PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación / APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN QUE DEFINIÓ EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Procedencia La Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibídem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo del IBL para los exservidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición, por ende, tampoco hay lugar a examinar el valor con el que fueron incluidos los factores de salario por la UGPP.
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen pensional del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), ver: C. de E., Sala Plena de la sección segunda, sentencia de unificación de 11 de junio de 2020.
Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 929 DE 1976 – ARTÍCULO 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06259-01(1114-18) Actor: AURORA LADINO CÉSPEDES Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|25000-23-42-000-2013-06259-01 (1114-2018) | |Demandante |:|Aurora Ladino Céspedes | |Demandado |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reliquidación de pensión de jubilación de | | | |exservidor de la Contraloría General de la | | | |República; factores salariales que deben tenerse| | | |en cuenta en el ingreso base de liquidación | | | |pensional de persona beneficiaria del régimen de| | | |transición de la Ley 100 de 1993 | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 30 a 41). La señora Aurora Ladino Céspedes, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) «[…] RDP 032987 del 22 de julio de 2013, por medio de la cual la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, reliquidó [su] pensión de vejez […]», sin incluir la totalidad de lo devengado durante el último semestre de servicios; (ii) «[…] RDP 038393 de 21 de agosto de 2013 […]», a través de la que se desató de manera desfavorable un recurso de reposición; y (iii) «[…] RDP041304 de 6 de septiembre de 2013 […]», por la que también se confirmó el acto inicial.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, ordenar la reliquidación de su pensión «[…] de conformidad con el decreto 929/76 y el decreto 720/78 artículo 40, inciso 2º del artículo 36 de la ley 100 de 1993; calculada con todos los factores de salario devengados en el último semestre de servicios […]» (sic); y pagar las diferencias «[…] de mesadas entre lo que se ha venido cancelando por concepto de los actos administrativos demandados y lo que se determine […] en esta sentencia […]», ajustadas de conformidad con el índice de precios al consumidor (IPC). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que laboró al servicio del Estado por más de 20 años, de los cuales más de 10 fueron con la Contraloría General de la República; se retiró de manera definitiva del empleo el «10» de diciembre de 2012 y es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Que, en la medida en que ya había sido reconocido su derecho pensional, por medio de memorial de 10 de mayo de 2013, pidió de la UGPP la reliquidación de su pensión de jubilación de conformidad con los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978, por lo que, con Resolución RDP 32987 de 22 de julio de 2013, se reajustó su prestación, en el sentido de elevar la cuantía, pero «[…] sin incluir la totalidad de los devengado por cada uno de los factores salariales cancelados en el último semestre de servicios», frente a la cual interpuso los recursos de reposición y apelación, desatados de manera desfavorable con Resoluciones RDP 38393 de 21 de agosto de 2013 y RDP 41304 de 6 de septiembre siguiente, en su orden. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2º, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; 7º del Decreto 929 de 1976; 40 del Decreto 720 de 1978. Asimismo, las Leyes 57 y 153 de 1887. Expresa que no comparte la postura asumida por las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, en el sentido de sostener que el cálculo del ingreso base de liquidación (IBL) de los regímenes pensionales especiales, entre ellos el de los servidores de la Contraloría General de la República, se debe efectuar de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de aquella, por cuanto ello resulta contrario «[…] a la Ley favorable (Decreto929/76 y 720/78 que debería serle respetada en su integridad […] por cuanto los factores deben ser tomados en sextas partes y no en doceavas partes o más, ya que se trata de un régimen especial más favorable […]» que el contenido en la citada Ley 100 de 1993.
Que una vez entró en vigor «[…] la Ley 100 de 1993, que consagró el régimen de transición […] las personas que reúnen los requisitos para adquirirlos consolidan una situación jurídica concreta que no puede ser menoscabada […]», por ende, les asiste derecho a que se les reconozca la prestación « […] en las condiciones establecidas en el régimen anterior a la Ley 100, en cuanto al tiempo de servicio, la edad y el monto de la pensión, que en este caso no es otro distinto al establecido en los decretos 929/76 y 720 de 1978, para los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República» (sic), acorde con lo preceptuado en el artículo 7º del citado Decreto 929 de 1976, que señala que «[…] el monto de la mesada pensional de quienes tienen derecho al régimen especial […] será del 75% del promedio devengado en los últimos seis meses de servicio». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 55 a 65).
La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opone a las pretensiones del libelo introductorio por carecer de asidero jurídico. Frente a los hechos, aduce que unos no son ciertos, otros no comportan situaciones fácticas y los demás no le constan y, por tanto, deben probarse; propone las excepciones denominadas presunción de legalidad de los actos administrativos, inexistencia de la obligación, prescripción, pago y compensación. Asevera que «[…] [l]as normas aplicables al caso de la parte demandante, son las contenidas en el decreto 1158 de 1994, respetando en lo demás la ley 33 de 1985, por virtud del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, […] lo concerniente al ingreso base de liquidación para las personas beneficiarias del régimen de transición» (sic), en armonía con la Ley 62 de 1985, en lo que dice relación con los factores de liquidación. Que, además, la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013, precisó que el ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por tanto, para su liquidación se debe acudir a las reglas contenidas en los artículos 21 y 36 ibidem, según corresponda. 1.6 Llamado en garantía (ff. 127 a 152).
En auto de 30 de septiembre de 2014[1], el a quo aceptó el llamamiento en garantía propuesto por la UGPP respecto de la Contraloría General de la República, que, por intermedio de apoderado, contestó la demanda con oposición a las pretensiones, se pronunció sobre los hechos del libelo introductorio en el sentido de que no le constan, excepto el referido a la vinculación de la actora a la entidad durante el tiempo allí señalado; y en lo que atañe a los hechos del llamamiento, afirmó que unos son ciertos, otros no y los demás no le constan.
Propuso las excepciones denominadas extinción de la obligación por pago, ausencia de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud del llamamiento en garantía por falta de prueba que vincule a la Contraloría General de la República con los hechos de la demanda, inexistencia de relación de causalidad y de título de imputación entre el presunto daño sufrido por la actora, improcedencia del llamamiento en garantía por falta de agotamiento del procedimiento de jurisdicción coactiva y prescripción del cobro.
Aduce que «[…] actuó conforme al ordenamiento jurídico y cumpliendo sus atribuciones administrativas legales y reglamentarias realizando los aportes a la seguridad social, ceñida a las normas vigentes en cada periodo laboral […]». Además, en la demanda no se indica que la Contraloría «[…] haya realizado aportes inferiores al salario o a los factores salariales que devengaba la señora AURORA CÉSPEDES LADINO, lo que [se] cuestiona es que la UGPP haya aplicado un régimen de pensiones diferente al especial consagrado en el Decreto 929 de 1976 para liquidar su pensión». 1.7 La providencia apelada (ff. 220 a 232).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), en sentencia proferida el 19 de octubre de 2017, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar el IBL no constituye un elemento del régimen de transición, por tal motivo la liquidación de la pensión de los beneficiarios de esa prerrogativa se debe realizar «[…] con el promedio de los salarios devengados “que sirvieron de base para los aportes” durante los últimos 10 años, o el promedio de lo devengado en el tiempo que le haga falta para adquirir el derecho o el cotizado durante todo el tiempo, si fuere superior, cuando le falte menos de 10 años […]», por lo que no le asiste razón a la actora en sus reclamaciones.
Advirtió que «[…] la demandada tuvo en cuenta el 75% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados en el último semestre […]», empero, debió realizarlo con el promedio de los emolumentos sobre los cuales efectuó cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios, por tanto, no es dable revisar los valores tenidos en cuenta en esa liquidación por ser contraria a la posición de ese Tribunal.
Que las súplicas de la demanda no tienen asidero, puesto que la norma aplicable al caso desmejoraría «[…] el derecho ya reconocido por la entidad a la demandante, quien en vía gubernativa le liquidó con todos los factores salariales percibidos en el último semestre […]». 1.8 El recurso de apelación (ff. 239 a 253). Inconforme con la anterior decisión, la parte actora, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que existen posturas divergentes en lo que concierne al monto de la pensión y los factores que lo integran, por ende, entender que tal figura solo hace referencia al porcentaje de la base salarial y no al ingreso base de liquidación, en la forma establecida por la sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 de la Corte Constitucional, contraviene las expectativas de las personas que consolidaron su derecho con anterioridad a la expedición de las referidas sentencias.
Sostiene que esas determinaciones resultan contrarias a lo previsto en el «[…] artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia […]», sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad, en tanto que ellas solo son obligatorias para las salas de revisión de la misma Corte Constitucional, pero no así para los jueces ordinarios, por consiguiente, al haber consolidado su derecho con antelación a las referidas providencias, se le debe aplicar en su integridad el régimen anterior al que venía afiliada, esto es, el contenido en los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 30 de enero de 2018 (f. 255) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre de 2019 (f. 259), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 10 de julio de 2020 (f. 268), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras y el llamado en garantía[2]. 2.1.1 Parte demandante.
La accionante, por intermedio de apoderado, reiteró los argumentos expuestos en sus escritos de demanda y alzada. 2.1.2 Parte demandada. La accionada, a través de apoderado, expone que en el asunto sub examine «[…] las pretensiones se encuentran satisfechas, ya que mi poderdante aplicó al reconocimiento de la prestación el decreto 929 de 1976, por lo que determinó el IBL tomando como base el promedio devengado en el último semestre de prestación de servicios, teniendo en cuenta los factores salariales conforme lo establecido por la ley y la jurisprudencia vigente para el momento de expedición del acto administrativo» (sic).
Asevera que la manera como se realizó tal liquidación resulta contraria al actual derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado, sentado en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, en la que se trazaron los parámetros para calcular «[…] el IBL, en tratándose de servidores públicos en el marco de aplicación del régimen de transición […]», para cuyo efecto se debe «[…] aplicar el artículo 36 de la ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 de la misma norma, lo que resuelve cualquier controversia suscitada con la forma de determinar el IBL en aplicación del régimen de transición, tal y como lo había advertido Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia en las diversas sentencias relacionadas con el asunto de la litis […]» (sic). 2.1.3 llamado en garantía. La Contraloría General de la República, por medio de apoderado, reiteró los planteamientos consignados en el escrito de contestación del llamamiento.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[3], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele liquidado en debida forma los factores salariales devengados (en su valor total) durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[4] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[5], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[6], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[7], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3º.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía de la accionante, nació el 6 de abril de 1959 (f. 21). b) De la información contenida en la Resolución RDP 32987 de 22 de julio de 2013[8], se extrae que la accionante laboró al servicio de la Contraloría General de la República desde el 16 de julio de 1982 hasta el 9 de diciembre de 2012 (f. 3 a 4 vuelto). c) De acuerdo con el certificado de sueldos y factores salariales expedido por la Contraloría General de la República, durante el último semestre de servicios (comprendido entre el 10 de junio de 2012 y el 9 de diciembre siguiente), la demandante devengó sueldo, bonificaciones por servicios y especial o quinquenio, primas técnica, vacacional, de servicios y de navidad, y compensación de vacaciones en dinero (ff. 19). d) Por medio de memorial de 10 de mayo de 2013 (ff. 13 y 14), la actora solicitó de la UGPP la reliquidación de la pensión que le fue reconocida mediante Resolución 16275 de 21 de noviembre de 2012, para que se efectuara con base en el 100% del valor de los factores devengados en el último semestre de vinculación y no en un porcentaje de ellos, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 929 de 1976. e) A través de Resolución RDP 32987 de 22 de julio de 2013 (ff. 3 y 4 vuelto), se reajustó la pensión de la accionante, en el sentido de elevar la cuantía a $4.866.434, a partir del 10 de diciembre de 2012, por haber demostrado el retiro definitivo del servicio, para cuyo efecto se tuvo en cuenta el promedio de lo «devengado» durante los últimos 6 meses de servicios, en armonía con los factores de salario certificados por la Contraloría General de la República (sueldo, bonificaciones por servicios y especial o quinquenio, primas técnica, vacacional, de servicios y de navidad, e indemnización de vacaciones), contra la que interpuso los recursos de reposición y apelación (f. 15 a 18), al estimar que es beneficiaria del régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976 y, por ende, su prestación debía ser calculada con inclusión de todos los factores de salario, pero en el 100% de su valor y no en un porcentaje de ellos, desatados de manera desfavorable con Resoluciones RDP 38393 de 21 de agosto (ff. 6 a 8 vuelto) y RDP 41304 de 6 de septiembre (ff. 10 a 12), ambas de 2013, en su orden.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad (nació el 6 de abril de 1959). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la actora prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 30 años (desde el 16 de julio de 1982 hasta el 9 de diciembre de 2012).
Le fue reconocida una pensión de jubilación, mediante Resolución 16275 de 21 de noviembre de 2012, con fundamento íntegro en el Decreto 929 de 1976, esto es, con el 75% de lo devengado durante los 6 últimos meses de servicios, según se afirma en el escrito de 10 de mayo de 2013, aspecto que no fue controvertido por ninguna de las partes. Con Resolución RDP 32987 de 22 de julio de 2013, se elevó la cuantía de la prestación, con el promedio de los salarios recibidos durante el último semestre (del 10 de junio al 9 diciembre de 2012)[9], a partir del 10 de diciembre de 2012, decisión contra la cual la actora interpuso los recursos de reposición y apelación, al considerar que los factores incluidos en el cálculo de su pensión se debían tomar en el 100% de su valor y no en un porcentaje de ellos, en la forma como lo hizo la UGPP, decisión confirmada con Resoluciones RDP 38393 de 21 de agosto de 2012 y RDP 41304 de 6 de septiembre siguiente.
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación íntegra de las previsiones establecidas en el Decreto 929 de 1976, pero, además, los valores tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron los devengados durante último semestre de servicios, esto es, asignación básica, bonificación por servicios prestados y primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica, así como la bonificación especial o quinquenio, con exclusión de la compensación de vacaciones en dinero (que no comporta ingreso base de cotización pensional).
Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo del IBL para los exservidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición, por ende, tampoco hay lugar a examinar el valor con el que fueron incluidos los factores de salario por la UGPP.
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[10], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Por otro lado, la Sala aclara que tampoco resulta procedente en esta oportunidad estudiar la posibilidad de ajuste de la prestación de la accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, comoquiera que este asunto no fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en el libelo introductorio, y la UGPP tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Por otro lado, comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 19 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Aurora Ladino Céspedes contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la parte motiva. 2.° Reconócese personería a al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.931 y tarjeta profesional 111.852-D1 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los términos del poder conferido. 3.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] ff. 121 a 123. [2] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [3] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [4] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [5] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [6] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [7] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [8] Por medio de la cual se ordenó la reliquidación pensional de la actora. [9] Se incluyeron los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica, y bonificación especial o quinquenio. [10] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23- 33-000-2012-00372-01 (1882-2014).