ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA / CUANTÍA / COMPETENCIA OBJETIVA / RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA FUNCIONAL / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA En relación con la competencia, el artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.
Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C.-modificado por el artículo 3º de la Ley 1395 de 2010– y la competencia –por el factor objetivo– por el numeral 6 del artículo 132 del C.C.A. –modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998– que entraron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006.
Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de controversias contractuales iniciado en el año 2011 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a $267´800.000 y dado que, en el caso concreto, la cuantía de las pretensiones asciende a $1.051´471.952, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 40 / LEY 1395 DE 2010 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / NATURALEZA JURÍDICA DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / DERECHO PRIVADO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 195 de la Ley 100 de 1993 establece el régimen jurídico al que están sometidas las Empresas Sociales del Estado.
El numeral 6 de esa disposición prevé que en materia contractual, las E.S.E. se regirán por el derecho privado, pero podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública-Ley 80 de 1993 (…) En el caso concreto, el término de caducidad de la acción controversias contractuales aplicable al caso concreto es el contenido en el inciso primero del numeral 10, del literal b) del artículo 136 del C.C.A. (…) Lo anterior, toda vez que las partes no incluyeron etapa de liquidación en los Contratos de prestación de servicios (…) ni en sus adicionales, por lo que no podía darse aplicación al literal d) del numeral 10 ibídem.
Ahora bien, con independencia de que se compute el plazo de caducidad (…) lo cierto es que la acción fue ejercida de forma extemporánea, comoquiera que la demanda ejecutiva radicada el 24 de mayo de 2010 no tenía la virtualidad de suspender el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, por ser procesos disímiles en objeto, causas y finalidades, aunado al hecho de que no se allegó ningún documento relacionado con ese proceso judicial.
Entonces, la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial del 14 de enero de 2011 (…) no suspendió el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, porque para ese momento el plazo de dos años ya había vencido a partir del 21 de febrero de 2010, sin que pudiera sumarse dos meses adicionales como lo adujo la parte actora, por cuanto, se insiste, los Contratos de prestación de servicios (…) no contenían etapa de liquidación. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión apelada, toda vez que lo que pretende la parte actora es revivir un término que era preclusivo y, por tanto, con independencia de la suerte del proceso ejecutivo debió interponer de manera oportuna la acción de controversias contractuales, so pena de que caducara la misma, como en efecto ocurrió en el caso sub examine.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 195 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / LEY 80 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00840-01(50250) Actor: INTEGRA COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO EN LIQUIDACIÓN Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-caducidad / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-caducidad de la acción en los casos en no se solicita la liquidación judicial del contrato / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-caducidad en los eventos en que la entidad pública contratante se suprime.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 15 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo Antioquia en la que se declaró probada la excepción de caducidad de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO INTEGRA Cooperativa de Trabajo Asociado solicitó que se declarara el incumplimiento de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe y, como consecuencia, se le condenara a la respectiva indemnización de perjuicios.
Adujo que la indemnización debía ser asumida por el Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que la E.S.E. liquidada se encontraba adscrita al mismo. El tribunal de primera instancia declaró probada la excepción de caducidad, por cuanto, en su criterio, el plazo de dos años para el ejercicio de la acción de controversias contractuales inició con la terminación de los Contratos de prestación de servicios 156 y 0274 de 2005, esto es, el 20 de febrero de 2007.
La parte actora, en el recurso de apelación, consideró que el tribunal erró en la identificación del supuesto de hecho que daba inicio al cómputo del plazo de liquidación, por cuanto el plazo de dos años debía contarse desde el 21 de febrero de 2008 y, además, debían tenerse en cuenta las suspensiones originadas en un proceso ejecutivo que se tramitó previamente.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito del 5 de abril de 2011 (F. 2 a 5 c. 1.), la Cooperativa de Trabajo Asociado INTEGRA, a través de apoderado judicial (F. 1 c. 1), presentó demanda de controversias contractuales contra la Nación-Ministerio de la Protección Social [hoy de Salud y Protección Social], para que se accediera a las siguientes pretensiones: Primera.
Declarar que por haber incumplido la ESE Rafael Uribe Uribe (ya liquidada) con el pago de los servicios prestados a ella por la demandante, la Nación debe pagar la suma de $531´046.952,oo, debidamente indexada, a INTEGRA Cooperativa de Trabajo Asociado. Segunda. Que se condene a la ESE se rige (sic), al pago de intereses moratorios a la tasa máxima legal desde el 19 de febrero de 2007, fecha en que se hizo exigible la obligación por terminación del contrato, hasta el día en que se cancele (F. 4 c. 1).
Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: En el año 2005, La E.S.E. Rafael Uribe Uribe celebró con INTEGRA los Contratos de prestación de servicios 156 y 0274, cuyos objetos consistieron en la prestación de servicios por procesos y subprocesos en áreas asistenciales y administrativas. Los contratos fueron prorrogados de forma continua e ininterrumpida.
Durante la prestación del servicio, INTEGRA no tuvo malas calificaciones o quejas. Mediante el Decreto 405 del 14 de febrero de 2007, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe; sin embargo, el 30 de enero de ese año, las partes habían celebrado dos otrosíes a través de los cuales INTEGRA prestaría los servicios de outsourcing bajo la modalidad de trabajo asociado en procesos y subprocesos asistenciales y administrativos.
La cuantía de esos otrosíes o contratos adicionales ascendió a $1.500´000.000. El 19 de febrero de 2007, el señor Alfonso Rodríguez, en calidad de apoderado general de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, envió un oficio dirigido a INTEGRA para informarle que se debía finalizar la prestación del servicio a partir del día siguiente, sin tener en cuenta que los Contratos 156 y 0274 tenían vigencia hasta el 28 del mismo mes y año. La cooperativa podía continuar prestando el servicio contratado, de conformidad con el parágrafo 2º del Decreto 405 de 2007 que estableció: “Sin perjuicio de lo anterior, la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe En Liquidación, también continuará ejecutando las apropiaciones de la vigencia fiscal 2007 comprometidas por parte de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe antes de la vigencia del presente decreto (…)”.
La terminación abrupta de los Contratos 156 y 0274 de 2005 ocasionó graves perjuicios económicos a INTEGRA. En tal virtud, invocó como fundamentos normativos los artículos 195 de la Ley 100 de 1993; 1602 y siguientes del Código Civil y 87 del C.C.A. 2. Trámite en primera instancia Mediante providencia del 9 de febrero de 2009, el tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público (F. 51 y 52 c. 1).
El Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda para oponerse a las pretensiones formuladas. Propuso las excepciones de: inepta demanda por falta de reclamación administrativa ante el ministerio; falta de legitimación en la causa por pasiva; cobro de lo no debido; inexistencia de la obligación; prescripción y caducidad. La entidad demandada indicó, en primer lugar, que desconocía los Contratos de prestación de servicios 156 y 0274 de 2005, toda vez que no participó ni hizo parte del trámite contractual.
Agregó que no le constaban los hechos invocados en la demanda y, por tanto, cualquier crédito debía ser asumido por la masa de liquidación. En relación con la legitimación en la causa, señaló que la llamada a representar y a responder ante una eventual condena sería Fiduprevisora S.A., vocera del correspondiente patrimonio autónomo. Adujo que la demanda fue presentada de forma extemporánea, dado que el término de dos (2) años inició su cómputo a partir del 20 de febrero de 2007.
Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 7 de noviembre de 2012 (F. 54 c. 1), el tribunal de primera instancia, mediante auto del 22 de febrero de 2013, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 78 c. 1). La parte actora manifestó que sí le presentó reclamación formal al ministerio.
Además, que mediante Resolución 196 del 11 de febrero de 2008, Fiduprevisora S.A. reconoció a favor de INTEGRA la suma de $531´046.000. Agregó que Fiduprevisora S.A. actuó como liquidadora de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe hasta el 18 de julio de 2008, fecha en que esta desapareció del mundo jurídico. En tal virtud, alegó que lo lógico era que el ministerio demandado asumiera el pago de las obligaciones pendientes, por cuanto la E.S.E extinta era una entidad adscrita (F. 86 a 88 c. 1).
El Ministerio de Salud y Protección Social insistió en la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva (F. 79 a 85 c. 1). 3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 15 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió: Primero. Declarar probada la excepción de caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. En consecuencia, inhibirse para proferir decisión de fondo.
Tercero. Sin condena en costas (F. 96 c. ppal.). El tribunal de primera instancia concluyó que los motivos de hecho y de derecho que dieron lugar a la reclamación se presentaron a partir de la terminación irregular de los Contratos 156 y 0274 de 2005. De allí que, en su criterio, el plazo de caducidad para la interposición de la acción de controversias contractuales inició su cómputo el 20 de febrero de 2007 y, por tanto, finalizó el 20 de febrero de 2009.
En tal virtud, el a quo consideró que aun la solicitud de conciliación prejudicial resultó extemporánea, puesto que fue presentada el 14 de enero de 2011. Precisó que en la demanda no se solicitó la liquidación judicial del contrato, razón por la cual el objeto del litigio se centró en el supuesto incumplimiento en el pago de sumas adeudadas por la E.S.E. Rafael Uribe Uribe a la cooperativa demandante.
Como consecuencia, el término de caducidad empezó a computarse, se insiste, el 20 de febrero de 2007. Finalmente, afirmó que “teniendo en cuenta que la terminación del contrato se originó en la liquidación de la entidad contratante y el reconocimiento de lo adeudado se realizó mediante acto administrativo expedido por el liquidador, es pertinente aclarar que el término de caducidad no puede contabilizarse a partir de la ejecutoria del citado acto, dado que este no fue expedido en virtud del contrato sino como parte del proceso de liquidación de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe” (F. 96 c. 1). 4.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la demandante interpuso de forma oportuna recurso de apelación, que fue concedido por el a quo mediante proveído del 9 de diciembre de 2013 (F. 109 c. ppal.), y admitido por esta Corporación a través de auto del 4 de abril de 2014 (F. 113 y 114 c. ppal.). El fundamento de la impugnación es el que se resume a continuación: El Tribunal de primera instancia interpretó equivocadamente la demanda, al considerar que los motivos de hecho y de derecho se presentaron a partir de la terminación irregular del contrato, con la expedición del Decreto 405 de 2007.
Para el pago de las sumas adeudadas por concepto de ejecución de los contratos de prestación de servicios debía surtirse el siguiente procedimiento: i) verificación de las horas debidamente prestadas por parte de INTEGRA; ii) ratificación de ambas partes y iii) reconocimiento del liquidador. Esta última etapa se materializó con la Resolución 196 del 21 de febrero de 2008.
Por consiguiente, es esta fecha la que debe “tomarse como procedente para contar los dos años y dos meses de caducidad de la acción, pues antes no se había determinado con precisión el monto y, por supuesto, no se había determinado aún la entidad del incumplimiento ni el daño”. Teniendo en cuenta lo anterior, solo dos meses después, esto es, el 21 de abril de 2008 empezarían a contarse los dos años de caducidad de la acción de controversias contractuales.
Ahora bien, el término de caducidad se suspendió con la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial el 13 de febrero de 2009. Además, con la presentación de la demanda ejecutiva el 24 de mayo de 2010 también se suspendió el término de caducidad; contra la decisión de negar el mandamiento de pago se interpuso recurso de reposición y, finalmente, la providencia quedó en firme en enero de 2011.
INTEGRA radicó nueva solicitud de conciliación prejudicial el 14 de enero del mismo año y, finalmente, presentó la demanda de controversias contractuales, de forma oportuna, el 5 de abril siguiente. 5. El trámite en segunda instancia En auto del 5 de mayo de 2014 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto en esta instancia (F. 116 c. ppal.).
La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en los escritos de contestación y de alegatos en primera instancia (F. 125 a 128 c. ppal.). La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala En relación con la competencia, el artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.
Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C.-modificado por el artículo 3º de la Ley 1395 de 2010– y la competencia –por el factor objetivo– por el numeral 6 del artículo 132 del C.C.A. –modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998– que entraron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006.
Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de controversias contractuales iniciado en el año 2011 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a $267´800.000 y dado que, en el caso concreto, la cuantía de las pretensiones asciende a $1.051´471.952[1], la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo. 2.
Caducidad de la acción de controversias contractuales Problema jurídico: corresponde a la Sala definir si la acción de controversias contractuales del 5 de abril de 2011 fue presentada de forma oportuna o si, por el contrario, operó el fenómeno de la caducidad de la acción, tal como concluyó el tribunal de primera instancia. El artículo 195 de la Ley 100 de 1993 establece el régimen jurídico al que están sometidas las Empresas Sociales del Estado.
El numeral 6 de esa disposición prevé que en materia contractual, las E.S.E. se regirán por el derecho privado, pero podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública-Ley 80 de 1993. En el caso concreto, las partes no pactaron etapa de liquidación bilateral y/o unilateral en los Contratos 156 y 0274 de 2005 ni en sus adicionales.
En tal virtud, la terminación del contrato –admitida por ambas partes en el proceso y debido a la expedición del Decreto 405 de 2007– se produjo a partir del 20 de febrero de 2007 (F. 6 a 10 c. 1). De otra parte, mediante Resolución 196 del 21 de febrero de 2008, el apoderado general y liquidador de la E.S.E Rafael Uribe Uribe, designado por la Fiduprevisora S.A., reconoció a favor de INTEGRA Cooperativa de Trabajo Asociado, con quinto cargo al quinto orden de la masa de liquidación, la suma de $531´046.952,oo.
(F. 11 a 14 c. 1). En el caso concreto, el término de caducidad de la acción controversias contractuales aplicable al caso concreto es el contenido en el inciso primero del numeral 10, del literal b) del artículo 136 del C.C.A. –modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998– que establece: “En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.
Lo anterior, toda vez que las partes no incluyeron etapa de liquidación en los Contratos de prestación de servicios 156 y 0274 de 2005 ni en sus adicionales, por lo que no podía darse aplicación al literal d) del numeral 10 ibídem. Ahora bien, con independencia de que se compute el plazo de caducidad desde el 20 de febrero de 2007 –criterio del a quo, por ser el momento de terminación de ejecución del contrato– o desde el 21 de febrero de 2008 –según la parte actora, por ser la fecha de expedición de la Resolución 196– lo cierto es que la acción fue ejercida de forma extemporánea, comoquiera que la demanda ejecutiva radicada el 24 de mayo de 2010 no tenía la virtualidad de suspender el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, por ser procesos disímiles en objeto, causas y finalidades, aunado al hecho de que no se allegó ningún documento relacionado con ese proceso judicial.
Entonces, la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial del 14 de enero de 2011 (F. 17 c. 1) no suspendió el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, porque para ese momento el plazo de dos años ya había vencido a partir del 21 de febrero de 2010, sin que pudiera sumarse dos meses adicionales como lo adujo la parte actora, por cuanto, se insiste, los Contratos de prestación de servicios 156 y 0274 de 2005 no contenían etapa de liquidación. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión apelada, toda vez que lo que pretende la parte actora es revivir un término que era preclusivo y, por tanto, con independencia de la suerte del proceso ejecutivo debió interponer de manera oportuna la acción de controversias contractuales, so pena de que caducara la misma, como en efecto ocurrió en el caso sub examine. 4.
Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del C.C.A.–indica que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de esa forma no habrá lugar a su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO. Sin lugar a costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Por concepto de perjuicios materiales (F. 5 c. 1).