PENSIÓN GRACIA – Requisitos / TIEMPO DE SERVICIOS EN EL INEM – Es de carácter nacional Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta(…) Esta Corporación concluye que de los aludidos documentos resulta evidente que la accionante ocupó el cargo de educadora nacional en el departamento del Quindío, por lo que el lapso comprendido entre el 1º de febrero de 1977 y el 16 de diciembre de 2013 no es susceptible de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años), comoquiera que su empleo dependía directamente de la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, tal como se puede apreciar en el acta de posesión que reposa en el folio 227 del cuaderno 2, sumado a la naturaleza de la institución educativa (INEM) en la que prestó sus servicios como maestra, cuyas plantas de personal las conforman docentes del orden nacional.

En ese orden de ideas, la accionante no logró demostrar que trabajó como docente territorial o nacionalizada durante 20 años, por lo que no colmó este requisito temporal exigido por la normativa relacionada en el marco jurídico de esta providencia, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, como lo dispuso el a quo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter nacional del tiempo de servicio docente en el INEM,ver:.Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente: 25000-23-42-000-2012-01775-01(0783-14), C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989. RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES REMUNERADOS CON RECURSOS DEL SITUADO FISCAL O LEY GENERAL DE PARTICIPACIÓN Y NOMBRADOS CON INTERVENCIÓN DEL FER – Procedencia Carece de asidero el argumento de la actora, según el cual a partir de la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991 el nombramiento nacional que tenía debe entenderse como territorial, en atención a la fuente de los recursos con los que se atienden los pagos del personal docente (el otrora situado fiscal, hoy sistema general de participaciones).

Sobre el particular, emerge con claridad que la naturaleza de la relación laboral no la determina necesariamente el origen de la financiación de los recursos, sino la calidad de la plaza docente a proveer y el acto administrativo de vinculación.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes remunerados con recursos del situado fiscal o ley general de participación y nombrados con intervención del delegado del Ministerio de Educación en el FER, ver: C de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia unificación de 21 de junio de 2018, rad 25000-23-42-000-2013-04683-013805-14CE-SUJ2-011-18,C.P.Carmelo Perdomo Cueter.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00125-01(2364-19) Actor: AMPARO SÁNCHEZ ZABALA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|63001-23-33-000-2018-00125-01 (2364-2019) | |Demandante |:|Amparo Sánchez Zabala | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 69 a 84 cuaderno 1). La señora Amparo Sánchez Zabala, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de «[…] los actos administrativos No RDP 024252 del 08 de junio de 2017, No RDP 027499 de 06 de julio de 2017 y RDP 030897 de 01 de agosto de 2017, mediante la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora SANCHEZ ZABALA» (sic).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, declarar que la accionante es docente de carácter territorial y ordenar a la accionada reconocer la pensión gracia «[…] desde el 31 de marzo de 2014», el pago «[…] de las mesadas pensionales […] con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de adquisición del status […]», indexadas de conformidad con el índice de precios al consumidor (IPC), junto con los respectivos intereses moratorios de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; reparar integralmente el daño de conformidad con el artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y cumplir la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA; por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que nació el 18 de junio de 1951, cumplió 50 años de edad en el 2001 y ha laborado por más de 20 años como docente territorial. Aduce que alcanzó «[…] 20 años como docente territorial el veinte (20) de agosto de 2010, esto por cuanto tenía acumulado como docente territorial trescientos quince días (315), conforme a los tiempos servidos en Armenia y los certificados por la Secretaria de Educación del Quindío […]» (sic).

Que fue nombrada, mediante «Decreto» 297 de 1º de febrero de 1977, «[…] en una institución educativa del orden nacional, por lo que su nombramiento fue nacional, hasta la expedición de la nueva Constitución Política de Colombia, el 4 de julio de 1991 y entró a regir el SITUADO FISCAL como recursos que se destinan entre otras cosas para pagar la nómina de los docentes […]»; fecha a partir de la cual su remuneración ha sido sufragada con dichos recursos, por tanto, acumuló un tiempo de servicios a partir de ese momento de 21 años, 5 meses y 26 días.

Afirma que inicialmente la pensión gracia le había sido reconocida por medio de Resolución 8107 de 14 de septiembre de 2006, en virtud de una sentencia judicial, no obstante, fue revocada con Resolución PAP 3414 de 10 de marzo de 2010, en razón a que en fallo T-502 de 5 de julio de 2007, proferido por la Corte Constitucional, se ordenó su exclusión de la nómina de pensionados.

Que el 31 de marzo de 2017 pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado a través de Resolución RDP 24252 de 8 de junio siguiente, contra la que interpuso los recursos de reposición y apelación, desatados desfavorablemente por conducto de Resoluciones RDP 27499 de 6 de julio y RDP 30897 de 1º de agosto, ambas del mismo año, en su orden. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 13, 25, 53 y 150 de la Constitución Política; 1º de la Ley 9ª de 1989; 19 de la Ley 4ª de 1992; las Leyes 39 de 1993, 114 de 1913, 116 de 1928 y 43 de 1975; y el Decreto 2277 de 1979. Dice que le asiste derecho al «[…] reconocimiento y pago de su […] pensión gracia, por cuanto conforme al artículo 1 y 3 de la ley 114 de 1913, acreditó más de 20 años de servicios de forma discontinua, además se ha desempeñado con honradez y consagración pues ha laborado toda su vida como maestra, ha presentado buena conducta y al momento de radicar su solicitud tenía 66 años de edad» (sic), sumado a que «[…] se desempeñó como docente al servicio del departamento del Quindío, antes del 30 de diciembre de 1980 […]».

Que fue nombrada, mediante «Decreto» 297 de 1º de febrero de 1977, en una institución educativa del orden nacional, empero, con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991, sus salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal, y que en virtud de algunos pronunciamientos del Consejo de Estado tales dineros comportan carácter territorial, por lo que colma con suficiencia el tiempo mínimo requerido para ser acreedora de la prestación graciosa. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 168 a 180 vuelto cuaderno 1).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no, unos no le constan y los demás deben ser probados. De igual modo, propuso las excepciones denominadas falta de requisitos, presunción de legalidad de los actos administrativos, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que no es dable acceder a las súplicas del libelo introductorio, comoquiera que a la actora no le asiste derecho a la pensión gracia, «[…] dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional».

Que la pensión gracia se erige en un beneficio en favor de los docentes de orden territorial, encaminado a aminorar la desigualdad existente en las asignaciones salariales entre estos y los profesores de naturaleza nacional, por cuanto lo últimos recibían recompensas más elevadas por su labor. 1.6 Providencia apelada (ff. 266 a 280 vuelto cuaderno 2).

El Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de sentencia de 28 de febrero de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que si bien la accionante acreditó haber estado vinculada como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 por un lapso de 5 meses y 12 días, no logró demostrar el tiempo mínimo preestablecido para ser acreedora de la prestación que reclama, esto es, 20 años de servicios en condición de maestra nacionalizada o territorial.

Destacó que la accionante «[…] fue nombrada como docente a través de Resolución No. 297 del 26 de enero de 1977 con vinculación nacional, lo que se corrobora con la Certificación del Departamento del Quindío […]» (sic), según la cual dicho nombramiento no fue efectuado por ese ente territorial, situación que resulta acorde con lo certificado en ese mismo sentido por el municipio de Armenia y con el contenido del «[…] acta de posesión en la rectoría del INEM Armenia, por traslado del INEM de Pereira».

Concluyó que la demandante «[…] no tiene derecho a la pensión gracia pues no acreditó […] 20 años de servicio como docente del orden territorial y/o nacionalizada […]», en la medida en que, respecto de la vinculación de personal docente «[…] a través de los INSTITUTOS NACIONALES DE EDUCACION MEDIA DIVERSIFICADA – INEM, es reiterada la jurisprudencia en tenerlos como vinculación del orden nacional, en atención a lo consagrado en el Decreto 1962 de 1969 […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 286 a 291 cuaderno 2).

