CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Competencia del Congreso de la República / CONTROL POLÍTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Objeto Es al Congreso de la República a quien compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los “decretos declarativos”, es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia. El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente de la República y de los ministros, por la declaratoria de los Estados de Emergencia sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL AUTOMÁTICO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Se extiende a los decretos declaratorios / DECRETO DECLARATORIO – Noción La Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los “Decretos Legislativos” que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un “Estado de Emergencia”.
Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los “Decretos Legislativos” que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino que también, de los “decretos declaratorios”, que son los que declaran la situación de emergencia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Corte constitucional para examinar la constitucionalidad de los decretos declaratorios, ver: Corte constitucional, sentencia C-004 de 1992, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 55 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia El Consejo de Estado es el competente para revisar, enjuiciar o controlar, en forma inmediata, «las medidas de carácter general que sean dictadas [por las autoridades del orden nacional] en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción»; mientras que los actos administrativos de naturaleza general proferidos por las autoridades territoriales en desarrollo de los «Decretos Legislativos» durante los regímenes de excepción, serán revisados, enjuiciados o controlados, de manera inmediata, por el tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que los expida.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de diciembre de 2009, radicación: 2009-0732- 00, C.P.: Enrique Gil Botero. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / ACTOS DE CONTENIDO GENERAL Para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, la Sala recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta», como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Noción La Sala entiende que de manera general la “función administrativa” es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESARROLLE DECRETO LEGISLATIVO – Alcance Lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO SUSCEPTIBLE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL FORMAL – Alcance / CONTROL MATERIAL – Alcance Considera esta Sala de decisión que, para el correcto ejercicio del control inmediato de legalidad, se deberá: i) analizar los aspectos formales del acto administrativo, esto es, la competencia, motivación, objeto, finalidad y las formalidades propiamente dichas; y ii) realizar un juicio de los aspectos materiales esto es: 1) la conexidad y 2) la proporcionalidad, etapa en la que además se verificará la idoneidad, y la necesidad.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al ámbito de competencia judicial para determinar si el acto que se estudia en virtud del medio de control inmediato de legalidad se encuentra ajustado a la Ley, ver: C. de E., Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2012, radicación: 2010-00369-00, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 110 DE 2020 DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA (UPME) / CONTROL FORMAL – Acto expedido por la autoridad competente Concluye la Sala que el acto administrativo objeto del presente proceso de Control Inmediato de Legalidad, esto es, la Resolución 110 de 17 de abril de 2020, fue suscrito por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética en ejercicio de las facultades legales y reglamentarias de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar las funciones asignadas a la entidad, y ejercer la competencia relacionada con los procesos disciplinarios promovidos por ésta.
Así las cosas, en cuanto a la competencia del funcionario que intervino en la expedición de los actos administrativos analizados, no se observan vicios o irregularidades que puedan generar su anulación. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 110 DE 2020 DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA (UPME) / CONTROL MATERIAL / CONEXIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA RESOLUCIÓN NÚMERO 110 DE 2020 Y LAS DISPUESTAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – Configuración Se colige que, el acto administrativo objeto del proceso de la referencia, expedido por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, para prorrogar la suspensión transitoria de los términos procesales en las actuaciones administrativas disciplinarias adelantadas ante la mencionada entidad, inicialmente ordenada por la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020, guarda relación directa con el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, que en su artículo 6° autorizó la citada suspensión de términos y su prórroga previo análisis de la situación concreta de cada entidad, en ese orden la Resolución 110 de 17 de abril de 2020 se encuentra ajustada al criterio de conexidad que es el primer aspecto material que se analiza en desarrollo del medio de control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 110 DE 2020 DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA (UPME) / PRÓRROGA DE LA SUSÉNSIÓN DE LOS TÉRMINOS PROCESALES DE LOS ASUNTOS DISCIPLINARIOS A CARGO DE LA UPME – Ajustada a derecho La prórroga en la suspensión de los términos procesales de las actuaciones disciplinarias a cargo de la UPME, hasta el 30 de mayo de 2020, resulta idónea y eficaz para limitar las posibilidades de propagación del virus del COVID-19, proteger los derechos a la vida y la salud, y para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa de los sujetos procesales que intervienen en estos procesos; lo cual sin lugar a duda, contribuye a superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional a través del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020.
Por los motivos expuestos, la Sala concluye, que el artículo 1° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020 se encuentra acorde con el criterio de proporcionalidad y por consiguiente, se ajusta a derecho. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 110 DE 2020 DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA (UPME) / INTERRUPCIÓN DEL CÓMPÚTO DE LA PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA – Contraria a la Ley / SUSPENSIÓN DEL CÓMPÚTO DE LA PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA – Medida alternativa ajustada a derecho Se concluye que esta medida es desproporcionada, por cuanto implica que los términos de caducidad y prescripción, así como las etapas procesales antes referidas de las actuaciones disciplinarias, deban ser contabilizados nuevamente, pues como viene expuesto, la interrupción causa que el término vuelva a correr en su integridad.
Por lo tanto, es claro que la interrupción de estos fenómenos y etapas del proceso disciplinario, afectaría el derecho al debido proceso de los sujetos implicados en dichas actuaciones administrativas promovidas ante la UPME. En virtud de lo expuesto, la Sala declarará la nulidad de la expresión «interrupción» contenida en el artículo 2° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020.
En ese sentido, se considerará ajustado a derecho el resto del texto del artículo citado en el entendido que, los términos para las indagaciones, investigaciones disciplinarias, caducidad, prescripción y firmeza dentro de las actuaciones disciplinarias adelantadas ante la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, se entienden afectados por la figura jurídica de la suspensión. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 110 DE 2020 DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA (UPME) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01830-00(CA) Actor: DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA – UPME Demandado: RESOLUCIÓN 110 DE 17 DE ABRIL DE 2020 Expediente: 11001-03-15-000-2020-01830-00 Medio de control: Control inmediato de legalidad Norma que se revisa: Resolución 110 de 17 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME «Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME con ocasión del COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de Mitigar su propagación» Decisión: Declarar que la norma analizada está ajustada a derecho, con excepción de la expresión «interrupción» contenida en su artículo 2° El Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión Nro. 10 procede a emitir sentencia en la presente causa judicial.
I.
ANTECEDENTES El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS-, calificó el coronavirus COVID-19 como una pandemia debido a la velocidad de su propagación en más de 114 países, por lo que recomendó a los estados adoptar medidas preventivas para detener la transmisión del virus. En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[1], 69 de la Ley 1753 de 2015[2] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[3], expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020».
La mencionada Resolución ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19, tales como la «prestación del servicio a través del teletrabajo». La citada disposición fue modificada a través de la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020 con el fin de ordenar medidas adicionales para prevenir la propagación del mencionado virus[4].
Con el propósito de controlar la situación repentina e inesperada generada por la transmisión del COVID-19 en Colombia[5], que ha afectado de manera grave el orden económico y social, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución, y señaló, que por medio de Decretos Legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, dirigidas a fortalecer las acciones para conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19[6].
Entre las motivaciones del Gobierno Nacional para declarar el Estado de Excepción, están las siguientes: «Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos».
(…) «Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales».
(Subrayas fuera de texto). Por otro lado, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016[7] profirió el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020[8], a través del cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020, como medida efectiva para preservar la vida y salud de las personas y disminuir el riesgo de transmisión del coronavirus COVID-19, que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud ante la ausencia de medidas farmacológicas para combatir el mencionado virus.
La medida en mención fue extendida hasta el 30 de agosto de 2020, con algunas excepciones a la restricción de circulación, por medio de los Decretos Ordinarios 531 de 8 de abril de 2020[9], 593 de 24 de abril de 2020[10], 636 de 6 de mayo de 2020[11],689 de 22 de mayo de 2020[12], 749 de 28 de mayo de 2020[13], 878 de 25 de junio de 2020[14], 990 de 9 de julio de 2020[15] y 1076 de 28 de julio de 2020[16].
Con el fin de dar cumplimiento a las medidas mencionadas, especialmente, las de aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social, el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, como encargado de ejercer la competencia relacionada con el control interno disciplinario de la entidad, expidió Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[17], por la cual ordenó la suspensión de los términos en los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General y en la Dirección General durante el periodo comprendido entre el 25 de marzo y el 20 de abril de 2020.
La mencionada norma fue remitida a esta Corporación para el trámite del control inmediato de legalidad. Posteriormente, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», motivado, entre otras, por las siguientes consideraciones: «Que así las cosas en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.
Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.
(…) Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.» (Subrayas fuera de texto) Dentro de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[18], pertinentes para el presente asunto, se destacan las siguientes: «(…) Artículo 1.
Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Artículo 2. Objeto. El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
(…) Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.
(…)» (Subrayas fuera de texto) En desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[19], el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, expidió la Resolución 110 de 17 de abril de 2020, por medio de la cual, ordenó prorrogar la medida de suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en primera y segunda instancia en las dependencias correspondientes de la entidad, que había sido ordenada mediante la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[20], hasta el 30 de mayo de la citada anualidad.
Así mismo, dispuso remitir el referido acto administrativo al Consejo de Estado para el ejercicio del respectivo control inmediato de legalidad. La Corte Constitucional, a través de sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020[21], declaró exequible el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, al considerar que la magnitud de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos económicos y sociales, así como el efecto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales, revelan la necesidad de usar las potestades constitucionales extraordinarias, las cuales fueron ejercidas por el Presidente de la República dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución, sin incurrir en valoración arbitraria o en error de apreciación manifiesto.
A través de auto de 1° de julio de 2020, la Consejera de Estado Dra. Sandra Lisset Ibarra decidió no avocar el conocimiento de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[22] proferida por el Director General de la UPME para suspender de manera transitoria los términos de los procesos disciplinarios promovidos ante dicha entidad, al estimar que el medio de control inmediato de legalidad es improcedente para ejercer el control de legalidad del mencionado acto administrativo, toda vez que, no desarrolla materialmente los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción declarado con ocasión del coronavirus COVID-19.
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 242 de 9 de julio de 2020[23], declaró exequible el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[24], en cuanto autoriza a las autoridades a suspender los términos previstos en la ley para el trámite de actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, en el entendido que: «(i) La suspensión de términos se puede declarar durante el término de vigencia de la emergencia sanitaria y debe realizarse mediante acto administrativo debidamente motivado, previa evaluación de la necesidad de la medida por razones del servicio relacionadas con la emergencia sanitaria.
(ii) Los términos suspendidos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. (iii) Durante la suspensión de términos no correrán los tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley.» Por otra parte, mediante auto de 10 de julio de 2020, la Magistrada sustanciadora de este proceso avocó el conocimiento de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[25] proferida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, para el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, al considerar que dicha norma prorrogó la suspensión de términos dentro de los procesos disciplinarios promovidos ante la mencionada entidad, en cumplimiento de la medida establecida en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[26].
La emergencia sanitaria inicialmente decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social hasta el 30 de mayo de 2020 - a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 -, fue prorrogada hasta el 30 de noviembre de 2020, por orden de la Resolución 1462 de 25 de agosto de 2020[27], expedida por el referido ministerio. II. EL TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Resolución 110 de 17 de abril de 2020[28] proferida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética, es del siguiente tenor literal: «UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA-UPME RESOLUCIÓN NO. 000110 DE 2020 *20201130001105* 17-04-2020 Radicado ORFEO: 20201130001105 "Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación” EL DIRECTOR GENERAL ENCARGADO DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA- UPME En ejercicio de sus facultades legales, y especialmente las conferidas por el articulo 9 del Decreto 1258 de 2013 y,
CONSIDERANDO
Que el once (11) de marzo de dos mil veinte (2020) la Organización Mundial de la Salud declaró que el COVID 19 pasó de ser una epidemia a una pandemia con graves efectos para la salud de los contagiados y la economía en general. Que mediante Resolución 385 de doce (12) de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el treinta (30) de mayo de 2020, en procura de minimizar el impacto negativo en la salud de la población, por efecto del COVID 19.
Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID 19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible, e imprevisible, por lo que es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones a cargo de la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME.
Que de conformidad con los Decreto 457 y 531 de 2020 el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, desde el veinticinco (25) de marzo y hasta el veintisiete (27) de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. Que de conformidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 el Gobierno Nacional dispuso que: Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Que el 17 de abril de 2020, el señor Presidente de la República dio a conocer el decálogo de lo que será el Aislamiento Preventivo Obligatorio Colaborativo e Inteligente, para enfrentar la pandemia del COVID-19,en virtud del cual, una vez culmine el aislamiento obligatorio se adoptarán protocolos en materia de seguridad y distanciamiento en los principales sectores económicos y sociales, propiciando el teletrabajo y previendo la eliminación de focos de aglomeración. Que considerando lo señalado en los Decretos Legislativos mencionados, conforme con la continuidad del estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el treinta (30) de mayo de 2020; en el marco de los en los artículos 1 y 3 de la Ley 1437 de 2011[29]; y, en aras de salvarguardar (sic) las garantías procesales y el derecho a la salud de las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias tales como: i) servidores públicos, que en el caso concreto del sustanciador presenta condiciones especiales de vulnerabilidad; ii) implicados; iii) quejosos; iv) defensores y v) abogados, entre otros, se hace necesario prorrogar la suspensión de términos procesales contenidos en la Resolución 092 del 27 de marzo de 2020.
Que en caso de que la Unidad de Planeación Minero Energética, durante el periodo de la suspensión de los términos procesales contenidos en la Resolución 092 del 27 de marzo de 2020, encuentre posible, seguro y garantista reanudar dichas actuaciones en atención a los avances y reglamentaciones que con posterioridad emita el Gobierno Nacional respecto de medida estado de emergencia sanitaria, procederá de conformidad y comunicará a todos los interesados.
Que de acuerdo al artículo 121 del código de procedimiento civil aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual establece que: “en los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni de aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho” aplicable por analogía a las actuaciones administrativas adelantadas por la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME.
Así mismo, por tratarse de una medida de fuerza mayor se interrumpen los términos de caducidad y de prescripción de las actuaciones procesales referentes a los procesos disciplinarios.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: PRORROGAR la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General y en la Dirección General de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME, establecidos en la Resolución UPME 092 de 20204, hasta el treinta (30) de mayo de dos mil veinte (2020).
PARÁGRAFO: Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida en caso de ser necesario.
ARTÍCULO SEGUNDO: INTERRUPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD. La prórroga de la suspensión de que trata la presente Resolución interrumpirá los términos para las indagaciones, investigaciones disciplinarias, así como también los términos de prescripción y caducidad en los procesos que se adelantan en primera y segunda instancia.
ARTÍCULO TERCERO: COMUNICACIÓN A LOS SUJETOS PROCESALES. La Secretaria General se encargarán de comunicar a los sujetos disciplinarios de esta decisión, con el propósito de brindar todas las garantías procesales.
ARTÍCULO CUARTO: REMISIÓN PARA CONTROL DE LEGALIDAD. A través del Grupo de Gestión Jurídica y Contractual de la Secretaría General, envíese al Consejo de Estado la presente resolución dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.
ARTÍCULO QUINTO: PUBLICACIÓN. Publicar el presente acto administrativo en el Diario Oficial y en la página de internet de la entidad.
ARTÍCULO SEXTO: VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su publicación.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Dada en Bogotá, D.C. a 17-04-2020 LUIS JULIÁN ZULUAGA LÓPEZ Director General (E)». III. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD QUE EXPIDIÓ EL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Del estudio integral del proceso de la referencia, se observa que la Unidad de Planeación Minero Energética no realizó pronunciamiento alguno en cuanto a la legalidad de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[30], dentro del término otorgado para tal efecto a través de auto de 10 de julio de 2020, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 2° del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011[31][32].
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público, a través de la Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado[33] solicitó declarar que el medio de control inmediato de legalidad es improcedente para efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[34]. En sustento de dicha petición expuso los siguientes argumentos: i) El acto administrativo objeto del presente proceso fue proferido por la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, con el fin de prorrogar la suspensión de términos en los procesos disciplinarios promovidos ante dicha entidad, ordenada por medio de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020 por el mismo funcionario, respecto de la cual, la Consejera Ponente del proceso, a través del auto de 1° de julio de 2020, declaró que el medio de control inmediato de legalidad es improcedente para analizar la legalidad de dicha norma, dado que, no desarrolla Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, sino que se sustentó en las facultades ordinarias atribuidas al Director General de la UPME por el Decreto 1258 de 2013[35].
Entonces, como quiera que el Consejo de Estado decidió no ejercer el control inmediato de legalidad de la medida de suspensión de términos en los trámites disciplinarios, debe abstenerse igualmente de adelantar este estudio sobre el acto que ordenó su prórroga, por cuanto este debe seguir la misma suerte del acto primario o principal, además, el texto resolutivo de ambas resoluciones es igual. ii) Pese a que, la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[36] hace referencia al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[37], no lo desarrolla materialmente dado que, la facultad del Director General de la UPME para suspender los términos de las actuaciones administrativas surtidas al interior de la entidad no tiene su origen en el citado Decreto Legislativo, sino en el Decreto 1258 de 2013[38].
V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Por tratarse del control inmediato de legalidad de un acto administrativo de naturaleza general, expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[39], el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión[40], es competente para conocer de este proceso, con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia- y, 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-.
2. OBJETO DE ESTE PROCESO Corresponde a la Sala Especial de Decisión Nro. 10 del Consejo de Estado definir si la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[41] expedida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, de conformidad con los criterios formales y materiales establecidos por ésta Corporación para la aplicación del control inmediato de legalidad.
Previo a efectuar el correspondiente control de legalidad respecto de la medida prevista por la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, mediante la normas objeto del presente asunto, la Sala estima pertinente, para otorgar la mayor claridad posible a esta providencia, hacer referencia concreta de los siguientes aspectos puntuales: (i) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en la Constitución de 1991;
(ii) la facultad excepcional del Ejecutivo para expedir decretos ley con fuerza material de ley, en los Estados de Excepción; (iii) el desarrollo que de los decretos legislativos hacen las diferentes autoridades públicas; (iv) el control a los poderes excepcionales del Ejecutivo (y de la administración en general) en los Estados de Emergencia;
(v) el control político; (vi) el control constitucional automático y sus parámetros de aplicación; y (vii) el control inmediato de legalidad y sus parámetros de aplicación o desarrollo.
3. ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA El Constituyente de 1991 reguló de manera detallada y minuciosa las facultades adicionales y extraordinarias que el Presidente de la República puede asumir en momentos de crisis[42], esto con el fin de evitar su ejercicio desmedido[43], como ocurría en vigencia de la Constitución Nacional de 1886[44].
En virtud de ello, el texto superior consagró de manera expresa tres Estados de Excepción: el de «Guerra Exterior» -art 212-, el de «Conmoción Interna» -art 213- y el de «Emergencia» -art 215-; así mismo, creó rigurosos y excepcionales o extraordinarios mecanismos de escrutinio políticos y jurídicos a dichos instrumentos, para garantizar su sujeción al imperio de la Constitución y de la ley[45].
El artículo 215 de la Constitución regula el «Estado de Emergencia» de la siguiente manera: «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento».
(Subraya la Sala). En resumen, de acuerdo con el artículo 215 constitucional, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de «guerra exterior» y de «conmoción interior», a los aluden los artículos 212 y 213 del texto superior, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá ser declarado el Estado de Emergencia por el Presidente de la República, por períodos de hasta 30 días que pueden ser prorrogados 2 veces más y que sumados no podrán exceder de 90 días en el año.
4. FACULTAD EXCEPCIONAL DEL EJECUTIVO PARA EXPEDIR DECRETOS LEGISLATIVOS CON FUERZA MATERIAL DE LEY Desde el punto de vista normativo, quizá el rasgo más significativo de los Estados de Excepción, incluido el de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es la facultad que se le atribuye al señor Presidente de la República para «dictar decretos con fuerza de ley».
En el caso específico del Estado de Emergencia, el artículo 215 superior señala, que además del «decreto declarativo»[46], que es el que declara o establece la situación de emergencia, el Gobierno Nacional puede dictar decretos con fuerza de ley, denominados «decretos legislativos», destinados exclusivamente a conjurar, remediar, o solucionar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
5. EL DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS POR LAS DIFERENTES AUTORIDADES PÚBLICAS Naturalmente, el Gobierno Nacional, bien sea a través del señor Presidente de la República, o por medio de otra autoridad subordinada a él, como por ejemplo, sus ministros de despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los directores de agencias estatales, etc., así como los diferentes órganos autónomos e independientes y, las autoridades territoriales, podrán reglamentar y/o desarrollar, en el ámbito de sus jurisdicciones, lo dispuesto en los «Decretos Legislativos» expedidos para conjurar el «Estado de Emergencia».
Para ello, en uso de la tradicional facultad reglamentaria establecida en el artículo 189.11 de la Constitución, y de las competencias reguladoras e instructivas[47] de cada uno de estos órganos o entidades, podrán expedir los correspondientes actos administrativos generales, los cuales pueden adoptar las diferentes formas jurídicas establecidas en el ordenamiento jurídico, tales como, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, directivas, ordenes de gerencia, circulares, etc., para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes tendientes a superar las circunstancias que provocaron el Estado de Excepción[48].
6. EL CONTROL A LOS PODERES EXCEPCIONALES DEL EJECUTIVO EN LOS ESTADOS DE EMERGENCIA Como se destacó en el acápite precedente, la Constitución Política de 1991 estableció un sistema robusto de controles, tanto políticos como jurídicos, sobre las medidas y decisiones extraordinarias adoptadas por el Ejecutivo y las autoridades públicas en general, durante los Estados de Emergencia, a los cuales se referirá la Sala a continuación:
7. CONTROL POLÍTICO El artículo 215 Superior señala, que en el decreto que declare el «Estado de emergencia», el Gobierno Nacional convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido. La aludida norma establece: (i) que el Congreso examinará el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre su conveniencia y oportunidad.
(ii) En caso de que no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos señalados; y, (iii) que el Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en la norma, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. En ese sentido, es al Congreso de la República a quien le compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los “decretos declarativos”, es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia. El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente de la República y de los ministros, por la declaratoria de los Estados de Emergencia sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
8. CONTROL CONSTITUCIONAL AUTOMÁTICO El parágrafo del artículo 215 Constitucional señala que «el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos (…), para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento».
Así mismo, el artículo 241.7 Superior establece que «a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (…). Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7.- Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución».
En esos mismos términos, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994[49] señala, que «la Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen».
Por lo tanto, la Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los «Decretos Legislativos» que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un “Estado de Emergencia”. Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992[50], la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los «Decretos Legislativos» que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino que también, de los «decretos declaratorios», que son los que declaran la situación de emergencia[51].
9. EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El control inmediato de legalidad es el mecanismo procesal previsto en Ley Estatutaria 137 de 1994[52] y en la Ley 1437 de 2011[53], para examinar «las medidas de carácter general que sean dictadas» por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los Decretos Legislativos proferidos durante los Estados de Excepción. De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[54]: «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[55] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[56], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[57], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,[58] establece lo siguiente: «Artículo 185.
Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».
(Subraya la Sala). Por lo tanto, el Consejo de Estado es el competente para revisar, enjuiciar o controlar, en forma inmediata, «las medidas de carácter general que sean dictadas [por las autoridades del orden nacional] en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción»; mientras que los actos administrativos de naturaleza general proferidos por las autoridades territoriales en desarrollo de los «Decretos Legislativos» durante los regímenes de excepción, serán revisados, enjuiciados o controlados, de manera inmediata, por el tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que los expida. 10.
NATURALEZA, FINALIDAD Y CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Esta Corporación[59] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: ← Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[60] otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahí́ que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial. ← Es automático e inmediato, dado que, tan pronto se expide el correspondiente acto administrativo general para desarrollar los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción, la entidad de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto.
Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. ← Es autónomo, por cuanto, es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que lo declaró y de los Decretos Legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo. ← Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción y con el propio Decreto Legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión de este, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso. ← Es compatible con las acciones públicas de nulidad[61] y nulidad por inconstitucionalidad[62], según sea el caso[63].
De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción puede demandarse posteriormente a través de los medios de control mencionados, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. ← Es un control participativo, pues, los ciudadanos podrán intervenir para defender o controvertir la legalidad de los actos administrativos objeto de revisión. ← La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa -artículo 189 del CPACA-.
En cuanto a dicha característica, esta Corporación ha señalado que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto “erga omnes”, esto es, oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.
11. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con las normas trascritas (artículos 20 Ley 137 de 1994[64] y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011)[65], es posible afirmar que los presupuestos o requisitos de procedencia del medio de control excepcional e inmediato de legalidad son, en términos generales: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. i) Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan «medidas» o «actos» de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994[66] y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011[67], anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos Decretos Legislativos.
En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad, es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Sala resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 1994[68] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[69] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[70] escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico.
Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.[71] Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, la Sala recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»[72], como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla»[73]. ii) Que el acto general a controlarse hubiese sido dictado en ejercicio de la «función administrativa» Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y por la doctrina especializada, y por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, la Sala entiende que de manera general la «función administrativa» es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento. iii) Que el acto general a revisarse, además de haber sido dictado en ejercicio de la función administrativa, materialmente desarrolle los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción En este punto, la Sala se pregunta: ¿cuándo una medida o acto, expedido por una autoridad pública en ejercicio de la función administrativa en los Estados de Excepción, desarrolla un Decreto Legislativo? Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.
Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual, para establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal, para este estudio inicial, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración y, en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito.
Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.
El cumplimiento de los presupuestos procesales referenciados, debe ser verificado en el primer auto del proceso, con el fin de establecer si en cada caso particular, es procedente o no, ejercer el juicio de legalidad de un acto administrativo a través del medio de control previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[74], y en virtud de ello, mediante providencia motivada, proceder a avocar su conocimiento en el evento en que se encuentren satisfechas dichas exigencias; de lo contrario, corresponde declarar de plano la improcedencia del control inmediato de legalidad.
Pese a lo anterior, el magistrado sustanciador, luego de haber iniciado el proceso, puede declarar la improcedencia de dicho trámite procesal, en caso de advertir que el acto administrativo cuya legalidad se analiza no reúne los tres elementos señalados, esto, en cumplimiento de la obligación de ejercer un control de legalidad[75] o saneamiento[76] por no resultar viable proferir decisión de fondo.
12. METODOLOGÍA PARA DESARROLLAR EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Definida la procedencia del control inmediato de legalidad, y agotadas las etapas previstas en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011[77], el juez de lo contencioso administrativo -Consejo de Estado o Tribunales Administrativos- proferirá sentencia, en la cual declarará ajustado a derecho, o anulará total o parcialmente el acto estudiado.
Sin embargo, ni el constituyente de 1991 ni el legislador, determinaron los elementos esenciales o criterios de valoración respecto de los cuales se debe centrar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de naturaleza general dictados en desarrollo de Decretos Legislativos[78], a diferencia de lo que ocurre con el control automático de constitucionalidad de los Decretos Legislativos, en donde la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción trae expresamente definidos los criterios a la luz de los cuales se ejerce el escrutinio excepcional de constitucionalidad, por tal motivo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos se ha encargado de definir dichos aspectos[79].
Como primer punto para determinar el alcance del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha estimado que, el mencionado juicio no puede guiarse por los mismos parámetros en virtud de los cuales la Corte Constitucional efectúa el control de constitucionalidad respecto de los Decretos Legislativos proferidos con ocasión de la declaratoria de Estados de Excepción, debido a la naturaleza distinta y particular de los actos objeto de control en cada procedimiento, en el entendido que, para determinar su constitucionalidad el alto tribunal constitucional debe confrontarlo con el texto superior en su integridad, circunstancia que se aleja del ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[80].
En ese orden, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha considerado en distintos pronunciamientos que, el control integral que el legislador exige para el proceso previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[81] y 136 de la Ley 1437 de 2011[82], cuya principal característica es la oficiosidad, no implica confrontar el acto administrativo respecto del ordenamiento jurídico en general[83], ni el análisis de todas las causales de nulidad[84], dada la complejidad que representaría dicho ejercicio, en ese orden, ha establecido que los parámetros para desarrollar el control automático de legalidad son de dos tipos, los formales y los materiales.
13. ASPECTOS FORMALES DEL ESTUDIO INMEDIATO DE LEGALIDAD: VERIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL ACTO De acuerdo con el contexto planteado, esta Corporación, en su calidad de máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha señalado en reiterada jurisprudencia que, el eficaz ejercicio del control inmediato de legalidad requiere desarrollar un análisis tanto de aspectos formales como materiales del acto administrativo[85].
Sobre el particular se ha considerado lo siguiente: «…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.»[86] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010 se refirió al alcance del control inmediato de legalidad en los siguientes términos: «El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.
Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.
Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción.»[87] De acuerdo con los pronunciamientos citados, se observa que, a juicio de esta Corporación el control formal de los actos administrativos que se debe efectuar en el marco del medio de control inmediato de legalidad, implica el análisis de aspectos concretos del acto tales como: i) la competencia del funcionario que lo expidió, ii) la veracidad de los motivos en que se fundó, iii) que su objeto sea lícito, iv) la legalidad de la finalidad que pretende alcanzar y v) su adecuación a las formalidades exigidas para su expedición. Al establecer de manera clara y precisa que el control inmediato de legalidad, en cuanto a los aspectos formales del acto administrativo, implica un juicio o comprobación de aspectos puntuales como la competencia, la motivación, el objeto, finalidad y los elementos formales propiamente dichos, la Sala pretende evitar posibles excesos por parte de los operadores judiciales al ejercer la oficiosidad propia del medio de control analizado, y brindar certidumbre sobre el particular a la comunidad jurídica en general, para, de esta forma propiciar el adecuado y eficaz ejercicio del proceso judicial previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[88] y 136 de la Ley 1437 de 2011[89].
14. ASPECTOS MATERIALES DEL ESTUDIO INMEDIATO DE LEGALIDAD: CONEXIDAD Y PROPORCIONALIDAD En lo referido al juicio de aspectos materiales que se debe efectuar en el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de manera pacífica, a través de los pronunciamientos previamente citados, ha considerado que en desarrollo de dicha etapa se deben abordar dos componentes a saber: i) conexidad, y ii) proporcionalidad.
Así, esta Corporación ha entendido por conexidad, la necesaria correlación o correspondencia directa y específica, que debe existir entre las disposiciones adoptadas por el Ejecutivo a través del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, y los fundamentos constitucionales invocados, el Decreto Declarativo del Estado de Excepción, y los Decretos Legislativos por medio del cual, se implementan medidas para superarlo[90].
En cuanto al análisis de la proporcionalidad de las medidas, se trae colación la definición del principio de proporcionalidad, efectuada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-720 de 2007, en la cual, señaló[91]: «Este principio parte de la base de que el Estado sólo puede restringir los derechos fundamentales – como el derecho a la libertad personal - cuando tiene razones constitucionales suficientes y públicas para justificar su decisión. En efecto, en un Estado constitucional de Derecho, el poder público no es el titular de los derechos.
Por el contrario, el Estado constitucional existe, esencialmente, para proteger y garantizar los derechos fundamentales de los cuales son titulares, en igualdad de condiciones, todas las personas. En este sentido, ningún órgano o funcionario público puede restringir los derechos fundamentales sino cuando se trata de una medida estrictamente necesaria y útil para alcanzar una finalidad constitucionalmente valiosa y cuando el beneficio en términos constitucionales es superior al costo que la restricción apareja.
Cualquier restricción que no supere este juicio carecerá de fundamento constitucional y, por lo tanto, debe ser expulsada del mundo del derecho». (subrayas fuera de texto) Ahora bien, al realizar el análisis de proporcionalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la necesidad de analizar tres aspectos concretos, esto es: i) la idoneidad, ii) la necesidad y, iii) la proporcionalidad en sentido estricto.
Sobre dichos aspectos, el referido órgano judicial dispuso: «En cuanto al contenido del principio, la Corte Constitucional ha señalado que tres subprincipios o elementos dan forma a este patrón utilizado para establecer la exequibilidad de las medidas legislativas que limitan derechos fundamentales: (i) idoneidad, en cuya sede es preciso establecer la existencia de un fin constitucionalmente legítimo al cual se encuentre orientada la restricción objeto de control y, en segundo término, que el instrumento ideado –esto es, la restricción misma- resulte adecuado para la consecución de dicho propósito.
(ii) Necesidad, momento en el cual se analiza la eventual existencia de otros medios que supongan una limitación menos severa al derecho fundamental. (iii) Proporcionalidad en sentido estricto, en el cual se indaga por la relación entre los costos y los beneficios constitucionales que se obtienen con la medida enjuiciada».[92] (Subrayas fuera de texto) Así las cosas, a partir de las características y finalidad especiales del medio de control inmediato de legalidad señaladas en acápites antecedentes, y habiéndose determinado los aspectos que implica el estudio de proporcionalidad, estima la Sala que, el debido ejercicio del juicio de aspectos materiales de los actos administrativos de carácter general dictados por las distintas autoridades administrativas con ocasión de los Decretos Legislativos expedidos en los Estados de Excepción, en los términos de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[93] y 136 de la Ley 1437 de 2011[94], requiere un juicio de idoneidad, un juicio de necesidad y un juicio de proporcionalidad en estricto sentido, para lo cual, el operador judicial deberá tener en consideración los siguientes aspectos del acto enjuiciado: i) Idoneidad: corresponde determinar si las disposiciones normativas expedidas por los distintos entes administrativos en desarrollo de Decretos Legislativos se encuentran dirigidas a cumplir el propósito de tales normas dictadas en virtud de facultades extraordinarias, es decir, conjurar el estado de emergencia; además estas deben ser, adecuadas, idóneas o eficaces para tal efecto. ii) Necesidad: Se deberá definir si existen otros medios idóneos para desarrollar las medidas adoptadas por medio de Decretos Legislativos para conjurar el Estado de Excepción declarado, y si los otros medios existentes, suponen una restricción menos severa de los derechos fundamentales. iii) Proporcionalidad en estricto sentido: Incumbe en este punto establecer si a través del acto administrativo de carácter general materia de análisis, se crea un conflicto entre principios o derechos, y de ser así, se deberá establecer si los beneficios resultan superiores a la afectación que se genera a estos.
Entonces, del recuento normativo, jurisprudencial y doctrinal desarrollado en este proveído, considera esta Sala de decisión que, para el correcto ejercicio del control inmediato de legalidad, se deberá: i) analizar los aspectos formales del acto administrativo, esto es, la competencia, motivación, objeto, finalidad y las formalidades propiamente dichas; y ii) realizar un juicio de los aspectos materiales esto es: 1) la conexidad y 2) la proporcionalidad, etapa en la que además se verificará la idoneidad, y la necesidad.
15. EL CASO EN CONCRETO Una vez definidas las características y elementos fundamentales del medio de control inmediato de legalidad, la Sala abordará el correspondiente juicio automático y oficioso de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[95] proferida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME; en aplicación de la metodología expuesta en acápites antecedentes.
Se destaca que, si bien, a través de auto de 10 de julio de 2020, por medio del cual la Magistrada Sustanciadora de este asunto avocó el conocimiento de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[96] para efectuar su control inmediato de legalidad, se abordó el estudio de los presupuestos procesales para tal efecto, y determinó que el citado acto administrativo es de naturaleza general, fue expedido en ejercicio de funciones administrativas y además, pretende desarrollar los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, resulta necesario en esta instancia del proceso retomar el mencionado análisis, a fin de abordar los argumentos expuestos por el Ministerio Público en su intervención, en la que solicita se declare la improcedencia del citado medio de control.
16. DE LA PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD PARA EL ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 110 DE 17 DE ABRIL DE 2020 La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, en representación del Ministerio Público, consideró que el medio de control inmediato de legalidad no es procedente para efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[97] expedida por la Unidad de Planeación Minero Energética, dado que: i) si bien, en el texto de la norma que se analiza se hizo referencia expresa al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[98], no lo desarrolla materialmente, sino que, ésta se sustentó en las facultades conferidas al Director General de la UPME por el Decreto 1258 de 2013[99];y ii) el acto administrativo «sub judice» prorrogó la suspensión de términos en los procesos disciplinarios decretada mediante la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[100], respecto de la cual, el Consejo de Estado decidió no ejercer el control inmediato de legalidad mediante auto de 10 de julio de 2020, en consecuencia, la norma que ordenó la prórroga debe seguir la suerte del acto principal o primigenio, por cuanto, para la expedición de ambos se invocaron facultades ordinarias, es decir, que para la adopción de la medida mencionada no era necesario acudir a Decretos Legislativos.
Ahora bien, de acuerdo con el recuento normativo y jurisprudencial efectuado en apartes antecedentes de esta providencia, el control inmediato de legalidad procede respecto de aquellos actos administrativos que reúnen tres características a saber, esto es: i) que sean de naturaleza y/o contenido general, ii) que hayan sido proferidos en ejercicio de la función administrativa, y iii) que desarrollen Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción. Entonces, se concluye que el Ministerio Público cuestiona la procedencia del citado medio de control en el presente caso, al estimar que el acto administrativo objeto de análisis carece de la última de las características mencionadas, por tanto, se procederá a estudiar dicho aspecto puntual, y no se profundizará sobre los presupuestos restantes al no hacer parte de los motivos expuestos en la citada intervención, es decir, que estos se tienen por acreditados de acuerdo con lo expuesto en el auto de 10 de julio de 2020[101].
De la lectura integral de Resolución 110 de 17 de abril de 2020[102], se evidencia que su principal propósito fue ordenar la prórroga de la suspensión de términos en los procesos disciplinarios adelantados ante la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, ordenada por el Director General de la entidad a través de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[103].
Se observa que, como fundamento jurídico de la norma en cuestión se invocó de manera expresa el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[104], a través del cual, el Gobierno Nacional autorizó a las entidades estatales a suspender, total o parcialmente las diferentes actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia sanitaria.
El texto de la referida disposición es el siguiente: «Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
(…)» En ese orden, considera la Sala que el acto administrativo objeto de este proceso desarrolla materialmente el artículo 6° del referido Decreto Legislativo, pues, este constituye el fundamento jurídico o normativo de la medida referida a la prórroga en la suspensión de términos en los procesos disciplinarios promovidos ante la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME.
Se estima que, si bien, en la parte motiva de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[105] se hace referencia a las normas de naturaleza ordinaria a través de las cuales, el Gobierno Nacional declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional -Resolución 385 de 12 de marzo de 2020-, y ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de sus habitantes -Decretos 457 y 51 de 2020-, dichas disposiciones constituyen las razones de hecho que dieron lugar a la expedición del acto administrativo en cuestión, sin embargo, la habilitación para adoptar la prórroga en la suspensión de lo términos administrativos en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales, en este caso, proviene de la norma de índole extraordinaria antes transcrita.
Lo anterior se puede concluir con claridad de la resolución analizada, en la cual luego de hacer referencia a la norma habilitante mencionada, expresó lo siguiente: «(…)Que considerando lo señalado en los Decretos Legislativos mencionados, conforme con la continuidad del estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el treinta (30) de mayo de 2020; en el marco de los en los artículos 1 y 3 de la Ley 1437 de 2011[106]; y, en aras de salvarguardar (sic) las garantías procesales y el derecho a la salud de las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias tales como: i) servidores públicos, que en el caso concreto del sustanciador presenta condiciones especiales de vulnerabilidad; ii) implicados; iii) quejosos; iv) defensores y v) abogados, entre otros, se hace necesario prorrogar la suspensión de términos procesales contenidos en la Resolución 092 del 27 de marzo de 2020.
(…)» (Subrayas fuera de texto para destacar) Se estima entonces que la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[107], expedida por la UPME, sí desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[108], en cuanto faculta expresamente a las autoridades administrativas a suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales previo análisis de la situación concreta de cada entidad.
Por lo expuesto, no le asiste razón al Ministerio Público al señalar que las facultades invocadas por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética para prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas provienen del Decreto 1258 de 2013[109]. Por otro lado, se destaca que al momento en que la UPME expidió la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[110], por la cual ordenó suspender transitoriamente los términos en los procesos disciplinarios tramitados ante dicha entidad, el Gobierno Nacional no había proferido el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[111], ni ninguna otra norma en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con el fin de facultar a las autoridades administrativas para tal efecto, en ese contexto, la norma mencionada no resultaba pasible de ser analizada en virtud del medio de control inmediato de legalidad, como fue declarado en el auto de 10 de julio de 2020, citado por el Ministerio Público.
Sin embargo, la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[112], fue dictada en vigencia de los Decretos Legislativos mencionados y con fundamento en estos, como se expuso en apartes antecedentes, por tanto, no es acertado afirmar que la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[113] y la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[114] cuentan idénticos fundamentos jurídicos, y que por ello, deban tener el mismo trámite en lo que respecta a su control de legalidad.
De acuerdo con las consideraciones expuestas, concluye esta Colegiatura que por medio de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[115], el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, al prorrogar la suspensión de las actuaciones disciplinarias cuyo trámite compete a la referida entidad, actuó en virtud de la autorización para suspender los términos procesales de las distintas actuaciones administrativas o jurisdiccionales adelantadas en sede administrativa, prevista en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[116], es decir, que el acto administrativo objeto de examen, desarrolla materialmente la mencionada disposición de naturaleza especial proferida durante un Estado de Excepción, contrario a lo expuesto por el Ministerio Público, motivo por el cual, es claro que en el presente caso se encuentra acreditado el tercero de los presupuestos procesales del medio de control inmediato de legalidad.
En consecuencia, la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[117],es pasible de ser analizada a través del control inmediato de legalidad, y en ese orden, la Sala procederá a verificar la existencia de vicios o irregularidades en los elementos formales del acto administrativo y definir si las medidas adoptadas cumplen con los criterios de conexidad y proporcionalidad.
17. VERIFICACIÓN DE LOS ASPECTOS FORMALES DE LA RESOLUCIÓN 110 DE 17 DE ABRIL DE 2020 Previo a determinar la posible existencia de vicios o irregularidades que afecten la validez de la norma objeto de esta providencia, observa la Sala que, la misma fue expedida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, con el objeto de adoptar la siguiente medida transitoria y concreta, dirigida a conjurar el Estado de Emergencia generado por la propagación del coronavirus COVID-19 en el territorio nacional: ← Prorrogar la suspensión de los términos procesales en los procesos disciplinarios que se adelantan ante la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, ordenada mediante la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[118], hasta el 30 de mayo de 2020.
18. COMPETENCIA DEL DIRECTOR GENERAL DE LA UPME PARA PROFERIR EL ACTO ADMINISTRATIVO ANALIZADO Con el fin de expedir la normativa en cuestión, el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética invocó las facultades legales previstas en el artículo 9 del Decreto 1258 de 2013[119]. Al respecto, es necesario precisar que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 1° del Decreto 1258 de 2013[120], desde el punto de vista orgánico, la Unidad de Planeación Minero Energética tiene la naturaleza jurídica de una Unidad Administrativa Especial de Carácter Técnico, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, Patrimonio Propio y autonomía presupuestal.
Así mismo, mediante la norma ibídem, el legislador dispuso que la citada entidad pública tiene por objeto, planear el desarrollo y aprovechamiento de los recursos mineros y energéticos; producir y divulgar la información requerida para la formulación de políticas y toma de decisiones, y apoyar al Ministerio de Minas y Energías en el cumplimiento de sus metas y objetivos.
Por otra parte, la norma ibídem, dispuso que la dirección y administración de la mencionada Unidad Administrativa Especial está a cargo de un Consejo Directivo y el Director General, cuyas funciones son, entre otras las siguientes: «Artículo 9. funciones de la dirección. Son funciones de la Dirección de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) las siguientes: 1.
Dirigir, orientar, coordinar, ejecutar y vigilar las funciones asignadas a la Unidad por la Ley, el presente decreto y demás normas pertinentes. 2. Ejercer la representación legal de la Unidad. (…) 20. Dirigir y coordinar lo relacionado con el control interno de gestión y coordinar las actividades misionales y de apoyo de la entidad.
(…) 25. Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno de acuerdo con la ley.» En virtud de lo anterior, concluye la Sala que el acto administrativo objeto del presente proceso de Control Inmediato de Legalidad, esto es, la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[121], fue suscrito por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética en ejercicio de las facultades legales y reglamentarias de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar las funciones asignadas a la entidad, y ejercer la competencia relacionada con los procesos disciplinarios promovidos por ésta.
Así las cosas, en cuanto a la competencia del funcionario que intervino en la expedición de los actos administrativos analizados, no se observan vicios o irregularidades que puedan generar su anulación. 19. OBJETO, MOTIVACIÓN Y FINALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 110 de 17 de ABRIL DE 2020 De la lectura integral de la norma estudiada en esta providencia, se observa con claridad que, a través de esta, en términos generales, se ordenó prorrogar la suspensión de los términos procesales en las actuaciones disciplinarias adelantadas ante la UPME, declarada por su Director General mediante la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[122], hasta el 30 de mayo de 2020.
En ese sentido, la disposición transitoria analizada está fundamentada en las medidas extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional para conjurar los efectos de negativos generados por la propagación del coronavirus COVID-19; y en específico, en el Decreto Legislativo 491 de 2020[123], en cuanto ordenó la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias tramitadas ante la citada entidad.
Así, el objeto del acto administrativo estudiado, esto es, garantizar el derecho a la vida y salud, así como el debido proceso de los sujetos procesales que intervienen en los procesos disciplinarios promovidos ante la UPME, está respaldado por normas de naturaleza superior que gozan de absoluta vigencia[124]. Por tanto, sobre este aspecto no se advierten irregularidades que generen la nulidad de la norma analizada.
En lo referido a la motivación, considera esta Corporación que el acto administrativo «sub judice» cuenta con adecuado respaldo fáctico y jurídico para la adopción de la medida ordenada, consistente en prorrogar hasta el 30 de mayo de 2020 la suspensión de términos en los procesos disciplinarios tramitados por la UPME ordenada por la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020, como pasa a mostrarse de manera esquemática: |Medida que se adopta |Motivación | |mediante la Resolución| | |110 de 17 de abril de | | |2020 | | | | | | |(…)Que la emergencia sanitaria por causa de | | |la presencia del virus COVID 19 constituye un| | |hecho de fuerza mayor, exterior, | | |irresistible, e imprevisible, por lo que es | | |deber de la administración adoptar las | | |medidas transitorias que garanticen la | | |seguridad de la salud de los servidores, la | | |protección de los ciudadanos, así como el | | |respeto por la seguridad jurídica y el debido| |Prorrogar la |proceso de los usuarios e interesados en las | |suspensión de los |actuaciones a cargo de la Unidad de | |términos procesales en|Planeación Minero Energética - UPME. | |los procesos | | |disciplinarios que se |Que de conformidad con los Decreto 457 y 531 | |adelantan en la UPME |de 2020 el Gobierno Nacional ordenó el | |hasta el 30 de mayo de|aislamiento preventivo obligatorio de todas | |2020. |las personas habitantes de República de | | |Colombia, desde el veinticinco (25) de marzo | | |y hasta el veintisiete (27) de abril de 2020,| | |en el marco de la emergencia sanitaria por | | |causa del Coronavirus COVID-19. | | | | | |Que de conformidad con el artículo 6 del | | |Decreto Legislativo 491 de 2020 el Gobierno | | |Nacional dispuso que: | | | | | |Artículo 6.
Suspensión de términos de las | | |actuaciones administrativas o | | |jurisdiccionales en sede administrativa. | | |Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia | | |Sanitaria declarada por el Ministerio de | | |Salud y Protección Social las autoridades | | |administrativas a que se refiere el artículo | | |1 del presente Decreto, por razón del | | |servicio y como consecuencia de la | | |emergencia, podrán suspender, mediante acto | | |administrativo, los términos de las | | |actuaciones administrativas o | | |jurisdiccionales en sede administrativa.
La | | |suspensión afectará todos los términos | | |legales, incluidos aquellos establecidos en | | |términos de meses o años. La suspensión de | | |los términos se podrá hacer de manera parcial| | |o total en algunas actuaciones o en todas, o | | |en algunos trámites o en todos, sea que los | | |servicios se presten de manera presencial o | | |virtual, conforme al análisis que las | | |autoridades hagan de cada una de sus | | |actividades y procesos, previa evaluación y | | |justificación de la situación concreta.
En | | |todo caso los términos de las actuaciones | | |administrativas o jurisdiccionales se | | |reanudarán a partir del día hábil siguiente a| | |la superación de la Emergencia Sanitaria | | |declarada por el Ministerio de Salud y | | |Protección Social. Durante el término que | | |dure la suspensión y hasta el momento en que | | |se reanuden las actuaciones no correrán los | | |términos de caducidad, prescripción o firmeza| | |previstos en la Ley que regule la materia. | | | | | |Que considerando lo señalado en los Decretos | | |Legislativos mencionados, conforme con la | | |continuidad del estado de emergencia | | |sanitaria en todo el territorio nacional | | |hasta el treinta (30) de mayo de 2020; en el | | |marco de los en los artículos 1 y 3 de la Ley| | |1437 de 2011[125]; y, en aras de | | |salvarguardar (sic) las garantías procesales | | |y el derecho a la salud de las personas que | | |intervienen en las actuaciones disciplinarias| | |tales como: i) servidores públicos, que en el| | |caso concreto del sustanciador presenta | | |condiciones especiales de vulnerabilidad; ii)| | |implicados; iii) quejosos; iv) defensores y | | |v) abogados, entre otros, se hace necesario | | |prorrogar la suspensión de términos | | |procesales contenidos en la Resolución 092 | | |del 27 de marzo de 2020.(…) | Por último, en cuanto a la finalidad de la medida de carácter general impartida por medio del acto administrativo objeto del presente asunto, estima la Sala que, esta se encuentra dirigida a evitar o prevenir el mayor contagio de la población por el coronavirus COVID-19 y con ello, conjurar los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia sanitaria y emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional, y de ese modo, garantizar el cumplimiento de principios y derechos constitucionales como el debido proceso y el derecho a la defensa de los sujetos procesales en las actuaciones disciplinarias adelantadas en la UPME.
En ese contexto, la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[126] pretende la efectividad de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2° de la Constitución de Política[127]. Entonces, la norma en cuestión tiene como fin la garantía del interés general, en consecuencia, no se evidencia beneficio o provecho oculto e ilegítimo por parte del funcionario que intervino en su expedición.
20. VERIFICACIÓN DE LOS DEMÁS REQUISITOS FORMALES Analizada la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[128], encuentra la Sala que para su expedición se dio cumplimiento al procedimiento establecido para tal fin, en el sentido de que, fue proferida en virtud de las directrices y potestades establecidas a través de los Decretos Legislativos expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020[129].
Adicionalmente, se evidencia que la resolución en mención fue publicada en el Diario Oficial N° 51.292 del 21 de abril de 2020, en los términos del artículo 119 de la Ley 489 de 1998[130] y el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011[131], es decir, que cumplió a cabalidad con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.
Aunado a lo expuesto, la Sala encuentra que el acto administrativo objeto del presente asunto, reúne los demás elementos formales de todo acto administrativo, identificados por la doctrina especializada, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[132].
Entonces, del análisis de los elementos de existencia y validez de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[133], no se advierten vicios o irregularidades de forma o en el procedimiento de expedición que configuren alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en ese orden se concluye que, en cuanto a los aspectos formales, el acto administrativo mencionado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico.
21. ESTUDIO DE ASPECTOS MATERIALES DE LA RESOLUCIÓN 110 DE 17 DE ABRIL DE 2020 De acuerdo con la metodología expuesta por la Sala en apartes antecedentes, una vez verificada la inexistencia de vicios que afecten alguno de los aspectos formales del acto administrativo, corresponderá al juez del control inmediato de legalidad, analizar los aspectos materiales determinados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esto es, conexidad y proporcionalidad.
22. ESTUDIO DE CONEXIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ANALIZADO Compete a esta Sala de Decisión definir la existencia de correlación o correspondencia directa entre la medida adoptada mediante la norma objeto del presente análisis, con las causas que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción y el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[134], en los cuales se encuentra sustentada.
Se aclara, que si bien la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[135],fue motivada además, en normas de naturaleza ordinaria como la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020[136], el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 y el Decreto 531 de 8 de abril de 2020, el presente estudio de conexidad no tendrá en cuenta dichas disposiciones, por cuanto, no desarrollan facultades extraordinarias conferidas a las autoridades administrativas con ocasión de la declaratoria de Estado de Excepción y, en ese sentido, escapa a la naturaleza o finalidad del medio de control inmediato de legalidad.
Ahora bien, se reitera que con la expedición del acto administrativo «sub judice» el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética, prorrogó hasta el 30 de mayo de 2020, la suspensión de los términos procesales de los procesos disciplinarios promovidos ante la mencionada autoridad, que había sido decretada mediante la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020[137].
Por otra parte, se destaca que con la expedición del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[138], el Gobierno Nacional pretende proteger los derechos a la vida y la salud de servidores públicos, contratistas, particulares que ejercen funciones públicas y usuarios de los servicios prestados por las entidades estatales, ante los riesgos generados por la propagación del coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional, al implementar mecanismos de aislamiento social, trabajo en casa y atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y autorizar la suspensión de términos procesales en actuaciones administrativas y jurisdiccionales durante la vigencia del estado de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y la Protección Social, como se observa en los considerandos y en el artículo 6° de dicha disposición, en cuanto señala que «Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.» En efecto, de la confrontación del contenido de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[139], y el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, se observa de manera palmaria y evidente, la existencia de correlación o coordinación directa entre la medida implementada mediante la norma sometida al presente control de legalidad y el decreto de naturaleza extraordinaria en que aquella se encuentra fundamentada, pues, mientras que éste autorizó la suspensión de los términos procesales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, a través de aquella se adoptaron las medidas concretas para la ejecución de dicho mandato.
Así las cosas, se colige que, el acto administrativo objeto del proceso de la referencia, expedido por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, para prorrogar la suspensión transitoria de los términos procesales en las actuaciones administrativas disciplinarias adelantadas ante la mencionada entidad, inicialmente ordenada por la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020, guarda relación directa con el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[140], que en su artículo 6° autorizó la citada suspensión de términos y su prórroga previo análisis de la situación concreta de cada entidad, en ese orden la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[141] se encuentra ajustada al criterio de conexidad que es el primer aspecto material que se analiza en desarrollo del medio de control inmediato de legalidad.
23. ESTUDIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 110 DE 17 DE ABRIL DE 2020 La Sala abordará el análisis de proporcionalidad de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[142] proferida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME; para tal efecto se efectuarán los juicios de idoneidad y necesidad de cada uno de los artículos que componen el texto de la disposición normativa de manera independiente.
24. ESTUDIO DE PROPORCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1° DE LA RESOLUCIÓN LA RESOLUCIÓN 110 DE 17 DE ABRIL DE 2020 A través del artículo 1° del acto administrativo analizado, la UPME ordenó prorrogar hasta el 30 de mayo de 2020 la suspensión de los términos procesales de los procesos disciplinarios adelantados en la mencionada entidad, decretada inicialmente a través de la Resolución 092 de 25 de marzo de 2020.
A juicio de esta Sala, el artículo mencionado supera el estudio de proporcionalidad, por las razones que a continuación se desarrollan. De acuerdo con lo expuesto en acápites antecedentes de esta providencia, el estudio de idoneidad como parte del juicio de proporcionalidad exigido en el desarrollo del medio de control inmediato de legalidad, evalúa la efectividad o eficacia de las normas objeto del proceso, para superar el Estado de Excepción. En ese orden, se considera que el acto administrativo analizado, al prorrogar la suspensión transitoria de los términos procesales en los procesos disciplinarios, previamente decretada por el Director General de la UPME, garantiza el cumplimiento de las medidas de distanciamiento social recomendado por las autoridades sanitarias y considerado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), como la medida más eficaz para evitar la mayor cantidad de contagios de COVID-19 y su vertiginosa propagación en la población debido a su alto grado de transmisibilidad, por cuanto, evita la interacción directa o personal entre los servidores públicos, contratistas y usuarios, necesaria y recurrente en la dinámica del servicio público en condiciones de normalidad, al exigir el manejo de expedientes y documentos en general, realización de reuniones, audiencias, recaudo probatorio y acercamiento a sedes físicas de la entidad.
Así, la medida analizada pretende salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios del la UPME ante los inminentes riesgos generados por causa de la propagación del COVID-19. Por consiguiente, las disposiciones materia de análisis resultan adecuadas para superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia declarada por la OMS el 11 de marzo de 2020.
El estudio de necesidad en el marco del medio de control de la referencia pretende determinar la existencia de otros medios efectivos para lograr la misma finalidad que busca alcanzar la norma objeto de análisis, y si éstos, suponen restricciones menos lesivas a derechos fundamentales. Al respecto, encuentra la Sala que ante la ausencia de vacunas científicamente avaladas y demás medidas farmacológicas, el distanciamiento social constituye un método efectivo autorizado y recomendado por las autoridades sanitarias para contener la propagación del COVID-19, motivo por el cual, la adopción de medidas como la suspensión de términos procesales en actuaciones en las cuales, se requiera la interacción entre personas y en instalaciones o espacios comunes, resultan necesarias para el acatamiento estricto de dichas recomendaciones, en ese orden, se considera que las normas analizadas se ajustan al criterio de necesidad.
Se concluye entonces, que la norma analizada no vulnera principios o derechos fundamentales, ni enerva los deberes de la administración pública o garantías relacionadas con el debido proceso administrativo, contrario a ello, garantizan los derechos a la vida y salud de los sujetos procesales que intervienen en las actuaciones administrativas disciplinarias promovidas ante la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, dado que, evita los riesgos de contagio y propagación del COVID-19 generados por las actividades requeridas para la ejecución de sus funciones en tiempos de normalidad.
Aunado a lo expuesto, la medida de suspensión de términos en cuestión -prorrogada-, impide que se produzcan eventuales abusos o actuaciones arbitrarias por parte de funcionarios encargados del ejercicio de la función disciplinaria, al expedir decisiones sin que se garantice a los interesados el acceso efectivo al expediente y demás elementos procesales, los cuales se encuentran limitados por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio proferidas por el gobierno nacional y demás disposiciones que puedan afectar la movilidad y locomoción de los ciudadanos en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por causa del COVID-19.
Aunado a lo expuesto, la jurisprudencia reciente de esta Corporación también ha destacado la importancia de la medida de suspensión de términos administrativos, principalmente en los procesos disciplinarios, como garantía del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. Sobre este tema, en sentencia de 2 de julio de 2020 dictada en el proceso 2020- 01409[143], se indicó: “[L]a suspensión temporal o transitoria de términos, garantiza para las partes involucradas en el trámite de los procesos disciplinarios […], en condiciones de igualdad, que ninguna de ellas se beneficie o tenga algún provecho de la situación de crisis generada por la pandemia, situación que se agravaría al no tomar la medida, obligando tanto a los funcionarios de la entidad que fallan tales procesos, como a los interesados, a concurrir a la entidad para evitar el vencimiento de términos, so pena de incurrir en una falta disciplinaria o de perder el proceso por falta de defensa técnica”.
Se destaca, que la medida prevista a través de la norma objeto de escrutinio de legalidad, no excede el límite temporal establecido por el Gobierno Nacional como Legislador extraordinario a través del artículo 6° del Decreto legislativo 491 de 2020, mediante el cual, autorizó a las autoridades administrativas a suspender los términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales, mientras perdure la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social, dado que, esta fue inicialmente fue ordenada hasta el 30 de mayo de 2020 por medio de la Resolución 385 de 12 de marzo del mismo año, y prorrogada hasta el 30 de noviembre de 2020 por disposición de la Resolución 1462 de 25 de agosto de 2020[144].
De acuerdo con lo expuesto, la prórroga en la suspensión de los términos procesales de las actuaciones disciplinarias a cargo de la UPME, hasta el 30 de mayo de 2020, resulta idónea y eficaz para limitar las posibilidades de propagación del virus del COVID-19, proteger los derechos a la vida y la salud, y para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa de los sujetos procesales que intervienen en estos procesos; lo cual sin lugar a duda, contribuye a superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional a través del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020.
Por los motivos expuestos, la Sala concluye, que el artículo 1° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020 se encuentra acorde con el criterio de proporcionalidad y por consiguiente, se ajusta a derecho. 24.- ESTUDIO DE PROPORCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 2° DE LA RESOLUCIÓN 110 DE 17 DE ABRIL DE 2020 El artículo 2° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[145], establece que, la consecuencia jurídica de la medida de suspensión transitoria de los términos procesales en las actuaciones administrativas disciplinarias adelantadas ante la Unidad de Planeación Minero Energética, cuya prórroga ordena, es la interrupción de los términos de caducidad y prescripción, así como del término para efectuar las etapas de indagación preliminar e investigación disciplinaria previstos en la Ley 734 de 2020[146].
El tenor literal de dicha norma es el siguiente: «Artículo segundo: interrupción de prescripción y caducidad. La prórroga de la suspensión de que trata la presente Resolución interrumpirá los términos para las indagaciones, investigaciones disciplinarias, así como también los términos de prescripción y caducidad en los procesos que se adelantan en primera y segunda instancia.» (Subrayas fuera de texto para resaltar) Al respecto, la Sala considera pertinente señalar que la interrupción y la suspensión de la caducidad o prescripción constituyen figuras jurídico- procesales con alcances y efectos jurídicos totalmente diferentes, dado que, la primera implica que el plazo deja de transcurrir por motivos previstos en la ley, y su cómputo se reinicia de manera integral o desde su inicio, dejando sin efecto el tiempo que había transcurrido, mientras que la segunda, consiste en la suspensión de un plazo y se reanuda desde el mismo punto en el que se encontraba, no se retrotrae a su iniciación. Al respecto, la Sala Especial de Decisión Nro. 4 del Consejo de Estado, en sentencia de 14 de julio de 2020[147] al estudiar la interrupción de los términos de caducidad y prescripción como consecuencia de la suspensión de términos en diferentes trámites y procesos administrativos con ocasión de la pandemia del COVID-19, indicó lo siguiente: «(…) Y es que procesalmente, la concepción y alcance de las figuras de la suspensión y de la interrupción presentan una diferencia abismal en cuanto a su efecto temporal, como con claridad lo dijo Carnelutti: “La diferencia entre suspensión e interrupción está en que una vez causado el impedimento el término suspendido vuelve a correr por la parte que aún le resta, mientras que el término interrumpido vuelve a correr por toda su extensión entera”.
Asimismo, la doctrina procesal especializada ha manifestado: “Estos dos fenómenos tocan con las vicisitudes que pueden darse en los eventos previstos en los incisos cuarto y quinto del art. 118 del CGP, el primero de los cuales consagra la interrupción del término hipótesis en la cual el plazo corrido deja de contarse y, de ser el caso, volverá a correr íntegramente el mismo, mientras que en el evento de la suspensión el término que había corrido mantiene sus efectos pero se suspende su cómputo para reanudarlo posteriormente en lo que faltó.”[148] (Negrilla y subrayas fuera de texto) De lo reproducido, se colige que se trata de institutos jurídicos que guardan un punto denominador común, pero a la vez una distinción clara en cuanto a las consecuencias que acarrean.
En lo que atañe al rasgo común, se afirma que tanto la interrupción como la suspensión son conceptos operantes en el marco de términos legales cuyo conteo ha sido iniciado y debe ser detenido, producto de la presentación de recursos, peticiones, solicitudes, o incluso situaciones excepcionales, como sucede en el caso del coronavirus. Empero, y en cuanto a sus efectos, la interrupción deja sin efecto el plazo legal transcurrido efectivamente hasta allí, ordenando, por contera, su cómputo íntegro.
Por el contrario, la suspensión otorga valía al periodo ya contabilizado, reanudándolo solo por el plazo que resta[149].» Aclarado el aspecto mencionado, es importante resaltar que, para abordar el estudio de esta medida, se debe tener en cuenta que, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020[150], en su artículo 6° habilitó a las autoridades para ordenar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, a través de acto administrativo motivado y únicamente mientras dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Ahora bien, en lo relacionado con el efecto que dicha suspensión pudiera tener respecto de los fenómenos de la caducidad y la prescripción, esta norma dispuso que «durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.» Así, del aparte mencionado del artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020[151], se colige que, al señalar que durante la suspensión de los términos procesales en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, dicha norma hace referencia a la figura procesal de la suspensión, esto es, que al reanudarse los términos procesales suspendidos, el cómputo de la prescripción, caducidad y firmeza se entienden igualmente reanudados desde el estado en que se encontraban al momento en que entró en vigencia la medida excepcional y transitoria de la suspensión de que trata la norma ibídem.
En ese orden, al realizar el juicio de idoneidad de la medida referenciada en el presente acápite, consistente en interrumpir los términos de caducidad y de prescripción, así como el plazo previsto para efectuar las etapas de indagación preliminar e investigación disciplinarias en los procesos disciplinarios a cargo de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, la Sala considera que la misma no es adecuada, idónea y eficaz para conjurar el Estado de Emergencia, toda vez que excede los parámetros de las normas en que se fundamenta.
Al respecto, se tiene que en la motivación del articulo estudiado, se relaciona el Decreto Legislativo 491 de 2020, -mediante el cual el Gobierno Nacional adoptó medidas de urgencia sobre la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas-, en el cual, no mencionan en ninguno de sus apartados la hipótesis de la interrupción de términos, sino que se limitan a señalar la posibilidad de ordenar su suspensión. De este modo, es evidente que la interrupción de los fenómenos de caducidad y prescripción, y de las etapas mencionadas en las actuaciones disciplinarias que cursan en la UPME, no tienen efectividad alguna para conjurar el estado de anormalidad decretado por el Gobierno Nacional, dado que, no existe mandato legal o reglamentario que habilite a la autoridad administrativa para tal fin.
En cuanto a la necesidad de la medida, es importante resaltar que si bien es claro que la finalidad perseguida por la disposición analizada, es evitar que se configuren los fenómenos de la caducidad y de la prescripción, y que se venzan los términos legales para concluir las etapas de indagación preliminar e investigación disciplinaria, mientras se encuentra vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, ante la imposibilidad de adelantar los procesos disciplinarios por medios tecnológicos, conforme a los parámetros legalmente establecidos, este objetivo puede ser cumplido a través de la suspensión de los términos administrativos y judiciales, de acuerdo con lo previsto en los Decretos 417 y 491 de 2020.
Por lo tanto, tampoco supera el juicio de necesidad. De lo expuesto se concluye que esta medida es desproporcionada, por cuanto implica que los términos de caducidad y prescripción, así como las etapas procesales antes referidas de las actuaciones disciplinarias, deban ser contabilizados nuevamente, pues como viene expuesto, la interrupción causa que el término vuelva a correr en su integridad.
Por lo tanto, es claro que la interrupción de estos fenómenos y etapas del proceso disciplinario, afectaría el derecho al debido proceso de los sujetos implicados en dichas actuaciones administrativas promovidas ante la UPME. En virtud de lo expuesto, la Sala declarará la nulidad de la expresión «interrupción» contenida en el artículo 2° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020.
En ese sentido, se considerará ajustado a derecho el resto del texto del artículo citado en el entendido que, los términos para las indagaciones, investigaciones disciplinarias, caducidad, prescripción y firmeza dentro de las actuaciones disciplinarias adelantadas ante la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, se entienden afectados por la figura jurídica de la suspensión. Finalmente, estima la Sala que los artículos 3°, 4°, 5° y 6° de la norma cuya legalidad se analiza, que respectivamente, ordenan comunicar a los sujetos procesales en los procesos disciplinarios la medida de prorrogar hasta el 30 de mayo de 2020 la suspensión de términos ordenada en la Resolución 092 de 2020; remitir la Resolución 110 de 17 de abril de 2020 al Consejo de Estado para su control inmediato de legalidad; publicar dicho acto en el Diario Oficial y en la página web de la UPME, y disponer el término de vigencia de la medida, se encuentran acorde con el resto del articulado de dichas disposiciones, y los plazos establecidos en los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020, por lo que, sin mayores elucubraciones se declararán ajustados a derecho.
Aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia[152], «si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico», por lo cual los efectos de esta sentencia tienen la autoridad de cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA), es decir, sólo frente a los aspectos analizados y decididos en ella.
En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión Nro. 10, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR que los artículos 1°, 3°, 4°, 5° y 6° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[153], están ajustados a derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD de la expresión «interrupción» contenida en el artículo 2° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020 expedida por el Director General de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME.
TERCERO. DECLARAR que el artículo 2° de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020[154], está ajustado a derecho, en el entendido que los términos para las indagaciones, investigaciones disciplinarias, de caducidad, prescripción y firmeza dentro de las actuaciones disciplinarias adelantadas ante la Unidad de Planeación Minero Energética, suspendidas de manera transitoria por la resolución analizada, se entienden afectados por la figura jurídica de la suspensión. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión No. 10, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los consejeros: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ(E) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Aclara voto ACLARACIÓN DE VOTO / DECRETO 417 DE 2020 - Al declarar un estado de excepción por la pandemia del COVID-19 autorizó a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones a su cargo El acto controlado prorrogó los efectos de la Resolución n°. 092 del 25 de marzo de 2020, que suspendió los términos de unas actuaciones administrativas a cargo de la entidad.
La sentencia afirma que frente a la resolución prorrogada no procedía el control inmediato de legalidad, pues se expidió antes de la vigencia del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. A mi juicio, este medio de control procedía contra dicha resolución. El acto se expidió con fundamento en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la pandemia del COVID-19, que previó la autorización a las autoridades administrativas para suspender los términos de los asuntos a su cargo.
INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN - Efectos según la ley civil A mi juicio, la nulidad de la expresión “interrupción”, contenida en el artículo 2 del acto controlado, debió fundarse en los artículos 2530 y 2536 CC, modificados por la Ley 791 de 2002, pues de estos preceptos se derivan los efectos diferentes que la ley civil otorga a las figuras de suspensión e interrupción de la prescripción extintiva.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DÉCIMA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01830-00(CA) Actor: UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA UPME Demandado: RESOLUCIÓN 110 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DECRETO 417 DE 2020-Al declarar un estado de excepción por la pandemia del COVID-19, autorizó a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones a su cargo.
INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN- Efectos según la ley civil, arts. 2530 y 2536 CC. ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se adoptó en la providencia del 27 de noviembre de 2020 que declaró ajustada a derecho la Resolución n°. 110 del 17 de abril de 2020, expedida por la Unidad de Planeación Minero- Energética, UPME, disiento de algunas consideraciones allí consignadas. 1.
El acto controlado prorrogó los efectos de la Resolución n°. 092 del 25 de marzo de 2020, que suspendió los términos de unas actuaciones administrativas a cargo de la entidad. La sentencia afirma que frente a la resolución prorrogada no procedía el control inmediato de legalidad, pues se expidió antes de la vigencia del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 [núm. 68].
A mi juicio, este medio de control procedía contra dicha resolución. El acto se expidió con fundamento en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la pandemia del COVID-19, que previó la autorización a las autoridades administrativas para suspender los términos de los asuntos a su cargo.
Precisamente, este criterio sirvió de respaldo para que la Sala Especial de Decisión n°. 26, en sentencia del 30 de octubre de 2020, resolviera el control inmediato de legalidad frente a otro acto administrativo que se encontraba en idéntica situación a la Resolución UPME n°. 092 de 2020[155]. 2. A mi juicio, la nulidad de la expresión “interrupción”, contenida en el artículo 2 del acto controlado, debió fundarse en los artículos 2530 y 2536 CC, modificados por la Ley 791 de 2002, pues de estos preceptos se derivan los efectos diferentes que la ley civil otorga a las figuras de suspensión e interrupción de la prescripción extintiva.
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MAR/1F ----------------------- [1] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [2] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [3] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [4] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. [5] El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, debido a la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países [6] Se destaca que, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el cual amplió el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por 30 días, debido a la necesidad de proferir medidas legislativas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis y mitigar sus efectos negativos en la economía, mediante la protección de los empleos, las empresas y garantizar la prestación de distintos servicios en todo el territorio nacional. [7] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. [8] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [9] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [10] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [11] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [12] Por el cual se prorroga la vigencia del Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.” [13] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [14] Por el cual se modifica y prorroga la vigencia del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, modificado por el Decreto 847 de 14 de junio de 2020”. [15] Por el cual se modifica y prorroga la vigencia del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, modificado por el Decreto847 de 14 de junio de 2020”. [16] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [17] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [18] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [19] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [20] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [21] Corte Constitucional, sentencia de 20 de mayo de 2020, Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [22] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [23] Magistrado Ponente Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez – Dra. Cristina Pardo Schelesinger. [24] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [25] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME. [26] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [27] Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la Covid-19, se modifican las Resoluciones 385 y 844 de 2020 y se dictan otras disposiciones. [28] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [29] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [30] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [31] Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo. [32] Destaca la Sala que la Unidad Minero Energética informó a la comunidad sobre el control de legalidad de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020, a fin de que presentaran sus respectivas intervenciones, a través del siguiente link: https://www1.upme.gov.co/Entornoinstitucional/Paginas/Normatividad.aspx [33] Dra. María Isabel Posada Corpas [34] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [35] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [36] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [37] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman las medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [38] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [39] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman las medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [40] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual N°. 10 de 1 de abril de 2020, atribuyó a las Salas Especiales de Decisión previstas en el inciso 4° del artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, y reguladas por los artículos 28 y 29 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, -por medio del cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado-, la competencia para decidir los procesos referidos al control inmediato de legalidad asignados a ésta. [41] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [42] C-802 de 2002. [43] El estado de sitio fue ampliamente utilizado por todos los presidentes de la República a lo largo del Siglo XX; aunque de manera desmedida, primero, porque su uso generalmente conllevaba restricciones exageradas a los derechos y garantías constitucionales, y segundo, porque de ser un mecanismo excepcional, se convirtió en la regla general, ya que se volvió usual que unas semanas después de llegar al cargo, los presidentes declaraban el “Estado de Sitio” y solo lo levantaban unas semanas antes de finalizar sus mandatos.
Gacetas Asamblea Constituyente de 1991 números 4, 5, 7, 8, 9, 10, 20, 22, 26A, 34, 51, 55, 60, 63, 66, 67, 68, 71, 76, 103, 104, 105 y 107. [44] La Constitución de 1886, consagró la figura denominada “estados de sitio” respecto de los cuales, el tratadista colombiano Jacobo Pérez Escobar, «en cuanto al origen remoto del estado de sitio, se han señalado las facultades extraordinarias que se daban a los dictadores romanos en la época de la República, como una excepción justificada dentro de cierto tiempo, para salvar la ciudad de cualquier peligro que pudiera amenazarla.
Pero fue la Convención Francesa de 1791 la que empleó por primera vez la expresión ‘estado de sitio’, que luego han utilizado la mayor parte de las Constituciones de los siglos XIX y XX. Dicha Convención declaró el estado de sitio como una medida puramente militar, al llevarse a cabo la invasión de fuerzas extranjeras, con el solo objeto de organizar la defensa».
Derecho constitucional colombiano. Editorial Temis. 1997. Bogotá D.C. [45] CIFUENTES MUÑOZ, Eduardo. Los Estados de Excepción Constitucional en Colombia. El Nuevo Derecho Constitucional Latinoamericano, Volumen II, pp. 975-1000. [46] Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-670 de 2015, señaló que estos son actos jurídicos de gran trascendencia constitucional, pues a través de ellos “se altera transitoriamente el reparto ordinario de las funciones del Estado entre las tres ramas del poder público, y se faculta extraordinariamente al Poder Ejecutivo para conjurar, mediante medidas igualmente extraordinarias, las causas de la crisis a la que haya que responder»; por lo cual, en particular aquellos por los que se declaran los estados de emergencia económica, social o ecológica, «están sujetos al control automático e integral de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional”. [47] La administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato. [48] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2010-00200-00(CA), sentencia de 5 de marzo de 2012, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [49] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia [50] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz [51] Sostuvo textualmente la Corte: «…el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes constituidos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que manda la regla 4ª del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de preservar su "supremacía e integridad" por el constituyente en el artículo 215 superior.
Si el gobierno decreta la emergencia sin que existan hechos sobrevinientes, graves o inminentes que perturben el orden económico, social o ecológico o amenacen perturbarlo, no está acaso violando la integridad de la Constitución. Un decreto con esas características sería abiertamente inconstitucional y no tendría razón de ser que ello no pudiera establecerse por el órgano creado para tal fin, esto es, la Corte Constitucional.
Si así no se hiciere, se estaría violando la integridad de la Constitución por la misma entidad a la cual le fue confiada su guarda. Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales.
Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Supremo». A partir de entonces ésta sería la línea jurisprudencial mayoritaria, seguida entre otras, en las sentencias C-300 de 1994, C-366 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996 y C-122 de 1997 y reiterada por unanimidad en la sentencia C-802 de 2002. [52] Ibídem. [53] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [54] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [55] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [56] Ídem. [57] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [58] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [59] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M. P. Tarsicio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M. P. Enrique Gil Botero. [60] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [61] Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. [62] Artículo 135 de la Ley 1437 de 2011. [63] De acuerdo con lo expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterada jurisprudencia, ver, entre otras, las siguientes sentencias: (i) Del 7 de febrero de 2000;
Expediente: CA-033. Magistrado Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. (ii) Del 20 de octubre de 2009, M. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente N° 2009-00549. (iii) Del 9 de diciembre de 2009, M. P. Enrique Gil Botero, expediente N° 2009-00732. [64] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [65] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [66] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [67] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [68] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [69] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [70] Ibídem. [71] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [72] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.
Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [73] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [74] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [75] Dispone el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, que: “Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”.
Igualmente, la Ley 1564 de 2012, también hace alusión al saneamiento procesal, pero señalando de manera precisa que se trata de un deber del juez. Al respecto, el canon 42 de la citada ley establece: “Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez. (…)5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia”. [76] En auto de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra, de 23 de abril de 2015 (exp. 4791-203), la Corporación explicó, que: “… el saneamiento procesal, llamado también como principio de expurgación, es a su vez una materialización de los principios procesales de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal, y podría definirse como el acto jurídico procesal propio del Juez, en el que se verifica que todos los elementos jurídicos procesales de la litis estén presentes, reexaminándose la relación jurídico procesal, para comprobar entre otras cosas, que los presupuestos procesales de la acción estén presentes, y que el Juez sustanciador sea el competente.” Y en auto de 14 de junio de 2016, la citada Consejera (exp. 2268-2013), se señaló que “El saneamiento procesal tiene como propósito, que en el transcurso o desarrollo del sumario, los aspectos formales o procesales como por ejemplo una indebida escogencia del mecanismo judicial, no retrasen ni impidan la decisión sobre el fondo, es decir, se busca con esta institución jurídica procesal, librar la causa de errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por efectos formales, o resoluciones judiciales mal dictadas o notificaciones mal diligenciadas, etc.” [77] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [78] Sentencia de 17 de septiembre de 1996, Consejero Ponente Dr. Mario Alario Méndez, radicación CA-001. [79] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 3 de mayo de 1999, Consejero Ponente Dr. Ricardo Hoyos Duque, Radicación N°.
CA-011. Sentencia de 21 de junio de 1999. Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. Radicación N°. CA-026. Sentencia de 24 de septiembre de 2002. Consejero Ponente Dr. Alberto Arango Mantilla, Radicación N°. 11001-03-15-000-2002-0697-01(CA- 003). Sentencia de 16 de junio de 2009, Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero., Radicación N° 11001-03-15-000-2009-00305-00.
Sentencia de 22 de febrero de 2011, Consejero Ponente Dr. Mauricio Torres Cuervo. Radicación N° 11001-03-15-000-2010-00452-00. Sentencia de 29 de octubre de 2013, Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez, Radicación N°. 11001-03-15- 000-2011-0074-00. [80] Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con ponencia de la entonces Consejera Dra. Ruth Stella Correa Palacio en sentencia de 23 de noviembre de 2010 (Exp.
N°. 11001-03-15-000-2010-00196-00) señaló los siguiente: “La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).
Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.
No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.” [81] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [82] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [83]Sobre este aspecto, esta Corporación en sentencia de 5 de marzo de 2012 con ponencia del Consejero de Estado Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas (Exp.
N°. 11001-03-15-000-2010-00369-00) “En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137.” [84] En los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, la nulidad de los actos administrativos de carácter general procede cuando “hayan sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien las profirió”. [85] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de noviembre de 1999, Consejero Ponente Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora, radicación N°.
CA-011. [86] Sentencia de 3 de mayo de 1999, exp. CA- 011, Consejero ponente doctor Ricardo Hoyos Duque. [87] Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio, radicación N°. 11001-03-15-000-2010-00196-00. [88] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [89] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [90] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-02578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°. 10, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. Radicación N° 11001-03-15-2020-00944-00. [91] Corte Constitucional, sentencia C-720 de 11 de septiembre de 2007. Magistrada Ponente Dra. Catalina Botero Mariño. [92] Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.
Sentencia C-857 de 3 de septiembre de 2008. [93] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [94] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo. [95] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [96] Ibídem. [97] Ibídem. [98] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [99] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [100] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [101] Por el cual la Consejera Sustanciadora del Proceso Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez avocó el conocimiento de la Resolución 110 de 17 de abril de 2020 para el ejercicio del control inmediato de legalidad. [102] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [103] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [104] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [105] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [106] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [107] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [108] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [109] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [110] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [111] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [112] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [113] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [114] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [115] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [116] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público. [117] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [118] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [119] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [120] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). [121] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [122] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [123] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman las medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [124] Berrocal Guerrero Luis Enrique.
Manual del Acto Administrativo, Séptima Edición, Librería Ediciones del Profesional LTDA. Bogotá, Colombia, 2016. Págs. 97 y 98. [125] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [126] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [127] Artículo 2º.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. [128] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [129] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. [130] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
“Artículo 119. Publicación en el diario oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el Gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado.
Parágrafo. Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.” [131] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [132] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00(CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, C.P. Marco Antonio Velilla. [133] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [134] Por el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020. [135] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [136] Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus, [137] Por la cual se suspenden los términos en los procesos disciplinarios que se adelanten en la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [138] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [139] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [140] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [141] Ibídem. [142] Ibídem. [143] Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Sala Doce Especial de Decisión; Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero; 2 de julio de 2020; Expediente:11001-03-15-000-2020-01409-00. [144] Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la Covid-19, se modifican las Resoluciones 385 y 844 de 2020 y se dictan otras disposiciones. [145] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [146] Por el cual se expide el Código Disciplinario Único. [147] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 4, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez;
Radicación: 11001-03-15-000-2020-01140-00 [148] Hernán Fabio López Blanco. “Código General del Proceso. Parte General.” Dupré. 2016. Pág. 484. [149] En ese sentido, y a manera de ejemplo, si un mandato normativo dispusiera de un término de cinco (5) días para la realización de una actuación particular, la suspensión de este plazo en el día 3 conllevaría que, luego de su reanudación, el obligado dispondría de tan solo de dos (2) para su ejecución. Por el contrario, la interrupción de este término en el mismo periodo[150] supondría el cómputo íntegro de los cinco (5) días ofrecidos inicialmente. [151] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [152] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. [153] Sobre este aspecto consultar: sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA);
Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00196-00(CA); sentencia de 18 de enero de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-00165-00(CA); sentencia de 12 de abril de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-00170-00(CA) [154] Por la cual se prorroga la suspensión de términos en los procesos disciplinarios que se adelanten la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME con ocasión del COVID-19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación. [155] Ibídem. [156] Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n°. 26, sentencia del 30 de octubre de 2020, rad. 11001-03-15-000-2020-01022-00 [fundamento jurídico 11].