25000-23-36-000-2012-00267-01 — Consejo de Estado

25000-23-36-000-2012-00267-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-08-03

Ponente: Alberto Montaña Plata

Actor: Grupo Asesoría En Sistematización De Datos S.A. Y Otros·Demandado: Caprecom

De qué trata

Síntesis: [E]n lo que respecta a la oportunidad para presentar la demanda, se debe recordar que el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA consagra que, en el medio de control de reparación directa, la demanda se deberá presentar “dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”, circunstancia que, para el caso de la declaratoria del enriquecimiento sin causa, se deberá entender que se configura dentro de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del respectivo evento que ocasionó el correlativo empobrecimiento. Esta precisión resulta apropiada y necesaria frente a la procedencia del medio de control a través del cual la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que se debe encausar la llamada actio in rem verso, habida consideración de que, en estricto sentido, los presupuestos de la responsabilidad, en especial la procedencia del daño y de su respectiva imputación, no son elementos que se deban estimar en la acción derivada del enriquecimiento sin causa.CONTRATACIÓN ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESCRITO / CONDICIONES DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO[S]e debe recordar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la solemnidad a la que están sometidos algunos contratos estatales, consistente en que deban constar por escrito, es un condicionamiento que impone deberes para ambas partes de la relación contractual, derivado, entre otros, de los mandatos de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. (…) Se debe retener, entonces, que, tanto en los contratos estatales sometidos al Estatuto Contractual como en aquellos exceptuados que estén sometidos a la solemnidad de constar por escrito, no se puede pretender desconocer este requisito so pretexto de que se reconozcan y paguen servicios con base en un soporte contractual inexistente, consideración que, en todo caso, no es óbice para que se pueda adelantar un juicio de cara al principio que prohíbe que se produzca un enriquecimiento sin causa (…).NOTA DE RELATORÍA: Sobre la solemnidad a la que están sometidos algunos contratos estatales y la compensación por enriquecimiento sin causa, consultar providencia de 30 de marzo de 2006, Exp. 25662, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / COMPENSACIÓN POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ELEMENTOS DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / OBJETO DE LA ACTIO IN REM VERSO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIALa mayor aplicación que ha tenido el principio relativo a la prohibición del enriquecimiento sin justa causa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ha dado de la mano de ejecuciones materiales sin que exista un adecuado respaldo en un contrato estatal debidamente celebrado. Se ha concluido que, en algunos casos excepcionales, se puede perseguir una declaratoria de enriquecimiento sin causa, como ocurre en eventos en los cuales el afectado, a solicitud de la entidad, ejecutó prestaciones a su favor luego de que esta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración, o como cuando un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad contratante, o por la ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó. (…) Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado ha establecido los requisitos para que tenga lugar este principio general del derecho. De esta manera, para que proceda la declaratoria de enriquecimiento sin causa es necesario que se presente: 1) un enriquecimiento, esto es, una ventaja patrimonial, 2) un correlativo empobrecimiento, 3) la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial, 4) que el afectado no cuente con otra acción, consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos de procedencia del enriquecimiento sin causa, consultar providencia de 6 de febrero de 2020, Exp. 46361, C.P. María Adriana Marín.MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / CONTRATO DE SERVICIO DE SALUD / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD / CAPRECOM / EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL / AUSENCIA DE FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL SIN FORMALIDADES PLENAS / CONTRATO ESCRITO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / COMPENSACIÓN POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTUALIZACIÓN DE LA CONDENAEn lo que toca a los servicios que habían sido prestados por fuera del amparo contractual, (…) esta Sala encuentra que están dadas las condiciones indispensables para la configuración del enriquecimiento sin causa, habida consideración de que, como primera medida, se acreditó que se prestaron servicios (…) que se derivaron de ejecuciones que excedieron lo presupuestado en el contrato (…), así como (…) originado en servicios que excedieron el amparo contractual del contrato (…). Para la Sala las respectivas certificaciones del subdirector de la EPS, en las que dejó constancia de los servicios suministrados fuera del respaldo contractual, así como la referida declaración juramentada sobre la prestación de dichos servicios por parte del mismo subdirector, permiten acreditar, suficientemente, la prestación efectiva de los servicios reclamados. Justamente, se debe tener presente que las certificaciones aludidas nunca fueron objetadas por la entidad demandada, quien, por el contrario, en cada una de las oportunidades procesales respectivas (…), siempre reconoció, durante el desarrollo de todo el proceso, que se habían prestado servicios sin el respaldo contractual ni presupuestal, al tiempo que entendía que no existía un fundamento legal que le permitiera realizar los pagos reclamados. (…) Una vez acreditada la materialización de los servicios suministrados, se observa que con su prestación el patrimonio de CAPRECOM se enriqueció, al tiempo que el patrimonio del Consorcio demandante sufrió un correlativo empobrecimiento, sin una causa que justificara este desequilibrio patrimonial. Se observa, además, que la parte actora no tenía otra acción para encauzar su pretensión de rectificar este desequilibrio patrimonial injustificado, ya que la acción contractual no podía constituir un medio de control válido ante la inexistencia de un contrato que respaldara las ejecuciones materiales que excedieron el amparo contractual y presupuestal respectivo. (…) Finalmente, en lo (…) relativo a la prohibición de soslayar una norma imperativa con la configuración del enriquecimiento sin causa, se observa que, en este caso particular, a pesar del requisito de que los contratos de la entidad demandada constaran por escrito, como resultado de la autolimitación a la autonomía negocial impuesta por la propia entidad, las ejecuciones materiales del contrato, que excedieron el respaldo contractual y el amparo presupuestal, deberán ser reconocidos para corregir el enriquecimiento injustificado en el patrimonio de la entidad demandada, en especial cuando dichas ejecuciones materiales tuvieron como objeto evitar la parálisis en la prestación de un servicio asociado a un derecho fundamental como es la salud. (…) Sobre el valor que será reconocido se deberá realizar la respectiva actualización monetaria, la cual se efectuará en consideración al mes respectivo en el que se prestaron los servicios que generaron el correlativo empobrecimiento (…).INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL PAGO / INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO DEL PRECIO DEL CONTRATO ESTATAL / FACTURA / MORA EN EL PAGO DE LA FACTURA / PAGO DE LA FACTURA / REQUISITOS DE LA FACTURA / TITULO VALOR / REQUISITOS DEL TÍTULO VALOR / ELEMENTOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / FALTA DE REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / PROCESO EJECUTIVO / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES / RECHAZO DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOSFinalmente, en lo que respecta a la pretensión de incumplimiento contractual derivada del no pago de las facturas (…) frente a la cual no se pronunció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta Sala considera que los documentos que fueron aportados como facturas (…) (a diferencia de otras facturas que obran en el expediente), no cumplen con los requisitos de los títulos valores establecidos en los artículos 621 y 774 del Código de Comercio (…). Situación que desvirtúa su carácter de título valor en los términos de artículo 774 del referido Código. (…) Ahora bien, si lo que pretendía el actor era una declaratoria de incumplimiento basada en el no pago de las llamadas facturas, las mismas no pueden constituir prueba de una prestación incumplida, justamente, ante el no cumplimiento de los requisitos exigidos para los títulos valores. Esto es, mientras que de los documentos aportados no se desprende una obligación clara, expresa y exigible, con base en los mismos, en ausencia de otros elementos probatorios, no se puede dar por acreditada la prestación de un servicio que hubiera dado origen a una obligación de pago incumplida. En todo caso, se recuerda que si el actor consideraba tener en sus manos un título valor que cumpliera con los respectivos requisitos, debió haber intentado un proceso ejecutivo. (…) Con base en las anteriores consideraciones, y en atención a la prohibición establecida en el artículo 164 del CPACA, relativa a imposibilidad de acumular pretensiones que no se tramiten bajo el mismo procedimiento, no podrá dársele curso en el presente proceso, lo que, en consecuencia, lleva a la Sala a rechazar las pretensiones principales (…) relacionadas con el pago de las pluricitadas facturas.NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con aclaración de voto del doctor Martín Bermúdez Muñoz, y con salvamento de voto del doctor Ramiro Pazos Guerrero.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / CADUCIDAD DE LA ACTIO IN REM VERSO [E]n lo que respecta a la oportunidad para presentar la demanda, se debe recordar que el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA consagra que, en el medio de control de reparación directa, la demanda se deberá presentar “dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”, circunstancia que, para el caso de la declaratoria del enriquecimiento sin causa, se deberá entender que se configura dentro de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del respectivo evento que ocasionó el correlativo empobrecimiento.

Esta precisión resulta apropiada y necesaria frente a la procedencia del medio de control a través del cual la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que se debe encausar la llamada actio in rem verso, habida consideración de que, en estricto sentido, los presupuestos de la responsabilidad, en especial la procedencia del daño y de su respectiva imputación, no son elementos que se deban estimar en la acción derivada del enriquecimiento sin causa.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I CONTRATACIÓN ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESCRITO / CONDICIONES DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO [S]e debe recordar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la solemnidad a la que están sometidos algunos contratos estatales, consistente en que deban constar por escrito, es un condicionamiento que impone deberes para ambas partes de la relación contractual, derivado, entre otros, de los mandatos de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.

(…) Se debe retener, entonces, que, tanto en los contratos estatales sometidos al Estatuto Contractual como en aquellos exceptuados que estén sometidos a la solemnidad de constar por escrito, no se puede pretender desconocer este requisito so pretexto de que se reconozcan y paguen servicios con base en un soporte contractual inexistente, consideración que, en todo caso, no es óbice para que se pueda adelantar un juicio de cara al principio que prohíbe que se produzca un enriquecimiento sin causa (…).

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 39 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 41 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la solemnidad a la que están sometidos algunos contratos estatales y la compensación por enriquecimiento sin causa, consultar providencia de 30 de marzo de 2006, Exp. 25662, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / COMPENSACIÓN POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ELEMENTOS DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / OBJETO DE LA ACTIO IN REM VERSO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La mayor aplicación que ha tenido el principio relativo a la prohibición del enriquecimiento sin justa causa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ha dado de la mano de ejecuciones materiales sin que exista un adecuado respaldo en un contrato estatal debidamente celebrado.

Se ha concluido que, en algunos casos excepcionales, se puede perseguir una declaratoria de enriquecimiento sin causa, como ocurre en eventos en los cuales el afectado, a solicitud de la entidad, ejecutó prestaciones a su favor luego de que esta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración, o como cuando un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad contratante, o por la ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó. (…) Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado ha establecido los requisitos para que tenga lugar este principio general del derecho.

De esta manera, para que proceda la declaratoria de enriquecimiento sin causa es necesario que se presente: 1) un enriquecimiento, esto es, una ventaja patrimonial, 2) un correlativo empobrecimiento, 3) la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial, 4) que el afectado no cuente con otra acción, consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos de procedencia del enriquecimiento sin causa, consultar providencia de 6 de febrero de 2020, Exp. 46361, C.P. María Adriana Marín. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / CONTRATO DE SERVICIO DE SALUD / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD / CAPRECOM / EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL / AUSENCIA DE FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL SIN FORMALIDADES PLENAS / CONTRATO ESCRITO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / COMPENSACIÓN POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTUALIZACIÓN DE LA CONDENA En lo que toca a los servicios que habían sido prestados por fuera del amparo contractual, (…) esta Sala encuentra que están dadas las condiciones indispensables para la configuración del enriquecimiento sin causa, habida consideración de que, como primera medida, se acreditó que se prestaron servicios (…) que se derivaron de ejecuciones que excedieron lo presupuestado en el contrato (…), así como (…) originado en servicios que excedieron el amparo contractual del contrato (…).

Para la Sala las respectivas certificaciones del subdirector de la EPS, en las que dejó constancia de los servicios suministrados fuera del respaldo contractual, así como la referida declaración juramentada sobre la prestación de dichos servicios por parte del mismo subdirector, permiten acreditar, suficientemente, la prestación efectiva de los servicios reclamados.

Justamente, se debe tener presente que las certificaciones aludidas nunca fueron objetadas por la entidad demandada, quien, por el contrario, en cada una de las oportunidades procesales respectivas (…), siempre reconoció, durante el desarrollo de todo el proceso, que se habían prestado servicios sin el respaldo contractual ni presupuestal, al tiempo que entendía que no existía un fundamento legal que le permitiera realizar los pagos reclamados.

(…) Una vez acreditada la materialización de los servicios suministrados, se observa que con su prestación el patrimonio de CAPRECOM se enriqueció, al tiempo que el patrimonio del Consorcio demandante sufrió un correlativo empobrecimiento, sin una causa que justificara este desequilibrio patrimonial. Se observa, además, que la parte actora no tenía otra acción para encauzar su pretensión de rectificar este desequilibrio patrimonial injustificado, ya que la acción contractual no podía constituir un medio de control válido ante la inexistencia de un contrato que respaldara las ejecuciones materiales que excedieron el amparo contractual y presupuestal respectivo.

(…) Finalmente, en lo (…) relativo a la prohibición de soslayar una norma imperativa con la configuración del enriquecimiento sin causa, se observa que, en este caso particular, a pesar del requisito de que los contratos de la entidad demandada constaran por escrito, como resultado de la autolimitación a la autonomía negocial impuesta por la propia entidad, las ejecuciones materiales del contrato, que excedieron el respaldo contractual y el amparo presupuestal, deberán ser reconocidos para corregir el enriquecimiento injustificado en el patrimonio de la entidad demandada, en especial cuando dichas ejecuciones materiales tuvieron como objeto evitar la parálisis en la prestación de un servicio asociado a un derecho fundamental como es la salud.

(…) Sobre el valor que será reconocido se deberá realizar la respectiva actualización monetaria, la cual se efectuará en consideración al mes respectivo en el que se prestaron los servicios que generaron el correlativo empobrecimiento (…). INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL PAGO / INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO DEL PRECIO DEL CONTRATO ESTATAL / FACTURA / MORA EN EL PAGO DE LA FACTURA / PAGO DE LA FACTURA / REQUISITOS DE LA FACTURA / TITULO VALOR / REQUISITOS DEL TÍTULO VALOR / ELEMENTOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / FALTA DE REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / PROCESO EJECUTIVO / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES / RECHAZO DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS Finalmente, en lo que respecta a la pretensión de incumplimiento contractual derivada del no pago de las facturas (…) frente a la cual no se pronunció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta Sala considera que los documentos que fueron aportados como facturas (…) (a diferencia de otras facturas que obran en el expediente), no cumplen con los requisitos de los títulos valores establecidos en los artículos 621 y 774 del Código de Comercio (…).

Situación que desvirtúa su carácter de título valor en los términos de artículo 774 del referido Código. (…) Ahora bien, si lo que pretendía el actor era una declaratoria de incumplimiento basada en el no pago de las llamadas facturas, las mismas no pueden constituir prueba de una prestación incumplida, justamente, ante el no cumplimiento de los requisitos exigidos para los títulos valores.

Esto es, mientras que de los documentos aportados no se desprende una obligación clara, expresa y exigible, con base en los mismos, en ausencia de otros elementos probatorios, no se puede dar por acreditada la prestación de un servicio que hubiera dado origen a una obligación de pago incumplida. En todo caso, se recuerda que si el actor consideraba tener en sus manos un título valor que cumpliera con los respectivos requisitos, debió haber intentado un proceso ejecutivo.

(…) Con base en las anteriores consideraciones, y en atención a la prohibición establecida en el artículo 164 del CPACA, relativa a imposibilidad de acumular pretensiones que no se tramiten bajo el mismo procedimiento, no podrá dársele curso en el presente proceso, lo que, en consecuencia, lleva a la Sala a rechazar las pretensiones principales (…) relacionadas con el pago de las pluricitadas facturas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 621 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 774 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con aclaración de voto del doctor Martín Bermúdez Muñoz, y con salvamento de voto del doctor Ramiro Pazos Guerrero. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2012-00267-01(52405) Actor: GRUPO ASESORÍA EN SISTEMATIZACIÓN DE DATOS S.A. Y OTROS Demandado: CAPRECOM Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Reparación directa – Enriquecimiento sin causa – Incumplimiento contractual.

Síntesis del caso: el actor solicitó el reconocimiento y el pago de servicios prestados que habrían excedido el presupuesto de los contratos celebrados y que, en consecuencia, se efectuaron sin el amparo contractual respectivo. Asimismo, solicitó la declaratoria de incumplimiento por el no pago de facturas presentadas durante la ejecución contractual.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 10 de julio de 2014, que negó las pretensiones de la demanda[1]. Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones - 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación – 1.5. Trámite relevante en segunda instancia 1. Posición de la parte demandante 1. El 3 de septiembre de 2012 las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S.[2], a través de apoderado judicial, presentaron demanda[3] en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (CAPRECOM), la cual fue tramitada por el medio de control de reparación directa[4], con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas que se sintetizan: “PRETENSIONES PRINCIPALES: PRIMERA.

Que se declare que el CONSORCIO ASD ACS, integrado por las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., le prestó a CAPRECOM servicios de implementación y desarrollo del proceso de gestión y control de cuentas, de auditoría médica directa y de auditoría médica integral, durante los meses de enero a junio de 2009 y los meses de junio, julio, agosto, septiembre y noviembre de 2010.

SEGUNDA. Que se declare que, por la prestación de dichos servicios, CAPRECOM le adeuda al CONSORCIO ASD ACS, integrado por las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S. […] $2.965’666.776 valor que fue incorporado en las facturas 13734, 13735, 13736, 13737 y 13738, todas de 10 de diciembre de 2010, y 14649 de 24 de mayo de 2012, que fueron presentadas a CAPRECOM TERCERA.

Que, en consecuencia, se ordene a CAPRECOM a pagarle las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., las cuales integran el CONSORCIO ASD ACS el valor de […] $2.965’666.776. CUARTA. Que se condene a CAPRECOM a pagarle a las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., las cuales integran el CONSORCIO ASD ACS, la actualización monetaria sobre las sumas a que hacen referencia las pretensiones segunda y tercera anteriores, y los intereses corrientes o moratorios a los que haya lugar, calculados desde la fecha en que se presentaron las correspondientes facturas y hasta el momento del pago.

QUINTA. Que se declare que el CONSORCIO ASD ACS, integrado por las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., le prestó a CAPRECOM servicios de implementación y desarrollo del proceso de gestión y control de cuentas, de auditoría médica directa y de auditoría médica integral, en ejecución del Contrato 533 de 2010.

SEXTA. Que se declare que CAPRECOM incumplió sus obligaciones contractuales al no pagarle al CONSORCIO ASD ACS, integrado por las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., la cantidad de […] $277’978.567. SEPTIMA. Que, en consecuencia de la declaratoria sexta anterior, se condene a CAPRECOM a pagarle a las sociedades del Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., las cuales integran el CONSORCIO ASD ACS, el valor de […] $277’978.567, por los servicios de implementación y desarrollo del proceso de gestión y control de cuentas, de auditoría médica directa y de auditoría médica integral, prestados en ejecución del Contrato Nº 533 de 2010.

OCTAVA. Que se condene a CAPRECOM a pagarle a las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., las cuales integran el CONSORCIO ASD ACS, la actualización monetaria sobre las sumas a que hacen referencia las prestaciones sexta y séptima anteriores, y los intereses corrientes o moratorios a los que haya lugar, calculados desde la fecha en que se presentaron las correspondientes facturas y hasta el momento del pago.

NOVENA. Disponer el cumplimiento de la sentencia favorable en los términos de los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 DÉCIMA: Que se condene a CAPRECOM a pagar las costas del proceso. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: “Las pretensiones subsidiarias se refieren únicamente a las pretensiones segunda y tercera principales, las cuales se formulan de la siguiente forma” SEGUNDA SUBSIDIARIA.

Que se declare que CAPRECOM, al no haber pagado el valor de […] $2.965’666.776, previsto por la prestación de dichos servicios, según aparecen en las facturas 13734, 13735, 13736, 13737 y 13738, todas de 10 de diciembre de 2010, y 14649 de 24 de mayo de 2012, se ha enriquecido sin justa causa y en perjuicio de las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., las cuales integran el CONSORCIO ASD ACS.

TERCERA SUBSIDIARIA. Que, en consecuencia de la declaración inmediatamente anterior, se condene a CAPRECOM a pagarle a las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S., las cuales integran el CONSORCIO ASD ACS, el valor de […] $2.965’666.776, por los servicios prestados durante los meses de enero a junio de 2009 y los meses de junio, julio, agosto, septiembre y noviembre de 2010, el cual fue incorporado en las facturas 13734, 13735, 13736, 13737 y 13738, todas de 10 de diciembre de 2010, y 14649 de 24 de mayo de 2012”. 2.

En la demanda[5] la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones: 3. 1) “Servicios prestados por fuera del amparo presupuestal del Contrato 472 de 2008”: el 26 de diciembre de 2008 el Consorcio ASD ACS (Consorcio) y CAPRECOM celebraron el contrato 472 de 2008 cuyo objeto consistió en la prestación de servicios especializados en la implementación y desarrollo del proceso de gestión y control de cuentas de auditoría médica.

El valor del contrato ascendió a $800’000.000 y su duración fue de 6 meses. 4. 2) Luego de haberse agotado el presupuesto previsto, CAPRECOM adicionó el contrato en $400’000.000, mediante Acta 2 de 1 de abril de 2009. A pesar de lo anterior, el contrato “no alcanzó a cubrir los servicios contratados atinentes a la conciliación de objeciones de cuentas de prestación de servicios actividades que fueron ejecutadas constantemente por el Consorcio”, al tiempo que la entidad demandada le había solicitado no interrumpir la prestación de los servicios. 5. 3) El actor indicó que los servicios prestados y las actividades que quedaron pendientes por facturar en los meses de enero, febrero y marzo, arrojaron un “valor que quedó por fuera del contrato” de $285’994.408.

El Consorcio presentó la factura de venta 13738, el 10 de diciembre de 2010, en la cual se incluyó el referido valor pendiente por facturar. “La supervisora administrativa del contrato de CAPRECOM y subdirectora de EPS (E) […] reconoció que el Consorcio ASD ACS había prestado los servicios a satisfacción y que procedía el pago por valor de $331.230.399, dentro de los cuales se hallaba comprendido el valor pendiente de facturar de $285’994.408”, factura que no ha sido pagada. 6. 4) “Servicios prestados por fuera del amparo presupuestal del Contrato 289 de 2009”: el 1 de julio de 2009 CAPRECOM y el Consorcio celebraron el contrato 289 de 2008, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios de auditoría médica, incluida la implementación y desarrollo del proceso de gestión y control de cuentas de 14 regionales durante los meses de abril y mayo de 2009.

El valor del contrato fue de $800’000.000 y su duración de 2 meses. 7. 5) En el mes de mayo de 2009 quedaron actividades relacionadas con las conciliaciones de glosas que, hasta al momento en el que se realizó la facturación respectiva, no se habían adelantado y que ascendieron a $111’877.858, si bien en la demanda se está reclamando únicamente la suma de $45’235.991.

Los servicios prestados por el Consorcio a CAPRECOM están soportados en los correspondientes informes de ejecución entregados en su oportunidad a la EPS. 8. 6) “Servicios prestados por fuera del amparo presupuestal del Contrato CN01-430-2009”: el 15 de septiembre de 2009 el Consorcio y CAPRECOM celebraron el contrato CN01-430-2009 con un objeto similar a los anteriores, cuyo valor ascendió a $6.000’000.000 y plazo de ejecución de 9 meses.

El contrato fue adicionado en $1.500’000.000, mediante Acta 1, en consideración a que se había agotado el presupuesto previsto y ante la necesidad de garantizar el servicio. Posteriormente, mediante Acta 2, se adicionó el contrato en $1.500’000.000 y se incluyeron actividades asociadas al proceso de recobro. 9. 7) “En el mes de junio, el Consorcio ASD ACS prestó servicios de auditoría a CAPRECOM por un valor de $632.761.529, el cual superaba el valor total presupuestado.

Esta circunstancia tuvo lugar por cuanto era imposible para mis representados identificar, antes de la realización del correspondiente informe de ejecución, certificación y facturación, el valor de los servicios realmente prestados”. En esta ocasión quedó pendiente por facturar (“valor fuera del contrato”), la suma de $136’234.900. 10. 8) La supervisora administrativa del contrato “con certificación de fecha 26 de noviembre de 2010 reconoció que el Consorcio ASD ACS había prestado los servicios a satisfacción y que procedía el pago $2.426’683.073”, mientras que “las facturas de venta 13734, 13735, 13736 y 13737 presentadas por el consorcio el 10 de diciembre de 2010, por valor de $2.426’683.073 no han sido pagadas a la fecha de la presente demanda”. 11. 9) “Servicios prestados por fuera del amparo presupuestal del Contrato 533-2010”: el 20 de septiembre de 2010 el Consorcio y CAPRECOM celebraron el contrato 533-2010 con un objeto semejante a los precedentes, con un plazo de ejecución de 2 meses y con un valor de $1.300’000.000.

El contrato fue luego prorrogado y adicionado en $650’000.000. 12. 10) A pesar de que el presupuesto se había agotado, CAPRECOM solicitó al Consorcio no interrumpir la prestación de los servicios, de ahí que se hubieran prestado servicios sin disponibilidad presupuestal durante el mes de noviembre de 2010 por el orden de $207’753.304. 13. 11) No obstante haber sido reconocidos por parte del subdirector de la EPS, mediante certificación de 9 de julio de 2012, y de haberse presentado la respectiva factura, el valor de los servicios no había sido cancelado a la fecha de la presente demanda. 14. 12) La suma total adeudada por CAPRECOM por servicios que fueron prestados “fuera del amparo presupuestal de los contratos” ascendió a $2.965’666.776. 15. 13) Sumado a las anteriores consideraciones, con relación al contrato 533 de 2010, se señaló que se adeudaba la suma adicional de $277’978.567 por conceptos de facturas que fueron presentadas y que no habían sido pagadas dentro del plazo de 30 días hábiles consagrado en el contrato. 16. 14) CAPRECOM incumplió con las obligaciones contractuales a su cargo, al tiempo que se enriqueció sin justa causa luego de haberle solicitado al Consorcio que continuara prestando el servicio de auditoría “debido al aumento en el volumen de las cuentas a auditar y a los efectos nocivos que ello generaría en la prestación de los servicios de salud a los usuarios afiliados a esa EPS”, al tiempo que el Consorcio carecía de otra acción para reclamar dicha reparación patrimonial. 17. 15) En la demanda se solicitó, como medida cautelar, el embargo de las cuentas de CAPRECOM y la orden a esa entidad para que constituyera un patrimonio autónomo por el valor pretendido[6]. 2.

Posición de la parte demandada 18. El 8 de febrero de 2013 la entidad demandada contestó la demanda[7] y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En el escrito sostuvo que se había pretendido el pago de valores que no se encontraban debidamente acreditados, que no tenían sustento contractual y que correspondían a contratos que no habían sido liquidados.

Para la demandada cualquier acto que se produjera sin agotar los requisitos de ley, como ocurría con su falta de perfeccionamiento, conllevaba una imposibilidad jurídica de ejecución y “por tanto no genera(ba) nexos vinculantes entre las partes”. 19. Adujo que, si bien se habían celebrado los contratos, parecerían alegarse “hechos cumplidos” que no estaban plenamente demostrados.

En este sentido, aseveró que para los meses de julio a noviembre de 2010 no se celebró ningún contrato para la prestación de servicios de auditoría médica por haberse encontrado en “ley de garantías” situación que prohibía la celebración de contratos durante época electoral, razón por la cual se adicionó el contrato CN01-430-2009 hasta por el 50%, por haber sido imposible adicionarse por un valor mayor, de conformidad con el Manual Interno de Contratación. Por ello, los referidos “servicios prestados por el convocante no contaron con respaldo contractual ni presupuestal”, por lo que no existía un fundamento legal para realizar los pagos reclamados. 20.

La entidad presentó las excepciones tituladas “inexistencia del derecho”, al no haberse cumplido con los requisitos legales de perfeccionamiento y ejecución del contrato; “falta de requisitos legales” e “inexigibilidad de la obligación”, por la falta de liquidación de los contratos, de conformidad con lo señalado por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. 3.

Sentencia recurrida 21. El 10 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió Sentencia de primera instancia en la cual resolvió (se trascribe): “PRIMERO. Negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar a la parte demandante a pagar a favor de CAPRECOM la suma de […] $20.965.666, por agencias en derecho. […]”[8]. 22. Para el juzgador de primera instancia lo pretendido se circunscribió a dos situaciones particulares: por un lado, el posible enriquecimiento sin causa que se habría producido por servicios que habían sido “prestados fuera del amparo presupuestal de los contratos” y, por otro lado, un incumplimiento contractual por el no pago de cuentas que fueron presentadas por el Consorcio. 23.

El estudio se adelantó bajo el medio de control de reparación directa en atención al enriquecimiento sin causa que había sido alegado. En consideración a la unificación jurisprudencial de 2012[9], señaló el fallador de primer grado que era “viable estudiar el enriquecimiento sin causa en virtud de la excepción relacionada con el derecho a la salud”, habida cuenta de que los servicios estaban relacionados con la auditoría de cuentas para el pago de servicios de salud prestados por las IPS. 24.

En lo que respecta al contrato 472-2008, para el Tribunal no existía prueba de que el Consorcio hubiera prestado servicios por fuera del amparo presupuestal toda vez que, a pesar de lo sostenido por el demandante, la “conciliación de objeción de cuentas de prestación de servicios” era una actividad que hacía parte del objeto contractual, lo que no permitía evidenciar que se hubiera prestado ese servicio por fuera del valor acordado por las partes.

Asismismo, se debía considerar que el contrato había sido liquidado mediante Acta de 26 de octubre de 2006, sin que se hubieran presentado salvedades por parte del contratista, sino que, por el contrario, las partes se habían declarado “a paz y salvo por concepto de la celebración, ejecución y liquidación del contrato […] en consecuencia el contratista renuncia[ba] a ejercer cualquier reclamación judicial y/o extrajudicial, respecto de las obligaciones derivadas del contrato que se liquida[ba]”. 25.

En lo que relativo al contrato 289-2009, el fallador de primer grado consideró que el informe final de ejecución presentado a CAPRECOM no constituía prueba de la prestación de los servicios, habida cuenta de que el mismo había sido presentado sin firma, lo que impedía “tener certeza acerca de su origen y autenticidad. Pero especialmente, la Sala destaca que el informe final no contiene la certificación de cumplimiento, ni la constancia de la acreditación del pago de los aportes parafiscales, tal como se acordó en la cláusula quinta del contrato”.

En especial, indicó que la prueba de la prestación de los servicios aportada se refería al contrato 472 de 2008 y no al contrato 289 de 2009, lo que hacía imposible determinar cuál había sido la certificación sobre las prestaciones de servicios por fuera del amparo contractual. 26. En este sentido, señaló que el dictamen pericial practicado se había limitado a actualizar los valores que la demandante había considerado como prestados fuera del amparo contractual, mas no ofrecía información alguna de las cuentas auditadas ni del valor de las mismas, que le permitiera determinar si se había prestado o no servicios fuera del respaldo contractual. 27.

En un similar sentido, frente a los contratos 430 de 2009 y 533 de 2010, para el Tribunal estaba probado que se había pactado una tarifa para la prestación de los servicios de auditoría de cuentas médicas acorde con el valor de los contratos y que se habían entregados los respectivos informes a CAPRECOM; sin embargo, las pruebas aportadas no permitían concluir que se hubieran prestado servicios fuera del amparo contractual.

“Por el contrario, lo que la Sala puede evidenciar es el cumplimiento cabal de los contratos”. 1.4. Recurso de apelación 28. El 11 de agosto de 2014 la parte demandante presentó recurso de apelación[10], en el cual insistió en que “por razones no atribuibles al Consorcio ASD ACS y que pueden explicarse por la gran dificultad que implicaba para CAPRECOM el ir estableciendo permanentemente si la ejecución contractual estaba o no dentro de los parámetros presupuestales previstos” el actor terminó prestándole servicios asociados a la conciliación de glosas que desbordaron la disponibilidad presupuestal por un valor de $2.965.666.776. 29.

Adujo el recurrente que CAPRECOM tampoco había pagado la suma de $277’978.567, correspondiente a los servicios suministrados en el mes de noviembre de 2010, en desarrollo del contrato 533 de 2010, incumplimiento contractual que no había sido analizado por el fallador de primera instancia. 30. En lo relativo a las consideraciones del Tribunal sobre el contrato 472 de 2008, el recurrente adujo que sí existía prueba de los servicios prestados, al tiempo que, frente a la existencia de la liquidación bilateral sin que se hubieran presentado salvedades por parte del contratista, indicó que ello ocurrió toda vez que el Consorcio no tenía objeción respecto de los términos de la liquidación, mientras que los servicios prestados fuera de la disponibilidad presupuestal “debían ser reconocidos en un escenario aparte al del mismo contrato”. 31.

En lo que tocaba al contrato 289 de 2009, señaló que en el anexo 5 de la demanda se encontraban los informes digitalizados presentados por el Consorcio, entre los que se hallaba el de 22 de octubre de 2012, en el cual constaban las actividades prestadas por fuera del amparo contractual. Sostuvo, también, que la certificación de cumplimiento y la constancia de acreditación del pago de parafiscales era un requisito exigido por el contrato, que en nada incidía en el objeto del litigio, relativo a obtener el reconocimiento de los servicios efectivamente prestados por fuera del amparo contractual. 32.

Afirmó que en la aclaración del dictamen pericial se había podido determinar que las facturas habían sido radicadas en el departamento de cuentas de CAPRECOM, peritaje donde se relacionaron los valores pendientes de pago, por lo que consideró que el dictamen sí constituía plena prueba de los servicios que fueron prestados por el Consorcio. 33.

Respecto de los contratos 430 de 2009 y 533 de 2010, apuntó que también existía prueba de los servicios prestados fuera del amparo contractual, mientras que, frente al contrato 533 de 2010, indicó que los servicios prestados se encontraban, de igual manera, en el anexo 5 “informe noviembre 2010”. 1.5. Trámite relevante en segunda instancia 34.

En la oportunidad para alegar de conclusión la parte demandada reiteró lo expresado en la contestación de la demanda, consideraciones a las que sumó el hecho de que las facturas 13952 y 14648, correspondientes a los servicios prestados en virtud del contrato 533 de 2010, que tenían origen contractual y “aparecían como no pagadas”, deberían ser objeto de cobro en un proceso de naturaleza diferente.

Por su parte, el resto de facturas “no se encontraban amparadas por ningún contrato y correspond[ían] a servicios prestados como hechos cumplidos, sin contrato […] no han sido canceladas porque no existe sustento contractual que justifi[cara] la obligación desde el punto de vista jurídico, presupuestal y financiero”. Señaló además, que los testimonios no demostraban que CAPRECOM hubiera constreñido al contratista a continuar prestando los servicios que fueron objeto de los contratos cuando estos ya habían vencido, al tiempo que los servicios suministrados, según el objeto de los contratos, no correspondían a casos de atención de urgencias vitales, por lo que no estaban comprendidos dentro del fallo de unificación jurisprudencial relativo a la materia[11]. 35.

Por su parte, el recurrente presentó sus respectivos alegatos[12] en los cuales insistió en los argumentos esgrimidos en la demanda y en la apelación e indicó que, en atención a lo referido por el artículo 167 del Código General de Proceso, CAPRECOM se encontraba “en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos”, mientras que la entidad demandada “jamás objetó la afirmación relativa a la prestación de los servicios por parte del Consorcio”, y no lo hizo porque la realidad era que esos servicios se habían prestado a satisfacción, situación frente a la cual CAPRECOM “dejó de ese hecho constancias escritas, claras y explícitas”.

Concluyó que en el presente caso se habían cumplido todos los presupuestos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para declarar probado un enriquecimiento sin causa. 36. Mediante Auto de 27 de marzo de 2019 se reconoció personería jurídica al apoderado especial de la Fiduciaria La Previsora S.A., vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR CAPRECOM Liquidado[13]. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Objeto del litigio – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Sobre la condena en costas 2.1. Objeto del litigio 37. En consideración a los hechos probados y a los motivos de la apelación, la Sala deberá establecer si el juzgador de primera instancia erró al haber negado las pretensiones de la demanda al considerar que no existía prueba de que el Consorcio hubiera prestado servicios por fuera del amparo contractual.

Asimismo se deberá establecer si, como lo señaló el recurrente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió pronunciarse frente a la pretensión relativa al incumplimiento contractual. 38. La Sala se pronunciará de fondo toda vez que se encuentran reunidos los presupuestos para dictar Sentencia, al ser la reparación directa el medio de control procedente, como quiera que el demandante pretendió, entre otras, que se declarara que CAPRECOM se había enriquecido sin justa causa en contra del Consorcio demandante[14], medio de control al que se acumuló una pretensión relativa al incumplimiento de un contrato, con la observancia plena de los requisitos legales[15]. 2.2.

Análisis sustantivo 39. De conformidad con las razones que se exponen a continuación, la Sala modificará la decisión de primera instancia y accederá, parcialmente, a las pretensiones, en consideración a que está acreditado que, durante la ejecución de los contratos, se prestaron servicios del proceso de gestión y control de cuentas de auditoría médica cuya falta de pago originó un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad demandada y en contra del Concesionario.

De igual manera, se rechazarán las pretensiones concernientes a la falta de cumplimiento de obligaciones contractuales, habida cuenta de que no se acreditó, en debida forma, un incumplimiento contractual. 40. Está probado en el proceso que entre CAPRECOM y el Consorcio se celebraron los contratos: 1) contrato 472 de 26 de diciembre de 2008[16], adicionado mediante Acta 2 de abril 1 de 2009[17]; 2) contrato 289 de julio 1 de 2009[18]; 3) contrato 430 de 15 de septiembre de 2009[19], adicionado mediante las Actas 1 y 2 de 2009[20]; 4) contrato 533 de 20 de septiembre de 2010[21], adicionado y prorrogado mediante Actas 3 y 4 de 2010[22]. 41.

Igualmente, se aportaron las certificaciones del subdirector de la EPS: 1) de 26 de noviembre de 2010, en la que manifestó que, en lo relativo al contrato 422 de 2008, se había ejecutado el 100% del presupuesto, mientras que el Consorcio había auditado un valor de $331’230.399, “los cuales quedaron sin soporte ni disponibilidad presupuestal”; 2) de 9 de julio de 2012, en la que afirmó, frente al contrato 533 de 2010, que se había ejecutado “un 100% durante un plazo establecido, que dicho consorcio auditó facturación de servicios médicos correspondientes al mes de noviembre de 2010, los cuales quedaron sin soporte contractual ni disponibilidad presupuestal, por un valor de $207’753.304”[23]. 3) De la misma manera, se allegó copia de las certificaciones de 26 de noviembre de 2010 y de 9 de julio de 2012, en las que el subdirector de la EPS dejó constancia de que se había ejecutado el 100% de los recursos del contrato 430-2009 y que “proce[día] el pago de los servicios […] los cuales quedaron sin soporte contractual ni disponibilidad presupuestal”, por valor de $2.426’683.703[24]. 42.

En el proceso obra la declaración juramentada de José Dionisio Vargas Giraldo, quien se desempeñó como subdirector de la EPS CAPRECOM para la época de los hechos que dieron origen al presente litigio, en la que afirmó que, en los distintos contratos, fue necesario incluir actividades relacionadas con el objeto contractual, las cuales se adelantaron fuera del contrato, por resultar de “crítica importancia” para las actividades de la EPS[25]. 43.

También obran en el expediente las facturas 13734[26], 13735[27], 13736[28] y 13737[29] presentadas ante CAPRECOM el 10 de diciembre de 2010, cuya descripción se titula: “hechos cumplidos”, y cuyo valor suma $2.426’683.073. Así como las facturas 13952[30] y 14648[31] correspondientes a saldos pendientes de pago por la ejecución del contrato 533 de 2010, y la factura 14649 cuya descripción se titula: “hechos cumplidos”, últimas en las que no evidencia una fecha de radicación ni la respectiva aceptación. 44.

Para el estudio individualizado de las pretensiones se debe tener en cuenta que el demandante[32] elevó pretensiones principales y subsidiarias, las cuales deberían ser estudiadas en su respectivo orden si, en efecto, como lo determinan las normas pertinentes[33], se excluyeran entre sí. No obstante, al respecto observa esta Sala, tal y como lo identificó el fallador de primera instancia, y como fue determinado en la audiencia Inicial en la que se realizó la fijación del litigio, que el demandante se refirió a pretensiones y hechos todos relativos a la configuración de un enriquecimiento sin causa que se debe tramitar a través de la acción de reparación directa.

Por lo anterior, y en favor de la garantía de acceso a la administración de justicia, se hará un análisis pormenorizado de las pretensiones con el objeto de determinar su real alcance. 45. Con respecto a las pretensiones principales 1 a 4, se identifica que las mismas están relacionadas con la declaratoria, reconocimiento y pago de los servicios de implementación y desarrollo del proceso de gestión y control de cuentas de auditoría médica.

Ahora bien, a pesar de que en este primer grupo de pretensiones se persigue el pago de servicios que estaban relacionados con los 4 contratos que fueron celebrados, en realidad en todas ellas las sumas reclamadas están relacionadas con ejecuciones materiales sin el debido respaldo presupuestal y contractual, conclusión que se refuerza cuando se evidencia que el demandante no pretendió la declaratoria de incumplimiento contractual alguno que estuviera relacionada con los servicios prestados sin el amparo contractual respectivo. 46.

En consideración a lo anterior, y de manera previa a realizar el análisis sustantivo de fondo, en lo que respecta a la oportunidad para presentar la demanda, se debe recordar que el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA consagra que, en el medio de control de reparación directa, la demanda se deberá presentar “dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”, circunstancia que, para el caso de la declaratoria del enriquecimiento sin causa, se deberá entender que se configura dentro de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del respectivo evento que ocasionó el correlativo empobrecimiento.

Ahora bien, para efectuar el análisis del ejercicio oportuno de la acción en el caso concreto, se deben individualizar los eventos que, según alegó el demandante, generaron su empobrecimiento. Así, el primero de ellos, relacionado con el contrato 472 de 2008, tuvo lugar por “servicios prestados y las actividades que quedaron pendientes por facturar en los meses de enero, febrero y marzo” del año 2009 (párrafo 3.8 de la demanda).

En lo que respecta a estos servicios que se habrían prestados sin soporte contractual, al momento de presentar la demanda (3 de septiembre de 2012[34]), ya se habían superado, ampliamente, los 2 años con los que contaba el actor. 48. Frente a los servicios prestados sin amparo contractual derivados del contrato 289 de 2009, el actor sostuvo que estos tuvieron lugar durante los meses de abril y mayo de 2009 (párrafo 3.16 de la demanda), por lo que, de igual manera, al momento de presentarse la demanda ya había operado el fenómeno de la caducidad de estas pretensiones. 49.

En lo relativo al contrato 430 de 2009, los servicios que habrían sido proporcionados sin el respectivo soporte contractual tuvieron lugar en junio de 2010, de los cuales se derivó un valor pendiente por facturar de $136’243.901 (párrafo 3.29 de la demanda). Sobre este contrato también se prestaron servicios sin respaldo contractual “por lo que restaba del mes de junio, los meses de julio y agosto y del 1 al 19 de septiembre de 2010” (párrafo 3.31 de la demanda), que ascendieron a $2.426’683.073. 50.

Para el correcto análisis de la oportunidad de la demanda de los servicios relacionados en el párrafo anterior, se debe tener en cuenta que, mientras que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 13 de marzo de 2012, al momento en el que se declaró fallida ya se habían superado los 3 meses de suspensión a los que se refieren los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, por lo que la reanudación del conteo de la caducidad ocurrió el 14 junio de 2012.

De esta manera, frente a los servicios que se habrían prestado en el mes de junio de 2010 la demanda se presentó en tiempo, lo que también es predicable de los servicios provistos en meses posteriores relativos al contrato 430 de 2009. 51. Sobre el contrato 533 de 2010 se pretendieron, a su vez, servicios correspondientes al mes de noviembre de 2010, por valor de $207’753.304, así como $277’978.567 derivados de facturas (13952 y 14648) asociadas a la ejecución del contrato, que habrían sido radicadas y que no habían sido pagadas al momento de presentar la demanda, sobre las que se solicitó la declaratoria de incumplimiento contractual.

En este caso, ambas pretensiones, tanto las relativas al enriquecimiento sin causa, como las que estaban asociadas a la ejecución de un contrato celebrado el 20 de septiembre de 2010 (que fue sometido a liquidación bilateral y unilateral de 6 y 2 meses respectivamente), se presentaron de manera oportuna. 52. En atención a las anteriores consideraciones, a continuación esta Sala solo se pronunciará sobre las pretensiones objeto del litigio sobre las que no operó el fenómeno de la caducidad. 53.

Como primera medida, se debe recordar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la solemnidad a la que están sometidos algunos contratos estatales, consistente en que deban constar por escrito, es un condicionamiento que impone deberes para ambas partes de la relación contractual[35], derivado, entre otros, de los mandatos de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.

Ahora bien, en el caso en estudio, aunque ello no fue debidamente advertido por las partes, ni por el juzgador de primera instancia, los contratos celebrados que dieron origen a la presente controversia se regían por el derecho privado, razón por la cual no se puede pretender extrapolar, sin realizar un análisis para el caso concreto, las consideraciones derivadas de la solemnidad de los contratos y las consecuencias que de allí se derivan, toda vez que estas consideraciones tienen fundamento en disposiciones del Estatuto Contractual. 54.

En este sentido, se debe tener en cuenta que CAPRECOM se constituyó como una Empresa Industrial y Comercial del Estado mediante Ley 314 de 1996, que se regía “en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institución Prestadora de Salud (IPS) acorde con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios”, última norma cuyo artículo 195, numeral 6, estableció un régimen de derecho privado para esos contratos, en los que, además, se “podr[ía] discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública”. 55.

De cara al régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados que dieron lugar al presente proceso, tanto la Resolución 569 de 2008, como la Resolución 433 de 2010, por medio de las cuales se adoptó el Manual Interno de Contratación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, señalaron, en su artículo 2, que CAPRECOM “aplicará en materia contractual las disposiciones legales y reglamentarias propias de su actividad económica y comercial, rigiéndose en consecuencia por el derecho privado […]”.

No obstante lo anterior, en estas mismas Resoluciones (artículo 18) se indicó, de manera similar a lo que ocurre con los contratos sometidos a la Ley 80 de 1993, que “los contratos celebrados por Caprecom se perfeccionan cuando se logre el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, se eleven a escrito y se obtenga el registro presupuestal respectivo de ser procedente”.

Lo que permite esclarecer que los contratos que celebraba la entidad demandada eran, en efecto, contratos sometidos a la solemnidad de constar por escrito. 56. Se debe retener, entonces, que, tanto en los contratos estatales sometidos al Estatuto Contractual como en aquellos exceptuados que estén sometidos a la solemnidad de constar por escrito, no se puede pretender desconocer este requisito so pretexto de que se reconozcan y paguen servicios con base en un soporte contractual inexistente, consideración que, en todo caso, no es óbice para que se pueda adelantar un juicio de cara al principio que prohíbe que se produzca un enriquecimiento sin causa, como a continuación se presenta. 57.

Precisamente, de cara a lo señalado en el recurso de apelación y a las pretensiones principales y subsidiarias del demandante, frente a las cuales no queda duda de que lo solicitado por el actor es una declaratoria de enriquecimiento sin causa producida por servicios que fueron prestados por el Concesionario sin la respectiva disponibilidad presupuestal ni el respaldo contractual, esta Sala considera que deben ser reconocidos en atención a las siguientes consideraciones: 58.

La mayor aplicación que ha tenido el principio relativo a la prohibición del enriquecimiento sin justa causa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ha dado de la mano de ejecuciones materiales sin que exista un adecuado respaldo en un contrato estatal debidamente celebrado. Se ha concluido que, en algunos casos excepcionales, se puede perseguir una declaratoria de enriquecimiento sin causa, como ocurre en eventos en los cuales el afectado, a solicitud de la entidad, ejecutó prestaciones a su favor luego de que esta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración, o como cuando un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad contratante, o por la ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó[36]. 59.

Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado ha establecido los requisitos para que tenga lugar este principio general del derecho. De esta manera, para que proceda la declaratoria de enriquecimiento sin causa es necesario que se presente: 1) un enriquecimiento, esto es, una ventaja patrimonial, 2) un correlativo empobrecimiento, 3) la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial, 4) que el afectado no cuente con otra acción, consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley[37]. 60.

En lo que toca a los servicios que habían sido prestados por fuera del amparo contractual, relacionados con los contratos 430 de 2009 y 533 de 2010, esta Sala encuentra que están dadas las condiciones indispensables para la configuración del enriquecimiento sin causa, habida consideración de que, como primera medida, se acreditó que se prestaron servicios por valor de $2.426’683.703 que se derivaron de ejecuciones que excedieron lo presupuestado en el contrato 430 de 2009, así como $207’753.304 originado en servicios que excedieron el amparo contractual del contrato 530 de 2010. 61.

Justamente, se debe tener presente que las certificaciones aludidas nunca fueron objetadas por la entidad demandada, quien, por el contrario, en cada una de las oportunidades procesales respectivas (la contestación de la demanda, los alegatos de conclusión, y en las distintas oportunidades en las que fue preguntada en el curso de la primera instancia sobre el resultado de las tratativas que estaban adelantando las partes para efectos de concretar el ánimo conciliatorio que le habían manifestado al juzgador de primera instancia), siempre reconoció, durante el desarrollo de todo el proceso, que se habían prestado servicios sin el respaldo contractual ni presupuestal, al tiempo que entendía que no existía un fundamento legal que le permitiera realizar los pagos reclamados. 62.

Una vez acreditada la materialización de los servicios suministrados, se observa que con su prestación el patrimonio de CAPRECOM se enriqueció, al tiempo que el patrimonio del Consorcio demandante sufrió un correlativo empobrecimiento, sin una causa que justificara este desequilibrio patrimonial. Se observa, además, que la parte actora no tenía otra acción para encauzar su pretensión de rectificar este desequilibrio patrimonial injustificado, ya que la acción contractual no podía constituir un medio de control válido ante la inexistencia de un contrato que respaldara las ejecuciones materiales que excedieron el amparo contractual y presupuestal respectivo. 63.

Finalmente, en lo que respecta al último de los referidos requisitos, relativo a la prohibición de soslayar una norma imperativa con la configuración del enriquecimiento sin causa, se observa que, en este caso particular, a pesar del requisito de que los contratos de la entidad demandada constaran por escrito, como resultado de la autolimitación a la autonomía negocial impuesta por la propia entidad[38], las ejecuciones materiales del contrato, que excedieron el respaldo contractual y el amparo presupuestal, deberán ser reconocidos para corregir el enriquecimiento injustificado en el patrimonio de la entidad demandada, en especial cuando dichas ejecuciones materiales tuvieron como objeto evitar la parálisis en la prestación de un servicio asociado a un derecho fundamental como es la salud. 64.

Sobre el valor que será reconocido se deberá realizar la respectiva actualización monetaria, la cual se efectuará en consideración al mes respectivo en el que se prestaron los servicios que generaron el correlativo empobrecimiento, de acuerdo a la aplicación de la siguiente fórmula: Va= Vh x IPC Final IPC inicial |Valor |Índice |Índice inicial |Valor | |histórico |final | |actualizado | |$136’234.900 |105,70 |72,95 (A jun. 2010) |$197’395.873 | |$712’487.924 |105,70 |72,92 (A jul. 2010) |$1.032’775.282 | |$999’258.192 |105,70 |73,00 (A ago. 2010) |$1.446’871.108 | |$578’702.687 |105,70 |73,00 (A 19 de sept. |$837’929.781 | | | |2010) | | |$207’753.304 |105,70 |72,98 (A nov. 2010) |$300’897.838 | |Total | |$3.618’474.009 | 65.

Finalmente, en lo que respecta a la pretensión de incumplimiento contractual derivada del no pago de las facturas 13952 y 14648, frente a la cual no se pronunció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta Sala considera que los documentos que fueron aportados como facturas 13952 y 14648[39] (a diferencia de otras facturas que obran en el expediente), no cumplen con los requisitos de los títulos valores establecidos en los artículos 621 y 774 del Código de Comercio, en especial, el relativo a “la fecha de recibo de la factura, con indicación del nombre, o identificación o firma de quien sea el encargado de recibirla según lo establecido en la presente ley”.

Situación que desvirtúa su carácter de título valor en los términos de artículo 774 del referido Código. 66. Ahora bien, si lo que pretendía el actor era una declaratoria de incumplimiento basada en el no pago de las llamadas facturas, las mismas no pueden constituir prueba de una prestación incumplida, justamente, ante el no cumplimiento de los requisitos exigidos para los títulos valores.

Con base en las anteriores consideraciones, y en atención a la prohibición establecida en el artículo 164 del CPACA, relativa a imposibilidad de acumular pretensiones que no se tramiten bajo el mismo procedimiento, no podrá dársele curso en el presente proceso, lo que, en consecuencia, lleva a la Sala a rechazar las pretensiones principales 6, 7 y 8 relacionadas con el pago de las pluricitadas facturas. 2.3.

Sobre la condena en costas 68. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y con el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se condenará en costas a la parte demandada. Se fijará la suma de $14’828,334 por concepto de agencias en derecho, como quiera que el apoderado de la parte demandante intervino en esta instancia tanto en la presentación del recurso de apelación como en los respectivos alegatos de conclusión. 3.

DECISIÓN 69. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 10 de julio de 2014 y, en su lugar, acceder, parcialmente, a las pretensiones.

SEGUNDO: DECLARAR la caducidad parcial de las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia TERCERO: DECLARAR la ocurrencia del enriquecimiento sin causa, en los términos de la presente providencia y, en consecuencia, condenar a CAPRECOM a pagar a favor de las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos S.A. y ACIEL Colombia Soluciones Médicas Integrales S.A.S. (integrantes del Consorcio ASD ACS) la suma de $3.618’474.009.

CUARTO: CONDENAR en costas a la parte demandada. Se fija la suma de $14’828,334, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Se ordena liquidar las costas por Secretaría.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO ACLARO VOTO SALVA VOTO ALBERTO MONTAÑA PLATA ACLARACIÓN DE VOTO DEL DOCTOR MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / MANUAL DE CONTRATACIÓN / MANUAL DE CONTRATACIÓN DE LA ENTIDAD PRESTADORA DEL SERVICIO DE SALUD / MANUAL INTERNO DE CONTRATACIÓN DE LA ENTIDAD PRESTADORA DEL SERVICIO DE SALUD / CONTRATO SOLEMNE / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FORMALIDADES PLENAS DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESCRITO / CONDICIONES DEL CONTRATO / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA La sentencia aceptó que las solemnidades exigidas en la Ley 80 de 1993 no eran aplicables a contratos entre particulares.

Sin embargo, adujo que como en el manual de contratación de la entidad se encontraban previstos dos requisitos (celebración por escrito y registro presupuestal), debía aplicarse la tesis del enriquecimiento sin causa desarrollada por el Consejo de Estado. Si el contrato se celebra bajo las reglas del derecho privado, una de las partes no puede introducir solemnidades contractuales que obliguen a la otra y menos aún que determinen la invalidez del contrato, que es lo que genera el reconocimiento bajo el principio del enriquecimiento sin causa conforme con la Ley 80 de 1993.

Las partes pueden pactar solemnidades (por ejemplo, cómo se probará el cumplimiento o de qué forma se cruzarán las comunicaciones). No obstante, en el régimen de derecho privado una de las partes no puede imponer solemnidades a la otra. La misma jurisprudencia ha aceptado que estas solemnidades deben ser pactadas entre las partes, pero no que una pueda imponerle formalidades a la otra (…).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la imposibilidad de imponer solemnidades a la otra parte en contratos regidos por el derecho privado, consultar procidencia de Corte Suprema de Justicia. Casación Civil, de 17 de noviembre de 1993, Exp. 3885, M.P. Héctor Marín Naranjo. EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / NORMA PRESUPUESTAL / NORMATIVIDAD DE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / AUSENCIA DE RECURSOS PRESUPUESTALES / FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / CONTRATACIÓN ESTATAL / DEBERES DEL CONTRATISTA / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DEBER DE INFORMACIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual un contratista no tiene derecho a que el Estado le reconozca un servicio o una obra de la cual se benefició y que no le fue pagada porque no tenía respaldo contractual o presupuestal tiene fundamentos –muy discutibles– derivados del manejo de los recursos públicos en contratos regidos por el derecho público.

El argumento es que el particular está obligado a conocer las normas que regulan el manejo del presupuesto de las entidades y abstenerse de contratar cuando no verifique que la entidad las cumplió. Pero esta justificación no tiene sustento frente a una entidad cuyos contratos se regulan por el derecho privado, razón por la cual aclaro mi voto.

Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz (T.R.) Comparto la decisión contenida en la sentencia del 3 de agosto de 2020, en el sentido de condenar al pago de unas sumas de dinero adeudadas a la sociedad demandante. Sin embargo, y con el debido respeto por la posición mayoritaria, aclaro mi voto porque considero que se trata de un proceso contractual y no de reparación directa, porque la demandante reclamó el pago de prestaciones derivadas de un contrato cuyo presupuesto fue insuficiente.

Adicionalmente, la sentencia aceptó la imposición de solemnidades unilaterales en un contrato que se regía por derecho privado, posición que no comparto. La sentencia aceptó que las solemnidades exigidas en la Ley 80 de 1993 no eran aplicables a contratos entre particulares. Sin embargo, adujo que como en el manual de contratación de la entidad se encontraban previstos dos requisitos (celebración por escrito y registro presupuestal), debía aplicarse la tesis del enriquecimiento sin causa desarrollada por el Consejo de Estado.

Si el contrato se celebra bajo las reglas del derecho privado, una de las partes no puede introducir solemnidades contractuales que obliguen a la otra y menos aún que determinen la invalidez del contrato, que es lo que genera el reconocimiento bajo el principio del enriquecimiento sin causa conforme con la Ley 80 de 1993. Las partes pueden pactar solemnidades (por ejemplo, cómo se probará el cumplimiento o de qué forma se cruzarán las comunicaciones).

No obstante, en el régimen de derecho privado una de las partes no puede imponer solemnidades a la otra. La misma jurisprudencia ha aceptado que estas solemnidades deben ser pactadas entre las partes, pero no que una pueda imponerle formalidades a la otra: “Contratos solemnes por voluntad de las partes. La validez de tal estipulación resulta incontrovertible porque es del resorte de los contratantes revestir de formalidades los negocios que por ley carecen de ellas, puesto que atendiendo motivaciones de seguridad o certeza, pueden condicionar la existencia de tales actos a la presencia de las solemnidades que acuerden.

Y en este orden de ideas, mientras no se cumpla con la formalidad acordada, no se puede decir que el contrato exista. “En el asunto sub judice, como se ha dicho, los contratantes sometieron el desistimiento del proceso de lanzamiento a la condición de suscribir previamente un nuevo contrato de arrendamiento, el cual, a pesar de ser consensual, fue convertido en solemne por el querer válido de las partes.

Pero como aquel nunca se suscribió, no nació la obligación de la arrendadora de desistir, razón por la cual, tampoco existió ninguna maniobra engañosa o fraudulenta cuando solicitó la reanudación del proceso. (…)[40] Por último, la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual un contratista no tiene derecho a que el Estado le reconozca un servicio o una obra de la cual se benefició y que no le fue pagada porque no tenía respaldo contractual o presupuestal tiene fundamentos –muy discutibles– derivados del manejo de los recursos públicos en contratos regidos por el derecho público.

Fecha ut supra MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR RAMIRO PAZOS GUERRERO INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL PAGO / INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO DEL PRECIO DEL CONTRATO ESTATAL / FACTURA / MORA EN EL PAGO DE LA FACTURA / PAGO DE LA FACTURA / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / EXAMEN DE FONDO La Sala mayoritaria resolvió que las pretensiones (…) eran de naturaleza ejecutiva e imposibles de acumular al presente trámite (…); contrario a ello, estimo que son de evidente naturaleza contractual, en tanto están encaminadas a que se declare el incumplimiento del contrato (…) y que se ordene el pago (…) que se habían pactado, según afirma la actora, y no se pagaron por la contratante.

(…) Si bien la actora emitió facturas por el referido monto y las aportó como pruebas, el proceso no versó sobre el pago o no de las facturas, ni la pretensión era ejecutar un derecho contenido en estas, sino la declaratoria de incumplimiento por el no pago de unas obligaciones pactadas en un contrato, por lo que la vía procesal escogida por los actores era idónea.

(…) De este modo, se considera que estas pretensiones debían ser resueltas de fondo. FACTURA / FACTURA / MORA EN EL PAGO DE LA FACTURA / PAGO DE LA FACTURA / REQUISITOS DE LA FACTURA / TITULO VALOR / REQUISITOS DEL TÍTULO VALOR / ELEMENTOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / FALTA DE REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / PRUEBA DEL PAGO / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA [E]l hecho de que las facturas no cumplieran con los requisitos necesarios para ser consideradas como verdaderos títulos, no era, a juicio del suscrito, argumento suficiente para negar las pretensiones por incumplimiento en el pago de esas obligaciones.

Nótese que el hecho consistente en el no pago (…) nunca fue negado por la demandada. (…) El “no pago” es una negación indefinida que está exonerada de prueba, por lo que correspondía a la demandada acreditar que sí pagó, lo que solo hizo parcialmente. (…) Así las cosas, como se ejecutó al 100% el contrato y en el informe final de la interventoría prueba que quedó este saldo a favor del contratista (…), considero que ante falta de prueba del pago de ese saldo (hecho que nunca negó Caprecom), debió declararse el incumplimiento del contrato (…) y ordenar pagar (…) debidamente indexados y los intereses de mora sobre estas sumas, reclamados (…).

EJECUCIÓN DE PRESTACIÓN SIN CONTRATO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / ACTIO IN REM VERSO / SUBSIDIARIEDAD DE LA ACTIO IN REM VERSO / IMPROCEDENCIA DE LA ACTIO IN REM VERSO / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DEL ACTIO IN REM VERSO / IMPROCEDENCIA DE LA ACTIO IN REM VERSO / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA [T]eniendo en cuenta que la ejecución de prestaciones sin contrato corresponde a una transgresión de las normas legales que rigen la contratación pública, la jurisprudencia unificada de la Sección (exp. 24.897) ha señalado que solo excepcionalmente se pueden pagar prestaciones sin contrato.

(…) Aunque se aceptara que los servicios de auditoría eran indispensables para prestar el servicio de salud (lo que no parece muy claro, pues lo que se amenazaba era la posibilidad de glosar las cuentas por parte de Caprecom), lo cierto es que la demandada no estuvo en imposibilidad de adelantar y planificar su contratación y dicha falta de planeación, avalada por el contratista, quien quiso ejecutar a sabiendas de la ausencia de respaldo presupuestal, impiden afirmar que el emprobrecimiento de este último careció de causa jurídica.

Bajo dicho escenario, no se configuró en este caso ninguno de los supuestos que la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera habilita para el reconocimiento de prestaciones por fuera del contrato, particularmente porque no se presentó ninguna situación intempestiva que debiera atenderse de manera inmediata para garantizar el derecho a la salud.

SALVAMENTO DE VOTO Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, me aparté de la adoptada en esta oportunidad, en tanto considero: (i) que las pretensiones con respaldo contractual, que la sentencia despachó como improcedentes, debieron analizarse de fondo y prosperar. De igual manera, (ii) aquellas pretensiones relativas al pago de prestaciones sin contrato que se concedieron debían denegarse, en aplicación de la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera, tal como paso a explicar: 1.

Pretensiones con respaldo contractual La Sala mayoritaria resolvió que las pretensiones 6, 7 y 8 eran de naturaleza ejecutiva e imposibles de acumular al presente trámite (párrafo 67); contrario a ello, estimo que son de evidente naturaleza contractual, en tanto están encaminadas a que se declare el incumplimiento del contrato No. 533 y que se ordene el pago de $277.978.567, que se habían pactado, según afirma la actora, y no se pagaron por la contratante.

El hecho 3.62 de la demanda (fl. 80, c. 1) confirma este entendimiento, pues allí la actora expresa que, en relación con el contrato No. 533 de 2010, se presentó un incumplimiento consistente en el no pago de $277.978.567. Si bien la actora emitió facturas por el referido monto y las aportó como pruebas, el proceso no versó sobre el pago o no de las facturas, ni la pretensión era ejecutar un derecho contenido en estas, sino la declaratoria de incumplimiento por el no pago de unas obligaciones pactadas en un contrato, por lo que la vía procesal escogida por los actores era idónea.

Al respecto resulta relevante que, en la audiencia inicial, luego de discutir la inclusión de estas facturas en la fijación del litigio, se precisó que el asunto no versa sobre el pago no de las facturas (minutos 34 - 35 de la audiencia inicial) sino establecer si se presentó “desequilibrio económico” o “enriquecimiento sin causa” por el no pago de los servicios prestados por el demandante.

Aunque se habla impropiamente de desequilibrio y no del incumplimiento reclamado, se entiende que al fijar el litigio quedó claro que el análisis sobre el pago o no de las facturas sería un tema de prueba, pero las pretensiones no se fundaron en el pago o no de las aludidas facturas sino en el no pago al demandante de los servicios que prestó. De este modo, se considera que estas pretensiones debían ser resueltas de fondo.

Ahora, el hecho de que las facturas no cumplieran con los requisitos necesarios para ser consideradas como verdaderos títulos, no era, a juicio del suscrito, argumento suficiente para negar las pretensiones por incumplimiento en el pago de esas obligaciones. Nótese que el hecho consistente en el no pago de los $277.878.567 nunca fue negado por la demandada.

Al momento de fijar el litigio, el a quo puso de presente (minuto 13.38) que la accionada reconocía como ciertos los hechos y que lo discutido era si estaba justificado o no el reclamo económico de la actora. El “no pago” es una negación indefinida que está exonerada de prueba, por lo que correspondía a la demandada acreditar que sí pagó, lo que solo hizo parcialmente.

Veamos: en el informe final de supervisión del contrato 533 se hizo constar que se deja pendiente “un saldo del 15% para completar el 100% del total de la ejecución del mismo luego de evaluar y verificar frente las territoriales el concepto sobre las obligaciones contractuales” (folio 77, c. 2), valor equivalente a $130.767.399 que no se pagaron hasta dicho informe, de donde quedó claro que de los servicios facturados bajo el número 13952 ($871.782.658 fl. 75, c. 2) solo se pagaron $741.015.259, de donde se colige que existía un saldo a favor del contratista de, cuando menos, $130.767.399.

De otro lado, la certificación del supervisor del (fl. 173 c. 2) da cuenta de que el contrato 533 se ejecutó en un 100%, eso es, hay prueba de el cumplimiento de las obligaciones del contratista, pues según la forma de pago pactada en el contrato, cláusula décima tercera (fl. 64, c. 2), la certificación de cumplimiento por parte de Caprecom estaba sujeta a la verificación minuciosa de la ejecución y entrega de múltiples documentos que lo acreditaran, de modo que al haberse certificado el cumplimiento al 100% no hay duda de que se cumplieron a cabalidad las obligaciones pactadas.

Así las cosas, como se ejecutó al 100% el contrato y en el informe final de la interventoría prueba que quedó este saldo a favor del contratista ($130.767.399), considero que ante falta de prueba del pago de ese saldo (hecho que nunca negó Caprecom), debió declararse el incumplimiento del contrato 533 y ordenar pagar $130.767.399 debidamente indexados y los intereses de mora sobre estas sumas, reclamados en la pretensión octava. 2.

Pretensiones sin respaldo contractual Por otra parte, en lo tocante a las prestaciones ejecutadas sin respaldo contractual, lo probado permite verificar que desde al menos diciembre de 2008, CAPRECOM conocía sus necesidades de auditoria de cuenta médicas y contrató a la demandante para realizarlas, por unos presupuestos fijos y a unos precios determinados, correspondientes a porcentajes sobre la facturación capitada y sobre la facturación por evento, de donde era evidente que solo se podía conocer agotado el presupuesto durante la ejecución y que ello dependía de un evento variable e incierto cual era la cantidad de cuentas auditadas, por lo que ese particular desenvolvimiento de esa relación contractual podría justificar el agotamiento inesperado de los recursos y las ejecuciones sin respaldo presupuestal.

Sin embargo, de otro lado, es claro que CAPRECOM conocía de antemano que debía contratar el servicio de auditoría de cuentas y, de la misma manera, el contratista, que era el mismo desde el 2008, conocía tales circunstancias. Sin embargo, a sabiendas de esta situación, el contratista siguió ejecutando. El expediente no muestra evidencia alguna de que este hubiera planteado a Caprecom alguna problemática por el agotamiento del presupuesto del contrato y que la entidad le hubiera conminado a continuar ejecutando en tales condiciones.

Por el contrario, lo que revela el análisis del expediente es que el contrato 430 de 15 de septiembre de 2009, por un valor inicial de $6.000.000.000 tenía un plazo de ejecución de 9 meses, hasta junio de 2010 y fue adicionado en $3.000.000.000. (dos adiciones de 1.500 millones cada una, por solicitud del contratista). La imposibilidad de contratar la justifica la actora en la prohibición de adelantar procesos de selección de contratistas por virtud de la Ley de Garantías Electorales (en el año 2010 se realizaron las siguientes elecciones: presidenciales 30 de mayo/10 y 20 de junio/10 – congreso 14 de marzo de 2010).

Sin embargo, debe precisarse que lo que la ley de garantías prohíbe es la contratación directa durante los meses previos a la elección, pero no el adelantamiento de un proceso de selección de contratistas. En todo caso los servicios cuyo pago se reclama fueron prestados entre julio y septiembre de 2010, cuando no existía restricción alguna para contratar.

En todo caso, como el manual de contratación de CAPRECOM prohibía adicionar el contrato 430 en más del 50%, reconocer ahora prestaciones por encima de ese valor implicaría avalar el patente desconocimiento de dicha regla. Para el suscrito, la actitud del contratista no le permite obtener ahora provecho de su propia negligencia en el acatamiento de las reglas de derecho que regían su relación jurídica con CAPRECOM.

Su eventual empobrecimiento sí tiene una causa jurídica, cual fue la prohibición de adicionar los contratos de Caprecom en más del 50%, lo que impedía, bajo mi punto de vista, el reconocimiento de lo ejecutado sin respaldo contractual. Igual ocurrió con el contrato 533, por valor inicial de $1.300.000.000 y adicionado en $650.000.000 (fl. 45, c. 3), por lo que no compartí que tuviera derecho el demandante a reconocimientos adicionales.

Precisamente, teniendo en cuenta que la ejecución de prestaciones sin contrato corresponde a una transgresión de las normas legales que rigen la contratación pública, la jurisprudencia unificada de la Sección (exp. 24.897) ha señalado que solo excepcionalmente se pueden pagar prestaciones sin contrato. Dice la sentencia: Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

Aunque se aceptara que los servicios de auditoría eran indispensables para prestar el servicio de salud (lo que no parece muy claro, pues lo que se amenzaba era la posibilidad de glosar las cuentas por parte de Caprecom), lo cierto es que la demandada no estuvo en imposibilidad de adelantar y planificar su contratación y dicha falta de planeación, avalada por el contratista, quien quiso ejecutar a sabiendas de la ausencia de respaldo presupuestal, impiden afirmar que el emprobrecimiento de este último careció de causa jurídica.

Bajo dicho escenario, no se configuró en este caso ninguno de los supuestos que la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera habilita para el reconocimiento de prestaciones por fuera del contrato, particularmente porque no se presentó ninguna sitaución intempestiva que debiera atenderse de manera inmediata para garantizar el derecho a la salud.

Contrario a ello, la necesidad de contratar las auditorías era bien conocida, al punto que se venían ejecutando contratos para ello años atrás. Bajo dicho escenario, considero que la sentencia se apartó del precedente unificado de la Sección, razón por la cual no compartí lo resuelto. Fecha ut supra, RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [2] Integrantes del Consorcio ASD ACS. [3] El 25 de septiembre de 2012 se presentó escrito de subsanación de la demanda. [4] Si bien el demandante no indicó un medio de control para el trámite de sus pretensiones, en la primera instancia el proceso se adelantó como una reparación directa. [5] Folios 56-100 del cuaderno principal. [6] La solicitud fue denegada mediante Auto de 3 de diciembre de 2012 y Auto de 21 de enero de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió el respectivo recurso de reposición. [7] Folio 137-142 del cuaderno principal. [8] Folios 268-276 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897. [10] Folios 278-294 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] Folios 309-311 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] Folios 312-353 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] Folio 361 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Cf.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897. [15] Artículo 165 del CPACA. “En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1.

Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2.

Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento”. [16] Folios 3-11 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [17] Folios 13 y 14 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [18] Folios 21- 27 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [19] Folios 32-41 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [20] Folios 42-49 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [21] Folios 59-66 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [22] Folios 68-73 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [23] Folio 173 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [24] Folios 174 y 175 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [25] Folios 202 y 203 del cuaderno 2 de pruebas y anexo. [26] Folio 53 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [27] Folio 54 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [28] Folio 55 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [29] Folio 56 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [30] Folio 75 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [31] Folio 89 del cuaderno 2 de pruebas y anexos. [32] Quien no identificó un medio de control en su demanda. [33] Artículo 165 del CPACA. [34] La solicitud de conciliación ante la Procuraduría General se presentó el 13 de marzo de 2012 y se declaró fallida el 31 de julio de 2012 (fls. 181 del cuaderno 2 de pruebas y anexos). [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 30 de marzo de 2006, exp. 25662 [36] Cf.

Por todas, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361. [37] Si bien es verdad que en la referida Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, esta Corporación estableció 3 causales específicas en las cuales, “de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso”, la realidad de los acontecimientos, y el estudio caso a caso, ha dado la razón a las inquietudes que en su momento fueron presentadas en el salvamento de voto a la providencia de unificación y en posteriores posiciones jurisprudencias, tanto como que, recientemente, se dio aplicación a la prohibición del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que se consideró que estaba en juego otro derecho fundamental distinto a la salud, como lo es la educación. Cf., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361. [38] Límite a la autonomía negocial que fue consagrado en un acto dispositivo, cuya inobservancia no constituiría, en todo caso, una violación a una norma imperativa, en los términos en los que la jurisprudencia ha entendido este último elemento, habida cuenta de que la exigencia de constar por escrito no deviene, para el caso en estudio, de una norma de derecho público, como sería la Ley 80 de 1993, sino de la decisión autónoma de una entidad que, al materializar los principios de la función administrativa en su Manual de Contratación, resuelve delimitar el consensualismo negocial propio del derecho común. [39] Documentos reposan en los folios 75 y 89 del cuaderno 2 de pruebas y anexos, así como en los documentos digitalizados aportados en el CD Anexo 5. [40] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Casación Civil, sentencia del 17 de noviembre de 1993.

Exp. No. 3885. M.P. Héctor Marín Naranjo