Inconforme con la anterior decisión, la actora, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo omitió analizar el contenido del artículo 6º de la Ley 60 de 1993, por el cual se convirtió a «[…] todos los docentes del país en maestros nacionalizados o territoriales pues los incorporó a las plantas de personal de departamentos y distritos, esto en virtud de la nueva forma de financiación de la educación a través del situado fiscal de la Constitución Política de 1991 […]».

Sostiene que si bien en alguna ocasión la accionante tuvo una vinculación de carácter nacional, tal calidad se perdió con la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991, toda vez que «[…] los recursos para pagar los docentes pasaron a ser propiedad de los departamentos», por tanto, su plaza mutó a territorial desde el «[…] 04 de junio de 1991 y desde esta fecha hasta el 30 de diciembre de 2013 que se retiró del servicio, alcanzó a servir como docente del orden territorial por espacio de veintidós (22) años, seis (6) meses y veintiséis (26) días[…]».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 21 de marzo de 2019 (f. 293 cuaderno 2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de octubre siguiente (f. 300 cuaderno 2), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 332 cuaderno 2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

La actora insistió en los argumentos planteados en sus escritos de demanda y alzada, y aseguró que de conformidad con «[…] la sentencia de unificación del Consejo de Estado del pasado 21 de junio de 2018, […] los recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones no son propiedad de la nación sino de las entidades territoriales […]». 2.1.2 Entidad accionada.

Por intermedio de apoderado, insistió en la tesis según la cual «[…] la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Expone que «[…] la vinculación a través de los INSTITUTOS NACIONALES DE EDUCACION MEDIA DIVERSIFICADA – INEM […]», debe entenderse «[…] como vinculación del orden nacional, en atención a lo consagrado en el Decreto 1962 de 1969 […]», por ende, los lapsos servidos en esas instituciones no pueden ser computados a efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9] (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (f. 49 cuaderno 1), la demandante nació el 18 de junio de 1951, por lo que cumplió 50 años de edad el 18 de junio de 2001. b) De lo certificado por la secretaría de educación del Quindío (f. 51 cuaderno 1), la actora se desempeñó como maestra (hora cátedra), entre el 18 de marzo y el 31 de diciembre de 1974 y desde el 18 de febrero hasta el 17 de marzo de 1975, en el Colegio de Bachillerato Nocturno San Francisco Solano del municipio de Armenia. c) De lo consignado en el acta de 1º de febrero de 1977 (f. 227 cuaderno 2), se desprende que la accionante se posesionó ante el despacho del Ministerio de Educación Nacional, «RECTORÍA INEM ARMENIA», como profesora de español, nombrada con Resolución 297 de 26 de enero de 1977. d) Con certificación de 20 de noviembre de 2018 de la secretaría de educación del Quindío (f. 246 cuaderno 2), se informa que consultado el archivo de ese ente territorial «[…] la Resolución No. 297 de 26 de enero de 1977 no corresponde a un acto administrativo del orden departamental». e) De conformidad con el «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 10 de febrero de 2017 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 52 vuelto cuaderno 1), consta que la demandante estuvo vinculada en calidad de maestra nacional desde el 1º de febrero de 1977 hasta el 16 de diciembre de 2013, fecha en la que se retiró del servicio. f) De acuerdo con el «formato» único para expedición de certificado de salarios de 2 de febrero de 2018 (f. 4 cuaderno 1), la accionante devengó, entre el 1° de enero de 2012 y el 31 de diciembre ese mismo año y del 1º de enero de 2013 al 30 de diciembre de esa anualidad, sueldo y primas de vacaciones, especial y navidad. i) Según antecedentes disciplinarios de 25 de octubre de 2018 (f. 195 cuaderno 1), la actora no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. a) Mediante Resolución RDP 24252 de 8 de junio de 2017 (ff. 20 cuaderno 1), la UGPP le negó a la demandante la petición presentada el 31 de marzo anterior, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable a través de Resoluciones RDP 27499 de 6 de julio (ff. 40 a 43 cuaderno 1) y RDP 30897 de 1º de agosto del mismo año (ff. 44 a 48 cuaderno 1), en su orden.

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 18 de junio de 1951 y laboró (i) en calidad de maestra territorial (hora cátedra) del Colegio de Bachillerato Nocturno San Francisco Solano del municipio de Armenia, entre el 18 de marzo de 1974 y el 31 de diciembre de ese mismo año, y desde el 18 de febrero de 1975 hasta el 17 de marzo siguiente; y (ii) en condición de profesora nacional del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada (INEM) de Armenia, del 1º de febrero de 1977 al 16 de diciembre de 2013 (fecha en que se produjo su retiro del servicio).

En atención a su situación, la demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. Para dilucidar la controversia planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[10]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10[11] de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En lo atañedero a la naturaleza de la vinculación de la demandante a la docencia oficial, no existe discusión acerca de que el tiempo laborado por ella en condición de maestra en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada de Armenia, desde el 1º de febrero de 1977 hasta el 16 de diciembre de 2013, es de carácter nacional, comoquiera que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, con Resolución 297 de 26 de enero de 1977, tal como se desprende del acta de posesión de 1º de febrero siguiente[12] y la certificación expedida por la secretaría de educación del Quindío el 20 de noviembre de 2018, por ende, no es procedente legitimar dicho período para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[13], al determinar: En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por otra parte, en lo concerniente a la relación laboral que tuvo con el departamento del Quindío entre el 16 de marzo y el 31 de diciembre de 1974 y desde el 18 de febrero hasta el 17 de marzo de 1975, como docente hora cátedra en el Colegio de Bachillerato Nocturno San Francisco Solano de Armenia, se advierte que tales interregnos resultan válidos en razón a su carácter territorial, pero son claramente insuficientes para satisfacer el requisito temporal exigido por la normativa que regula el derecho reclamado.

Ahora bien, respecto de los tiempos servidos por los docentes en Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM), según el derrotero jurisprudencial sentado por esta sección, no resultan válidos para efectos de ser computados de cara al reconocimiento de la pensión gracia, en la medida en que la vinculación a esta clase de instituciones educativas se realiza directamente por parte del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con el Decreto 1962 de 1969[14].

En similar sentido, se pronunció esta subsección en un caso análogo al presente, al precisar que «[…] las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada ostentan el carácter nacional, toda vez que dichos institutos dependen del Ministerio de Educación Nacional […]»[15]. Asimismo, cabe anotar que carece de asidero el argumento de la actora, según el cual a partir de la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991 el nombramiento nacional que tenía debe entenderse como territorial, en atención a la fuente de los recursos con los que se atienden los pagos del personal docente (el otrora situado fiscal, hoy sistema general de participaciones).

Sobre el particular, emerge con claridad que la naturaleza de la relación laboral no la determina necesariamente el origen de la financiación de los recursos, sino la calidad de la plaza docente a proveer y el acto administrativo de vinculación. Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII- 11-2018 (SUJ-11-S2)[16], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Por consiguiente, esta Corporación concluye que de los aludidos documentos resulta evidente que la accionante ocupó el cargo de educadora nacional en el departamento del Quindío, por lo que el lapso comprendido entre el 1º de febrero de 1977 y el 16 de diciembre de 2013 no es susceptible de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años), comoquiera que su empleo dependía directamente de la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, tal como se puede apreciar en el acta de posesión que reposa en el folio 227 del cuaderno 2, sumado a la naturaleza de la institución educativa (INEM) en la que prestó sus servicios como maestra, cuyas plantas de personal las conforman docentes del orden nacional.

En ese orden de ideas, la accionante no logró demostrar que trabajó como docente territorial o nacionalizada durante 20 años, por lo que no colmó este requisito temporal exigido por la normativa relacionada en el marco jurídico de esta providencia, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, como lo dispuso el a quo.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia proferida el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Amparo Sánchez Zabala contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [11] «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». [12] F. 227 del cuaderno 2. [13] Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [14] «Por el cual se establece la enseñanza media diversificada en el país». [15] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente: 25000-23- 42-000-2012-01775-01(0783-14), C.P. César Palomino Cortés. [16] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).