Pensional al pago de las anteriores sumas de dinero por mesadas ya causadas, en forma indexada (…)”. 6.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda que en sentencia del 11 de abril de 2019 negó las pretensiones. 6.2.3. Inconforme con lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la precitada decisión y la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 1 de julio de 2020 la confirmó.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala para resolver los puntos de inconformidad del extremo recurrente frente al fallo de primera instancia, tendrá en cuenta lo siguiente: 6.3.1. En cuanto al defecto fáctico De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto fáctico tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado”[11].
Así, la jurisprudencia ha entendido que el mencionado defecto surge: “(…) cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante, las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales.
(…)”[12]. La jurisprudencia constitucional ha identificado dos dimensiones en las que es posible se configure el defecto fáctico[13]. La primera de ellas corresponde a una dimensión negativa que surge cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[14], situación que se presenta cuando (i) no decreta, ignora o hace una valoración defectuosa de la prueba[15] o (ii) sin una razón válida da por no probado un hecho que emerge claramente, y, una dimensión positiva, que se produce cuando (i) el juez aprecia pruebas que fueron determinantes en la decisión de la providencia cuestionada, las cuales no ha debido tener en cuenta porque, por ejemplo, se recaudaron indebidamente o (ii) da por ciertas algunas circunstancias sin que exista material probatorio que fundamente su decisión[16].
En todo caso, para que se verifique la existencia de este defecto, el error debe ser ostensible, flagrante, manifiesto y debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la evaluación fáctica de la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto, ya que con ello invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares los jueces ordinarios.
El actor estima que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico por cuanto omitió la valoración de (i) la Resolución nro. 0063 del 31 de diciembre de 1999 mediante la cual la Fundación San Juan de Dios le reconoció una pensión de jubilación, y (ii) de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada en 1982 entre la mencionada fundación y el sindicato de trabajadores, donde se estableció que la pensión de jubilación se otorgaría con el requisito de 20 años de servicio; argumentando que dicha prestación fue reconocida por una entidad privada “(…) y por lo tanto totalmente compatible con el disfrute de una pensión otorgada por la Universidad Nacional de Colombia”.
La Sala, en aras de determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el mencionado defecto, estima necesario retrotraerse a lo analizado en la sentencia proferida el 1 de julio de 2020, en la que se explicó lo siguiente: “HECHOS PROBADOS • La Universidad Nacional de Colombia, a través de la Resolución nro. PE/CPS 282 de 29 de enero de 1997, reconoció pensión de jubilación al señor Castro Berdugo, al acreditar más de 55 años de edad y 27 años de servicio, como beneficiario del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1442 de 1992.
La prestación equivale al 75% del promedio de lo devengado entre el 1° de abril de 1994 y el 31 de octubre de 1996. Finalmente, el pago de la pensión quedó condicionado al retiro efectivo del servicio. • La Fundación San Juan de Dios, mediante Resolución nro. 0063 de 31 de diciembre de 1999, reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a favor del demandante.
En el acto en comento, se indicó que el reconocimiento se realizaba de conformidad con el artículo 30 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en 1982, en cuantía de $2.750.620, a partir del mes de enero del año 2000. Igualmente, se adjuntó el acta de liquidación de la prestación, donde se precisó que el señor Castro Berdugo ocupo como último cargo el denominado Subdirector y los factores tenidos en cuenta para establecer la mesada pensional.
(…) Partiendo de lo observado en el plenario, se tiene que al señor Castro Berdugo, la Fundación San Juan de Dios se (sic) le reconoció pensión mediante Resolución nro. 0063 de 31 de diciembre de 1999, prestación que a la fecha se encuentra devengando. Ahora bien, la Universidad Nacional de Colombia a través de la Resolución nro. PE/CPS 282 de 29 de enero de 1997 reliquidada mediante la Resolución nro.
CPS 0211 de 14 de mayo de 2003, condicionado su pago al retiro definitivo del servicio. Sin embargo, cumplida la condición, la entidad demandada negó la inclusión de nómina al señor Castro Berdugo al considerar que existía incompatibilidad en el pago de las dos prestaciones pensionales, toda vez, que su procedencia eran del tesoro público.
Así las cosas, la parte actora como argumentos que fundamentan la pretensión del pago de la pensión reconocida por la Universidad Nacional de Colombia, se encuentran fundados en que la naturaleza de la Fundación San Juan de Dios es de carácter inminentemente privado, que de igual forma la relación laboral entre el demandante y la referida entidad se sometió a legislación de derecho privado, y la existencia de un derecho adquirido -pensión de jubilación reconocida por la Fundación San Juan de Dios- que no puede ser desconocido por autoridad judicial, por ende, no hay incompatibilidad en el pago de las dos pensiones al no tener ambas la procedencia de dineros públicos.
(…) En este sentido, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia T-284 de 2006, manifestó: "En la sentencia T-1329 de 2005, esta Sala de Revisión consideró pertinente aclarar, que el Adicional No 8 al Contrato de Concurrencia No 799 de 1998, suscrito por el Ministerio de Hacienda, el Distrito Capital – Fondo Financiero Distrital de Salud- y la Beneficencia de Cundinamarca, no es propiamente un contrato de concurrencia en el cual las partes se obligan a asistir en el pago de una obligación, pues en este caso, si bien quienes suscriben el Adicional en mención son tres entidades distintas, sólo una adquiere, en virtud de éste, la obligación de hacer el pago de las mesadas pensionales de los jubilados de la extinta Fundación San Juan de Dios, ésta es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En efecto, tal y como lo consagra la consideración No 2 del Adicional en comento, con la ley 715 de 2001 se suprimió el Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud y se transfirió la responsabilidad financiera de la Nación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que, las cláusulas primera (objeto) y segunda (valor del convenio), y el parágrafo del Adicional ídem obligan al Ministerio a girar los recursos para el pago de las mesadas pensionales de los jubilados de la Fundación San Juan de Dios.
En esa medida el Ministerio es la entidad responsable del pago de las mesadas pensionales atrasadas". Por lo expuesto, es claro para la Sala que el cambio de la naturaleza jurídica de la extinta Fundación San Juan de Dios no afecta los derechos laborales de los pensionados por la entidad, sin embargo, no se puede desconocer que la obligación económica para satisfacer los referidos derechos proviene del tesoro público.
Así las cosas, como lo indicó el a quo las dos erogaciones, es decir, la proveniente de la pensión reconocida por la Fundación San Juan de Dios como la otorgada por la Universidad Nacional de Colombia, provienen del tesoro público y bajo ese entendido se configura la prohibición de carácter constitucional de percibir más de una erogación donde se vean involucrados dineros del tesoro público, imposibilitando la compatibilidad en el goce de las prestaciones periódicas.
Ahora, jurisprudencialmente se ha reconocido el derecho a que los docentes perciban a su vez la pensión de vejez y pensión gracia, teniendo en cuenta que su naturaleza es diferente, sin embargo, como se indicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, preexiste la incompatibilidad de devengar pensión de vejez y pensión de jubilación. Finalmente, es necesario precisar que la incompatibilidad pensional que se configuró no desconoce derechos laborales del señor Castro Berdugo, como lo indica la parte actora, debido a la existencia del mandato constitucional referido, el cual es forzoso su cumplimiento por los operadores judiciales”.
De lo anterior se colige que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico puesto que tuvo en cuenta que al señor Castro Berdugo le fue reconocida una pensión de jubilación por parte de la Fundación San Juan de Dios de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en 1982; no obstante, la razón por la cual negó las pretensiones de la demanda fue porque encontró que dicha obligación económica se paga con dineros provenientes del tesoro público. 6.3.2.
Desconocimiento del precedente judicial De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[17].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[18].
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial. Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [19].
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[20] En el asunto bajo examen, la parte actora adujo que la autoridad judicial accionada desconoció lo dispuesto en las sentencias T – 010 de 2012 y T – 121 de 2016 de la Corte Constitucional, así como de las providencias del 30 de junio de 2011 y 10 de mayo de 2007 proferidas por el Consejo de Estado; por último, las sentencias del 27 de enero de 1995; 7 de septiembre de 2010; 4 de julio de 2012 y 17 de julio de 2013 expedidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. La Sala para determinar si las citadas sentencias constituyen o no precedente, verifica lo siguiente: - Frente a la sentencia T – 010 del 20 de enero de 2012 proferida por la Corte Constitucional[21]: En dicha oportunidad, el tribunal constitucional revisó los fallos proferidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante los cuales se negó las acciones de tutela interpuestas en contra de las providencias que resolvieron unos incidentes de desacato.
Al respecto, se tiene que la situación fáctica se circunscribe a que, para la fecha de los hechos, dos trabajadoras activas de la Fundación San Juan de Dios promovieron acción de tutela debido a la cesación del pago de salarios y prestaciones sociales por parte de su empleador. La tutela, en los dos eventos, fue concedida y, en consecuencia, se les ordenó a las autoridades accionadas pagar las acreencias laborales; sin embargo, las accionantes interpusieron varias solicitudes de cumplimiento de los fallos de tutela, pero los jueces de conocimiento consideraron que no se había incurrido en desacato por lo que resolvieron archivar los expedientes; ello teniendo en cuenta lo resuelto en la sentencia SU – 484 de 2008.
De lo anterior se desprende que, además que los fallos de tutela solo tienen efectos interpartes, tampoco existe identidad fáctica ni jurídica del caso con el asunto aquí debatido, en la medida que la presente tutela se interpuso en contra de una decisión judicial que negó las pretensiones formuladas bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. - En cuanto a la sentencia T – 121 del 8 de marzo de 2016 proferida por la Corte Constitucional[22]: En este evento, el tribunal constitucional confirmó la decisión de negar el amparo dentro de la acción de tutela que interpuso una ex empleada de la Fundación San Juan de Dios en contra de dicha entidad y de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual pretendía que se dejara sin efectos la sentencia proferida por ésta última.
Los hechos que suscitaron la presentación de la tutela se circunscriben a que la ahí accionante se vinculó en 1982 como médica anestesióloga a la Fundación San Juan de Dios y en el año 2002 le fue reconocida una pensión de jubilación; no obstante, la precitada fundación promovió acción de lesividad contra el acto administrativo que había reconocido la prestación y la Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación accedió a las pretensiones y declaró la nulidad del acto.
En tal sentido, la aludida providencia tampoco constituye precedente puesto que no guarda identidad fáctica con el asunto aquí debatido en la medida que lo pretendido a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho fue que la Universidad Nacional de Colombia incluyera en la nómina de pensionados al señor Castro Berdugo y, en consecuencia, se ordenara el pago de la prestación. - Sentencia del 30 de junio de 2011 proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente nro. 11001-03- 25-000-2004-00145-01(2701-04)[23].
La citada providencia no es constitutiva de precedente comoquiera que en ese evento se pretendía la nulidad del artículo 1 del Decreto 583 del 4 de abril de 1995; mientras que, en el asunto bajo análisis, el medio de control fue el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. - Sentencia del 10 de mayo de 2007 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del expediente nro. 25000-23-27-000-2006- 02277-01(AC)[24].
En ese caso, varios trabajadores de la Fundación San Juan de Dios que fueron pensionados en el año 2002 promovieron acción de tutela debido a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adeudaba las mesadas pensionales desde febrero de 2003; en consecuencia, pretendían que “(…) se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por medio del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia proceder al pago inmediato de todas las mesadas pensionales atrasadas desde el mes de febrero de 2003 y garantizar las mesadas futuras, así como el pago de los aportes al sistema de seguridad social en salud a las EPS respectivas”.
De contera, la precitada sentencia no constituye precedente en la medida que no guarda identidad fáctica ni jurídica con el asunto bajo estudio. Por último, en lo atinente a las sentencias del 27 de enero de 1995[25]; del 7 de septiembre de 2010[26]; del 4 de julio de 2012[27] y del 17 de julio de 2013[28] proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, esta Sección reitera que “(…) la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia no constituye precedente, en la medida que no es vinculante para la Jurisdicción Contencioso Administrativo (…)”[29] y, en todo caso, ninguna de las aludidas providencias guarda identidad fáctica y jurídica con el asunto bajo estudio, dado que, todas ellas resolvieron recursos de casación; mientras que, lo acá debatido es la nulidad de unos actos administrativos y tampoco existe identidad fáctica, puesto que ninguno de los eventos se trata de pensiones reconocidas por la Fundación San Juan de Dios de conformidad con la Convención Colectiva suscrita en 1982.
Por las razones anotadas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2020 por la Sección Quinta de esta Corporación que negó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2020 por la Sección Quinta de esta Corporación de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Radicado nro. 7109. [2] Radicado nro. 35761. [3] Radicado nro. 40413. [4] Radicado nro. 36936. [5] Esta orden se cumplió el 18 de agosto de 2020. [6]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [7] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [8] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [9] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [10] Lo que se desprende del expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho nro. 11001 3335 010 2015 00529 01. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-567 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [13] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [14] Corte Constitucional, Sentencias T-567 de 1998 y T-417 de 2008, entre otras. [15] Cfr. Sentencias T-239 de 1996 y T-747 de 2009. [16] Ver Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, T-086 de 2007 y T- 747 de 2009, entre otras. [17] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [18] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [19] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [20] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [21] M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [22] M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [23] M.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez. [24] M.P.: María Inés Ortiz Barbosa. [25] Radicado nro. 7109. [26] Radicado nro. 35761. [27] Radicado nro. 40413. [28] Radicado nro. 36936. [29] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de agosto de 2018. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. Radicación nro. 11001-03-15-000-2018-01563-00(AC).