RECHAZO DE LA DEMANDA / REQUISITO DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL [E]l interesado debe agotar el requisito de procedibilidad del trámite de la conciliación extrajudicial cuando concurran las siguientes situaciones: (i) que lo pretendido sea conciliable, esto es, cuando el conflicto sea de carácter particular y de contenido económico y;
(ii) que el referido litigio pretenda ser sometido al conocimiento del juez mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. […] [E]l deber de la parte demandante al presentar requisito de procedibilidad en comento, no implica que de manera exacta o literal se deban pedir las mismas pretensiones en la solicitud de conciliación y en la demanda; pues esto implicaría un exceso de ritualismo para acceder a la jurisdicción contenciosa y desnaturalizaría el trámite de la conciliación extrajudicial.
Basta con que las peticiones del escrito resulten congruentes con el objeto del asunto, para entenderse agotado dicho requisito. FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTÍCULO 13 / CPACA - ARTÍCULO 161 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03270-01(3609-19) Actor: ANYURIVERT DAZA CUERVO Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Referencia: APELACIÓN AUTO–FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONCILIACIÓN – LEY 1437 DE 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 6 de junio de 2019[1], por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, propuesta por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
I.
ANTECEDENTES El señor Anyurivert Daza Cuervo, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, pretendiendo la nulidad de las Resoluciones 8240 de 7 de diciembre de 2016 y 0246 de 17 de enero de 2017, expedidas por la entidad demandada, por medio de las cuales se reconoce, reliquida y reporta unas diferencias en el auxilio de cesantías al actor.
A titulo de restablecimiento del derecho, pidió la reliquidación de las cesantías y el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la no consignación correcta de dichas prestaciones. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 6 de junio de 2019, declaró no probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, al considerar que: "(…) De la lectura integral de la solicitud de conciliación (folios 196 a 201), se observa que si bien no se hizo referencia específicamente en el acápite de pretensiones en cuanto la declaratoria de nulidad de las resoluciones ya demandadas, si se indicó que el medio de control judicial a ejercer era el de nulidad y restablecimiento del derecho a fin que se declarara la nulidad de las mencionada resoluciones, en el entendido de que además de la liquidación de las cesantías se debía realizar el pago de los intereses moratorios por la no consignación correcta y oportuna de dicha prestación. Por lo anterior, se considera que contrario a lo manifestado por la entidad demanda, la nulidad de las resoluciones demandadas sí fue objeto de discusión en el trámite de conciliación extrajudicial pues se encontraba contemplado en el escrito de solicitud ante la Procuraduría, al cual tuvo acceso la entidad demandada sin que se pueda ahora manifestar su desconocimiento"[2]. 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción de falta de agotamiento de la conciliación prejudicial, al establecer que el requisito se cumplió de indebida forma, pues las pretensiones de la solicitud de conciliación no fueron claras y además no se incluyeron las peticiones de nulidad de los actos demandados.
En consecuencia, en la demanda ya no podía pretender el estudio de legalidad en sede judicial de las resoluciones controvertidas.[3] II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 6[4]) y 244 (numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores. 2.
Problema Jurídico La Sala se contraerá a establecer si debe revocar el auto proferido el 6 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró no probada la excepción de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. 2.3. La conciliación como requisito de procedibilidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, señaló que a partir de su vigencia y cuando los asuntos sean conciliables "siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial".
Debe advertirse que la regulación citada para el CPACA se aplica respecto de los medios de control establecidos en los artículos 138, 140 y 141 ibídem. En esa medida, si el asunto que se controvierte en virtud de estos es conciliable, es requisito indispensable para acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la realización de la conciliación prejudicial.
En ese mismo sentido, el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 señaló que exclusivamente cuando los asuntos sean transigibles, la conciliación extrajudicial será requisito de procedibilidad de la presentación de la demanda, así: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1.
Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida ([…)” De conformidad con las normas referenciadas, la Sala concluye que el interesado debe agotar el requisito de procedibilidad del trámite de la conciliación extrajudicial cuando concurran las siguientes situaciones: (i) que lo pretendido sea conciliable, esto es, cuando el conflicto sea de carácter particular y de contenido económico y;
(ii) que el referido litigio pretenda ser sometido al conocimiento del juez mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. 2.4. Caso concreto El señor Anyurivert Daza Cuervo, a través del medio de control establecido en el artículo 138 del CPACA, pidió la nulidad de las Resoluciones 8240 de 7 de diciembre de 2016 y 0246 de 17 de enero de 2017, expedidas por la entidad demandada, por medio de las cuales se reconoce, reliquida y reporta unas diferencias en el auxilio de cesantías del actor.
A titulo de restablecimiento del derecho, pidió la reliquidación de las cesantías, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la no consignación correcta de dichas prestaciones. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del auto apelado, declaró no probada la excepción de ausencia de la conciliación como requisito de procedibilidad, al considerar que dentro de la solicitud de conciliación se pidió la declaratoria de la ilegalidad de los actos que como consecuencia generarían el reconocimiento de unos perjuicios y daños; y por ende, estos deben entenderse incluidos y de esa manera garantizar al actor los derechos al debido proceso y a la tutela efectiva.
Para resolver el caso sub examine se hace necesario estudiar la pretensión contenida en la solicitud de conciliación prejudicial y la enunciada por el accionante en el escrito de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, sobre las cuales el apelante alega que existe diferencia. Encuentra la Sala, que a folios 196 a 208 del expediente obra la solicitud conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, en la que se constata que la parte actora pidió en el acápite de “medio de control judicial a ejercer”, lo siguiente: “( ) El previsto en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), esto es, el de nulidad y restablecimiento, a fin que se declare la nulidad de la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016 en el entendido de que además de la reliquidación de las cesantías de mi mandante de los años 2002 y 2003 se debe realizar el pago de los intereses moratorios por la no consignación correcta y oportuna de esta prestación y de la Resolución No. 0246 del 17 de enero de 2017 a través de la cual se resolvió la manera negativa el recurso de reposición en contra de la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016 (…)” De igual manera, se observa que a folios 57 a 58 del expediente, en el escrito de la demanda, la parte accionante solicitó en el acápite denominado “PRETENSIONES”, la nulidad de las Resoluciones 8240 de 7 de diciembre de 2016 y 0246 de 17 de enero de 2017 y a titulo de restablecimiento del derecho, pidió la reliquidación de las cesantías y, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la no consignación correcta de dichas prestaciones.
Ahora bien, frente a un caso similar, esta Corporación mediante auto de 21 de febrero de 2019[5], indicó que: “(…) El deber de someter un asunto a conciliación extrajudicial se limita a aquellos asuntos que la permitan. Aquello sucede, por ejemplo, con los efectos patrimoniales relacionados con la expedición de un acto administrativo, pero no en materia de su legalidad.
La solicitud de conciliación extrajudicial y la demanda no necesariamente deben ser coincidentes en sus textos, como si la conciliación dejase de ser un requisito y adquiriese la categoría de demanda. Basta que la demanda y la petición de conciliación resulten congruentes en el objeto del asunto para entender solicitada la reparación integral del daño invocado.
Si en la solicitud de conciliación extrajudicial se dejó de invocar en forma total un aspecto central del medio de control que se pretende ejercer, impide que se entienda agotado el requisito de procedibilidad. Aquello sucedería, por ejemplo, si en una petición de conciliación se solicitó que la administración admitiera su responsabilidad sobre unos hechos, pero no se discutió acerca de la indemnización del daño, o se solicite declarar un incumplimiento contractual pero no se demande el reconocimiento de los perjuicios causados, etc.
Si en cambio se hace referencia a un mencionado aspecto central del medio de control, la manera como se formule en la conciliación extrajudicial no impide que el mismo pueda ser ampliado o modificado en la demanda.(…)” (negrilla y subrayado de la Sala) Lo anterior implica que el deber de la parte demandante al presentar requisito de procedibilidad en comento, no implica que de manera exacta o literal se deban pedir las mismas pretensiones en la solicitud de conciliación y en la demanda; pues esto implicaría un exceso de ritualismo para acceder a la jurisdicción contenciosa y desnaturalizaría el trámite de la conciliación extrajudicial.
Basta con que las peticiones del escrito resulten congruentes con el objeto del asunto, para entenderse agotado dicho requisito. Así las cosas, al hacer el analisis comparativo de las pretensiones de la solicitud de la conciliación extrajudicial y de la demanda, se pudó concluir que son prácticamente idénticas; porque, de su lectura, se deduce de manera clara que en ambas lo que pidió el actor es la nulidad de las resoluciones demandadas y que en consecuencia de ello, se le reliquiden sus cesantias y se le paguen los intereses moratorios por el pago tardío de las mismas y hasta que se le reconozca la suma correcta.
De conformidad con lo anterior, se confirmará el auto apelado que declaró no probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 6 de junio de 2019, por medio del cual declaró no probada las excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Fls. 218- 220 [2] Folio 220. [3] CD, folio 221, minuto 18:30 [4] “el auto que decide sobre las excepciones será susceptible de apelación o del de súplica, según el caso” [5] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, auto de 21 de febrero de 2019, expediente 76001-23-33-000-2016-00203-01(0647-17), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas.