ACCIÓN DE REPETICIÓN – Niega ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUNCIÓN DE CULPA – No configurada / VIOLACIÓN DE LA LEY – No se configura con toda violación de disposiciones legales / VIOLACIÓN MANIFIESTA E INEXCUSABLE DE NORMAS DE DERECHO – No configurada CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN - Presupuestos Tal y como lo señaló el tribunal, la demanda fue presentada dentro del término legal.

La entidad pública accionante fue condenada el 9 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a reparar los perjuicios causados a la señora Alba Amanda Vargas Cabra con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto que la desvinculó por supresión del cargo. Esta decisión fue confirmada el 30 de septiembre de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Con la demanda se allegaron las copias del fallo de primera y segunda instancia, este último debidamente ejecutoriado el 26 de noviembre de 2010. La demandante allegó copia de la sentencia de condena y acreditó que el 1º de julio de 2011 pagó al beneficiario la totalidad del monto, que ascendió a la suma de $539.261.944 ($492.192.285 por capital y el resto por intereses), según la Resolución No. 1638 del 21 de junio de 2011, los comprobantes de egreso y la certificación de tesorería. La prueba de que el acto administrativo anulado que generó la condena fue expedido por el demandado en su condición de director general de la CAR es suficiente evidencia de su calidad de agente estatal para el momento de los hechos, condición que en todo caso fue certificada por la Oficina de Gestión de Talento Humano de la entidad pública.

ACCIÓN DE REPETICIÓN – Determinación de la normatividad aplicable Los hechos materia del proceso están regidos por las disposiciones de la Ley 678 de 2001 porque los actos administrativos de desvinculación (Resolución No. 1345 y el oficio que comunicó la supresión del cargo) se expidieron el 15 de noviembre de 2002. FUENTE FORMAL: LEU 678 DE 2001 PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE – No configurada / VIOLACIÓN MANIFIESTA E INEXCUSABLE DE NORMAS DE DERECHO – No se configura con toda violación de disposiciones legales / VIOLACIÓN MANIFIESTA E INEXCUSABLE DE NORMAS DE DERECHO – No configurada La Sala confirmará la sentencia que niega las pretensiones de la demanda porque la sentencia de condena no estructura la presunción de culpa grave invocada por la entidad demandante y condenará en costas en esta instancia dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, toda vez que el proceso se inició en su vigencia. […] La presunción de culpa grave invocada por la entidad demandante no se estructura en este caso.

Si bien es cierto que en la sentencia del 9 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada el 30 de septiembre de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró la nulidad del acto administrativo que incorporó a varios empleados a la nueva planta de personal de la CAR excepto a la demandante por supresión de su empleo, en ella no se concluyó que dicho acto hubiera sido expedido con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. […] [T]al y como lo señaló el apoderado del demandado, no toda violación de disposiciones legales supone necesariamente una violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho.

Dicha presunción no se estructura cuando el acto se anula simplemente por desconocer el ordenamiento jurídico, sino que además exige que la violación sea manifiesta e inexcusable, lo que implica considerar, sin mayores deducciones que la decisión que debió adoptarse era otra: que las normas legales aplicables no admitían ninguna otra interpretación, razón por la cual su desconocimiento permite inferir que el demandado obró con una negligencia tan grave que permite inferir su intención de causar daño con su actuación. No es cierto que al deducir lo anterior se esté desconociendo la ilegalidad del acto proferido por el demandado o, como lo señaló la entidad apelante, que se esté desconociendo lo dispuesto en la sentencia que lo anuló: lo que implica considerar que no se estructuró la causal es que la violación de las normas legales que sustentaron la anulación no puede calificarse de grave y manifiesta.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 PRESUNCIÓN DE DOLO - Presupuestos Cabe resaltar que en el presente caso la entidad demandante no alegó la presunción de dolo prevista en el numeral segundo del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, la cual se configura por <<haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada>>; la demandante no afirmó que el demandado hubiese fundado su decisión en un hecho inexistente ni invocó esa presunción, razón por la cual la Sala no podría fundar la condena en tal causal.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 5 CONDENA EN COSTAS – Procedencia / AGENCIAS EN DERECHO - Procedencia Las costas se tasarán únicamente en el valor que corresponde a las agencias en derecho causadas en segunda instancia, ya que no se acreditaron otros pagos procesales. En los términos del Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura las costas se tasarán en el equivalente al 2.5% del valor de las pretensiones, en atención a la naturaleza de este proceso, a la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado en la segunda instancia, es decir, en la suma de doce millones trescientos cuatro mil ochocientos siete pesos m/cte ($12.304.807) a cargo de la entidad demandante, vencida en el trámite del presente asunto.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento parcial de voto del magistrado Ramiro Pazos Guerrero. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-01533-01(53107) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Demandado: DARÍO RAFAEL LONDOÑO GÓMEZ Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos en vigencia de la Ley 678 de 2001.

Se confirma la sentencia que niega las pretensiones de la demanda porque la sentencia de condena no estructura la presunción de culpa grave invocada en la demanda. La sola violación de la ley no configura la presunción de violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida en audiencia inicial el 10 de septiembre de 2014 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la entidad demandante.

En la parte resolutiva se dispuso: <<Primero.- Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Condenar a la parte demandante a pagar a favor del señor Darío Rafael Londoño Gómez la suma de $5.392.620 por agencias en derecho. Tercero.- La presente sentencia se notifica en estrados de conformidad con lo establecido en el artículo 202 del CPACA>>.

La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 129 del C.C.A. y 7º de la Ley 678 de 2001. La demanda fue presentada ante el Consejo de Estado, pero fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en donde se continuó con el trámite del proceso[1]. I.- ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 20 de junio de 2013 por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en adelante CAR.

Se dirigió contra el señor Darío Rafael Londoño Gómez en su condición de exdirector de la entidad, para que reintegrara lo pagado el 1º de julio de 2011 como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia del 9 de octubre de 2008 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y confirmada el 30 de septiembre de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual quedó ejecutoriada el 26 de noviembre de 2010. 2.- El contenido de las pretensiones es el siguiente: <<1.- Se declare que el señor Darío Rafael Londoño Gómez es civil y administrativamente responsable al actuar con culpa grave o dolo al expedir la Resolución No. 1345 del 15 de noviembre de 2002 en el sentido de no reincorporar a la nueva planta de personal de la CAR a la señora Alba Amanda Vargas Cabra. 2.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al doctor Darío Rafael Londoño Gómez a pagar a la CAR la suma de $539.261.944 derivada de la condena impuesta a la CAR para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección A dictada el 9 de octubre de 2008, en desarrollo del expediente 2003-169, la cual quedó ejecutoriada el 26 de noviembre de 2010. 3.- Solicito que la sentencia que ponga fin al proceso y a favor de mi representada, sea de aquellas que reúna los requisitos exigidos por los artículos 187 y s.s. del CPACA. 4.- Que se ordene el pago de los intereses previstos en el inciso tercero del artículo 192 del CPACA. 5.- Que el monto de la condena que se profiera en contra del doctor Darío Rafael Londoño Gómez sea actualizada hasta el momento del pago. 6.- Que se condene en costas a la parte demandada>>[2]. 3.- Las pretensiones de la demanda se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 15 de octubre de 2002, mediante el Acuerdo No. 015 el Consejo Directivo de la CAR modificó la estructura interna de la entidad y el 29 del mismo mes y año, mediante el Acuerdo No. 016 adoptó su nueva planta de personal, suprimió algunos empleos y facultó al director general de la entidad para distribuir los cargos.

Los acuerdos contaron con los estudios técnicos requeridos antes de su expedición. 3.2.- El 15 de noviembre de 2002, el demandado Darío Rafael Londoño Gómez, en su condición de director general de la CAR, informó a la señora Alba Amanda Vargas Cabra, inscrita en carrera administrativa, que el cargo que ocupaba como profesional especializado, código 3010, grado 20, dependiente de la División de Educación Ambiental había sido suprimido en virtud del Acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002 y que tenía la opción de escoger entre la incorporación o la indemnización. La funcionaria optó por la indemnización. El mismo día el director expidió la Resolución No. 1345 por medio de la cual ordenó la incorporación de algunos empleados, entre los que no se encontraba la señora Vargas Cabra. 3.3.- Alba Amanda Vargas Cabra presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra (i) el Acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002, mediante el cual se adoptó la nueva planta de personal y suprimió el cargo que desempeñaba;

(ii) la Resolución No. 1345 del 15 de noviembre de 2002, en cuanto no la reincorporó a la nueva planta de personal y (iii) el oficio sin número de la misma fecha, mediante el cual se le comunicó la supresión de su empleo. 3.4.- El 9 de octubre de 2008 la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la Resolución No. 1345 del 15 de noviembre de 2002 por violación de la ley de carrera administrativa (Ley 443 de 1998) y negó las demás pretensiones de anulación. De igual forma, ordenó el reintegro y el pago de las prestaciones dejadas de percibir por la funcionaria desde el momento de su desvinculación hasta su reintegro efectivo.

