ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA PARA OBTENER EL CUMPLIMIENTO DE ACUERDOS COLECTIVOS ENTRE EMPLEADOS PÚBLICOS Y LA ADMINISTRACIÓN. De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado este defecto se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.

En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. (…) Descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que las organizaciones sindicales tutelantes consideran que, contrario a lo concluido por el Tribunal Administrativo del Quindío, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para perseguir el cumplimiento de los acuerdos colectivos logrados con el Departamento del Quindío, y que quedaron consignados en algunos actos administrativos (Resoluciones Nros. 1968 del 18 de noviembre de 2015; 1937 del 2 de septiembre de 2016; y 00092 del 9 de enero de 2019).

De la anterior transcripción, se desprende que la autoridad judicial accionada expresó las razones legales y jurisprudenciales por las que consideró que la acción de cumplimiento promovida por las organizaciones sindicales demandantes no era el mecanismo idóneo para lograr la observancia o cumplimiento de los acuerdos colectivos de trabajo logrados entre aquellas y el Departamento del Quindío. Precisó el Tribunal que, justamente en atención al objeto de dicho mecanismo constitucional, como lo indica el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, se permite a toda persona acudir ante la autoridad judicial, “…para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos” (resaltos intencionales), sin embargo, en el caso sub examine no se pretendió el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o de actos administrativos, sino el cumplimiento de unos acuerdos colectivos de trabajo logrados entre las organizaciones sindicales accionantes y el Departamento del Quindío, por lo que escapaba al objeto de la acción propuesta.

Como puede verse, para llegar a la anterior conclusión, la autoridad judicial accionada se apoyó en el precedente vertical del órgano de cierre en materia de lo contencioso administrativo, que ha decantado la naturaleza de los acuerdos colectivos logrados entre los empleados públicos y las entidades públicas nominadoras. En este punto, conviene precisar a las asociaciones sindicales accionantes, que las normas que regulan las negociaciones y acuerdos colectivos entre los empleados públicos y el Estado, imponen el deber de consignar lo acordado voluntariamente y de común acuerdo por las partes en un acto administrativo, lo que descarta de suyo que se trate de una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, ya que como indicó el tribunal, se trata de un acuerdo, lo que supone la manifestación bilateral de voluntades entre los empleados públicos y la administración. FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1º CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04783-00 (AC) Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS PÚBLICOS DE EDUCACIÓN – SINTRENAL SECCIONAL ARMENIA, SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO – SINTRADEPARTAMENTAL SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA GOBERNACIÓN DEL QUINDÍO – SINTRAQUIN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Temas: Acción de tutela contra providencias judiciales.

Defecto sustantivo. Cumplimiento de acuerdos colectivos entre empleados públicos y la administración. Acción de cumplimiento improcedente. Niega amparo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos de Educación – SINTRENAL Seccional Armenia (Quindío), el Sindicato de Empleados Públicos del Departamento del Quindío – SINTRADEPARTAMENTAL, y el Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Quindío – SINTRAQUIN, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 13 de noviembre de 20201, el Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos de Educación – SINTRENAL Seccional Armenia (Quindío), el Sindicato de Empleados Públicos del Departamento del Quindío – SINTRADEPARTAMENTAL y, el Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Quindío – SINTRAQUIN, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones2: “1.

Se amparen los derechos al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia, contemplados respectivamente en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política de 1991, por incurrirse en defecto material o material (sic), al omitir realizar un análisis profundo, sistemático y pormenorizado sobre la normatividad rige la materia (sic) en cuanto la vigencia de los derechos reclamados y la procedibilidad de la acción de cumplimiento.

Lesiones que se originan en el defecto material o sustantivo que fue determinante y decisivo para el contenido de la Sentencia del 14 de Mayo de 2020 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA SEGUNDA DE DECISIÓN, que declaró improcedente la acción de cumplimiento y que a su vez revocó la Sentencia No. 2020-023 del 20 de febrero de 2020 proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA, QUINDÍO que había denegado las pretensiones de la acción de cumplimiento, porque lo pedido había perdido vigencia. 2.

Que como consecuencia del mencionado amparo se ordene: Según disponga por la Honorable SECCIÓN correspondiente del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, dejar sin efectos las providencias precitadas y se profiera nueva Sentencia Judicial en la que efectivamente se amparen los derechos fundamentales de las Organizaciones Sindicales: SINTRENAL (Seccional Armenia/Quindío), SINTRADEPARTAMENTAL y SINTRAQUIN. 3.

Subsidiariamente, le solicito a la Honorable SECCIÓN correspondiente del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, se EXHORTE al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, para que de ahora en adelante cumplan con los acuerdos colectivos contenidos en actos administrativos, que son el fruto de la concertación de las Organizaciones Sindicales con el Ente Territorial, por todo lo expuesto en la presente acción de tutela”. 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos de Educación – SINTRENAL Seccional Armenia (Quindío), el Sindicato de Empleados Públicos del Departamento del Quindío – SINTRADEPARTAMENTAL, y el Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Quindío – SINTRAQUIN, promovieron acción de cumplimiento con radicación Nº 63001-33-33-001-2019-00319-00,en contra del Departamento del Quindío, con el fin de que se ordenara el cumplimiento de unos acuerdos colectivos a los que llegaron de común acuerdo y que se consignaron en los siguientes actos administrativos: 2.1.1.

Resolución Nro. 1968 del 18 de noviembre de 20153: en lo relacionado con la integración de un comité para la reforma y actualización del manual de funciones de la planta de personal de la Secretaría de Educación Departamental del Quindío, así como lo relacionado con el cumplimiento de la creación de un programa de prepensionados. 2.1.2.

Resolución Nro. 1937 del 2 de septiembre de 20164: en cuanto a la participación de las organizaciones sindicales en el rediseño institucional para la integración del comité para la modificación al manual de funciones, en temas como el cambio de la naturaleza del 70% de los cargos de jefes de oficina como de libre nombramiento y remoción a empleos en vacancia definitiva, así como el establecimiento de la jornada laboral en 42 horas semanales. 2.1.3.

Resolución Nro. 00092 del 9 de enero de 20195: igualmente en la participación de las organizaciones sindicales en el rediseño institucional. 2.2. En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia, mediante Sentencia del 20 de febrero de 2020 negó las pretensiones de la demanda. La tesis del despacho giró en torno a la imposibilidad de ordenar el cumplimiento de normas que han perdido su vigencia. Para llegar a esta conclusión, consideró el juzgado que verificado el contenido de las resoluciones cuyo cumplimiento se perseguía, en cada una de ellas se contempló un término de vigencia, así: (i) el artículo tercero de la Resolución Nro. 1968 de 2015 indicó que los acuerdos alcanzados tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015, (ii) la Resolución Nro. 1937 de 2016 por su parte, indicó que los acuerdos logrados tendrían vigencia de dos años, desde el 1º de enero de 2016 hasta y el 31 de diciembre de 2017 y, (iii) la Resolución Nro. 00092 de 2019, mencionó que los acuerdos allí descritos iban hasta el 31 de diciembre de 2019. 2.3.

Las asociaciones sindicales demandantes, interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo del Quindío que, por sentencia del 14 de mayo de 2020, revocó la decisión del juzgado y en su lugar, declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta. Para llegar a esa conclusión, el Tribunal precisó que la parte actora pretendía el cumplimiento de unos acuerdos colectivos de trabajo, considerados como acuerdos bilaterales de voluntades, esto es, entre la administración y sus trabajadores, los cuales no podían considerarse actos administrativos, que son una manifestación unilateral de voluntad de la administración para crear, modificar o extinguir una situación jurídica en relación con el administrado.

Precisión que le permitió concluir, que teniendo en cuenta el objeto mismo de la acción de cumplimiento6, dicho mecanismo no era idóneo para perseguir el cumplimiento de acuerdos bilaterales. 2.4. La anterior decisión fue notificada por correo electrónico el 15 de mayo de 2020 por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Quindío7. 3.

Fundamentos de la acción Las asociaciones sindicales indicaron que las decisiones judiciales proferidas en primera y segunda instancia en la acción de cumplimiento con radicación Nº 63001-33-33-001-2019-00319-00/01, incurrieron en un defecto sustantivo, por las siguientes razones: En relación con la providencia de primera instancia del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia, consideraron que no se tuvo en cuenta que los puntos de los acuerdos colectivos aún se encontraban vigentes.

Además, que la demanda había sido presentada dentro del término de vigencia de los mismos y, en esa medida, se interrumpía la caducidad, conforme lo previsto en el artículo 93 del Código General del Proceso aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Frente a la decisión de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Quindío, manifestaron estar en desacuerdo con los argumentos allí expuestos, pues en su sentir, no contaban con otro mecanismo para hacer cumplir los puntos de acuerdo contenidos en los actos administrativos que fueron objeto de la acción constitucional de cumplimiento.

Sostuvieron los sindicatos, que en el Decreto 160 del 5 de febrero de 2014, reglamentario de la Ley 411 de 1997 por la que se aprobó el Convenio 151 de la OIT, se reguló el procedimiento de negociación de las condiciones del empleo entre las entidades públicas y las organizaciones sindicales de empleados públicos y que, en su artículo 2º se fijó el campo de aplicación para todos los empleados de las entidades públicas, con algunas excepciones tales como la aplicación de acuerdos colectivos para los trabajadores oficiales.

En lo relativo a la cláusula general de competencia al interior de la justicia ordinaria laboral, manifestaron que el Código Procesal del Trabajo en el ordinal primero del artículo 2º, limitó la competencia en relación con las controversias que se susciten directa o indirectamente en el contrato de trabajo y precisaron que, de acuerdo con el artículo 475 de dicha norma, los sindicatos que hicieran parte de una convención colectiva tenían acción para exigir su cumplimiento.

De acuerdo con lo anterior, concluyó la parte actora que esta regulación solo operaba para los sindicatos conformados por trabajadores oficiales que se beneficiaran de una convención colectiva, en la medida en que las controversias que de ella se derivaran, podrían tener directa o indirectamente relación con un contrato de trabajo. Así, indicaron que al no existir una acción judicial específica para dirimir las controversias que se suscitaran por el incumplimiento de un acuerdo colectivo regulado de manera exclusiva para las negociaciones entre las entidades del sector público y los empleados públicos, cobraba vigor lo indicado en la Ley 393 de 1997, en relación con la procedencia de la acción de cumplimiento cuando no exista otra herramienta judicial para lograr el cumplimiento efectivo de una ley o de un acto administrativo, como sucede en este caso.

Que de lo que se trata es de una serie de puntos contenidos en unos acuerdos colectivos que se encuentran en unos actos administrativos emitidos por la Gobernación del Departamento del Quindío (Resoluciones Nros. 1968 del 18 de noviembre de 2015, 1937 del 2 de septiembre de 2016 y 00092 del 9 de enero de 2019). Advirtieron también que de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde conocer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de las controversias que se susciten en hechos y omisiones sujetas al derecho administrativo, en la que estén involucradas entidades públicas y que también se indica que es de competencia de la jurisdicción lo relacionado con procesos relativos a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado.

En ese orden de ideas, concluyeron que dada la condición legal y reglamentaria que ostentan los empleados públicos que pertenecen a los sindicatos tutelantes, esto los facultaba para que a través de estas organizaciones se reclamara el cumplimiento de puntos de acuerdo inmersos en los actos administrativos citados, lo que se canalizó a través de la acción de cumplimiento desarrollada en la Ley 393 de 1997.

Agregaron que, de acuerdo con las excepciones que se contemplan en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el numeral 5º disponía que no conocería de los conflictos de orden laboral entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales, disposición que dicen “reafirma que el conocimiento de las controversias que se den entre las entidades públicas con las organizaciones sindicales conformadas por empleados públicos, sean de conocimiento de la justicia administrativa”. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 20 de noviembre de 2020, se inadmitió la demanda presentada por los sindicatos accionantes, con el propósito de que fuera allegada la documentación que acreditara la legitimación de las personas que se mencionaban como representantes de cada una de las organizaciones sindicales. 4.2. En auto del 2 de diciembre de 2020, el despacho ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de tercero con interés, al Departamento del Quindío, quien intervino como parte demandada en la acción de cumplimiento. 4.3.

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia, pidió se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, en síntesis, por considerar que la acción de cumplimiento se adelantó con respeto a los derechos fundamentales de las partes y que la sentencia de primera instancia, analizó todas las pruebas aportadas así como el precedente judicial del tribunal como instancia de cierre de ese despacho. 4.4.

El Tribunal Administrativo del Quindío y el Departamento del Quindío, pese haber sido notificados, no se pronunciaron. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19918, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales9 y especiales10 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.

En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional11 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.

Planteamiento del problema jurídico Si bien la parte actora cuestiona las decisiones de primera y segunda instancia proferidas en la acción de cumplimiento con radicación Nº 63001-33-33-001-2019-00319-00/01, el análisis de la Sala se circunscribirá a los argumentos propuestos respecto de la sentencia de segunda instancia, como quiera que fue la decisión que puso fin a la controversia planteada en la acción de cumplimiento propuesta.

Valga recordar, que dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, cualquier inconformidad contra la sentencia de primera instancia, proferida el 20 de febrero de 2020, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia, debió plantearla en el recurso de apelación que interpuso contra esa decisión. Precisado lo anterior, teniendo encuentra los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si al proferir la sentencia del 14 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Quindío incurrió en defecto sustantivo, al considerar que la acción de cumplimiento promovida por las asociaciones sindicales accionantes no era el mecanismo idóneo para lograr el cumplimiento de los acuerdos colectivos logrados entre ellas y el Departamento del Quindío. 4.

Defecto material o sustantivo y su configuración en el caso concreto 4.1. Según la jurisprudencia constitucional12, el defecto sustantivo se presenta, entre otras razones, cuando: (i) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador;

(ii) Pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.

De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado este defecto se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión13. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.

En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. En atención a lo anterior, si bien el juez ordinario goza de autonomía e independencia para interpretar y aplicar las disposiciones del ordenamiento jurídico, el ejercicio de estas potestades no puede ser caprichoso. 4.2.

Descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que las organizaciones sindicales tutelantes consideran que, contrario a lo concluido por el Tribunal Administrativo del Quindío, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para perseguir el cumplimiento de los acuerdos colectivos logrados con el Departamento del Quindío, y que quedaron consignados en algunos actos administrativos (Resoluciones Nros. 1968 del 18 de noviembre de 2015; 1937 del 2 de septiembre de 2016; y 00092 del 9 de enero de 2019).

Para dilucidar si le asiste razón a la parte actora, la Sala estima pertinente citar los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada en la sentencia del 14 de mayo de 2020: “Revisado el plenario encuentra la Sala que la parte actora pretende que se dé cumplimiento a las siguientes decisiones: (…) Dicho lo anterior, se tiene que la parte actora pretende a través de esta acción constitucional el cumplimiento de unos acuerdos colectivos de trabajo, los cuales son considerados como acuerdos de voluntades entre la administración y sus trabajadores y por tal razón no pueden ser considerados como actos administrativos, entendidos estos últimos como la voluntad de la administración de crear, modificar o extinguir una situación jurídica en relación con el administrado.

En este sentido, toda vez que la convención colectiva contiene la voluntad del empleador, ella es producto de un arreglo entre las partes y no de la voluntad individual y unilateral de la administración. Así las cosas, al no ser los acuerdos colectivos actos administrativos ni leyes, la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar porque existen otros medios de defensa judicial para cuestionar la legalidad de las decisiones ya adoptadas con el desconocimiento de los acuerdos colectivos respecto a la omisión de la participación de las organizaciones sindicales.

De esta forma se ha pronunciado el Consejo de Estado, veamos: “El artículo 1º de la ley 393 de 1997, que regula la acción de cumplimiento en desarrollo del artículo 87 de la Constitución Política, establece: ‘Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos’.

En sentir de la Sala, uno de los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una acción de cumplimiento es que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en Ley o Acto Administrativo. La convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia. Así entonces, las convenciones colectivas de trabajo, no son ni una ley, ni un acto administrativo, sino una extensión de las condiciones generales de los contratos de trabajo, razón por la cual no se cumpliría el requisito enunciado para la prosperidad de la acción que ahora estudia la Sala.

Invoca también el accionante el cumplimiento de los artículos 3º del C.P.T., y 31 a 33 del D. R. 2127 de 1945. (…) En síntesis, el análisis precedente muestra que no está llamada a prosperar la Acción de Cumplimiento en examen y por tanto la sentencia apelada deberá confirmarse”. En el mismo sentido, la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo señaló: “Objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – Convención colectiva del trabajo no es un acto administrativo.

Pues bien, el hecho que la convención colectiva de trabajo sea un acuerdo de voluntades entre la administración empleador y sus trabajadores descarta la naturaleza de acto administrativo, entendido éste como una manifestación de voluntad de la administración tendiente a producir efectos en derecho, pues aunque la convención colectiva contiene la voluntad del empleador, ella es producto de una concertación entre las partes intervinientes y no de la voluntad individual y unilateral de la administración. (…) En el Concepto No. 1355 del 10 de julio de 2001, la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló que cuando una convención colectiva quebrantaba el ordenamiento constitucional (se analizaba el que regulaba el régimen salarial y prestacional de empleados públicos), dando prelación a la supremacía constitucional (artículo 4 superior) se debía inaplicar la convención colectiva y aplicarse la disposición constitucional, y aunque la convención colectiva denunciada siguiera rigiendo hasta tanto se firmara una nueva convención, “un Estado de derecho, fundado en la jerarquía normativa impide que las autoridades den eficacia a un acto jurídico contrario al ordenamiento superior.

De manera que la convención colectiva que otorga beneficios extralegales a empleados públicos es ineficaz”. Y consideró que “dentro del marco de lo dispuesto por el artículo 4° de la Carta Política, las autoridades administrativas están habilitadas para inaplicar los acuerdos o convenios colectivos que extendieron beneficios extralegales, porque según el artículo 10 de la ley 4ª de 1.992 carecen de todo efecto y no crean derechos adquiridos”.

Que en caso que se dictara un acto administrativo general con la incorporación de los beneficios de la convención, procedía la inaplicación de tal acto, sin perjuicio de las acciones contencioso administrativas pertinentes contra los actos creadores de situaciones jurídicas concretas, salvo que el particular consintiera en su revocatoria conforme a los artículos 73 y 74 del C.C.A. Entonces, según la Sala de Consulta y Servicio Civil, en caso que una convención colectiva no esté conforme con el ordenamiento superior, no procede la demanda contra ella, sino su inaplicación, y sí procede la demanda contenciosa contra los actos administrativos particulares que en virtud o en aplicación de dicha convención se llegaron a expedir (Mag.

Ponente Luis Camilo Osorio Isaza). En reciente jurisprudencia de esta Subsección, la Sala consideró que aunque la Jurisdicción no tenía competencia para estudiar la vigencia y aplicabilidad de las cláusulas convencionales, sí la tenía para estudiar la legalidad de los actos administrativos que surgieron en virtud de dicha convención. Así lo consideró la Sala: ‘Por otra parte, deben descartarse los argumentos adicionales que se contienen en la apelación, en cuanto a la ausencia de competencia de la jurisdicción para decidir sobre la legalidad de un acto administrativo que se sustentó en una convención colectiva para otorgar un derecho a un empleado público, porque carece de facultades para decidir sobre la vigencia y aplicabilidad de las cláusulas convencionales, en razón a: No es cierto que la vigencia del sustento normativo de un acto particular, sea un impedimento para dilucidar la legalidad de éste, ya que se trata de actos jurídicos distintos, y frente a ellos, proceden de manera separada diversos medios de control que permiten su controversia y que tienen propósitos distintos.

Tanto así, que los actos particulares están sometidos en su proceso de formación a lo dispuesto en la Constitución Política, en la ley y en los actos administrativos generales que gobiernan su expedición, y que en el entorno de su estructura, tales fuentes normativas además de representar las motivaciones jurídicas, pueden permanecer incólumes aun cuando se predique de aquel su nulidad.

Entonces, la declaratoria de nulidad de un acto particular ni conlleva ni supone la nulidad del acto que sustentó su expedición, como tampoco, la invalidez declarada de la ley, o la ineficacia de un acto consensual como lo es una convención colectiva. Pues bien, son totalmente separables y distinguibles, la estructura de la convención colectiva con la producción de sus efectos, y la posibilidad de convertirse en un argumento jurídico para la expedición de un acto particular que otorgue un derecho, sin que ello enerve la facultad del juez contencioso administrativo de revisar la legalidad de éste, como en efecto hizo el a quo en la sentencia apelada’.

Bajo este marco jurisprudencial y teniendo en cuenta la normativa que regula el objeto de esta jurisdicción y sus competencias, contenido en la Constitución Política y en el Código Contencioso Administrativo, es claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, instituida para el juzgamiento de los actos administrativos, no tiene competencia para estudiar la legalidad o conformidad con el ordenamiento jurídico de una convención colectiva, pues, como se dejó precisado, no es un acto administrativo, como el mismo recurrente lo reconoce (…)”.

De la anterior transcripción, se desprende que la autoridad judicial accionada expresó las razones legales y jurisprudenciales por las que consideró que la acción de cumplimiento promovida por las organizaciones sindicales demandantes no era el mecanismo idóneo para lograr la observancia o cumplimiento de los acuerdos colectivos de trabajo logrados entre aquellas y el Departamento del Quindío. Precisó el Tribunal que, justamente en atención al objeto de dicho mecanismo constitucional, como lo indica el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, se permite a toda persona acudir ante la autoridad judicial, “…para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos” (resaltos intencionales), sin embargo, en el caso sub examine no se pretendió el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o de actos administrativos, sino el cumplimiento de unos acuerdos colectivos de trabajo logrados entre las organizaciones sindicales accionantes y el Departamento del Quindío, por lo que escapaba al objeto de la acción propuesta.

Como puede verse, para llegar a la anterior conclusión, la autoridad judicial accionada se apoyó en el precedente vertical del órgano de cierre en materia de lo contencioso administrativo, que ha decantado la naturaleza de los acuerdos colectivos logrados entre los empleados públicos y las entidades públicas nominadoras. 4.3. En este punto, conviene precisar a las asociaciones sindicales accionantes, que las normas que regulan las negociaciones y acuerdos colectivos entre los empleados públicos y el Estado, imponen el deber de consignar lo acordado voluntariamente y de común acuerdo por las partes en un acto administrativo, lo que descarta de suyo que se trate de una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, ya que como indicó el tribunal, se trata de un acuerdo, lo que supone la manifestación bilateral de voluntades entre los empleados públicos y la administración. Negociación colectiva de los empleados públicos El artículo 55 de la Constitución Política garantiza el derecho de negociación colectiva “para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”, promoviendo la concertación y la solución pacífica de conflictos colectivos de trabajo, deber que se encuentra en cabeza del Estado.

Por su parte, organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo “OIT”, han reconocido en los Convenios 151 y 154 el derecho de negociación colectiva y en concreto, lo relacionado con el derecho de asociación de los empelados públicos con miras a determinar las condiciones de empleo en la administración pública, instrumentos que han sido adoptados por la legislación interna del país, en la que se ha regulado el tema de manera concreta en relación con la negociación entre entidades del Estado y los empleados públicos.

Es así como la Ley 411 del 5 de noviembre de 199714, la Ley 254 del 12 de agosto de 199915 y el Decreto Reglamentario 160 del 5 de febrero de 201416, se han ocupado de regular lo relacionado con el procedimiento de negociación y solución de controversias con las organizaciones sindicales de empleados públicos y ha quedado establecido que, una vez levantadas las respectivas actas luego de los acuerdos y negociaciones, deben ser expedidos los actos administrativos correspondientes. 4.4.

En este orden de ideas, entendida la posibilidad legal que tienen las organizaciones sindicales de empleados públicos de negociar las condiciones laborales con las entidades públicas en pro del bienestar de los empleados del Estado, no encuentra la Sala que las razones que exponen los sindicatos en torno a que por estar conformadas sus organizaciones por servidores públicos y al no existir otro mecanismo efectivo para el acatamiento de los acuerdos colectivos alcanzados, sea la acción de cumplimiento el mecanismo idóneo, proponiendo la existencia de un defecto sustantivo.

De hecho, las normas que citan al momento de presentar la posible configuración del defecto atienden a la posibilidad de negociación por parte de los empleados públicos y de la jurisdicción competente para conocer de los asuntos que se susciten frente a aspectos en los que tengan que ver entidades públicas o trabajadores vinculados con el Estado a través de una relación legal y reglamentaria –aspectos que no están en discusión–.

Pero no se evidencia un análisis en torno a la indebida aplicación de las normas de procedibilidad contenidas en la Ley 393 de 1997 por la que se reguló la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Carta Política, aparte de reiterar la inexistencia de otra vía por la que pudieran obtener la ejecución de los acuerdos a los que en su momento llegaron con la administración, concluyendo entonces que es la acción de cumplimiento el mecanismo a su alcance para tal propósito. 4.5.

Ahora bien, la Sala considera pertinente acudir al estudio de constitucionalidad que en su momento hizo la Corte Constitucional17, entre otros, de los artículos 418 y 819 de la citada Ley 393 de 1997, en la que se refirió a las convenciones colectivas y la acción de cumplimiento, precisando lo siguiente: “19. De lo anterior se observa entonces, la acción consagrada en el artículo 87 no tiene por objeto corregir el incumplimiento de diferentes normas jurídicas, al margen de la voluntad representada en ellas o de quién sea el encargado de cumplirlas.

El objeto de la acción de cumplimiento es darle efectividad a los deberes específicos y determinados en las leyes y en los actos administrativos, no el de garantizar el cumplimiento de las convenciones colectivas de trabajo, o el de otros acuerdos entre particulares. Como se deduce de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, y de la genealogía de esta figura en el derecho comparado, la acción de cumplimiento constituye un mecanismo para corregir parcialmente una situación específica que fue identificada con precisión por el constituyente, la inacción o la acción insuficiente del Estado, o de los particulares que cumplen funciones públicas.

Para el cumplimiento de las convenciones colectivas de trabajo, el legislador ha diseñado otros procedimientos y acciones judiciales ante la jurisdicción ordinaria laboral”. De manera que, como lo que pretenden las organizaciones sindicales –y así lo manifiestan en el escrito de tutela–, es el cumplimiento efectivo de los acuerdos colectivos alcanzados en su momento con el Departamento del Quindío, considera esta Sección que las razones expuestas por el tribunal son acordes y suficientes y, atienden al análisis en torno a la procedencia de la acción de cumplimiento para este tipo de casos –cumplimiento de acuerdos colectivos–, argumentos que la Sala encuentra razonables y que permiten concluir que no se incurrió en el defecto sustantivo propuesto. 5.

Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrar configurado el defecto fáctico alegado por las asociaciones sindicales tutelantes contra la sentencia del 14 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos de Educación – SINTRENAL Seccional Armenia (Quindío), el Sindicato de Empleados Públicos del Departamento del Quindío – SINTRADEPARTAMENTAL y, el Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Quindío – SINTRAQUIN, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.  2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero