MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demando / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Operó En aras de contabilizar el término de caducidad del medio de control, la Sala advierte que la Resolución 0591 de 5 de julio de 2016, fue notificada a la parte accionante el 19 de julio de la misma anualidad.
Esto es, que desde el 20 de julio y hasta el 21 de noviembre de 2016, la parte demandante tenía plazo para presentar la demanda del epígrafe. Sin embargo, como la señora Yolanda Roca radicó el libelo demandatorio el 8 de noviembre de 2018, es claro que el mismo fue presentado por fuera del término previsto en la norma, conforme a lo previsto en el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en concordancia con el numeral 1º del artículo 169 ibídem, razón por la que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 47001-23-33-000-2018-00439-01(4398-19) Actor: YOLANDA ANTONIA ROCA LEOTURE Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: APELACIÓN AUTO - CADUCIDAD - LEY 1437 DE 2011. Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra el auto de 8 de mayo de 2019[1], proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que rechazó parcialmente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Yolanda Antonia Roca Leoture, al considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad sobre la pretensión de reliquidación de unas cesantías definitivas.
I.
ANTECEDENTES Mediante Resolución 0591 de 5 de julio de 2016, la Secretaría de Educación del Municipio de Santa Marta ordenó el reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas a favor de la parte demandante. Dicha decisión fue notificada personalmente a la parte actora el 19 de julio de la misma anualidad y contra ella se expresó la procedencia del recurso de reposición. A través de Comunicación 014 de 4 de octubre de 2017, la gerente operativa del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio informó a los Secretarios de Educación, Coordinadores de Prestaciones Económicas- Representantes del Ministerio de Educación ante las entidades que, con fundamento en la Circular 2017017526561 de 4 de mayo de 2017, se determinó que la prima de servicios constituye factor salarial para liquidar las cesantías de los docentes afiliados al FNPSM.
El 20 de noviembre de 2017, la señora Yolanda Antonia Roca Leoture solicitó ante Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reajuste de sus cesantías definitivas en el sentido de incluir la prima de servicio como factor salarial con fundamento en el Decreto 1545 de 2013 y en el Comunicado de 014 de 4 de octubre de 2017. Además, pidió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago de dicho emolumento.
La autoridad administrativa guardó silencio frente a la petición de 20 de noviembre de 2017. El 19 de diciembre de 2018[2], la parte accionante, actuando través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando la nulidad del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo frente a la petición de 20 de noviembre de 2017, que negó la reliquidación de unas cesantías definitivas en el sentido de incluir una prima de servicios como factor salarial y el respectivo pago de la sanción moratoria exigida.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la parte demandada a reliquidar las cesantías definitivas reconocidas mediante la Resolución 0591 de 5 de julio de 2016, con la inclusión de la prima de servicios. Además, exigió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago de tal acreencia laboral. 1.1 La providencia recurrida Con auto de 8 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó parcialmente la demanda presentada por la actora en relación con la pretensión de reliquidación de sus cesantías definitivas con la inclusión de la prima de servicios como factor salarial, al considerar que en el presente asunto se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado.
El a quo consideró que el término de caducidad en el presente asunto debe contabilizarse a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de la parte accionante, esto es, de la Resolución 0591 de 5 de julio de 2016. De modo que, la petición de 20 de noviembre de 2017, elevada por la parte actora tenía como propósito revivir los términos fenecidos. 1.2 Del recurso de apelación La apoderada de la señora Yolanda Antonia Roca Leoture interpuso recurso de apelación contra la providencia de 8 de mayo de 2019[3], al considerar que en el sub examine no es procedente aplicar el término de caducidad del medio de control invocado, toda vez que: “(…) los hechos que rodean la reclamación presentada por el docente ante la secretaría de educación de la entidad nominadora para tener un ajuste en el valor de su cesantía, no fue caprichosa, así como tampoco infundada, pues si bien es cierto como lo plantea el a-quo, el acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas, es un acto terminante, no menos cierto es, que la Fiduprevisora después de estarse equivocando durante casi tres (03) años y enviando directrices erróneas a las secretarías de educación, de la no inclusión de la prima de servicios como factor salarial para la liquidación de la prestación cesantía, por medio de una Circular ordena a las 95 Secretarías de educación de las entidades certificadas, que a partir de 01 de mayo de 2017, se empiece a liquidar esta prestación con la inclusión del factor salarial, así como también, le ordena reliquidar todas las cesantías definitivas de los docentes territoriales con régimen de retroactividad retirados entre 01 de julio de 2014 hasta 01 de mayo de 2017 (…)”.
Indicó que es procedente dar aplicación al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal; toda vez que, si bien la Resolución 0591 de 5 de julio de 2016 se encuentra en firme y ejecutoriada, no es menos cierto que lo que se controvierte en el presente caso es la presunción de legalidad del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo frente a la falta de resolución de la solicitud de 20 de noviembre de 2017.
Señaló que: “(…) en la mayoría de las 95 entidades certificadas en educación, tras la expedición del pluricitado comunicado No. 14 de 2017 y la Circular No. 18 (…) otras Secretarías acataron la directriz y empezaron a corregir a petición de parte, expidiendo actos administrativos de AJUSTE DE CESANTÍA DEFINITIVA, sin tener en cuenta el fenómeno de la caducidad predicado por el juez (…)”.
Adujo que el acto administrativo demandado (acto ficto o presunto) no está limitado por el término de caducidad del medio de control invocado. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 8 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por la señora Yolanda Antonia Roca Leoture. 2.3 Caso concreto La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley.
Ahora bien, esta Corporación en relación con el término de caducidad para reclamar la reliquidación de las cesantías[4] y los hechos nuevos, puntualizó que: “(…) Tanto la doctrina como la jurisprudencia han precisado que la cesantía es una prestación social que no es periódica, sino que se causa por períodos determinados, lo que implica que el derecho a percibirla se agote al concluir el ciclo que la origina y que obliga a la administración a reconocerla y pagarla, emitiendo para ello un acto administrativo cuya legalidad puede controvertirse, previo agotamiento de la vía gubernativa, si a ello hubiere lugar, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, so pena de que se produzca la caducidad de la acción al tenor de lo dispuesto en el artículo 134 del C. C. A En ese orden de ideas, en principio no es factible que con una petición posterior se pueda solicitar a la administración la revisión del valor reconocido por dicho concepto.
Este criterio, sin embargo, no puede aplicarse de manera general y sin tener en cuenta el contexto en el cual se origina la nueva petición, pues tal y como ocurre en este evento, cuando se ha expedido un acto administrativo anual de liquidación que no fue controvertido ni en sede gubernativa ni judicial, puede asumirse que esta ausencia de controversia obedeció a la seguridad que el beneficiario tenía de que su derecho había sido bien liquidado.
Pero si ejecutoriado este acto surge en beneficio del administrado una expectativa legítima de incremento porcentual en la base liquidatoria de su cesantía anual, es decir, un hecho nuevo producto de decisiones judiciales de anulación de normas, que resulta aplicable a su situación y lo faculta para solicitar a la administración la respectiva reliquidación (…)”.
La Sala observa que el Tribunal Administrativo del Magdalena rechazó parcialmente la demanda del epígrafe, al considerar que lo pretendido por la actora es la reliquidación de las cesantías definitivas, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución 0591 de 5 de julio de 2016, acto respecto del cual operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
Por su parte, la señora Yolanda Antonia Roca Leoture sostiene que los comunicados, circulares y conceptos emitidos por la Administración con posterioridad al referido acto administrativo, para que las secretarías de educación certificadas incluyan la prima de servicios en la liquidación de las cesantías, le crean una expectativa legítima de mejoramiento de su derecho que lo faculta a acudir a la jurisdicción. Precisado lo anterior, la Sala observa que mediante Resolución 0591 de 5 de julio de 2016, la Secretaría de Educación del municipio de Santa Marta ordenó el reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas a favor de la parte demandante.
Dicha decisión fue notificada personalmente a la parte actora el 19 de julio de la misma anualidad y en ella se expresó la procedencia del recurso de reposición. En ese orden, la Sala estima que la parte actora pudo pedir, en su oportunidad, el reajuste de la cesantía definitiva reconocida, con la inclusión del concepto atrás aludido, fundado en las previsiones del Decreto 1545 del 2013, bien sea a través del recurso de reposición (carácter facultativo) o, en su defecto, acudiendo directamente a la jurisdicción contenciosa dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación de la mencionada resolución. Ciertamente, la Sala considera que el Comunicado No 014 del 4 de octubre de 2017, no constituye un hecho generador de una expectativa legítima de mejoramiento de la cesantía definitiva reconocida, por cuanto las directrices que referencia buscan que se atienda el Decreto 1545 de 2013, disposición que estableció «la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media»[5].
La Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación de 14 de abril de 2016[6], precisó que conforme a lo preceptuado por el Decreto 1545 del 2013, el gremio docente, sin distinción alguna, tiene derecho a la prima de servicios a partir del año 2014, en cuantía equivalente a siete días de la remuneración mensual, y desde el año 2015, por valor de 15 días.
En efecto, y en aras de contabilizar el término de caducidad del medio de control, la Sala advierte que la Resolución 0591 de 5 de julio de 2016, fue notificada a la parte accionante el 19 de julio de la misma anualidad. Esto es, que desde el 20 de julio y hasta el 21 de noviembre de 2016, la parte demandante tenía plazo para presentar la demanda del epígrafe.
Sin embargo, como la señora Yolanda Roca radicó el libelo demandatorio el 8 de noviembre de 2018, es claro que el mismo fue presentado por fuera del término previsto en la norma, conforme a lo previsto en el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en concordancia con el numeral 1º del artículo 169 ibídem[7], razón por la que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado.
Ahora bien, para la Sala es menester precisar que, si bien el a quo en la providencia recurrida admitió la demanda respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, lo cierto es que ésta debió correr la misma suerte que la reclamación de reliquidación de las cesantías definitivas; puesto que, el sustento invocado por la parte actora atiende al hecho de haber recibido el pago incompleto de la prestación social en tanto no le fue incluido en ella la prima de servicio como factor salarial.
La penalidad pretendida no la edifica bajo el supuesto de hecho de habérsele pagado tardíamente sus cesantías, sino con base en la defectuosa liquidación en que incurrió la administración al no tenerle en cuenta la aludida prestación. De manera que, sí la pretensión de reliquidación de la prestación social se encuentra afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad, también correrá la misma suerte el pedimento relativo al pago de la sanción moratoria.
No obstante lo anterior, atendiendo el principio constitucional de la non reformatio in pejus, en el entendido que al juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso y encontrando que en el presente asunto lo discutido por la parte apelante es lo atinente al rechazo de la demanda respecto de la pretensión de reliquidación de las cesantías, la Sala limitará su decisión a lo que en la apelación se indicó como desfavorable para el apelante.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 8 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que rechazó parcialmente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Yolanda Roca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 8 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 34-37 [2] Folios 1-18 [3] Folios 39-49 [4] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23-25-000-2005-05159-01 (0230-08), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [5] Este criterio fue acogido por esta subsección en auto de fecha 2 de octubre de 2019, dentro del proceso con radicado No 47001-23-33-000-2019- 00163-01 (2987-2019), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [6] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 14 de abril de 2016, expediente CE-SUJ215001333301020130013401 (3828-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [7] “(…) Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)”. “ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad (…)”.