El 30 de septiembre de 2010 la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión y quedó ejecutoriada el 26 de noviembre de 2010. 3.5.- Mediante la Resolución No. 1638 del 21 de junio de 2011 la CAR ordenó el cumplimiento del fallo y el pago de la suma de $539.261.944 ($492.192.285 por capital y el resto por intereses), la cual fue pagada en su totalidad el 1º de julio de 2011 según el certificado de tesorería y los comprobantes de egreso allegados al expediente[3]. 3.6.- La entidad demandante invocó los artículos 5º y 6º de la Ley 778 de 2001.

Alegó que el demandado actuó con dolo y culpa grave, pues en la sentencia de condena el acto administrativo de desvinculación fue anulado por violación de la ley. Textualmente se señaló: <<El ex director Darío Londoño Gómez expidió un acto administrativo violatorio del ordenamiento legal, toda vez que se desconocieron los preceptos legales que consagran los derechos de aquellas personas que están escalafonadas como empleados de carrera administrativa, en especial por no haberla incorporado en la nueva planta de personal porque ostentaba derechos preferenciales de carrera (..), pues precisamente lo que la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios consagran es la obligación de la administración de reincorporar en la nueva planta a los funcionarios escalafonados cuyos cargos fueron suprimidos.

(..) De la misma resalta el fallo que efectivamente está probado como personas vinculadas por medio de nombramiento en provisionalidad en la nueva planta de personal de la CAR y que venían de la planta anterior fueron vinculadas>>[4]. 3.7.- Con la demanda se allegaron los siguientes documentos: copia de las sentencias de nulidad, la resolución que dio cumplimiento al fallo, los comprobantes de egreso, el certificado de tesorería, el acta del comité de conciliación, la resolución de nombramiento y la constancia de vinculación del demandado para la fecha de los hechos, junto con el manual de funciones; los acuerdos que modificaron la estructura y adoptaron la nueva planta de personal; las resoluciones que incorporaron a algunos empleados y el oficio que comunicó la supresión del cargo[5]. 3.8.- La entidad demandante reiteró en los alegatos de conclusión que la responsabilidad del demandado se materializó en la sentencia de condena en la que expresamente se señaló que el acto de desvinculación fue expedido con violación de la ley, lo que configuraba la presunción de culpa grave prevista en el numeral 1º del artículo 6 Ley 678 de 2001, por violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho[6].

B.- La posición del demandado 4.- Darío Rafael Londoño Gómez contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Dio por ciertas las afirmaciones relativas a que (i) mediante oficio del 15 de noviembre de 2002 informó a la señora Vargas Cabra que el cargo que ocupaba había sido suprimido y (ii) la CAR expidió la Resolución No. 1345 por medio de la cual ordenó la incorporación de algunos empleados, entre los que no se encontraba la señora Alba Amanda Vargas Cabra.

Sin embargo, señaló que no actuó con dolo o culpa grave, como se sostuvo en la demanda. 4.1.- Alegó que la entidad demandante no indicó con claridad cuáles eran las causales previstas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 que resultaban aplicables al presente asunto, lo que impedía que prosperara la acción. 4.2.- Señaló que el cargo que ocupaba Alba Amanda Vargas Cabra sí fue suprimido de la planta de personal de la CAR y que si bien el Tribunal Administrativo y el Consejo de Estado concluyeron lo contrario y anularon el acto administrativo de desvinculación <<por violación de las normas sobre el derecho preferencial de los empleados de carrera, en ningún momento dicha violación fue calificada de manifiesta e inexcusable>>.

