RECHAZO DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL / ACTO DEFINITIVO / ACTO DE TRÁMITE [S]on actos definitivos aquellos que de forma directa o indirecta deciden de fondo un asunto, de manera tal que se hace imposible continuar con la actuación. Por su parte, los de trámite "(…) comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta, sino que están encaminados a contribuir con su realización"; sobre estos últimos, la Corte Constitucional indicó que "(…) no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.
(…)". [A]l analizar los antecedentes y el contenido del acto administrativo acusado, es viable concluir que con él se negó la aplicación del régimen de retroactividad de cesantías del demandante, indicándole que ellas son liquidadas con el régimen de anualidad. De forma que el acto acusado contiene una decisión que definió la situación jurídica de la demandante, siendo, en consecuencia, susceptible de control judicial, pues crea un escenario nuevo respecto al derecho reclamado por el señor Luis Édgar Burbano Muñoz, lo que hace que sea pasible del estudio de legalidad a través de la demanda instaurada, debiendo revocarse el auto apelado.
Finalmente, es oportuno aclarar que las resoluciones por medio de las cuales se reconocieron cesantías no pueden considerarse actos administrativos a demandar, pues con ellos no se decide o modifica la situación jurídica del demandante respecto al cambio de régimen de cesantías. FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 43 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-02435-01(3813-18) Actor: LUIS ÉDGAR BURBANO MUÑOZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: INEPTA DEMANDA Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del demandante contra el auto proferido en audiencia inicial realizada el 7 de junio de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.
I.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Luis Édgar Burbano Muñoz pretende la anulación del Oficio S-2015-144284 de 21 de octubre de 2015, proferido por la Secretaría de Educación de Bogotá – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio del cual se le negó la liquidación de sus cesantías con régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho, reclama que la entidad demandada debe reconocer y pagar sus cesantías con el régimen de retroactividad, esto es, 1 mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional, equivalente a la suma de $49.591.072 m/cte. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada el 7 de junio de 2018[1], declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, al considerar que el acto administrativo enjuiciable debe ser aquel por medio del cual se reconoció la cesantía y no el oficio que resolvió de forma negativa la reliquidación de las cesantías con el régimen retroactivo, pues es un acto de trámite que no creó, modificó o extinguió ningún derecho ni situación particular al actor, razón que lo hace inviable de estudio de legalidad por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Además, se observa una intención de revivir términos a través de la respuesta de 21 de octubre de 2015. 2. Del recurso de apelación La apoderada judicial del demandante interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, precisando que lo reclamado en el presente asunto son las cesantías retroactivas dada la vinculación del actor como docente del sector oficial con anterioridad a 1996, de forma que es una prestación que puede demandarse en cualquier tiempo.
Adujo que no es admisible declarar probada la inepta demanda, por ser un yerro que pudo haberse subsanado de forma previa a la admisión de la demanda y de considerarse lo contrario, se estaría vulnerando sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 6°) y 244 (numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del demandante. 2.
Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 7 de junio de 2018, mediante el cual declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso. 3. Caso concreto Las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la nulidad del Oficio S-2015-144284 de 21 de octubre de 2015, por medio del cual la entidad demandada negó al señor Luis Burbano, la liquidación de sus cesantías con régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho reclama que dicha prestación sea liquidada teniendo en cuenta 1 mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional, equivalente a la suma de $49.591.072 m/cte. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del auto apelado, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, al considerar que el acto demandado es de trámite y, por lo tanto, no es susceptible de control judicial; por lo que debió atacarse las resoluciones que reconocieron las cesantías.
Para resolver, se precisa que de conformidad con el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, son actos definitivos aquellos que de forma directa o indirecta deciden de fondo un asunto, de manera tal que se hace imposible continuar con la actuación. Por su parte, los de trámite "(…) comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, los cuales no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta, sino que están encaminados a contribuir con su realización"[3]; sobre estos últimos, la Corte Constitucional indicó que "(…) no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.
(…)"[4]. Esta Subsección[5] retoma lo manifestado por la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia de 22 de octubre de 2009[6], así: "(…) la norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo.
La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental para determinar si es susceptible de recursos por la vía gubernativa y asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo, conforme a los artículos 49, 50 y 84 del Código Contencioso Administrativo (…)" (Destaca la Sala). Ciertamente, esta Corporación ha precisado que el acto administrativo definitivo que es susceptible de ser estudiado en sede judicial es aquella "(…) manifestación de voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativa, orientada a producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, y, por ende, susceptible del control jurisdiccional.
(…)"[7]. De la documental obrante en el expediente, se tiene que el demandante, a través de petición radicada el 20 de octubre de 2015[8], solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías con el régimen de retroactividad y en respuesta, la Secretaría de Educación de Bogotá mediante Oficio S-2015- 144284 de 21 de octubre de 2015[9] negó lo solicitado, precisando que “(…) conforme a las normas que rigen a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, liquidando sus cesantías por la anualidad o la fracción correspondiente de acuerdo con la Ley 91 de 1989, ajustándose a derecho, en todas y cada una de sus partes.
En consecuencia, no se puede acceder a su solicitud por cuanto las cesantías se liquidaron conforme a la Ley.”. En efecto, al analizar los antecedentes y el contenido del acto administrativo acusado, es viable concluir que con él se negó la aplicación del régimen de retroactividad de cesantías del demandante, indicándole que ellas son liquidadas con el régimen de anualidad.
De forma que el acto acusado contiene una decisión que definió la situación jurídica de la demandante, siendo, en consecuencia, susceptible de control judicial, pues crea un escenario nuevo respecto al derecho reclamado por el señor Luis Édgar Burbano Muñoz, lo que hace que sea pasible del estudio de legalidad a través de la demanda instaurada[10], debiendo revocarse el auto apelado.
Finalmente, es oportuno aclarar que las resoluciones por medio de las cuales se reconocieron cesantías no pueden considerarse actos administrativos a demandar, pues con ellos no se decide o modifica la situación jurídica del demandante respecto al cambio de régimen de cesantías[11]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto proferido el 7 de junio de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folio 68 [2] CD Folio 92A, minuto 16:30. [3] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección B. Radicado 27001-23-33-000-2015-00136-01(2841-18) de Siete (7) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019).
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [4] Corte Constitucional, Sentencia de unificación 617 de 2013, Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. [5] Radicado 27001-23-33-000-2015-00136-01(2841-18) de Siete (7) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [6] Radicado 11001-03-28-000-2008- 00027-00, C.P. Filemón Jiménez. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de fecha 19 de octubre de 2017, radicado 1650-2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] Folios 8-10 [9] Folio 11 [10] Al respecto ver: Radicado -.JNWopqt - 1 r è é 05001-23-33-000-2017-01114-01(0459-18) de trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020).
C.P. William Hernández Gómez. Demandante: Martín Arley Duque Rincón. Demandado: Municipio de Medellín [11] En igual sentido, ver providencia de 28 de marzo de 2019 proferida dentro del radicado 19001-23-33-000-2015-00558-01 (N.I. 3009-2016) de, con ponencia del Dr. César Palomino Cortés. Demandante: Lucelly Hernández Angulo. Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.