PENSIÓN DE INVALIDEZ / RÉGIMEN ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA LEY / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD [E]n relación con la pensión de invalidez en el régimen especial de las fuerzas militares y los requisitos exigidos para acceder a ella, el artículo 60 del Decreto 1836 de 1979 dispone esa prestación para el personal de oficiales, suboficiales y agentes de las fuerzas militares. […] [R]esulta menester advertir que si bien ab initio esta sección segunda (valga decir, máxima instancia judicial en materia laboral-administrativa), en virtud del principio de favorabilidad, aplicó de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y reconoció pensiones en casos cuyo derecho se consolidó antes de su entrada en vigor (1º de abril de 1994), lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado bajo el entendido de que la norma aplicable es la que regía en ese momento. […] [E]l principio de favorabilidad en materia laboral es aplicable en aquellos casos en que existan dos normas o una con diferentes interpretaciones, para lo cual deberá aplicarse la más favorable, siempre que las normas en cuestión tengan vigencia para el momento en que se consolidó el derecho reclamado, en tanto que la retrospectividad comporta la aplicación inmediata de la ley a situaciones jurídicas en proceso de consolidación que venían reguladas en virtud de una norma anterior, en garantía de expectativas legítimas que no se habían perfeccionado. […] [L]a vigente para el momento en que el accionante sufrió el accidente (1992) era el Decreto 94 de 1989, que fue precisamente la tomada en consideración por la Administración con el fin de determinar, para ese entonces, la disminución de su capacidad laboral, que arrojó como resultado un 58.5%, según el acta de junta médico-laboral de 2 de septiembre de 1992, en tanto que esa normativa establecía que para acceder a una pensión de invalidez debía contarse con un índice de lesión mínimo del 75% (artículo 89).
Cabe recordar que la retrospectividad normativa comporta la aplicación inmediata de una ley promulgada con posterioridad a situaciones jurídicas en proceso de consolidación, lo que no ocurre en el caso concreto, habida cuenta de que el accidente sufrido por el actor ocurrió el 9 de enero de 1992, mientras que, de acuerdo con el acta de la junta médico-laboral de 2 de septiembre siguiente, se le dictaminó la disminución de la capacidad laboral en un 58.5% y, por ende, en esta última fecha se consolidó la situación de aquel, por lo que no es dable dilucidar tal circunstancia a partir de unas disposiciones dictadas más de 10 años después, en cuyo interregno estuvieron vigentes la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1796 de 2000, hasta llegar a la expedición de la Ley 923 y el Decreto 4433, ambos de 2004, acogidos por el Tribunal de instancia como sustento de su decisión. […] [L]a determinación adoptada por el a quo no está ajustada a derecho y, por tanto, no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, en la medida en que el principio de favorabilidad solo puede analizarse cuando existen dos normas o una con diferentes interpretaciones, siempre y cuando todas estén vigentes, y el de retrospectividad, cuando la situación no se haya consolidado, lo que no ocurre en el asunto sub judice, por cuanto, por una parte, las Leyes 100 de 1993 y 923 de 2004, así como el Decreto 4433 de esta anualidad, no regían para el momento de la ocurrencia de los hechos (accidente y valoración de la junta médico-laboral en el año 1992), porque entraron en vigor el 1º. de abril de 1994 y el 30 y 31 de diciembre de 2004, respectivamente; y por otra, la situación del accionante se consolidó con el dictamen de disminución de la capacidad laboral en 1992.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 923 DE 1994 / DECRETO 4433 DE 2004 / DECRETO 1796 DE 2000 / DECRETO 1836 DE 1979 - ARTÍCULO 60 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00114-01(3259-16) Actor: ÓSCAR MAURICIO RODRÍGUEZ LEGUIZAMÓN Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL Referencia: PENSIÓN DE INVALIDEZ;
PRINCIPIOS DE FAVORABILIDAD Y RETROSPECTIVIDAD NORMATIVA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el demandante y la accionada contra la sentencia proferida el 13 de mayo de 2016, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 389 a 463). El señor Óscar Mauricio Rodríguez Leguizamón, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del «[…] Oficio No. OFI13-38605 MDNSGDAGPSAP del 30 de agosto de 2013, proferido por la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional […], mediante el cual se negó […] el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez […]» (sic). A título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a «[…] reconocer, liquidar y pagar [al actor] […] la [p]ensión de [i]nvalidez que […] fue negada, en cuantía del cien por ciento (100%) del sueldo básico que devenga un cabo segundo o su equivalente, con los reajustes de valor previstos en la ley, desde la fecha en que adquirió la invalidez y fue retirado del servicio como consecuencia de la incapacidad relativa y permanente que lo determinó no apto para realizar actividades militares y hacia el futuro» (sic), así como «[…] la atención médica, servicios clínicos, hospitalarios y farmacéuticos que llegare a necesitar […]». 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que prestó «[…] servicio militar obligatorio, […] dado de alta como soldado regular el 13 de diciembre de 1990 y […] de baja el 20 de junio de 1992 del Batallón de Artillería No. 5 “CT. José Antonio Galán”, con sede en el municipio de Socorro – Santander» (sic). Que «[e]l día 9 de enero de 1992 encontrándose […] realizando un desplazamiento en el sitio Batanal, del corregimiento del Batán, jurisdicción del municipio de Chipata del departamento de Santander, se resbaló, cayéndose y afectándose su ojo izquierdo con la trompetilla del fusil que para ese instante portaba, por lo que fue remitido de manera inmediata al Hospital de Vélez – Santander y de allí trasladado al hospital militar de la ciudad de Santa F[e] de Bogotá[,] debido al estado de gravedad que presentaba la lesión en su ojo, siendo valorado y atendido en la sede hospitalaria militar, donde le diagnosticaron trauma contundente de su ojo izquierdo, estallido ocular izquierdo y reconstrucción de herida en párpado izquierdo por lo que fue sometido a cirugía, dando como resultado la pérdida de su ojo izquierdo» (sic), lo que, según informe de 14 siguiente, se calificó como una lesión «[…] en el servicio por causa y razón del mismo […]».
Dice que «[…] le fue practicada la Junta Médica Laboral No. 968 de fecha 2 de septiembre de 1992, en la cual se determinó […] una disminución de la capacidad laboral […] del 58.5% […]», motivo por el que, mediante Resolución 3849 de 22 de abril de 1993, se le reconoció una indemnización, que tomó como base el salario básico recibido para ese entonces por un cabo segundo. Que «[e]l 20 de agosto de 2010 […] radic[ó] […] solicitud de nueva evaluación de su situación m[é]dico laboral y reclamación de pensión […]», negada con oficio 37122 MD-CE-JEDEH-DISAN-AJ de 8 de noviembre siguiente.
Afirma que «[…] el 23 de agosto de 2013 […], solicitó nuevamente […] el reconocimiento y pago de [la] pensión de invalidez por la pérdida de su capacidad laboral en un 58.5%, al habérsele extraído su ojo izquierdo como consecuencia de la lesión que […] sufriera en el servicio y por causa y razón del mismo […]», despachado desfavorablemente por medio del acto administrativo acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado el preámbulo y los artículos 1, 11, 13, 25 y 47 a 49 de la Constitución Política; y la Ley 100 de 1993. Asevera que «[…] son abundantes lo[s] precedentes jurisprudenciales que han desarrollado el tema del reconocimiento de la pensión de invalidez a los miembros de la Fuerza Pública cuando presentan disminución de su capacidad sicofísica equivalente o superior al cincuenta por ciento (50%), antes del 7 de agosto de 2002 adquirida en el servicio y por causa y razón del mismo, aplicando el principio de progresividad, siendo desconocido a través del acto administrativo acusado, no pudiendo ser la excepción […] pues las circunstancias en que sufrió la pérdida de su capacidad laboral en un 58.5%, fue en el servicio por causa y razón del mismo, en momentos que desarrollaba una actividad cuando prestaba su servicio militar […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 491 a 501).
La entidad demandada, por intermedio de apoderada, contestó la demanda con oposición a sus pretensiones; sobre los hechos indicó que unos son ciertos, otro no y los demás constituyen apreciaciones subjetivas; y formuló las excepciones denominadas falta de competencia, inaplicabilidad de la Ley 100 de 1993 y las normas reglamentarias, especialmente el Decreto 776 de 2002; violación del principio de inescindibilidad de la ley, se debe descontar lo pagado por concepto de indemnización y prescripción. Arguye que «[l]os hechos que ocasionaron la mer[m]a de la capacidad psicofísica del actor ocurrieron en vigencia del Decreto 094 de 1989, es decir, antes de la entrada en vigencia de la norma bajo la cual funda su amparo; es más, su retiro de la Institución Militar ocurrió el 01 de enero de 1993 y el Decreto 4433 data del año 2004; así también se predica de la norma general Ley 923 que pretende […] se d[é] aplicación».
Que «[l]os índices e imputaciones de las lesiones establecidos en el acta de Junta Médico Laboral No. 968 del 2 de septiembre de 1992, se ajustan a las circunstancias y valoraciones realizadas por los médicos especialistas, quienes determinaron una disminución de la capacidad laboral del acto en 58.5%; […] que no lo hace acreedor al reconocimiento de la pensión de invalidez, sino a la indemnización» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 587 a 595).
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 13 de mayo de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] la pérdida de la capacidad psicofísica del demandante, fue determinada por el organismo competente en un 58.5%, lo que a la luz del artículo 89 del Decreto 0094 de 1989, no le da derecho […] para acceder a la pensión de invalidez, dado que la misma no iguala o supera el 75% exigido […]» (sic); sin embargo, estudió «[…] la aplicación del principio de favorabilidad conforme al cual, la disposición contenida en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 le resulta más beneficiosa».
Que «[…] no pasa por alto […] que para la fecha en la que la Junta Médico Laboral fijó el porcentaje de la merma de la capacidad laboral, esto es, el 2 de septiembre de 1992, en un 58.5%, no se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, lo cual daría lugar a considerar que se está aplicando una norma que no se encontraba vigente para la época de los hechos.
No obstante, en el caso concreto, no se trata de dar efecto retroactivo a la ley, lo cual ocurriría si se reconociera consolidado el derecho desde la fecha en que el demandante padeció la lesión, se trata de dar una aplicación retrospectiva de la ley pensional en virtud del principio de favorabilidad, de tal manera que la ley aplica sólo desde la fecha de su vigencia a un hecho acaecido con anterioridad».
Sostiene que «[…] el [r]égimen aplicable para acceder a la pensión de invalidez […] es el contenido en la [L]ey 923 de 2004 y su Decreto reglamentario y no el de la [L]ey 100 de 1993 cuya aplicación se justificaba en virtud del principio de favorabilidad en vigencia del Decreto 1796 de 2000, lo cual no es hoy predicable, como quiera que la [L]ey 923 de 2004, al igual que la [L]ey 100 de 1993, establece el 50% como porcentaje mínimo de pérdida de capacidad laboral para acceder a la pensión de invalidez de los miembros de la Fuerza Pública» (sic).
Por lo tanto, la referida prestación debe reconocerse con el 50% del salario que haya devengado un soldado regular para la fecha en que se consolidó la incapacidad. Por último, en relación con el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción de las mesadas, aduce que «[…] el actor formuló la petición sólo hasta el 23 de agosto de 2013. Por tal razón, hay lugar a declarar la prescripción de los derechos consagrada en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de tal manera que, el pago de la prestación sólo se ordenará a partir del 23 de abril de 2010, con los reajustes previstos en la Ley» (sic). 1.7 Recursos de apelación: 1.7.1 Parte actora (ff. 599 a 604).
Por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación (parcial), al estimar que «[…] la base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un cabo tercero y […] [la] pensión [de invalidez] no puede ser inferior a un salario mínimo legal» (sic), ello en aplicación de la Ley 923 y el Decreto 4433, ambos de 2004, lo que anteriormente estaba regulado en los Decretos 94 de 1989 y 1796 de 2000.
Por lo tanto, solicita se revoque el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo apelado, para en su lugar, ordenar el restablecimiento del derecho en los términos indicados. 1.7.2 Entidad demandada (ff. 605 y 606). Por intermedio de apoderada, también formuló recurso de apelación, toda vez que el a quo aplicó el Decreto 4433 de 2004 «[…] a hechos que ocurrieron con antelación a [su] expedición […]», lo que va «[…] en contravía de la seguridad jurídica e incertidumbre frente a la aplicación de las normas, poniendo de escudo, la garantía del principio de favorabilidad; aspecto que es muy discutible; pues el mismo se abre paso, siempre y cuando frente a los mismos hechos, en un escenario de tiempo, modo y lugar idénticos, existe divergencia entre las normas a aplicar, aspectos que en el caso […] no se concreta[n]»; por ende, las normas que le resultan aplicables son las contenidas en el Decreto 94 de 1989.
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación interpuestos por las partes fueron concedidos mediante proveído de 22 de junio de 2016 (f. 611) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 7 de julio de 2017 (f. 617), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 15 de septiembre de 2017 (f. 623), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por el actor para insistir en sus argumentos de alzada (ff. 624 a 628).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Sin perjuicio de lo anterior, en atención que las partes interpusieron recursos de apelación, se dará aplicación a lo previsto en el inciso segundo del artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), en virtud del cual «[…] [c]uando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]». 3.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si al demandante le asiste derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley 923 y el Decreto 4433, ambos de 2004, en aplicación retrospectiva de la ley pensional en virtud del principio de favorabilidad, a pesar de que el derecho se consolidó con la expedición del acta de la junta médico-laboral de 2 de septiembre de 1992, con ocasión del accidente ocurrido el 9 de enero anterior, que le dictaminó una disminución de la capacidad laboral del 58.5%; o si, por el contrario, las normas por las que se rige son las del Decreto 94 de 1989. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En primer lugar, en relación con la pensión de invalidez en el régimen especial de las fuerzas militares y los requisitos exigidos para acceder a ella, el artículo 60 del Decreto 1836 de 1979[1] dispone esa prestación para el personal de oficiales, suboficiales y agentes de las fuerzas militares, así: Pensión de Invalidez del Personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes. - A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquiera una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos Estatutos de Carrera así: a) El 50% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95% fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica. b) El 75% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance al 95%. c) El 100% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.
Por su parte, el Decreto 94 de 1989[2], en su artículo 89, sobre dicha prestación, establece: Pensión de invalidez del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75 % de su capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos estatutos de carrera, así: a) El 50% de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica. b) El 75% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance al 75% y no alcance el 95%. c) El 100 % de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%.
La anterior disposición es aplicable al personal de las fuerzas militares a partir del 11 de enero de 1989, en tanto que los artículos 15 y 87 de ese estatuto prevén lo concerniente a la clasificación de las incapacidades y tipos de invalidez, así como las tablas para la evaluación de estas, para lo cual debe tenerse en cuenta factores como la edad y el tipo de lesión, con el propósito de establecer la indemnización que debe reconocerse y pagarse, según el momento en que ocurrieron los hechos y sus circunstancias.
Posteriormente, el Decreto 1796 de 2000[3], en sus artículos 37 y 38, previó: Artículo 37. Derecho a indemnización. El derecho al pago de indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y se liquidará teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.
Artículo 38. Liquidación de pensión de invalidez para el personal de oficiales, suboficiales, agentes, y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan: a. El setenta y cinco por ciento (75%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1. Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho a pensión de invalidez. Parágrafo 2. El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en lo referente a las pensiones de invalidez, por las normas pertinentes del decreto 094 de 1989.
A su vez, el artículo 48 del mencionado Decreto 1796 de 2000 dispuso que el procedimiento y los criterios de disminución de la capacidad laboral e indemnización continuarían rigiéndose por el Decreto 94 de 1989. Por otra parte, de conformidad con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el sistema general de seguridad social en pensiones en ella previsto regiría a nivel nacional a partir del 1º. de abril de 1994; no obstante, se excluyó de su ámbito a los miembros de la fuerza pública, tal como lo determinó el artículo 279 ibidem.
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 288 de la referida Ley 100, frente al principio de favorabilidad, establece: Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En cuanto a la retrospectividad de la ley, cabe destacar que la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011[4], la definió así: El fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad.
De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores;
(iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica […]. En tal sentido, resulta menester advertir que si bien ab initio esta sección segunda (valga decir, máxima instancia judicial en materia laboral- administrativa), en virtud del principio de favorabilidad, aplicó de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y reconoció pensiones en casos cuyo derecho se consolidó antes de su entrada en vigor (1º de abril de 1994)[5], lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado bajo el entendido de que la norma aplicable es la que regía en ese momento.
Sobre el particular, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de abril de 2013[6], criterio vigente para este tipo de asuntos, sostuvo: La jurisprudencia de esta Corporación[7] ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho. […] Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales […] se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su [ocurrencia], lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional [reclamado], toda vez que los derechos prestacionales causados […] se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […]. Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010[8] y noviembre 1º de 2012[9], en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
La anterior posición jurisprudencial ha sido reiterada por esta Corporación en fallos de 22 de agosto de 2013[10] y 19 de febrero[11], 2 de julio[12] y 9 de julio de 2015[13]. En tales condiciones, el principio de favorabilidad en materia laboral es aplicable en aquellos casos en que existan dos normas o una con diferentes interpretaciones, para lo cual deberá aplicarse la más favorable, siempre que las normas en cuestión tengan vigencia para el momento en que se consolidó el derecho reclamado, en tanto que la retrospectividad comporta la aplicación inmediata de la ley a situaciones jurídicas en proceso de consolidación que venían reguladas en virtud de una norma anterior, en garantía de expectativas legítimas que no se habían perfeccionado.
Así las cosas, comoquiera que la sección segunda de esta Corporación ha reiterado el derrotero contenido en la sentencia de 25 de abril de 2013 (en relación con la improcedencia de aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 y sus normas subsiguientes, en materia pensional), es claro que en la hora actual este tiene un carácter vinculante frente a los jueces de instancia de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, no puede ser desconocido al decidir asuntos semejantes. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con hoja de servicios de 22 de septiembre de 2014 (f. 70), emitida por la dirección de personal del Ejército Nacional, el actor se desempeñó como soldado regular en esa institución desde el 13 de diciembre de 1990 hasta el 7 de noviembre de 1992, con un tiempo de servicios de 1 año, 10 meses y 24 días. b) Según informativo administrativo por lesiones personales 2, sin fecha (f. 11), suscrito por el comandante del Batallón de Artillería 5 Galán del Ejército Nacional, «[e]l día 09-Enero-92 aproximadamente a las 13:30 horas el SL.
RODRÍGUEZ LEGIZAMÓN OSCAR se encontraba realizando entrenamiento de “Técnicas de Infiltración” en la Vereda BATÁN, Municipio de CHIPATA, en pleno desplazamiento, resbaló y cayó, afectándose en su ojo izquierdo con un[a] estaca de madera, de inmediato fue trasladado al Hospital de Vélez, donde lo remitieron al Hospital Militar de la ciudad de Santa F[e] de Bogotá, debido al estado de gravedad que revestía el ojo del Soldado.
Concepto: EN EL SERVICIO, POR CAUSA Y RAZÓN DEL MISMO». c) Mediante acta de junta médico-laboral 968 de 2 de septiembre de 1992 (f. 7), al demandante se le dictaminó una disminución de la capacidad laboral del 58.5%. d) Por medio de Resolución 3849 de 22 de abril de 1993 (f. 12), la subsecretaria general del Ministerio de Defensa Nacional reconoció y ordenó el pago de una indemnización a favor del reclamante. e) A través de escrito de 23 de agosto de 2013 (ff. 19 a 37), el accionante pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión de invalidez, negado con el acto administrativo acusado.
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el actor se desempeñó como soldado regular en el Ejército Nacional desde el 13 de diciembre de 1990 hasta el 7 de noviembre de 1992, con un tiempo de servicios de 1 año, 10 meses y 24 días; y, según el informativo administrativo de lesiones personales, el 9 de enero de 1992 sufrió un accidente en el servicio, por causa y razón de este.
El 2 de septiembre siguiente, el accionante fue valorado por la entonces junta médico-laboral que le dictaminó una disminución de la capacidad laboral del 58.5%, lo que generó que, para ese entonces, no tuviera el derecho al reconocimiento de una pensión de invalidez, en virtud del Decreto 94 de 1989, sino que tan solo le fue pagada una indemnización. El 23 de agosto de 2013 pidió aquella prestación, negada mediante el acto acusado.
En el presente proceso judicial, el accionante solicita la aplicación del principio de favorabilidad, en la medida en que considera que en la actualidad debe estudiarse su caso en virtud de que el accidente ocurrió antes del 7 de agosto de 2002 y, de acuerdo con la jurisprudencia contencioso-administrativa, tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez.
Frente a tal situación, el a quo, de conformidad con los principios de favorabilidad y retrospectividad normativa, y las previsiones de la Ley 923 y del Decreto 4433, ambos de 2004, accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda. No obstante, en atención a que las partes estuvieron inconformes con la decisión, esta Corporación la revisará de manera integral, tal como se advirtió en la parte inicial de las consideraciones de este fallo.
Para efectos de decidir el asunto, esta Sala examinará, en primer lugar, el aspecto referente a la norma que debe aplicarse a la situación del demandante, por lo que no puede olvidarse que la vigente para el momento en que el accionante sufrió el accidente (1992) era el Decreto 94 de 1989, que fue precisamente la tomada en consideración por la Administración con el fin de determinar, para ese entonces, la disminución de su capacidad laboral, que arrojó como resultado un 58.5%, según el acta de junta médico- laboral de 2 de septiembre de 1992, en tanto que esa normativa establecía que para acceder a una pensión de invalidez debía contarse con un índice de lesión mínimo del 75% (artículo 89).
Cabe recordar que la retrospectividad normativa comporta la aplicación inmediata de una ley promulgada con posterioridad a situaciones jurídicas en proceso de consolidación, lo que no ocurre en el caso concreto, habida cuenta de que el accidente sufrido por el actor ocurrió el 9 de enero de 1992, mientras que, de acuerdo con el acta de la junta médico-laboral de 2 de septiembre siguiente, se le dictaminó la disminución de la capacidad laboral en un 58.5% y, por ende, en esta última fecha se consolidó la situación de aquel, por lo que no es dable dilucidar tal circunstancia a partir de unas disposiciones dictadas más de 10 años después, en cuyo interregno estuvieron vigentes la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1796 de 2000, hasta llegar a la expedición de la Ley 923 y el Decreto 4433, ambos de 2004, acogidos por el Tribunal de instancia como sustento de su decisión. En tal sentido, esta Sala advierte que la determinación adoptada por el a quo no está ajustada a derecho y, por tanto, no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, en la medida en que el principio de favorabilidad solo puede analizarse cuando existen dos normas o una con diferentes interpretaciones, siempre y cuando todas estén vigentes, y el de retrospectividad, cuando la situación no se haya consolidado, lo que no ocurre en el asunto sub judice, por cuanto, por una parte, las Leyes 100 de 1993 y 923 de 2004, así como el Decreto 4433 de esta anualidad, no regían para el momento de la ocurrencia de los hechos (accidente y valoración de la junta médico-laboral en el año 1992), porque entraron en vigor el 1º. de abril de 1994 y el 30 y 31 de diciembre de 2004, respectivamente; y por otra, la situación del accionante se consolidó con el dictamen de disminución de la capacidad laboral en 1992.
Este ha sido el criterio fijado por esta Corporación, puesto que garantiza una debida aplicación de los principios de favorabilidad y retrospectividad de la ley, tal como lo fue determinado en la sentencia de 25 de abril de 2013, referida en el marco jurídico de las consideraciones de este fallo. Por último, resulta relevante advertir que el principio de favorabilidad no puede servir de fundamento para darle aplicación retrospectiva a una disposición en materia pensional, tal como lo realizó el Tribunal de instancia y, consecuentemente, al accionante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.
En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[14], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Revócase la sentencia de 13 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Óscar Mauricio Rodríguez Leguizamón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional; en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2.° Sin condena en costas. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «Por el cual se determinan las normas relativas a la Capacidad Sicofísica, las Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional». [2] «Por el cual se reforma el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional». [3] «Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, así como lo relacionado con las incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993». [4] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [5] Sentencias de 29 de abril de 2010, expedientes 25000-23-25-000-2007- 00832-01(0548-09) y 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; y 1º de noviembre de 2012, expediente 13001-23-31- 000-2005-02358-01 (0682-11), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, entre otras. [6] Expediente 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [7] Ver, entre otras, las sentencias de octubre 7 de 2010, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicación No. 76001-23-31-000-2007- 00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06). [8] Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. [9] Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11), Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. [10] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 88001-23-31-000-2012-00002-01 (1756-2012): «En la normatividad no existe un límite de tiempo establecido de manera expresa, dentro del cual una persona pueda buscar, en virtud del principio fundamental de favorabilidad y de igualdad, la aplicación retrospectiva del marco pensional consagrado en la Ley 100 de 1993.
Por principio de seguridad jurídica, y porque no puede darse pie a que dicho término quede al arbitrio del interesado, la aplicación retrospectiva de la ley general de seguridad social en materia pensional, debe ser limitado su uso en el tiempo, y como no existe uno fijado, razón por la que estima esta colegiatura que habrá de acudirse al régimen general de prescripción para reclamo de prestaciones sociales, previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, término que se contará a partir de la entrada en vigencia del régimen pensional de la Ley 100 de 1993 -1º de abril de 1994 a nivel nacional y 30 de junio de 1995 a nivel territorial[11]-, y cobija casos cuyos supuestos se hayan estructurado dentro de los tres (3) años anteriores a dicha fecha». [12] Expediente 05001-23-31-000-2011-00501-01 (3533-13), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [13] Expediente 13001-23-31-000-2011-00756-01 (300-14), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [14] Expedientes 17001-23-33-000-2013-00153-01 (1293-14) y 05001-23-33-000- 2012-00166-01 (3571-13), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1