Sobre el punto textualmente se sostuvo: <<Considero muy importante, en orden a entender la forma como operan las presunciones de dolo o culpa grave, que si bien todas las causales de nulidad mencionadas en el artículo 84 del C.C.A. suponen necesariamente la violación, en alguna medida, de las disposiciones legales, tal circunstancia no puede conducir a que todas ellas, en la medida que contienen violación a las disposiciones legales, suponen que hubo violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

Si así fuera, absolutamente todas las veces que una entidad pública es condenada como consecuencia de la nulidad de actos administrativos, tendría que iniciarse obligatoriamente la acción de repetición. (..) Lo que está ocurriendo en realidad en casos como este es que las entidades públicas inician acciones de repetición automáticamente pierden un proceso judicial sin que realmente existan las condiciones de dolo o culpa grave por parte de los funcionarios involucrados en los actos o actuaciones consideradas ilegales.

(..) Puede en un caso como este un funcionario haberse equivocado de buena fe en la aplicación de disposiciones legales sobre los derechos de carrera administrativa, pero no por ello haber actuado con dolo o culpa grave>>. 4.3.- El Comité de Conciliación de la CAR desconoció el artículo 4º de la Ley 678 de 2001, por cuanto acogió sin justificación el concepto de un tercero que sólo se limitó a reseñar la sentencia de condena.

La entidad demandante omitió justificar las razones en las que se fundamentó para adelantar la acción de repetición contra el señor Darío Rafael Londoño Gómez. 4.4.- El demandado propuso las siguientes excepciones: (i) <<indebida representación de la entidad por haberse otorgado poder sin el cumplimiento de requisitos legales>>, pues el director general otorgó poder a la subdirectora jurídica para representar a la entidad y también para conferir poderes a otros abogados, sin contar con autorización del Consejo Directivo e (ii) <<inexistencia de las obligaciones pretendidas por ausencia de culpa grave>>[7]. 4.5.- El demandado señaló en los alegatos de conclusión que no todo comportamiento de un agente estatal daba lugar a que se configuraran las presunciones de dolo o de culpa grave, pues éstas debían probarse[8].

C.- La sentencia de primera instancia 5.- La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2014 proferida en audiencia inicial, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: 5.1.- En la demanda se trataron indistintamente el dolo y la culpa grave, pero de la interpretación de la demanda y de los alegatos presentados por las partes se concluía que la imputación atribuida al demandado era por culpa grave. 5.2.- La sentencia de nulidad no constituye por sí sola prueba del dolo o la culpa grave, <<porque la responsabilidad en materia de repetición no puede ser objetiva por la violación de la norma, se requiere y es carga probatoria del demandante acreditar que esa violación inexcusable sobrepasa la órbita al tenor de la situación concreta>>. 5.3.- El demandado consideró que el hecho de que la funcionaria hubiera optado por la indemnización era suficiente para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, por lo que su interpretación de la norma no constituía culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho.

Sobre el particular, el a quo señaló: <<En la sentencia del Consejo de Estado se señaló que mediante comunicación del 17 de noviembre de 2002 la señora Vargas Cabra optó por la indemnización reconocida en la Resolución No. 1616 del 29 de diciembre de 2002. Ahora, el nominador en ese momento consideró que ese aspecto era suficiente para dar cumplimiento al artículo mencionado [art. 39 Ley 443 de 1998], más allá de las afirmaciones del derecho de carrera, entonces no se advierte que ello sea prueba para que el juez presuma la culpa grave del demandado (..) Por consiguiente, la Sala reitera la exigencia de que la sola interpretación de la norma no es prueba de culpa grave o dolo, se requiere una argumentación concreta sobre el porqué se considera que esa conducta es ajena al deber, además es necesario que haya una prueba sobre la violación inexcusable y manifiesta de la norma superior>>. 5.4.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en casos similares ha señalado que la interpretación de una norma no configura culpa grave y la sentencia de nulidad por sí sola no lo demuestra. 5.5.- Por último, el a quo advirtió que el poder otorgado por la CAR cumplía con los requisitos legales y condenó en costas a la entidad demandante por resultar vencida en el proceso, en los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP[9].

D.- El recurso de apelación 6.- La entidad demandante solicitó revocar la sentencia. Su inconformidad se centró en los siguientes puntos: 6.1.- La sentencia de condena que dio lugar a la acción de repetición demuestra que el demandado violó ostensiblemente el ordenamiento jurídico y por tal razón su conducta se enmarca en la presunción de culpa grave prevista en el numeral 1º del artículo 6º de la Ley 678 de 2001.

Sobre el punto, el recurrente señaló: <<(..) no hay lugar a duda de la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho en que incurrió el demandado al expedir el acto administrativo declarado nulo y por consiguiente de su responsabilidad, pues ese es el fundamento probatorio que llevó al tribunal a determinar que la Resolución No. 1345 de 2002 era nula, entonces ahora no le es dable al tribunal desconocer tal decisión, para acomodar la suya (..), desestimando la valoración probatoria, lo que denota una extralimitación de su función, al invadir la órbita del juez laboral que profirió el fallo de nulidad>>. 6.2.- En el proceso de repetición la entidad demandante sólo debe probar el supuesto de hecho en que se funda la presunción. La carga de la prueba se invierte y es deber del demandado desvirtuarla, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-778 de 2003. 6.3.- Por último, la entidad demandante controvirtió la condena en costas y la fijación de las agencias en derecho por improcedente, con fundamento en que la presentación de la acción de repetición es obligatoria y en ella se ventila un interés público (artículos 4º de la Ley 678 de 2001 y 188 del CPACA)[10].

II.- CONSIDERACIONES E.- Aspectos procesales 7.- Tal y como lo señaló el tribunal, la demanda fue presentada dentro del término legal. La entidad pública accionante fue condenada el 9 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a reparar los perjuicios causados a la señora Alba Amanda Vargas Cabra con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto que la desvinculó por supresión del cargo.

Esta decisión fue confirmada el 30 de septiembre de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Con la demanda se allegaron las copias del fallo de primera y segunda instancia, este último debidamente ejecutoriado el 26 de noviembre de 2010[11]. 8.- La demandante allegó copia de la sentencia de condena y acreditó que el 1º de julio de 2011 pagó al beneficiario la totalidad del monto, que ascendió a la suma de $539.261.944 ($492.192.285 por capital y el resto por intereses), según la Resolución No. 1638 del 21 de junio de 2011, los comprobantes de egreso y la certificación de tesorería[12]. 9.- La prueba de que el acto administrativo anulado que generó la condena fue expedido por el demandado en su condición de director general de la CAR es suficiente evidencia de su calidad de agente estatal para el momento de los hechos, condición que en todo caso fue certificada por la Oficina de Gestión de Talento Humano de la entidad pública[13].

F.- Régimen legal bajo el cual se falla el proceso y decisiones que se adoptan 10.- Los hechos materia del proceso están regidos por las disposiciones de la Ley 678 de 2001 porque los actos administrativos de desvinculación (Resolución No. 1345 y el oficio que comunicó la supresión del cargo) se expidieron el 15 de noviembre de 2002. 11.- La entidad demandante alegó expresamente que el señor Darío Rafael Londoño Gómez actuó culpa grave, pues en la sentencia de condena el acto administrativo de desvinculación fue anulado por violación de la ley de carrera administrativa.

Por esta razón, en la demanda de repetición se consideró que se configuraba la presunción del numeral primero del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 (presunción de culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho). 12.- La Sala confirmará la sentencia que niega las pretensiones de la demanda porque la sentencia de condena no estructura la presunción de culpa grave invocada por la entidad demandante y condenará en costas en esta instancia dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, toda vez que el proceso se inició en su vigencia. 13.- La Sala no analizará la excepción de indebida representación formulada por el demandado, por cuanto el tribunal la resolvió denegándola y no fue objeto de apelación. G.- La exoneración del demandado por no configurarse la presunción de culpa grave en su contra 14.- La presunción de culpa grave invocada por la entidad demandante no se estructura en este caso.

Si bien es cierto que en la sentencia del 9 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada el 30 de septiembre de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró la nulidad del acto administrativo que incorporó a varios empleados a la nueva planta de personal de la CAR excepto a la demandante por supresión de su empleo, en ella no se concluyó que dicho acto hubiera sido expedido con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

En las consideraciones del fallo del tribunal se señaló: <<La Ley 443 de 1998 y su decreto reglamentario del mismo año establecen que a los empleados inscritos en la carrera que se les supriman los cargos tendrán la opción de ser reincorporados dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión o a recibir una indemnización. En el caso concreto la demandante optó por la indemnización, conforme con el documento visible a folio 37 del expediente.

En principio, los actos demandados estarían conforme a derecho en la medida en que no se hubiera empleado o sustituido el reconocimiento y pago de la indemnización para desplazar el derecho preferente a ser incorporada a la nueva planta. En efecto, se asevera en la demanda que en la nueva planta subsistieron cargos de profesional especializado 3010-20, hecho éste debidamente demostrado en el plenario (fl. 4).

Sin embargo, el postulado o proposición contraria es que algunos de tales empleos fueron provistos mediante nombramientos en provisionalidad, lo que en verdad quebranta las normas pertinentes y de contera, el preferente derecho de la demandante (..), para ser reincorporada por tener derecho de carrera y haberse demostrado que era buena empleada atendidas sus excelentes calificaciones de servicios.

En consecuencia, estando comprobado que el acto demandado ostenta vicios de nulidad, por ser contrario a las normas superiores que prevén la garantía de estabilidad para los empleados inscritos en carrera administrativa –citadas en la demanda-, habrá de declararse su nulidad y a título de restablecimiento del derecho se ordenará a la demandada a reintegrar a la señora Alba Amanda Vargas Cabra al cargo de profesional especializado código 3010 grado 20 y al pago de todos los emolumentos a que tiene derecho durante el tiempo que permaneció por fuera de la misma, conservando todos los derechos de carrera que son inherentes a la forma en que se dio su vinculación inicial>>[14] (Resaltado fuera de texto). 15.- En la sentencia de segunda instancia, el Consejo de Estado confirmó la decisión porque, al igual que el Tribunal, encontró demostrado que el cargo que ocupaba la funcionaria subsistió en la nueva planta de personal de la CAR y que en el mismo fue nombrada otra persona en provisionalidad, desconociendo el derecho de preferencia que le asistía a la demandante. 16.- Haber declarado la nulidad del acto administrativo que reincorporó a varios empleados a la nueva planta de personal excepto a la señora Alba Amanda Vargas Cabra quien ostentaba un derecho de preferencia por estar inscrita en carrera administrativa, tal y como lo señaló el tribunal, no configura una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, pues en la sentencia de nulidad, no se hace tal calificación de manera expresa ni se exponen consideraciones que permitan deducirla.

Esto, en la medida en que no cualquier equivocación o descuido permite que se adelante la acción de repetición, pues se requiere la prueba de que la conducta obedeció a un supuesto de culpa calificada o de arbitrariedad. 17.- Lo anterior significa que, tal y como lo señaló el apoderado del demandado, no toda violación de disposiciones legales supone necesariamente una violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho.

Dicha presunción no se estructura cuando el acto se anula simplemente por desconocer el ordenamiento jurídico, sino que además exige que la violación sea manifiesta e inexcusable, lo que implica considerar, sin mayores deducciones que la decisión que debió adoptarse era otra: que las normas legales aplicables no admitían ninguna otra interpretación, razón por la cual su desconocimiento permite inferir que el demandado obró con una negligencia tan grave que permite inferir su intención de causar daño con su actuación. 18.- No es cierto que al deducir lo anterior se esté desconociendo la ilegalidad del acto proferido por el demandado o, como lo señaló la entidad apelante, que se esté desconociendo lo dispuesto en la sentencia que lo anuló: lo que implica considerar que no se estructuró la causal es que la violación de las normas legales que sustentaron la anulación no puede calificarse de grave y manifiesta. 19.- Tal como lo estableció el tribunal en la sentencia de primera instancia, en la medida en que a la funcionaria se le otorgó la opción de reincorporación o indemnización y ella optó por la segunda[15], el funcionario demandado consideró que había cumplido con la normatividad.

Esa decisión, como lo señala la sentencia del Consejo de Estado, en principio era la que correspondía adoptar. Sin embargo, en la nueva planta sí había cargos similares al de la funcionaria y en lugar de hacer un nombramiento en provisionalidad, la citada funcionaria debió ser reincorporada. 20.- Al analizar la exequibilidad de las presunciones contenidas en la Ley 678 de 2001, particularmente la causal invocada por la entidad demandante –violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho–, la Corte Constitucional señaló: <<En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678.

De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de “inexcusabilidad”, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que ‘la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse’.

(..) Por similares razones, el calificativo de “manifiesto” tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa.

Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave>>[16]. 21.- En el proceso está probado que el 15 de noviembre de 2002 el demandado Darío Rafael Londoño Gómez, en su condición de gerente general de la entidad, comunicó a la señora Alba Amanda Vargas Cabra que, según el Acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002, el cargo de profesional especializado código 3010 grado 20 dependiente de la División de Educación Ambiental había sido suprimido.

Por tanto, podía optar por la incorporación a la nueva planta de personal o por la indemnización[17], y la funcionaria escogió esta última. 22.- El mismo día el demandado expidió la Resolución No. 1345 en la que no reincorporó a la señora Vargas Cabra a la nueva planta de personal de la CAR, porque ella optó por la indemnización, tal y como quedó consignado en la sentencia de nulidad, razón por la cual consideró que había dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, que textualmente señala: <<Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo.

Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional>>. 23.- Cabe resaltar que en el presente caso la entidad demandante no alegó la presunción de dolo prevista en el numeral segundo del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, la cual se configura por <<haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada>>; la demandante no afirmó que el demandado hubiese fundado su decisión en un hecho inexistente ni invocó esa presunción, razón por la cual la Sala no podría fundar la condena en tal causal. 24.- Es de anotar que mediante sentencia del 1º de junio de 2020 la Subsección B, en el marco de la misma reestructuración administrativa de la CAR del presente asunto, condenó al señor Darío Rafael Londoño Gómez por culpa grave, en la medida en que desconoció, en forma inexcusable, la normatividad aplicable para la incorporación automática de los empleados de carrera a la nueva planta de personal, respecto de quienes no existiera supresión efectiva del cargo (artículo 39 Ley 443 de 1998). 25.- No obstante lo anterior, cabe aclarar que la situación del funcionario desvinculado en ese caso era distinta, pues el empleado sí optó por la reincorporación, es decir, solicitó formalmente ser designado en el cargo y luego se ordenó el pago de la indemnización, con fundamento en que transcurridos los seis meses señalados en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, no había sido posible su incorporación a la planta de empleados públicos de la entidad.

En tal caso la Sala concluyó que tal decisión era manifiestamente ilegal y se estructuraba la causal. 26.- En estas condiciones, la Sala comparte los argumentos del tribunal y confirmará la sentencia en el sentido de absolver al demandado, y condenará en costas en esta instancia a la entidad demandante, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, toda vez que el proceso se inició en su vigencia. 27.- Las costas se tasarán únicamente en el valor que corresponde a las agencias en derecho causadas en segunda instancia, ya que no se acreditaron otros pagos procesales. 28.- En los términos del Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura[18] las costas se tasarán en el equivalente al 2.5% del valor de las pretensiones, en atención a la naturaleza de este proceso, a la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado en la segunda instancia, es decir, en la suma de doce millones trescientos cuatro mil ochocientos siete pesos m/cte ($12.304.807) a cargo de la entidad demandante, vencida en el trámite del presente asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2014 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO.- CONDÉNASE en costas en esta instancia a la entidad demandante. Por Secretaría de la Sección, liquídense e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, el equivalente al 2,5% de lo pedido en la presente acción de repetición, es decir, la suma de doce millones trescientos cuatro mil ochocientos siete pesos m/cte ($12.304.807) a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

TERCERO. - En firme la presente decisión, devuélvase el proceso al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Con firma electrónica RAMIRO PAZOS GUERRERO Salvo parcialmente el voto ----------------------- [1] Fls. 1, 25-28 y 32-33 c. 1. [2] Fl. 2 c. 1. [3] Fls. 166-179 c. 2. [4] Fls. 8 y 11 c. 1. [5] Fls. 40-44 c. 1. [6] Fls. 94 vto. c. ppal. [7] Fls. 61-76 c. 1. [8] Fls. c. ppal. [9] Fls. 93-98 c. ppal. [10] Fls. 99-109 c. ppal. [11] Fls. 393-421 c. 2. [12] Fls. 166-179 c. 2. [13] Fls. 118-119 c. 2. [14] Fls. 120-124 c. 2. [15] Mediante el Acuerdo No. 016 del 29 de octubre de 2002 el Consejo Directivo de la CAR adoptó su nueva planta de personal y suprimió algunos cargos.

El 15 de noviembre de 2002, el demandado, en su condición de director general de la entidad comunicó a la funcionaria que su cargo había sido suprimido y que podía optar entre la incorporación o la indemnización y ella optó por la segunda y el mismo día, mediante la Resolución No. 1345, el director incorporó a la nueva planta a algunos empleados, entre los que no se encontraba la señora Alba Amanda Vargas Cabra. [16] Corte Constitucional, sentencia C-455-2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [17] Fl. 117 c. 2. [18] 3.1.3.

Segunda instancia. (..) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia.