ACCIÓN DE TUTELA / MORA JUDICIAL - Justificada / EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA POR CORONAVIRUS COVID 19 - Medidas excepcionales suspendieron los términos y afectaron el curso de los procesos El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, (…) En atención a lo anterior, el presidente de la República, (…) declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y anunció la adopción de decretos legislativos, con las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
La anterior situación afectó también el curso normal del funcionamiento de los despachos judiciales, debido a la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, supuesto que guarda relación directa con la tardanza en la resolución de diversas acciones, dentro de las que se encuentra la que motivó la interposición de la demanda de tutela de la referencia. De conformidad con lo anterior, se advierte que la mora judicial en la que ha incurrido el Consejo de Estado – Sección Primera se encuentra justifica por las razones expuestas previamente y va en concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T- 441 de 2015, (…) Así las cosas, se tiene que la mora judicial no es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial (…) Por lo anterior, (…) esta Sala de Subsección negará el amparo solicitado (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05116-00(AC) Actor: MARIELA BOHÓRQUEZ DE CÉSPEDES Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la acción de tutela presentada por la señora Mariela Bohórquez de Céspedes en contra del Consejo de Estado – Sección Primera, por la vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la presunta mora judicial al no resolver la solicitud de medidas cautelares, ni emitir sentencia de segunda instancia dentro de la acción popular número 25000-23-41-000-2016-01743-01.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS La parte accionante interpuso acción popular en contra de la Nación – Ministerio de Cultura, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del municipio de Guaduas y del Concejo Municipal de Guaduas, proceso que correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante providencia de 20 de febrero de 2019, dictó sentencia de primera instancia. Contra la decisión precitada se presentó recurso de apelación, el cual fue concedido, a través de auto de 17 de septiembre de 2019, proferido por el Consejo de Estado – Sección Primera.
El 13 de enero de 2020, la señora Bohórquez de Céspedes radicó solicitud de medidas cautelares, petición que a la fecha no ha sido resuelta, pese al término fijado en la Ley 472 de 1998. 2. PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: «1. Tutelar mis derechos fundamentales a un debido proceso y al acceso a la administración de justicia y los demás que su señoría estime han sido vulnerados y/o violados. 2.
Ordenar se dicte decisión de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación concedido con auto de fecha 17 de septiembre de 2019 por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA siendo Consejero Ponente el Dr. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. 3. De ser desfavorable la anterior pretensión, ordenar resolver la solicitud de medidas cautelares solicitadas el día 13 de enero del año 2020 con radicado 2016-01743-01 dentro del proceso de la acción popular número 25000 23 41 000 2016 01743 01. 4.
De no concederse las anteriores pretensiones, se le solicita de manera respetuosa al Honorable Consejo de Estado se pronuncie acerca de las razones por las cuales ha incurrido en la evidente mora judicial y se permita resolver en el menor tiempo posible la acción popular por la cual estoy solicitando la tutela de mis derechos.» 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Sostiene la parte accionante que la mora judicial en la que ha incurrido el Consejo de Estado – Sección Primera vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que la demora en resolver las medidas cautelares y emitir una decisión de segunda instancia genera un riesgo inminente que podría causar un perjuicio irremediable consistente en un eventual colapso de la estructura que se pretende proteger con la acción popular.
De igual modo, señaló que la corporación accionada no ha emitido pronunciamiento alguno que justifique la tardanza en cuestión, lo cual hace que no se configuren las circunstancias establecidas por la Corte Constitucional para eximir a los despachos judiciales de los términos fijados por la ley.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 11 de diciembre de 2020, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Consejo de Estado – Sección Primera, como accionado, y a la Nación – Ministerio de Cultura, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al municipio de Guaduas y al Concejo Municipal de Guaduas, como terceros interesados en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.
Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo necesario, interviniera en el presente asunto. 5. INTERVENCIONES 5.1. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a través de apoderado, rindió informe y solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por cuanto la tardanza en resolver las solicitudes presentadas por la parte accionante se justifican en la congestión que atraviesa la Rama Judicial y la situación especial generada por la pandemia mundial de Covid-19. 5.2.
La Nación – Ministerio de Cultura, actuando por conducto del coordinador del Grupo de Defensa Judicial, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.3. El Consejo de Estado – Sección Primera, mediante el consejero Oswaldo Giraldo López, contestó la demanda de tutela y pidió que se niegue lo pretendido, por no existir vulneración alguna de derechos fundamentales.
Señaló que el despacho que conoce del proceso objeto de la presente acción tiene 218 acciones populares al despacho, de las cuales 148 están pendientes de proyectar las decisiones correspondientes, entre admisiones, fallos, solicitudes de nulidades procesales, traslados para alegatos, y medidas cautelares. Asimismo, indicó que, de acuerdo con el sistema de consulta de procesos SAMAI, para la fecha en la cual se recibió la acción popular 2016-01743-01, debían resolver 444 acciones constitucionales que ingresaron entre el 11 de enero de 2019 y el 19 de diciembre de ese mismo año. Adicionalmente, para ese lapso, se radicaron 693 procesos ordinarios para adelantar actuaciones judiciales, entre fallos, sustanciación y autos interlocutorios, sin contar con los procesos que se radicaron en el año 2020.
Sostuvo que, en relación con la acción popular objeto de tutela, el 17 de septiembre de 2019 fue admitido el recurso de apelación; el 14 de enero de 2020, la actora radicó escrito solicitando medidas cautelares en segunda instancia; y el 20 de julio de esa anualidad presentó solicitud de prelación de fallo, por lo que antes de tomar una decisión de fondo respecto a los recursos de apelación interpuestos, debe pronunciarse sobre la solicitud de medidas cautelares y prelación de fallo deprecadas por la accionante, es decir, por estas razones, el proceso ahora objeto de acción de tutela no tiene asignado turno para dictar sentencia. 5.4.
El municipio de Guaduas, a través de la jefa de la Oficina Asesora Jurídica, realizó un recuento de las actuaciones que adelantó dentro del proceso de acción popular en cuestión y solicitó su desvinculación de la tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.5. Las demás partes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1.
COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».[1] Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración, de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿El Consejo de Estado – Sección Primera, dentro del trámite de la acción popular número 25000-23-41-000-2016-01743-01, incurrió en una mora judicial y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Mariela Bohórquez de Céspedes? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) las circunstancias en las que se presenta una mora judicial injustificada y ii) el estudio del caso concreto. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA. CIRCUNSTANCIAS EN LAS QUE SE PRESENTA. La Constitución Política consagra los derechos al debido proceso (Art. 29) y al acceso a la administración de justicia (Art. 229), los cuales abarcan dentro de su ámbito de protección: (i) el derecho que tiene toda persona de poner en funcionamiento el aparato judicial;
(ii) el derecho a obtener una respuesta oportuna frente a las pretensiones que se hayan formulado y (iii) el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones judiciales. Con el propósito de asegurar la efectividad de los citados derechos, la Ley 270 de 1996 reconoció –entre otros– la celeridad (Art. 4°), la eficiencia (art 7°) y el respeto por los derechos de los intervinientes en el proceso, como principios orientadores de la administración de justicia, cuya exigibilidad abarca el deber del operador judicial de dictar sus providencias dentro de los términos establecidos por la ley.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 228 del texto superior dispone que: «Los términos se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”, al mismo tiempo que el artículo 42 del Código General del Proceso, al referirse a las obligaciones del juez, determina que uno de sus deberes es: (…) 8. Dictar las providencias dentro de los términos legales, fijar las audiencias y diligencias en la oportunidad legal y asistir a ellas.» Sin embargo, ha dicho la jurisprudencia constitucional que la tardanza en el cumplimiento de los términos judiciales constituye una mora judicial injustificada cuando (i) se presenta un incumplimiento de los plazos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial. Se ha explicado además que es excepcional la posibilidad del juez de tutela de alterar el orden de fallo, ya que el ordenamiento jurídico consagra el deber de someterse a un sistema de turnos, con algunas salvedades reconocidas por el legislador.[2] Como consecuencia de lo expuesto, en los casos de mora judicial injustificada, para que proceda la acción de tutela, (a) además de acreditar la inexistencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que (b) se esté ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios se tornen irreparables.
En contraste, frente a la mora judicial justificada, ha precisado la Corte Constitucional que según las circunstancias del caso, es posible (i) negar la violación de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sometiendo al interesado al sistema de turnos; (ii) ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado o (iii) disponer un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada, en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados.
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve la acción de tutela presentada por la señora Mariela Bohórquez de Céspedes en contra del Consejo de Estado – Sección Primera, por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ocurrida con ocasión de la presunta mora judicial en la que ha incurrido la entidad accionada al no resolver la solicitud de medida cautelar ni el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso de acción popular número 25000-23-41-000- 2016-01743-01.
Para resolver, esta Sala de Subsección tendrá en cuenta los siguientes aspectos: i). En primer lugar, de las pruebas obrantes en el expediente se advierte que la acción popular en cuestión pasó a despacho para decidir el 13 de junio de 2019, fecha en la cual ya estaban en turno para decidir 444 acciones constitucionales, las cuales tiene prelación de conformidad con las reglas de reparto fijadas por la ley y la jurisprudencia. ii).
Adicional a los asuntos constitucionales pendientes, el Consejo de Estado – Sección Primera informó que durante los años 2019 y 2020 recibieron 693 y 269 demandas ordinarias, respectivamente, en las cuales se deben resolver actuaciones judiciales como fallos, sustanciación y autos interlocutorios. iii). Si bien el recurso de apelación interpuesto por la señora Bohórquez de Céspedes se admitió mediante auto de 17 de septiembre de 2019 y la solicitud de medidas cautelares se radicó el 14 de enero de 2020, existen múltiples acciones que están primero en turno y que el despacho que tiene conocimiento de la demanda ha ido evacuando siguiendo el orden de entrada y el tema tratado en cada asunto. iv).
El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020, a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países.
En atención a lo anterior, el presidente de la República, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y anunció la adopción de decretos legislativos, con las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La anterior situación afectó también el curso normal del funcionamiento de los despachos judiciales, debido a la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, supuesto que guarda relación directa con la tardanza en la resolución de diversas acciones, dentro de las que se encuentra la que motivó la interposición de la demanda de tutela de la referencia. De conformidad con lo anterior, se advierte que la mora judicial en la que ha incurrido el Consejo de Estado – Sección Primera se encuentra justifica por las razones expuestas previamente y va en concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T-441 de 2015, a saber: «[…] 4.4.
Con todo, la Corte se ha servido reconocer que la mora, la congestión y el atraso judiciales son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así también, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Incluso, pueden presentarse factores problemáticos que no solo se encuentran en la gestión misma de los despachos judiciales, como sucede cuando existe un sistema jurídico rezagado, déficit presupuestal, mecanismos procesales inadecuados, insuficientes o revestidos de excesivo formalismo o una falta de desarrollo eficiente del proceso.
Por ello, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.» Así las cosas, se tiene que la mora judicial no es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial, pues, de conformidad con lo expuesto en párrafos precedentes, el despacho accionado ha seguido con el trámite del proceso correspondiente, el cual se encuentra en turno para resolver.
Por lo anterior, al no advertirse vulneración alguna de los derechos fundamentales de la parte accionante, esta Sala de Subsección negará el amparo solicitado, a través de la acción de tutela presentada por la señora Mariela Bohórquez de Céspedes en contra del Consejo de Estado – Sección Primera. En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO.- NIÉGASE la acción de tutela presentada por la señora Mariela Bohórquez de Céspedes en contra del Consejo de Estado – Sección Primera, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. - De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGÍSTRASE la providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. [2] Corte Constitucional.
Sentencia T 441 de 2015. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez