76001-23-33-000-2017-00280-01 — Consejo de Estado

76001-23-33-000-2017-00280-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-11-03

Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Fiduciaria La Previsora S.A. – Actuando Como Vocera Del P.A.R. E.S.E. Antonio Nariño·Demandado: Municipio De Santiago De Cali

De qué trata

Síntesis: APELACIÓN DE AUTO / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Por configurarse la caducidad del medio de control / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA - No pago por parte del municipio por construcción de mejoras sobre terrenos de su propiedad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - ConfiguradaSÍNTESIS DEL CASO: En el presente caso, la parte demandante acude al medio de control de reparación directa al considerar que el municipio de Santiago de Cali se enriqueció injustamente, toda vez que no pagó el valor de algunos edificios que pertenecían a la extinta E.S.E. Antonio Nariño, pero que habían sido construidos en terrenos de propiedad de la demandada.PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la sala determinar si operó o no la caducidad del medio de control respecto del daño alegado por la parte demandante referente al enriquecimiento sin justa causa del municipio de Santiago de Cali por la construcción de algunas mejoras sobre terrenos de su propiedad. Para tal efecto, deberá determinarse el momento en el que la parte demandante pudo conocer acerca del daño y debió acudir a la jurisdicción.PRESUPUESTO PROCESAL - Medio de control de reparación directa / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN DE AUTO / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA - Proa razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVOEsta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al asunto, toda vez que al superarse en el expediente la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación. Por último, corresponde a la Sala proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011.CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Por regla general, a partir del día siguiente de la ocurrencia del daño / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - A partir del momento en que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrenciaEl numeral 2 del literal i) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.-, dispone de dos formas para contabilizar el término para formular la demanda de reparación directa, así: i) dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En aplicación de la anterior disposición, esta Corporación ha señalado que, aunque por regla general el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la fecha de ocurrencia del daño, en algunos eventos resulta necesario identificar el momento preciso en el cual se configura o consolida el mismo para poder computar el término de caducidad del medio de control. Así las cosas, resulta indispensable determinar si el daño antijurídico alegado pudo ser verificado o constatado en un momento determinado o, si, por el contrario, el mismo se extendió en el tiempo o se advirtió en una etapa posterior a su hecho generador.CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Daño causado por acto administrativo[A] partir de la expedición de la Resolución n.º 035 de 2010 la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación advirtió la existencia de un presunto enriquecimiento sin justa causa del municipio de Santiago de Cali, decisión que fue confirmada mediante Resolución n.º 088 de 2010 -acto que cobró firmeza el 27 de abril de 2010- (fol. 124, c.ppl.). En estas circunstancias, en principio, el término de caducidad para formular la demanda de reparación directa debía computarse desde el día siguiente a la fecha de ejecutoria de dicho acto, pues fue en el mismo en el que se advirtió el presunto enriquecimiento sin causa del municipio de Santiago de Cali; sin embargo, la Sala estima que no resulta adecuado computar el plazo para formular la demanda de reparación directa desde ese momento, ya que hubo algunas circunstancias especiales que lo impidieron. Sobre el particular, es necesario señalar que si bien los mencionados actos administrativos manifestaron la existencia de un presunto detrimento patrimonial, no puede desconocerse que la Resolución n.º 088 de 2010 también dispuso que prestaba mérito ejecutivo respecto de las obligaciones a cargo del municipio de Santiago de Cali. […] [A] partir de la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 29 de septiembre de 2011 la E.S.E. Antonio Nariño tuvo certeza de que no se libraría mandamiento de pago por las obligaciones reconocidas al interior del proceso liquidatorio, de ahí que sea razonable computar el término de caducidad del medio de control aquí ejercido desde la ejecutoria de dicha decisión, pues fue allí cuando la demandante conoció que no iba a obtener las sumas de dinero perseguidas en el marco de un proceso ejecutivo y que debía iniciar el respectivo proceso declarativo.CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Configurada[E]l computo de la caducidad se realizará desde el conocimiento del daño por parte de la actora, esto es, desde el 6 de octubre de 2011 fecha de ejecutoria de la providencia emitida el 29 de septiembre de 2011 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, ya que fue en ese preciso momento que la parte demandante supo que no podría obtener el resarcimiento de los dineros reclamados por la vía ejecutiva, de ahí que los dos años con los que contaba la actora para presentar la demanda vencieran el 7 de octubre de 2013 y, en consecuencia, la demanda formulada el 8 de marzo de 2017 sea extemporánea.PREJUDICIALIDAD - No configurada[L]a actora manifestó que la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, señaló la existencia de una prejudicialidad para formular la demanda de reparación directa. Sin embargo, al revisar las consideraciones de las sentencias emitidas por dicha Corporación se advierte que no se realizaron tales manifestaciones. En efecto, mediante sentencia de tutela del 25 de enero de 2012 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia consideró que no resultaba viable predicar una vía de hecho de la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, ya que no existía una evidente separación entre lo dispuesto por la autoridad judicial y lo señalado por el ordenamiento jurídico. Así mismo, al resolverse el recurso de apelación contra esta sentencia, el 21 de marzo de 2012, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia señaló que no existía una vía de hecho, pues la providencia contra la cual se formuló la tutela estaba soportada en un razonado proceso de interpretación y bajo aplicación de las normas pertinentes. En estas circunstancias, no se advierte que la Corte Suprema de Justicia hubiera señalado la existencia de una prejudicialidad y, aunque se hubiera realizado un pronunciamiento en tal sentido, debe tenerse en cuenta que ello no hubiera impedido a la actora acudir a la administración de justicia para obtener el pago de las mejoras que realizó sobre los bienes del demandado. Al respecto, es necesario recordar que la prejudicialidad “se presenta cuando se trata de una cuestión sustancial, diferente pero conexa, que sea indispensable resolver por sentencia en proceso separado, bien ante el mismo despacho judicial o en otro distinto, para que sea posible decidir sobre la que es materia del litigio o de la declaración voluntaria en el respectivo proceso, que debe ser suspendido hasta cuando aquella decisión se produzca ”, de ahí que dicha figura suspenda el trámite de un proceso hasta que otro sea decidido, pero no se imposibilite acudir a la administración de justicia como se estimó en la apelación.CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO - De la identificación del daño alegado depende el conteo del término de caducidad[L]a parte actora consideró que era necesario que se emitiera sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el municipio de Santiago de Cali contra las resoluciones números 035 y 088 de 2010 para iniciar la demanda de reparación directa, toda vez que sin ella no se podía establecer la exigencia de las obligaciones a cargo del municipio de Santiago de Cali. Al respecto, la Sala estima que no es posible computar el término de caducidad desde ese momento, por cuatro motivos que se expondrán a continuación: i) El daño alegado en la demanda no proviene de la decisión judicial adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sino del presunto detrimento patrimonial que se presentó por el no pago de unas mejoras realizadas sobre unos terrenos del municipio de Santiago de Cali. ii) En el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se suspendió la ejecución de las resoluciones números 035 y 088 de 2010 y tampoco se dieron ordenes para su cobro, únicamente se negaron las pretensiones de nulidad formuladas por el municipio de Santiago de Cali. iii) El proceso de reparación directa persigue el resarcimiento de los daños causados por el daño antijurídico que generaron hechos y omisiones de la administración y no es una vía para reclamar la ejecución de actos administrativos. iv) Si se consideraba que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho podría generar una prejudicialidad sobre una demanda de reparación directa, aun así, esta última debía promoverse y solicitarse su suspensión hasta que se decidiera el primer asunto, pues dicha figura jurídica no interrumpe la caducidad.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega APELACIÓN DE AUTO / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA – Por configurarse la caducidad del medio de control / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA – No pago por parte del municipio por construcción de mejoras sobre terrenos de su propiedad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Configurada SÍNTESIS DEL CASO: En el presente caso, la parte demandante acude al medio de control de reparación directa al considerar que el municipio de Santiago de Cali se enriqueció injustamente, toda vez que no pagó el valor de algunos edificios que pertenecían a la extinta E.S.E. Antonio Nariño, pero que habían sido construidos en terrenos de propiedad de la demandada.

PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la sala determinar si operó o no la caducidad del medio de control respecto del daño alegado por la parte demandante referente al enriquecimiento sin justa causa del municipio de Santiago de Cali por la construcción de algunas mejoras sobre terrenos de su propiedad. Para tal efecto, deberá determinarse el momento en el que la parte demandante pudo conocer acerca del daño y debió acudir a la jurisdicción. PRESUPUESTO PROCESAL – Medio de control de reparación directa / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN DE AUTO / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Proa razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al asunto, toda vez que al superarse en el expediente la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación. Por último, corresponde a la Sala proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 615 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Por regla general, a partir del día siguiente de la ocurrencia del daño / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – A partir del momento en que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia El numeral 2 del literal i) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.-, dispone de dos formas para contabilizar el término para formular la demanda de reparación directa, así: i) dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En aplicación de la anterior disposición, esta Corporación ha señalado que, aunque por regla general el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la fecha de ocurrencia del daño, en algunos eventos resulta necesario identificar el momento preciso en el cual se configura o consolida el mismo para poder computar el término de caducidad del medio de control.

Así las cosas, resulta indispensable determinar si el daño antijurídico alegado pudo ser verificado o constatado en un momento determinado o, si, por el contrario, el mismo se extendió en el tiempo o se advirtió en una etapa posterior a su hecho generador. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Daño causado por acto administrativo [A] partir de la expedición de la Resolución n.º 035 de 2010 la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación advirtió la existencia de un presunto enriquecimiento sin justa causa del municipio de Santiago de Cali, decisión que fue confirmada mediante Resolución n.º 088 de 2010 -acto que cobró firmeza el 27 de abril de 2010- (fol. 124, c.ppl.).

En estas circunstancias, en principio, el término de caducidad para formular la demanda de reparación directa debía computarse desde el día siguiente a la fecha de ejecutoria de dicho acto, pues fue en el mismo en el que se advirtió el presunto enriquecimiento sin causa del municipio de Santiago de Cali; sin embargo, la Sala estima que no resulta adecuado computar el plazo para formular la demanda de reparación directa desde ese momento, ya que hubo algunas circunstancias especiales que lo impidieron.

Sobre el particular, es necesario señalar que si bien los mencionados actos administrativos manifestaron la existencia de un presunto detrimento patrimonial, no puede desconocerse que la Resolución n.º 088 de 2010 también dispuso que prestaba mérito ejecutivo respecto de las obligaciones a cargo del municipio de Santiago de Cali. […] [A] partir de la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 29 de septiembre de 2011 la E.S.E. Antonio Nariño tuvo certeza de que no se libraría mandamiento de pago por las obligaciones reconocidas al interior del proceso liquidatorio, de ahí que sea razonable computar el término de caducidad del medio de control aquí ejercido desde la ejecutoria de dicha decisión, pues fue allí cuando la demandante conoció que no iba a obtener las sumas de dinero perseguidas en el marco de un proceso ejecutivo y que debía iniciar el respectivo proceso declarativo.

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Configurada [E]l computo de la caducidad se realizará desde el conocimiento del daño por parte de la actora, esto es, desde el 6 de octubre de 2011 fecha de ejecutoria de la providencia emitida el 29 de septiembre de 2011 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, ya que fue en ese preciso momento que la parte demandante supo que no podría obtener el resarcimiento de los dineros reclamados por la vía ejecutiva, de ahí que los dos años con los que contaba la actora para presentar la demanda vencieran el 7 de octubre de 2013 y, en consecuencia, la demanda formulada el 8 de marzo de 2017 sea extemporánea.

PREJUDICIALIDAD – No configurada [L]a actora manifestó que la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, señaló la existencia de una prejudicialidad para formular la demanda de reparación directa. Sin embargo, al revisar las consideraciones de las sentencias emitidas por dicha Corporación se advierte que no se realizaron tales manifestaciones.

En efecto, mediante sentencia de tutela del 25 de enero de 2012 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia consideró que no resultaba viable predicar una vía de hecho de la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, ya que no existía una evidente separación entre lo dispuesto por la autoridad judicial y lo señalado por el ordenamiento jurídico.

Así mismo, al resolverse el recurso de apelación contra esta sentencia, el 21 de marzo de 2012, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia señaló que no existía una vía de hecho, pues la providencia contra la cual se formuló la tutela estaba soportada en un razonado proceso de interpretación y bajo aplicación de las normas pertinentes.

En estas circunstancias, no se advierte que la Corte Suprema de Justicia hubiera señalado la existencia de una prejudicialidad y, aunque se hubiera realizado un pronunciamiento en tal sentido, debe tenerse en cuenta que ello no hubiera impedido a la actora acudir a la administración de justicia para obtener el pago de las mejoras que realizó sobre los bienes del demandado.

Al respecto, es necesario recordar que la prejudicialidad “se presenta cuando se trata de una cuestión sustancial, diferente pero conexa, que sea indispensable resolver por sentencia en proceso separado, bien ante el mismo despacho judicial o en otro distinto, para que sea posible decidir sobre la que es materia del litigio o de la declaración voluntaria en el respectivo proceso, que debe ser suspendido hasta cuando aquella decisión se produzca ”, de ahí que dicha figura suspenda el trámite de un proceso hasta que otro sea decidido, pero no se imposibilite acudir a la administración de justicia como se estimó en la apelación. CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO – De la identificación del daño alegado depende el conteo del término de caducidad [L]a parte actora consideró que era necesario que se emitiera sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el municipio de Santiago de Cali contra las resoluciones números 035 y 088 de 2010 para iniciar la demanda de reparación directa, toda vez que sin ella no se podía establecer la exigencia de las obligaciones a cargo del municipio de Santiago de Cali.

Al respecto, la Sala estima que no es posible computar el término de caducidad desde ese momento, por cuatro motivos que se expondrán a continuación: i) El daño alegado en la demanda no proviene de la decisión judicial adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sino del presunto detrimento patrimonial que se presentó por el no pago de unas mejoras realizadas sobre unos terrenos del municipio de Santiago de Cali. ii) En el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se suspendió la ejecución de las resoluciones números 035 y 088 de 2010 y tampoco se dieron ordenes para su cobro, únicamente se negaron las pretensiones de nulidad formuladas por el municipio de Santiago de Cali. iii) El proceso de reparación directa persigue el resarcimiento de los daños causados por el daño antijurídico que generaron hechos y omisiones de la administración y no es una vía para reclamar la ejecución de actos administrativos. iv) Si se consideraba que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho podría generar una prejudicialidad sobre una demanda de reparación directa, aun así, esta última debía promoverse y solicitarse su suspensión hasta que se decidiera el primer asunto, pues dicha figura jurídica no interrumpe la caducidad.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., tres (03) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00280-01(65924) Actor: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – ACTUANDO COMO VOCERA DEL P.A.R. E.S.E. ANTONIO NARIÑO Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante en contra de la providencia emitida el 17 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control (fol. 173 a 176, c. ppal).

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 8 de marzo de 2017, la sociedad Fiduciaria La Previsora – Fiduprevisora S.A., actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Antonio Nariño, formuló demanda de reparación directa en contra del municipio de Santiago de Cali con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA: Se declare que el Municipio de Santiago de Cali se enriqueció injustamente y por lo tanto es responsable por la omisión en el pago a la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN (Hoy FIDUPREVISORA S.A., la cual administra el patrimonio autónomo de remanentes), en la suma de Cinco mil cuatrocientos veinticuatro millones ciento setenta y dos mil seiscientos pesos ($5.424.172.600) por concepto de las construcciones realizadas en los Centros de Atención Ambulatoria Alfonso López, la Flora, La Selva, Salomia, Villa Colombia y Villa del Sur, que la entidad demandada debió ordenar antes del 22 de octubre de 2010, según lo dispuesto en el artículo quinto de la Resolución RCA No. 000035 del 29 de enero de 2010 confirmado en (sic) artículo segundo de la Resolución 088 del 23 de marzo de 2010 expedida dentro del proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN. SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, el Municipio de Santiago de Cali debe pagar a la SOCIEDAD FIDUCIARIA LA PREVISORA – FIDUPREVISORA S.A. la cual administra el patrimonio autónomo de remanentes de la hoy liquidada ESE ANTONIO NARIÑO la suma de Cinco mil cuatrocientos veinticuatro millones ciento setenta y dos mil seiscientos pesos ($5.424.172.600). 2.

En síntesis, los hechos que sirvieron de fundamento para presentar la demanda fueron los siguientes (fol. 3-11, c. 1): 1. Según la demanda, el 3 de octubre de 2008, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3870 de 2008, mediante el cual se dispuso la liquidación y supresión de la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación -en adelante E.S.E. Antonio Nariño-. 2.

Por lo anterior, el liquidador de la mencionada entidad expidió la Resolución n.º 035 de 2010[1], en la cual se señaló, entre otros aspectos, que las edificaciones denominadas Centros de Atención Ambulatoria Salomia, La Flora, Villa Colombia, Villa del Sur, Alfonso López y La Selva pertenecían a la E.S.E. Antonio Nariño; sin embargo, indicó que estas obras fueron construidas sobre seis lotes del municipio de Santiago de Cali. 3.

Se destaca que estas edificaciones pertenecían a la E.S.E. Antonio Nariño y fueron construidas sobre los lotes de propiedad del municipio de Santiago de Cali, por los siguientes motivos: i) dicho ente territorial había cedido en calidad de comodato algunos predios al Instituto de Seguros Sociales - I.S.S., esto con el propósito de que esta última construyera y mantuviera en funcionamiento 6 centros de salud y ii) porque el I.S.S. inició un proceso de supresión y liquidación en el cual se determinó que los centros de salud construidos serían transferidos a la E.S.E. Antonio Nariño. 4.

Una vez aclarada esta situación, a través de Resolución n.º 035 de 2010, el liquidador de la E.S.E. Antonio Nariño ordenó entregar al municipio de Santiago de Cali los lotes de terreno en los que se encontraban ubicados los edificios denominados Centros de Atención Ambulatoria Salomia, La Flora, Villa Colombia, Villa del Sur, Alfonso López y La Selva. 5.

De igual forma, el liquidador consideró que las construcciones sobre los mencionados lotes constituían mejoras a la propiedad, por lo que el municipio de Santiago de Cali debía pagar, en un plazo máximo de 6 meses, a la E.S.E. Antonio Nariño el valor de las construcciones, esto con el fin de evitar un enriquecimiento sin justa causa. 6.

Inconforme con la anterior decisión, el municipio de Santiago de Cali formuló recurso de reposición el cual fue resuelto a través de la Resolución n.º 088 de 2010, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada en la Resolución n.º 035 de 2010. Se advierte que la Resolución n.º 088 de 2010 cobró ejecutoria el 27 de abril de 2010 y señaló que prestaba mérito ejecutivo. 7.

Según la demanda, el plazo de 6 meses con el que contaba el municipio de Santiago de Cali para realizar el pago a la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación venció el 22 de octubre de 2010 sin que se hubieran cancelado las acreencias reconocidas por el liquidador. 8. Así las cosas, la E.S.E. Antonio Nariño promovió un proceso ejecutivo en contra del municipio de Santiago de Cali, el cual fue conocido por el Juzgado 6 Civil del Circuito de Cali -radicado n.º 6001-31-03-006-2011-00220-00[2]-.

En este trámite el juez de conocimiento negó el mandamiento de pago solicitado al considerar que el título ejecutivo conformado por las resoluciones números 035 y 088 de 2010 debía ser cobrado en jurisdicción coactiva; notificada esta decisión, la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación formuló recurso de apelación en su contra. 9. El conocimiento del recurso correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el cual mediante providencia del 29 de septiembre de 2011 estimó que los actos administrativos en cuestión no contaban con las condiciones necesarias para iniciar la ejecución, pues la obligación impuesta al municipio de Santiago de Cali fue adoptada de manera unilateral. 10.

De igual forma, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali manifestó que existía una cláusula del contrato de comodato celebrado entre el Instituto de Seguros Sociales y el municipio de Santiago de Cali, según la cual “en caso de terminación del comodato por vencimiento del plazo estipulado o prorrogado, si no se llegare a un acuerdo para enajenar los lotes a favor del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES este devolverá la (sic) MUNICIPIO DE CALI los INMUEBLES con todas las obras en ellos existentes sin que el MUNICIPIO DE CALI quede obligado a pagar contraprestación alguna”, por lo que a juicio de este operador judicial debía iniciarse una controversia contractual y no ejecutiva. 11.

Contra la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali se formuló una acción de tutela cuyo conocimiento le correspondió, en primera instancia, a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, la cual negó las peticiones del demandante. No obstante, esta sentencia fue impugnada. 12. En segunda instancia, correspondió tramitar y decidir la acción de tutela a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la cual el 21 de marzo de 2012 encontró razonable la interpretación del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y, en consecuencia, confirmó la decisión adoptada en primera instancia. 13.

Ahora, de manera paralela a los anteriores procesos –no se señala la fecha en la demanda-, el municipio de Santiago de Cali formuló una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la E.S.E. Antonio Nariño con el propósito de obtener la nulidad de las resoluciones números 035 y 088 de 2010, esto únicamente en aquellos aspectos que la afectaban de manera negativa. 14.

Por reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que mediante sentencia del 18 de diciembre de 2014 negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. 15.

Conviene precisar que la anterior decisión no fue apelada por las partes y, según lo dicho por la actora, fue notificada por edicto fijado el 16 de enero de 2015 y desfijado el 20 de enero de 2015. 16. Luego de notificada la sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y de finalizado el proceso de liquidación de la E.S.E. Antonio Nariño –no se señala en la demanda la fecha de terminación del proceso de liquidación-, el 2 de diciembre de 2016, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la entidad liquidada solicitó al municipio de Santiago de Cali el pago de las sumas reconocidas por las resoluciones números 035 y 088 de 2010; sin embargo, la entidad territorial estimó improcedente el pago[3]. 17.

