25000-23-42-000-2016-02645-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA - Cosa juzgada / ELEMENTOS DE LA COSA JUZGADA - No se configura / PENSIÓN GRACIA - Marco normativo / PENSIÓN GRACIA - Veinte años de servicio como docentes territoriales o nacionalizados / MAESTRA TEMPORAL DISTRITAL - Tiempo laborado válido para el reconocimiento pensional / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD - Desvirtuada No se cumple uno de los presupuestos necesarios para la configuración del fenómeno jurídico-procesal de la cosa juzgada y, por ende, resulta imperioso determinar si la actora acreditó los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada para ser acreedora de la prestación reclamada.

Respecto de la naturaleza de la pensión gracia que se reclama en este proceso, resulta oportuno destacar que comporta una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora nacionalizada y territorial por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (5 de abril de 1974), contar con 50 años de edad (los cumplió el 25 de junio de 1994) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02645-01(1081-19) Actor: CARMEN ZORAIDA MELO DÍAZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia proferida el 18 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 49 a 62). La señora Carmen Zoraida Melo Díaz, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 6896 de 17 de febrero y 17119 de 28 de abril, ambas de 2016, por medio de las cuales se le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP (i) reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 9 de noviembre de 2008;

(ii) desestimar los tiempos de servicio prestados en las secretarías de educación del Huila, Magdalena y Norte de Santander, por ser de carácter nacional; y (iii) indexar las sumas resultantes; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 25 de junio de 1944 y adquirió el estatus jurídico de pensionada el 9 de noviembre de 2008.

Afirma que laboró en la secretaría de educación de Risaralda, en calidad de directora, desde el 5 de abril de 1974 hasta el 7 de marzo de 1975 y en la secretaría de educación de Bogotá, en condición de maestra, del 19 de marzo de 1989 al 1° de diciembre de 1991 y entre el 8 de febrero de 1993 y el 13 de julio de 2009. Dice que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca «[…] conoció de una acción de nulidad y restablecimiento encaminada a lograr el reconocimiento de [la] pensión gracia […] [y] mediante sentencia judicial del 20 de enero de 2005 negó las pretensiones […]»; providencia confirmada por el Consejo de Estado el 25 de mayo de 2006.

No obstante, «[…] con la demanda anterior, […] no […]» se acreditaron los tiempos que pretende hacer valer en este proceso, lo que constituye un nuevo elemento de juicio. Agrega que solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 6896 de 17 de febrero de 2016, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable con Resolución RDP 17119 de 28 de abril siguiente, porque, según la entidad, «[…] a 31 de diciembre de 1980, […] no se encontraba vinculad[a] a la docencia oficial». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2°, 6°, 25 y 58 de la Constitución Política; 10° del Código Civil; 5° de la Ley 57 de 1887; 4° de la Ley 4ª de 1966; 5° del Decreto reglamentario 1743 de 1966; 45 del Decreto 1045 de 1978; 1° de la Ley 33 de 1985; 1° de la Ley 62 de 1985; 1° a 5° de la Ley 114 de 1913; y 3° de la Ley 37 de 1933.

Aduce que «[…] con la presente demanda se aportan nuevos […] documentos que certifican [su] nombramiento […] como docente territorial por parte del Gobernador de Risaralda con anterioridad al año de 1980, y [en los que consta la designación en calidad de maestra, también] territorial[,] [y que sus salarios fueron sufragados con] recursos propios […] de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., completando así los 20 años de servicios […] para acceder al beneficio de la pensión gracia». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 77 a 80).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas falta de causa e inexistencia de la obligación, buena fe, prescripción y legalidad de los actos administrativos demandados.

Asevera que la actora «[…] cumplió 50 años de edad el 25 de junio de 1994, sin embargo, conforme los decretos expedidos por la Gobernación de Cundinamarca [sic] su vinculación como docente es de carácter nacional[, toda vez que] el nombramiento [lo] realizó […] el Ministerio de Educación Nacional […]»; interregno que no es dable contabilizar para efectos del reconocimiento deprecado. 1.6 Providencia apelada (ff. 180 a 189).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), por medio de sentencia de 18 de julio de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que la accionante cumplió los requisitos exigidos por la normativa aplicable, comoquiera que laboró en el departamento de Risaralda, en condición de directora territorial, antes del 31 de diciembre de 1980 y en la secretaría de educación de Bogotá, como docente, en forma temporal, del 10 de marzo de 1989 al 30 de noviembre de 1992 y, en propiedad, desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 13 de julio de 2009; lapsos que resultan válidos para el reconocimiento de la pensión gracia y que suman más de 20 años de servicio docente.

Asimismo, reiteró, como lo había sostenido la magistrada sustanciadora en la audiencia inicial de 10 de mayo de 2017 (ff. 146 a 148), que «[…] a pesar de existir identidad jurídica de partes y de objeto con el proceso […] adelantado con anterioridad, la causa jurídica en el caso de autos no es la misma que la allí debatida, puesto que con este medio de control, la demandante aporta su vinculación como [educadora] con el Departamento de Risaralda, la cual no fue analizada por esta jurisdicción en demanda anterior, así como nuevos tiempos de servicio con la Secretaría de Educación de Bogotá hasta el año 2009, posteriores a las sentencias referidas […]».

En consecuencia, reconoció y ordenó pagar a favor de la actora una «[…] pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del salario promedio mensual devengado en el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional, esto es entre el 17 de noviembre de 2007 y el 17 de noviembre de 2008, con inclusión de los factores salariales de sueldo, prima de vacaciones (1/12) y prima de navidad (1/12), a partir del 17 de noviembre de 2008, pero con efectos fiscales desde el 25 de noviembre de 2012 por prescripción trienal […]», dado que formuló la reclamación administrativa el 25 de noviembre de 2015. 1.7 Recurso de apelación (ff. 200 a 202).

Inconforme con la anterior decisión, la UGPP, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que la controversia jurídica que aquí se plantea fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 20 de enero de 2005, confirmada por el Consejo de Estado el 25 de mayo de 2006 y, por tanto, se configura la excepción de cosa juzgada.

Agrega que la vinculación de la demandante es nacional y «[…] si en gracia de discusión se tuviesen en cuenta los tiempos laborados a la Secretaría de Educación de Bogotá del 2002 al 2009, solo se acreditarían siete (7) años, dos (2) meses y trece (13) días, contabilizando los meses laborados en el Departamento de Risaralda […]». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 25 de septiembre de 2018 (ff. 207 a 208) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre de 2019 (f. 218), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 224), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

La accionante solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y adujo que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, dado que frente a unos períodos no hubo pronunciamiento de la jurisdicción y en cuanto al tiempo comprendido entre el 8 de febrero de 1993 y el 13 de julio de 2009 es aplicable la interpretación adoptada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, lo que constituiría un nuevo hecho. 2.1.2 Entidad accionada.

La UGPP, por intermedio de apoderado, insistió en cada uno de los argumentos planteados en su recurso de apelación. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si el medio exceptivo denominado cosa juzgada tiene vocación de prosperidad en el presente asunto; y, en caso de que este no se haya configurado, (ii) establecer si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan. 3.3 De la cosa juzgada.

En principio, respecto del instituto de la cosa juzgada, cabe anotar que el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP)[2], aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, (ii) se debe fundar en la misma causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.

Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado[3] precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.

De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.

Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.

El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto). […] En el asunto sub examine, se tiene que mediante sentencia de 25 de mayo de 2006 el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) [ff. 33 a 35], dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2002-12576, incoado por la aquí actora contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social, confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) [ff. 36 a 47], que negó el reconocimiento de la pensión gracia reclamada.

Por lo expuesto, no se cumple uno de los presupuestos necesarios para la configuración del fenómeno jurídico-procesal de la cosa juzgada y, por ende, resulta imperioso determinar si la actora acreditó los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada para ser acreedora de la prestación reclamada. 3.4 Reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario, de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, para los interregnos en los que no se configuró la excepción analizada en precedencia, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (f. 19) y cédula de ciudadanía (f. 3), la demandante nació el 25 de junio de 1944, por lo que cumplió 50 años de edad el 25 de junio de 1994. b) A través de Decreto 2307 de 21 de marzo de 1974 (f. 2), aclarado por los Decretos 2331 de 28 de marzo y 343 de 1° de abril siguiente (ff. 3 y 4), el gobernador de Risaralda nombró a la actora en condición de directora de la Escuela Urbana Simón Bolívar de Santa Rosa de Cabal. c) Con certificados de 4 de abril de 2016 (f. 6) y 10 de noviembre de 2017 (f. 177), la gobernación de Risaralda informa que, con fundamento en el acto administrativo referido en la letra anterior, la accionante laboró desde el 5 de abril de 1974 hasta el 6 de marzo de 1975 y su vinculación es de carácter nacionalizado. d) Por medio de Resolución 176 de 29 de enero de 1993 (ff. 141 a 142), el alcalde mayor de Bogotá designó a la actora en calidad de educadora de la planta del subprograma de educación de Ciudad Bolívar. a) De conformidad con constancia de 23 de agosto de 2012 y «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 7 de abril de 2008 de la secretaría de educación de Bogotá (ff. 8 y 12 a 13), la demandante tenía la condición de maestra distrital, así: |Tipo de |Acto nombramiento |Desde |Hasta |Tiempo | |Vinculación | | | |laborado | | | | | | b) La accionante prestó sus servicios como profesora temporal, durante las anualidades referidas en la letra anterior, en el «Subprograma Educación de Ciudad Bolívar»[5]; cuyos recursos provenían del presupuesto de Bogotá «[…] para atender […] la población estudiantil de estas zonas marginadas […]»[6], debido a la falta de personal directivo, docente y administrativo en las distintas escuelas y colegios de tal ente territorial. c) Según antecedentes disciplinarios de 24 de noviembre de 2015 (f. 22), la actora no cuenta con registro de sanciones e inhabilidades de esa naturaleza. d) Certificación de salarios de 5 de enero de 2012 suscrita por la secretaría de educación de Bogotá (f. 9), en la que figura que la accionante devengó entre 2008 y 2009 sueldo y primas de vacaciones, navidad y especial.

De igual modo, consta que el tipo de vinculación de la interesada es territorial (distrital). i) Mediante Resolución RDP 6896 de 17 de febrero 2016 (ff. 24 a 25), la UGPP le negó a la demandante la petición de 25 de noviembre de 2015, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable con Resolución RDP 17119 de 28 de abril de 2016 (ff. 29 a 30).

El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[7] consagró por primera vez dicha prestación[8] y el numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». En concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[9], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[10] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[11].

La Ley 37 de 1933[12] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[13], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».

Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En el caso sub examine, de las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la accionante nació el 25 de junio de 1944 y laboró (i) en calidad de directora nacionalizada de la Escuela Urbana Simón Bolívar de Santa Rosa de Cabal desde el 5 de abril de 1974 hasta el 6 de marzo de 1975 (11 meses y 1 día), designada por el gobernador de Risaralda; y (ii) en condición de docente distrital para la secretaría de educación de Bogotá, temporal, entre el 13 de marzo de 1989 y el 30 de noviembre de 1992[14] (3 años, 3 meses y 12 días) y, en propiedad, del 13 de marzo de 1989 al 13 de julio de 2009 (16 años, 5 meses y 5 días), para un total de tiempo de servicios de 20 años, 7 meses y 18 días.

En atención a su situación, la demandante pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados debido a que, según la entidad, ella no demostró tener una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980. Sobre el particular, de la certificación emanada por la gobernación de Risaralda y del acto administrativo de nombramiento (Decreto 2307 de 21 de marzo de 1974), aportados al expediente, se advierte que la actora prestó sus servicios en calidad de directora nacionalizada, designada por el mandatario de dicho ente territorial, desde el 5 de abril de 1974 hasta el 6 de marzo de 1975.

De la misma manera, cabe anotar que en los términos del Decreto 2277 de 1979, el cargo de director no constituye un empleo administrativo, comoquiera que el artículo 2º de tal norma define la profesión docente como «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo».

Lo anterior se refuerza con lo previsto en el artículo 32 del mismo Decreto 2277 de 1979, así: Artículo 32. CARÁCTER DOCENTE. Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar; […] Por consiguiente, constata la Sala que el interregno laborado por la accionante antes del 31 de diciembre de 1980 es válido para el reconocimiento de la prestación reclamada.

Respecto de los demás lapsos, se encuentra probado que la demandante fue nombrada en condición de maestra distrital, temporal, del 13 de marzo de 1989 al 30 de noviembre de 1992, en forma interrumpida y, en propiedad, a través de Resolución 176 de 29 de enero de 1993, a partir del 8 de marzo de ese mismo año. Ahora bien, pese a que no se adosaron al proceso todos los actos administrativos de nombramiento y posesión de la actora, la constancia expedida por la secretaría de educación de Bogotá y el «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral, demuestran de manera fehaciente que su vinculación fue territorial.

Asimismo, la designación efectuada por el alcalde de Bogotá para el calendario académico de 1989 y las comunicaciones de los nombramientos que obran en el expediente, dan cuenta de que el período en el que estuvo vinculada de manera temporal hizo parte de la planta del «subprograma de educación de Ciudad Bolívar», cuyos salarios eran sufragados con recursos propios del Distrito Capital.

En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en que no se aportaron unas pruebas específicas cuando a través de otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.

Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[15], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Resulta pertinente indicar que el interregno durante el cual la demandante tuvo una vinculación temporal entre 1989 y 1992 es igualmente válido, habida cuenta de que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba efectuarse a través de un nombramiento en propiedad. Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, comoquiera que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado temporalmente también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[16].

En ese orden de ideas, se tiene que la accionante prestó sus servicios como docente, así: |Entidad |Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo | |Territori|nombramiento |Vinculación| | |laborado | |al | | | | | | | | | | | A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesora nacionalizada y territorial por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (5 de abril de 1974), contar con 50 años de edad (los cumplió el 25 de junio de 1994) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la sentencia proferida el 18 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por la señora Carmen Zoraida Melo Díaz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2°.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». [3] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso, sentencia de primero (1°) de agosto de dos mil trece (2013), expediente 11001-03-15-000- 2013-01171-00. [4] Información tomada de los respectivos fallos. [5] De ello dan cuenta la Resolución 481 de 31 de marzo de 1989 (f. 162 a 163) y las comunicaciones de nombramiento dirigidas a la actora, suscritas por el jefe de personal de la secretaria de educación de Bogotá (ff 135 a 139) [6] Resolución 481 de 31 de marzo de 1989, por medio de la cual el alcalde de Bogotá nombra a la accionante en condición de educadora. [7] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [8] «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». [9] «[S]obre Instrucción Pública». [10] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [11] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [12] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [13] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [14] En forma interrumpida así: 13 de marzo a 2 de diciembre de 1989, 22 de enero a 30 de noviembre de 1990, 21 de enero a 2 de diciembre de 1991 y 21 de enero a 30 de noviembre de 1992. [15] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [16] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1