ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Que permita identificar algún defecto de la providencia acusada / RECHAZO DE LA DEMANDA POR FALTA DEL REQUISITO DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL [L]a excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, el accionante debe cumplir una mínima carga argumentativa sobre cuestiones de relevancia constitucional que evite que el juez constitucional se vea compelido a obrar como un revisor del todo o como una instancia adicional.
Lo anterior significa que este elemento que compone el examen de procedibilidad atiende a la ponderación entre los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, de un lado, y la garantía de los derechos fundamentales, del otro. Tal carga expositiva la tiene la persona que solicita el amparo y no cabe trasladarla al juez constitucional.
Es necesario, por tanto, que el sujeto peticionario identifique con claridad los reproches que se endilgan a la providencia, a partir de los defectos establecidos por la jurisprudencia constitucional, y los motivos que soportan sus afirmaciones. En el caso concreto, el peticionario no expuso argumento alguno del que se infiera la existencia de conducta generadora de la afectación de derechos ius fundamentales, en las providencias objeto de tutela, por lo que, es evidente, que lo pretendido en sede constitucional es la revisión de la demanda ordinaria y sus requisitos, para determinar la procedencia o no del rechazo, por incumplimiento del presupuesto de la conciliación extrajudicial.
En efecto, el accionante expuso y sustentó la pretensión de amparo en situaciones fácticas que condujeron a su retiro del servicio y que lo llevaron a buscar la protección judicial de sus derechos laborales, pero no refirió defecto alguno censurable a las providencias judiciales. No procede, entonces, el avance hacia un análisis de fondo de la solicitud presentada ya que esta no cumple con la carga mínima de exposición requerida.
Por tal razón la sentencia impugnada debe ser confirmada. ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04223-01(AC) Actor: LUIS MARIO ÁVILA ORDOÑEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: Acción de tutela.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia de tutela del 12 de diciembre de 2019, que profirió la Sección Tercera-Subsección A del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela Luis Mario Ávila Ordoñez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la estabilidad laboral, al trabajo, a la seguridad social y al mínimo vital que consideró fueron vulnerados, con ocasión de la expedición de las providencias del 19 de julio de 2019 y 6 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y del 23 de febrero de 2018 por el Juzgado Catorce Administrativo de Cali. 2.
Hechos 1. Luis Mario Ávila Ordoñez laboró en la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de Palmira desde el 2 de noviembre de 2010, como médico general. Por Decreto número 218 del 30 de octubre de 2013 se ordenó la supresión y liquidación de la entidad, a cargo de la Fiduciaria Previsora S.A. “FIDUPREVISORA S.A.”. 2. El hoy accionante, según oficio número 2471 del 31 de julio de 2014, fue incluido en el retén social por su estado de discapacidad, por lo que hizo parte de la planta transitoria de la entidad hasta la culminación del proceso liquidatorio; sinembargo, el 28 de octubre de 2014 se le notificó la supresión de su cargo y su retiro de la entidad de salud. 3.
El accionante inició demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el acto que lo retiró del servicio. El Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali en auto del 23 de febrero de 2018 rechazó la demanda por incumplimiento del presupuesto procesal de la conciliación prejudicial. 4. Contra la decisión de rechazo se interpuso recurso de apelación que conoció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Este, por auto del 6 de diciembre de 2018 la confirmó. El apelante presentó recurso de súplica contra el auto de segunda instancia, el cual fue denegado el 19 de julio de 2019. 3. Pretensiones de tutela La parte accionante solicitó[1]: i) se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la estabilidad laboral, al trabajo, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil; ii) se deje sin efectos el auto interlocutorio del 23 de febrero de 2018 que profirió el Juzgado Catorce Administrativo de Cali y el auto del 6 de diciembre de 2018 que profirió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; iii) se ordene al Juzgado Catorce Administrativo de Cali que admita la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra el Municipio de Palmira y la FIDUPREVISORA S.A. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela Afirmó el accionante que las autoridades judiciales desconocieron el contenido del parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 1716 de 2009, porque, por tratarse de un asunto que no es conciliable, no se le podía exigir el cumplimiento de este presupuesto procesal. Como soporte de su argumento citó la providencia del 12 de abril de 2018 que profirió la Sección Segunda del Consejo de Estado y afirmó textualmente: “Resulta evidente que en el presente asunto, como lo consideró el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en Auto Interlocutorio No. 118 del 17 de abril de 2017, se ha presentado una caducidad de la acción, señalándose en dicha providencia que “…si bien el término establecido en el artículo 164 numeral 2 literal d) del CPACA estaría más que superado para la fecha de presentación de la demanda en la jurisdicción ordinara…”, configurándose de esta manera lo preceptuado en el último inciso del parágrafo 1º del artículo 2 del Decreto 1716 de 2009, razón por la cual no resulta válido que se me exija el agotamiento del requisito de conciliación prejudicial”.[2] Para el accionante, las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta que este requisito de la conciliación prejudicial no es exigible porque su reclamo lo dirigió contra derechos laborales ciertos e indiscutibles. 5.
Trámite de tutela e intervenciones 1. Por auto del 31 de octubre de 2019, la Sección Tercera-Subsección A del Consejo de Estado, admitió la acción y ordenó la notificación a las partes.[3] 2. El Juez Catorce Administrativo de Cali, solicitó negar el amparo. Manifestó que la parte demandante no puede pretender, a través del mecanismo constitucional, controvertir decisiones que fueron emitidas con respeto de las garantías procesales y sin desconocimiento de derechos fundamentales.[4] 3.
El Municipio de Palmira afirmó que las decisiones objeto de tutela fueron proferidas por los jueces conforme a la normatividad y respetando los derechos fundamentales del demandante, sin que se evidencie razón alguna para acceder al amparo constitucional.[5] 6. Sentencia de primera instancia La Sección Tercera-Subsección A del Consejo de Estado, el 12 de diciembre de 2019 declaró improcedente la acción, porque el actor no cumplió con la carga argumentativa necesaria cuando lo cuestionado es una providencia judicial.
Destacó que el accionante se limitó a sostener similares planteamientos a los que expuso en el recurso de apelación: “(…) la Sala considera que no existen elementos suficientes para analizar la posible configuración de un defecto fáctico en la providencia cuestionada, dado que el actor se limitó a señalar similares argumentos a los expuestos en los recursos de apelación y de súplica ya enunciados, sin cumplir con una verdadera carga argumentativa, adecuada para abrir paso al análisis de fondo de una acción de tutela contra providencia judicial”.[6] 7.
Impugnación El impugnante solicitó revocar la decisión de tutela porque, insistió en que al rechazar la demanda que instauró contra el Municipio de Palmira y la FIDUPREVISORA S.A., tanto el juzgado como el tribunal accionado, están vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia. Agregó que exigirle el cumplimiento del presupuesto procesal de la conciliación prejudicial, cuando se trata de un asunto que no es susceptible de este mecanismo, se traduce en el desconocimiento de lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 1716 de 2009.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[7] para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[8]. 2.1.
La Sala considera probada la legitimación en la causa por activa del señor Luis Mario Ávila Ordoñez, en tanto que fue la parte demandante en el libelo que rechazaron las accionadas en los autos objeto de tutela, de manera que es el titular de los derechos que consideró fueron desconocidos con la actuación judicial. Por otra parte, resulta probada la legitimación por pasiva del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Juzgado Catorce Administrativo de Cali, porque, en términos del artículo 86 Superior, la acción de tutela procede para proteger los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, y aquellas fueron las autoridades que profirieron las providencias judiciales cuestionadas. 2.2.
Por otra parte, el requisito de procedibilidad que exige a la solicitud de tutela expresar de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a las decisiones judiciales, implica cierta rigurosidad en la presentación de la petición de amparo —sin que ello implique una técnica hermenéutica específica—, en el sentido de que, como mínimo, se presenten de manera clara los motivos de la vulneración[9].
Sobre la razón de esta exigencia la Corte Constitucional precisó: “Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”[10].
Así, en virtud de este requisito, que da cuenta de la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, el accionante debe cumplir una mínima carga argumentativa sobre cuestiones de relevancia constitucional que evite que el juez constitucional se vea compelido a obrar como un revisor del todo o como una instancia adicional.
Lo anterior significa que este elemento que compone el examen de procedibilidad atiende a la ponderación entre los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, de un lado, y la garantía de los derechos fundamentales, del otro[11]. Tal carga expositiva la tiene la persona que solicita el amparo y no cabe trasladarla al juez constitucional.
Es necesario, por tanto, que el sujeto peticionario identifique con claridad los reproches que se endilgan a la providencia, a partir de los defectos establecidos por la jurisprudencia constitucional, y los motivos que soportan sus afirmaciones. En el caso concreto, el peticionario no expuso argumento alguno del que se infiera la existencia de conducta generadora de la afectación de derechos ius fundamentales, en las providencias objeto de tutela, por lo que, es evidente, que lo pretendido en sede constitucional es la revisión de la demanda ordinaria y sus requisitos, para determinar la procedencia o no del rechazo, por incumplimiento del presupuesto de la conciliación extrajudicial.
En efecto, el accionante expuso y sustentó la pretensión de amparo en situaciones fácticas que condujeron a su retiro del servicio y que lo llevaron a buscar la protección judicial de sus derechos laborales, pero no refirió defecto alguno censurable a las providencias judiciales. No procede, entonces, el avance hacia un análisis de fondo de la solicitud presentada ya que esta no cumple con la carga mínima de exposición requerida.
Por tal razón la sentencia impugnada debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR LA SENTENCIA QUE PROFIRIÓ LA SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN A DEL CONSEJO DE ESTADO EL 12 DE DICIEMBRE DE 2019 EN LA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE EL AMPARO, POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Folio 6 del expediente de tutela. [2] Folio 4 ibídem. [3] Folio 111 ibídem. [4] Folios 122 a 123 ibídem. [5] Folios 124 a 126 ibídem. [6] Folios 139 a 141 del expediente de tutela. [7] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [8] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [9] Consejo de Estado.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001031500020150182801. Criterio que reiteró la Sección Quinta en sentencia del 15 de diciembre de 2015 “le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”. [10] Definición que se ha reiterado desde la sentencia C-590 de 2005.
Ver, particularmente, la sentencia SU-116 de 2018. [11] Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido:“ No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T066 de 2019).