Por otro lado, el 20 de diciembre de 2016 el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Antonio Nariño radicó una solicitud de conciliación extrajudicial, la cual fue declarada fallida el 20 de febrero de 2017. 18. Finalmente, en la demanda la actora estima que no le resulta oponible el contrato de comodato que celebró el ISS con el municipio de Santiago de Cali, por lo que su pretensión va vinculada a que se declare su inaplicabilidad frente a ella y, en su lugar, se determine la existencia de un enriquecimiento sin justa causa en favor del ente territorial demandado.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante auto del 17 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda por considerar que había operado la caducidad del medio de control. En síntesis, los argumentos de su decisión fueron los siguientes (fol. 122 a 125, c. ppal.): - Sostuvo que la demandante pudo percibir el presunto detrimento patrimonial ocasionado por la demandada desde que cobró ejecutoria la Resolución n.º 088 de 2010, esto es, a partir el 27 de abril de 2010, ya que el liquidador determinó que el ente territorial debía asumir y pagar el valor de las construcciones, so pena de un enriquecimiento sin justa causa. - En estas circunstancias, estimó que el término de 2 años con el que contaba la parte demandante para formular la demanda de reparación directa se encontraba más que vencido cuando esta fue presentada el 8 de marzo de 2017. - Agregó que no era posible contabilizar el término de caducidad del medio de control desde la respuesta del municipio de Santiago de Cali a la solicitud de pago, toda vez que esa decisión no causó el daño reclamado.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, el apoderado de la parte actora formuló recurso de apelación. En síntesis, sus argumentos fueron los siguientes (fol. 127 a 140, c. ppal.): - Realizó un recuento de los hechos de la demanda y, con base en ellos, concluyó que la entidad liquidada acudió oportunamente a la justicia con el propósito de dar cumplimiento a los actos administrativos proferidos por el liquidador. - Estimó que no podía intentarse la demanda de reparación directa desde la ejecutoria de las resoluciones números 035 y 088 de 2010, ya que hubiera sido declarada improcedente. - Consideró que existía una prejudicialidad declarada por la Corte Suprema de Justicia, por lo que acudir a la demanda de reparación directa hubiera implicado una falta de lealtad procesal, así como el desconocimiento de una decisión judicial. - Agregó que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el municipio de Santiago de Cali impedía iniciar un proceso de reparación directa, pues las condiciones de exigibilidad de las sumas de dinero contenidas en las resoluciones números 035 y 088 de 2010 fueron definidas con la expedición de la sentencia del 18 de diciembre de 2014. - Señaló que luego de la sentencia del 18 de diciembre de 2014 el municipio de Santiago de Cali se negó a dar cumplimiento a dicha decisión judicial que, a su juicio, era necesaria en virtud del fallo de la Corte Suprema de Justicia del 21 de marzo de 2012.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la sala determinar si operó o no la caducidad del medio de control respecto del daño alegado por la parte demandante referente al enriquecimiento sin justa causa del municipio de Santiago de Cali por la construcción de algunas mejoras sobre terrenos de su propiedad. Para tal efecto, deberá determinarse el momento en el que la parte demandante pudo conocer acerca del daño y debió acudir a la jurisdicción. V. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[4], modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al asunto[5], toda vez que al superarse en el expediente la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación[6].

Por último, corresponde a la Sala proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011. VI. CONSIDERACIONES La Sala confirmará la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca el 17 de mayo de 2019, mediante la cual se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, de conformidad con los motivos que se expondrán a continuación: El numeral 2 del literal i) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.-, dispone de dos formas para contabilizar el término para formular la demanda de reparación directa, así: i) dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En aplicación de la anterior disposición, esta Corporación[7] ha señalado que, aunque por regla general el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la fecha de ocurrencia del daño, en algunos eventos resulta necesario identificar el momento preciso en el cual se configura o consolida el mismo para poder computar el término de caducidad del medio de control.

Así las cosas, resulta indispensable determinar si el daño antijurídico alegado pudo ser verificado o constatado en un momento determinado o, si, por el contrario, el mismo se extendió en el tiempo o se advirtió en una etapa posterior a su hecho generador. En el presente caso, la parte demandante acude al medio de control de reparación directa al considerar que el municipio de Santiago de Cali se enriqueció injustamente, toda vez que no pagó el valor de algunos edificios que pertenecían a la extinta E.S.E. Antonio Nariño, pero que habían sido construidos en terrenos de propiedad de la demandada.

En efecto, conviene precisar que: i) el municipio de Santiago de Cali había cedido en calidad de comodato algunos predios al Instituto de Seguros Sociales - I.S.S., con el propósito de que construyera y mantuviera en funcionamiento 6 centros de salud y ii) que el I.S.S. inició un proceso de supresión y liquidación en el cual se determinó, entre otros aspectos, que estos edificios serían transferidos a la E.S.E. Antonio Nariño. Ahora, conviene precisar que posteriormente la E.S.E. Antonio Nariño también inició un proceso de supresión y liquidación, en el cual el liquidador ordenó, entre otros aspectos: i) entregar al municipio de Santiago de Cali los lotes de terreno en los que se encontraban ubicados los edificios denominados Centros de Atención Ambulatoria Salomia, La Flora, Villa Colombia, Villa del Sur, Alfonso López y La Selva y ii) que las mencionadas construcciones constituían mejoras a la propiedad, por lo que el municipio de Santiago de Cali debía pagar, en un plazo máximo de 6 meses, a la E.S.E. Antonio Nariño el valor de las edificaciones, esto con el fin de evitar un enriquecimiento sin justa causa.

Al respecto, se señaló en la Resolución n.º 035 de 2010, emitida al interior del proceso de liquidación, lo siguiente (fol. 111, c.ppl.): Que por todo lo expuesto mediante el presente acto administrativo se reconoce el derecho de dominio y se ordena la entrega (sic) los lotes de terreno relacionados anteriormente sobre los cuales se encuentran edificados los CENTROS DE ATENCIÓN AMBULATORIA SALOMIA, LA FLORA, VILLA COLOMBIA, VILLA DEL SUR, ALFONSO LÓPEZ Y LA SELVA, en cabeza del municipio de Santiago de Cali constituyéndose estas construcciones en mejoras propiedad (sic) de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN. Que para evitar un enriquecimiento sin causa a favor del Municipio Cali y en detrimento del patrimonio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN, el municipio deberá realizar, en un plazo no superior a seis (6) meses, los trámites necesarios para gestionar el pago de dichas sumas, pago que no podrá exceder de un (1) año contado a partir de la firmeza del presente acto administrativo.

Como puede apreciarse, a partir de la expedición de la Resolución n.º 035 de 2010 la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación advirtió la existencia de un presunto enriquecimiento sin justa causa del municipio de Santiago de Cali, decisión que fue confirmada mediante Resolución n.º 088 de 2010 -acto que cobró firmeza el 27 de abril de 2010- (fol. 124, c.ppl.).

Por los anteriores motivos, la E.S.E. Antonio Nariño formuló demanda ejecutiva ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que le fueran pagadas las sumas de dinero que fueron reconocidas a su favor al interior del proceso de liquidación; sin embargo, dicho asunto fue remitido a la jurisdicción ordinaria correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali.

No obstante, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali negó librar mandamiento de pago al considerar que el título ejecutivo conformado por las resoluciones números 035 y 088 de 2010 debía ser cobrado en jurisdicción coactiva, es decir, por la propia E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación, decisión que fue objeto de recurso de apelación. Ahora, el conocimiento del recurso de apelación le correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el cual mediante providencia del 29 de septiembre de 2011 estimó que no era procedente librar el mandamiento de pago, ya que “así provengan del liquidador, la obligación que se impone a favor de la ESE Antonio Nariño, en Liquidación, y en contra del Municipio de Cali, supera su órbita funcional”, por lo que “la actuación de la ESE Antonio Nariño, vulnera flagrantemente el derecho fundamental al debido proceso del Municipio de Cali, como quiera que, sin más, impone unilateralmente una carga al ente territorial sin haberse adelantado el respectivo trámite en el que pueda ejercer su derecho de defensa (…) ”(fol. 73, c.ppl.).

De igual forma, el mencionado Tribunal sostuvo que existía un contrato de comodato en el cual se dispuso que al momento de realizarse la devolución de los terrenos al municipio de Santiago de Cali no se pagaría ninguna contraprestación por las mejoras realizadas, de ahí que se estuviera ante un conflicto de orden contractual. Sobre el particular, resulta relevante transcribir las consideraciones del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali en este aspecto.

Tampoco debe olvidarse en este caso media un contrato de comodato en el que claramente se estipula que “en caso de terminación del comodato por vencimiento del plazo estipulado o prorrogado, si no se llegare a un acuerdo para enajenar los lotes a favor del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES este devolverá la (sic) MUNICIPIO DE CALI los INMUEBLES con todas las obras en ellos existentes sin que el MUNICIPIO DE CALI quede obligado a pagar contraprestación alguna”.

(…) Finalmente hay que decir que la Sala advierte que la controversia que se suscita entre el Municipio de Cali y la ESE Antonio Nariño, en Liquidación, tiene origen en un contrato interadministrativo, pues mientras que la última pretende declarar deudor al Municipio, este se niega a reconocer mejoras apoyado en el clausulado contractual, por tanto dicha disputa –como litigio contractual, no como ejecutivo- deberá ser llevada ante la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 82 y 87 del C.C.A. (Negrillas fuera de texto).

Así las cosas, a partir de la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 29 de septiembre de 2011 la E.S.E. Antonio Nariño tuvo certeza de que no se libraría mandamiento de pago por las obligaciones reconocidas al interior del proceso liquidatorio, de ahí que sea razonable computar el término de caducidad del medio de control aquí ejercido desde la ejecutoria de dicha decisión, pues fue allí cuando la demandante conoció que no iba a obtener las sumas de dinero perseguidas en el marco de un proceso ejecutivo y que debía iniciar el respectivo proceso declarativo.

Siendo claro lo anterior, comoquiera que las pretensiones de la demanda se analizaran conforme al medio de control de reparación directa, la Sala procederá al estudio de la caducidad. En estas circunstancias, el computo de la caducidad se realizará desde el conocimiento del daño por parte de la actora, esto es, desde el 6 de octubre de 2011[9] fecha de ejecutoria de la providencia emitida el 29 de septiembre de 2011 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, ya que fue en ese preciso momento que la parte demandante supo que no podría obtener el resarcimiento de los dineros reclamados por la vía ejecutiva, de ahí que los dos años con los que contaba la actora para presentar la demanda vencieran el 7 de octubre de 2013[10] y, en consecuencia, la demanda formulada el 8 de marzo de 2017 sea extemporánea.

Por otro lado, la actora manifestó que la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, señaló la existencia de una prejudicialidad para formular la demanda de reparación directa. Sin embargo, al revisar las consideraciones de las sentencias emitidas por dicha Corporación se advierte que no se realizaron tales manifestaciones. En efecto, mediante sentencia de tutela del 25 de enero de 2012 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia consideró que no resultaba viable predicar una vía de hecho de la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, ya que no existía una evidente separación entre lo dispuesto por la autoridad judicial y lo señalado por el ordenamiento jurídico.

Al respecto, es necesario recordar que la prejudicialidad “se presenta cuando se trata de una cuestión sustancial, diferente pero conexa, que sea indispensable resolver por sentencia en proceso separado, bien ante el mismo despacho judicial o en otro distinto, para que sea posible decidir sobre la que es materia del litigio o de la declaración voluntaria en el respectivo proceso, que debe ser suspendido hasta cuando aquella decisión se produzca[11]”, de ahí que dicha figura suspenda el trámite de un proceso hasta que otro sea decidido, pero no se imposibilite acudir a la administración de justicia como se estimó en la apelación. De otra parte, la parte actora consideró que era necesario que se emitiera sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el municipio de Santiago de Cali contra las resoluciones números 035 y 088 de 2010 para iniciar la demanda de reparación directa, toda vez que sin ella no se podía establecer la exigencia de las obligaciones a cargo del municipio de Santiago de Cali.

En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión adoptada el 17 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la decisión adoptada el 17 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de reparación directa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |Firmado electrónicamente | |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Presidente de la Subsección | | | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |ALBERTO MONTAÑA PLATA |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Magistrado |Magistrado | Nota: se deja constancia que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] “Por medio de la cual se decide sobre el Pasivo Cierto no Reclamado PCNR de la ESE Antonio Nariño En liquidación”. [2] Según el recurso de apelación formulado contra el auto del 17 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, la demanda ejecutiva fue radicada en la jurisdicción administrativa; sin embargo, esta declaró su falta de competencia y remitió el asunto a la jurisdicción ordinaria. [3] Mediante comunicación del 7 de febrero de 2017 el municipio de Santiago de Cali consideró que no era procedente el pago de las acreencias reclamadas por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Antonio Nariño. [4] Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. [5] Presentada la demanda el 8 de marzo de 2017, es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el C.P.A.C.A., tal como lo dispone su artículo 308. [6] Efectivamente, el numeral 6 del artículo 152 del C.P.A.C.A. así lo dispuso.

En ese orden, como el valor de la pretensión mayor es por la suma de $ 5.424.172.600.oo, es claro que supera los 500 salarios exigidos. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de agosto de 2011, Expediente nº. 19001-23-31-000-1997-08009-01 (20316), C.P. Dr. Hernán Andrade Rincón. [8] Al respecto, el artículo 3 de la Resolución n.º 088 de 2010 señaló lo siguiente (fol. 123, c.1): “ARTÍCULO TERCERO: El presente acto administrativo presta mérito ejecutivo, respecto de las obligaciones a cargo del Municipio de Cali, en los términos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil”. [9] Según el Sistema de Consulta de Procesos Judiciales el auto del 29 de septiembre de 2011 emitido dentro del proceso con radicado 76001-31-03-006- 2011-00220-01 fue notificado por estado del 3 de octubre de 2011, por lo que según el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la época de los hechos, la providencia cobró ejecutoria el 6 de octubre de 2011. [10] El término de caducidad comenzó a correr en vigencia del Decreto 01 de 1984, por lo que la disposición aplicable para el computo de la caducidad es la contenida en su artículo 136, según la cual “8.

La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. // Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición.” [11] Corte Constitucional, Sala Plena, auto 278 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto