11001-03-25-000-2018-00271-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 1437 de 2011 numeral 2 del artículo 250 / CAUSAL SEGUNDA - Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos / FALSEDAD DE DOCUMENTOS - Solo es procedente ventilar los hechos constitutivos de falsedad que sean conocidos con posterioridad a la sentencia que se revisa / DOCUMENTOS CENSURADOS - Carecen de las condiciones para ser considerados falsos ideológica y materialmente / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - No es un tercera instancia donde se pueda reabrir un debate jurídico El Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: en el recurso extraordinario de revisión solo es procedente ventilar los hechos constitutivos de falsedad que sean conocidos con posterioridad a la sentencia que se revisa, pues no existiría otro medio o mecanismo procesal para cuestionar la autenticidad del documento y obtener la justicia material de la providencia proferida con base en él. La Sala encuentra que la censura realizada por el recurrente respecto de la «Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» y de «las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto DAS», debió haberse expuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y no en el presente recurso extraordinario, toda vez que aquellos se profirieron con anterioridad a la presentación misma de la demanda (12 de junio de 2012) y, en consecuencia, eran conocidos de antemano por el actor, resultando improcedente en esta instancia plantear nuevas cuestiones litigiosas que no se propusieron en el proceso ordinario.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la causal 2.ª de revisión prevista por el artículo 250 del CPACA e invocada por el recurrente, no fue debidamente probada, pues los documentos aportados con el recurso de revisión carecen de las condiciones para ser considerados falsos ideológica y materialmente; cuestionamiento que además debió ser objeto de debate probatorio en el proceso ordinario, y no a través de este mecanismo excepcional, lo cual es razón suficiente para declarar infundado el recurso extraordinario interpuesto.

Adicionalmente, debe insistirse en que el recurso extraordinario de revisión no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, tampoco es una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00271-00(0995-18) Actor: NÉSTOR ALFREDO VARELA OLAVE Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado judicial del señor Néstor Alfredo Varela Olave contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 27 de abril de 2017. 1.

ANTECEDENTES 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario del artículo 250 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el ciudadano Néstor Alfredo Varela Olave, mediante apoderado, solicitó infirmar la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333171820120014501, revocó la del Juzgado 18 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, de 28 de abril de 2014, que se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. 1.1.2.

Hechos Los hechos relevantes que fundamentan el recurso son, en síntesis, los siguientes: i) Mediante la Resolución núm. 2542 de 26 de noviembre de 1992, expedida por el director del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante DAS), se nombró con carácter provisional al señor Néstor Alfredo Varela Olave en el cargo de «almacenista auxiliar grado 6 de la Planta Administrativa, asignada a la Dirección Administrativa - División de Logística»[1]. ii) El 16 de diciembre de 1992, el señor Varela Olave tomó posesión de su cargo, según el Acta de Posesión núm. 05720 de esa misma fecha[2]. iii) El 8 de julio de 1993, el señor Varela Olave fue incorporado a la planta de personal del DAS para ocupar el cargo de «almacenista 314-06 de la planta global del Área Administrativa (…)», mediante la Resolución núm. 1349 de igual fecha, expedida por el director de dicha entidad[3]. iv) El 9 de marzo de 1995, a través de la Resolución núm. 0635 emanada del director del DAS, se inscribió al señor Varela Olave en el régimen ordinario de carrera de la entidad, en el cargo de «almacenista 314- 06»[4]. v) El 9 de junio de 1998, mediante la Resolución núm. 1509, el director del DAS nombró con carácter provisional al señor Varela en el cargo de «auxiliar de inteligencia 204-13 de la Planta Global Área Operativa»[5]. vi) El 9 de junio del año 2000, a través de la Resolución núm. 0925, el director del DAS nombró con carácter provisional al señor Varela Olave en el cargo de «oficial de inteligencia 203-15 de la Planta Global Operativa»[6]. vii) El 17 de enero de 2001, el director del DAS expidió la Resolución núm. 0085, a través de la cual incorporó al señor Varela en el cargo de «oficial de inteligencia 203-15 de la Planta Global Operativa»[7]; y tomó posesión del cargo el 1 de febrero del mismo año[8]. viii) Hasta el 31 de octubre de 2011, fecha de supresión del DAS, el señor Varela Olave ocupó el cargo de oficial de inteligencia 203-15 con nombramiento de carácter provisional. ix) Por Decreto núm. 4070 de 31 de octubre de 2011, emanado del presidente de la República, se suprimieron de la planta de personal del extinto DAS varios cargos, entre ellos el de almacenista 314-06 que ostentaba el señor Varela, los cuales se incorporaron en la planta global de la Fiscalía General de la Nación. x) Mediante la Resolución núm. 0-3433 de 29 de diciembre de 2011 «Por la cual se hace la incorporación directa de servidores públicos del Departamento Administrativo de la Seguridad - DAS- a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación»[9], se incorporó al señor Varela Olave al cargo de «técnico administrativo VI, asignado a la Dirección Nacional del CTI»[10]. xi) En razón de lo anterior, el señor Varela Olave, mediante apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución núm. 0-3433 de 29 de diciembre de 2011, con el fin de que se declarara su nulidad y, como restablecimiento del derecho, solicitó «se ordene a la entidad demandada a regresar[lo] al cargo que ocupaba en el DAS (…), es decir, el de oficial técnico de inteligencia 203-15, por nombramiento provisional»[11]. xii) El medio de control fue conocido en primera instancia por el Juzgado 18 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que mediante sentencia de 28 de abril de 2014, se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda[12]. xiii) Contra el fallo anterior, el demandante interpuso el correspondiente recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 27 de abril de 2017, revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda[13]. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia de 27 de abril de 2017[14], revocó la del Juzgado 18 Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, de 28 de abril de 2014, que se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

En síntesis, el tribunal ratificó la legalidad de la Resolución núm. 0- 3433 de 29 de diciembre de 2011, porque consideró que los derechos de carrera en el cargo de almacenista 314-06, que reclamaba el demandante, terminaron con ocasión de la extinción y supresión de cargos que se dispuso por parte del Gobierno Nacional para el Departamento Administrativo de la Seguridad (DAS), mediante el Decreto 4070 de 31 de octubre de 2011.

En ese sentido, comoquiera que el señor Varela fue incorporado a la planta global de la Fiscalía General de la Nación en un cargo homologado, entidad que «solo está obligada como receptora a garantizar la continuidad en el empleo (…) con derechos de carrera administrativa, y no por el nombramiento efectuado en provisionalidad», y teniendo en cuenta lo establecido en la sentencia C-098 de 2013 de la Corte Constitucional «le fue garantizada su estabilidad laboral y con ello sus derechos laborales, en el entendido que el respeto de tales prerrogativas debía seguir las disposiciones que reglamenten el régimen salarial, prestacional y de carrera que le resulten aplicables a la entidad receptora».

Bajo tales disertaciones, el tribunal entendió ajustado a la legalidad el acto administrativo demandado y, en consecuencia, decidió negar las pretensiones de la demanda. 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado del recurrente invocó la causal segunda del artículo 250 del CPACA «Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados».

Sobre el particular, de entrada sostuvo lo siguiente: De las anteriores causales enmarcadas en la Obra (sic), tenemos que conforme lo indica el demandante (…) la falsedad contenida en la Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS, en la cual se termina un encargo como oficial de inteligencia 203-15, hecho que nunca existió teniendo en cuenta que dicho cargo lo desempeñó en calidad de provisionalidad como se desprende de todos los argumentos esgrimidos. [Negrillas del original] Al respecto, manifestó que la transgresión se produjo porque se presentó «una falsedad ideológica [que] ocurre cuando la declaración consignada en el documento no obedece a la realidad».

Sin embargo, advierte que «no se trata en este asunto de demostrar la falsedad del documento aportado ni mejorar la prueba aducida en la instancia, pues no compete al juez administrativo hacer declaración en el primer sentido». No obstante lo anterior, luego de haber señalado a la «Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» como el documento «falso o adulterado» que sirvió de base a la decisión, subraya, de manera confusa, lo siguiente: En el caso que nos ocupa, la falsedad ideológica del documento, se genera en varios documentos (sic), pero especialmente en las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto das, entre ellas, la del 23 de febrero de 2012, en la que indica que el señor néstor alfredo varela olave tenía derechos de carrera administrativa y que su cargo era el de almacenista 314- 11, situación que no correspondía en la época con la realidad laboral que tenía el hoy demandante». [Negrilla del original] Adicionalmente, expone otras razones para sustentar la causal invocada, las cuales fundamenta en una presunta contradicción de la Oficina de Talento Humano del extinto DAS, en tanto habría expedido varias certificaciones «con diferentes contenidos» según quien fuera el destinario: el señor Varela o la Fiscalía General de la Nación. Así lo precisó en el escrito: Así las cosas, de las certificaciones expedidas con diferentes contenidos se puede percibir la intención de dar respuestas diferentes, en las certificaciones con destino a la Fiscalía General de la Nación, indicando que el señor Varela Olave tenía derechos de carrera y su último cargo como titular fue el de almacenista 314-11 y, en las respuestas a las peticiones del accionante, aportadas al proceso, certificaba como último cargo que ostentó el señor Varela Olave, el de oficial técnico de inteligencia 203-15, cargo que ejerció en provisionalidad, es decir, no tenía derechos de carrera.

Finalmente, concluyó que el tribunal erró en su decisión de negar las pretensiones de la demanda, pues basó su motivación en «las certificaciones de la Subdirección de Talento Humano, que contienen una falsedad ideológica al indicar que el recurrente tenía derechos de carrera y era titular del cargo de almacenista 314-11, y con ello ocasionar (sic) un daño irreparable al hoy demandante (…)». 1.1.5.

Contestación al recurso extraordinario En esta oportunidad, la parte demandada guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 27 de febrero de 2018[15], esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011[16]-, esta corporación, en aplicación del inciso 2.º del artículo 249 ejusdem[17], es competente para conocerlo; asimismo, dado que se trata de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que le corresponda, obtiene competencia para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019[18]. 2.1.1.

Oportunidad De conformidad con el artículo 251 del CPACA «el recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». En ese sentido, comoquiera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca cobró ejecutoria el día 18 de mayo de 2017[19], y el recurso extraordinario de revisión se radicó el 27 de febrero de 2018, la demanda se presento dentro de término. 2.2.

Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 27 de abril de 2017, está inmersa en la causal de revisión que recoge el numeral 2.º del artículo 250 del CPACA «Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». Para dar respuesta al anterior problema, la Sala estima necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial: a) el recurso extraordinario de revisión, b) la causal del numeral 2.º del artículo 250 del CPACA; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.

Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[20] De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. No obstante lo anterior, paralelamente a estos eventos de revisión, según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular.

Lo anterior porque su ejercicio está restringido a: i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibídem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

En lo atinente a las causales de revisión, estas se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual pueden revisarse las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione: i) la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

En definitiva, lo que debe quedar claro es que ni el recurso ni la acción extraordinaria de revisión habilitan una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria[21]; ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.3.2.

La causal de revisión del numeral 2.º del artículo 250 del CPACA La entidad demandante invocó como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 2.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuyo contenido es del siguiente tenor literal: Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. […] Al respecto, esta Sección[22], en armonía con el criterio general de la corporación[23], ha considerado que dicha causal solo se configura cuando la calificación de falsedad, o de adulteración, recae sobre el documento o documentos que sirvieron de fundamento principal para la decisión recurrida[24].

Por ello, no puede tratarse de cualquier documento; debe ser aquel o aquellos que, por su importancia y trascendencia, tuvieron una incidencia directa en el sentido de la decisión de la sentencia. Además, es preciso señalar que esta condición no admite matices, por lo que si se tachan de falsos otros documentos sin incidencia, se abre la posibilidad de negar la prosperidad de la causal porque, precisamente, existen otros medios diferentes al cuestionado que soportan la determinación adoptada en el fallo a revisar.[25]De igual manera, se requiere, en principio, que la prueba de la falsedad o adulteración sea documental, lo que excluye la irregularidad en los demás medios probatorios autorizados por el ordenamiento jurídico.[26] Ahora bien, para demostrar esa falsedad o adulteración no se requiere de sentencia penal que declare su existencia, pues «al juez de lo Contencioso le corresponde esa labor a la luz de la llamada “falsedad civil”, en virtud de la cual se ocupa de definir, objetivamente, la existencia de una adulteración total o parcial, material o ideológica del documento, mediante el examen de su contenido o integridad material»[27].

De ahí que en la actualidad no se contemple la prejudicialidad penal en el recurso extraordinario de revisión, pues la norma del CPACA no exige de un pronunciamiento penal previo, como sí ocurre en la jurisdicción ordinaria, donde existe un precepto con esa condición.[28] La jurisprudencia de la corporación se ha apoyado en los conceptos de falsedad ideológica y falsedad material de la ciencia penal para abordar el estudio de la causal en mención[29].

Con base en ellos ha precisado que «la estructuración de la causal por falsedad ideológica requiere de la acreditación del dolo, so pena de que la alteración intelectual del contenido del documento pueda imputarse a un simple error o imprecisión involuntaria de su autor».[30] El señalado criterio fue aplicado por esta corporación en sentencia de 9 de abril de 2014[31], en la que se declaró infundado el recurso extraordinario, entre otras razones, porque no se demostró que el contenido inexacto de una constancia de calificaciones de evaluaciones de desempeño fuere atribuible al dolo del servidor que la expidió. Sobre el particular se señaló lo siguiente: (…) esta eventual disparidad, per se, no sugiere necesariamente la existencia de una falsedad ideológica en el documento, pues lo que allí se consignó también pudo obedecer a un error o imprecisión involuntaria acaecida al momento de su elaboración. (…) en tratándose de falsedad ideológica - entendida ésta como la alteración intelectual del contenido de un documento - para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sin duda debe hallarse acreditada, si bien no necesariamente la existencia de una sentencia penal, sí el aspecto intencional en la conducta, dado que de no ser evidente el dolo no podría hablarse de falsedad, toda vez que el legislador no prevé la modalidad culposa de este comportamiento.

En consecuencia, el error en una constancia o en su contenido sin el elemento de la intencionalidad o dolo, no puede desencadenar o dar pie al recurso extraordinario de revisión presentado. En ese orden de ideas, la falsedad material exige el cotejo de distintos documentos con miras a establecer la afectación de su integridad material, sea porque se crea uno nuevo, o porque se altera alguno de los elementos que conforman su contenido.

De ahí que «no es necesaria la prueba del dolo o intención falsaria, en tanto lo que debe establecerse es la denominada “falsedad civil”».[32] Asimismo, esta falsedad -la material- «no debe sustentarse en irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario de revisión, ya que para su resolución se debieron agotar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento en el proceso y en la instancia respectiva».[33] Por todo lo anterior, en el recurso extraordinario de revisión solo es procedente ventilar los hechos constitutivos de falsedad que sean conocidos con posterioridad a la sentencia que se revisa, pues no existiría otro medio o mecanismo procesal para cuestionar la autenticidad del documento y obtener la justicia material de la providencia proferida con base en él. 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto Debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,[34] ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada a las causales taxativas consagradas por el legislador.

Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario de revisión inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda, al análisis del cumplimiento de la causal invocada, sin que haya lugar a interpretaciones extendidas o analógicas[35], en tanto no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

En ese sentido, en sentencia de 18 de febrero de 2010[36], la Subsección B de esta Sección Segunda, se refirió a las restricciones de la revisión así: Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes.

En el caso bajo estudio, argumenta el recurrente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al dictar la sentencia del 27 de abril de 2017, fundamentó su decisión en documentos falsos o adulterados consistentes en, por un lado, la «Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» y, por otro en «las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto DAS, entre ellas, la del 23 de febrero de 2012», los cuales, a su juicio, «contienen una falsedad ideológica al indicar que el recurrente tenía derechos de carrera y era titular del cargo de almacenista 314-11 (…)».

Pues bien, en primer lugar, examinado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho en su conjunto, debe señalar la Sala que la tacha de falsedad sobre la Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» y «las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto DAS», nunca se propuso dentro del proceso ordinario.

De hecho, ni siquiera se hizo señalamiento alguno respecto de estos documentos, pues en todo momento el único acto administrativo que se pretendió anular -por falsa motivación- fue la Resolución núm. 0- 3433 de 29 de diciembre de 2011, en virtud de la cual se incorporó al señor Varela Olave al cargo de «técnico administrativo VI, asignado a la Dirección Nacional del CTI»[37].

Así se indicó en la demanda y en su posterior corrección: Existe una falsa motivación en la resolución número 0-3433 del 29 de diciembre de 2011, en su considerando frente a lo resuelto, ya que se incorporó a mi defendido en un cargo que no es igual, equivalente u homologado al que tenía en provisionalidad en el DAS. Se viola lo ordenado poro el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo[38]. […] Es la resolución número 0-3433 del 29 de diciembre de 2011, expedida por la Fiscalía General de la Nación, la que vulneró los derechos laborales de mi defendido, pues su expedición errada, lo dejó incorporado en un cargo no igual, no equivalente e inferior al que ocupaba en el DAS en calidad de oficial técnico de inteligencia 203-15[39]. [Negrillas fuera del texto] En igual sentido se refirió a la Resolución 0-3433 de 29 de diciembre de 2011 al momento de presentar el recurso de apelación: 2.2. explicación y concepto de su violación De las normas citadas se puede deducir que la violación está dada en la medida que se dan las siguientes situaciones: […] Existe una falsa motivación en la resolución número 0-3433 del 29 de diciembre de 2011, en su considerando frente a lo resuelto, ya que se incorporó a mi defendido en un cargo que no es igual, equivalente u homologado al que tenía en provisionalidad en el DAS.

Se viola lo ordenado poro el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo[40]. […] Cuando en un proceso de supresión mediante la expedición de un crédito como el 4057 de 2011, se establecen las condiciones en que se debe incorporar al servidor público que se le ha suprimido su cargo, no es viable que mediante un acto administrativo de menor jerarquía, es decir la resolución número 0-3433 de 2011 de la fiscalía General de la nación, se le incorpore violando lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 4057 de 2011.

Hubo, pues, una expedición de un acto administrativo contrario a las normas superiores (Decreto, Ley y Constitución). Lo transcrito permite inferir que el ahora recurrente no acudió al mecanismo apto para discutir la existencia de la alteración material de los documentos que ahora tacha de falsos (ideológicamente), pues recuérdese que la tacha permite examinar la integridad material de un documento con el fin de determinar su aptitud probatoria en el proceso correspondiente, que de ser falso, no podrá valorarse.

Esta omisión de formular la tacha de falsedad frente a la «Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» y a «las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto DAS», impide su proposición mediante el recurso de revisión, en tanto no corresponde a esta instancia extraordinaria remediar las consecuencias adversas que se producen por la inactividad procesal que tuvo lugar en el desarrollo del procedimiento ordinario.

En segundo lugar, si en gracia de discusión se admitiera el estudio de la presunta falsedad ideológica contenida de la «Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» y en «las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto DAS», lo cierto es que, a la postre, estos documentos tampoco satisfarían uno de los requisitos de la causal de revisión invocada, cual es que por su importancia y trascendencia, tuvieron una incidencia directa en el sentido de la decisión de la sentencia. Ello, porque al examinarse la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pudo comprobar que este basó su decisión en el análisis de otros documentos de relevancia, en particular en el Decreto 4070 de 2011 de supresión de cargo del DAS, de la Presidencia de la República, y en sendas certificaciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil que acreditaban que el cargo de carrera, que ostentaba el señor Varela Olave, era el de «almacenista grado 314-06».

Adicionalmente, puesto que solo es procedente ventilar los hechos constitutivos de falsedad que sean conocidos con posterioridad a la sentencia que se revisa, tanto la Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 como las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del DAS (2012), no pueden, de ninguna manera, ser considerados documentos posteriores al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuya dictamen, se itera, aconteció el 27 de abril de 2017.

Así las cosas, esta Sala entiende inviable estructurar la causal invocada con base en el contenido de la «Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» y en «las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto DAS», que según el recurrente tuvieron «la intención de dar respuestas diferentes», pues más que un fundamento objetivo y conducente para controvertir la veracidad de los documentos en cuestión, se aprecia como una interpretación subjetiva y conjeturada del demandante.

En otras palabras, la Sala encuentra que la censura realizada por el recurrente respecto de la «Resolución 1829 del 29 de diciembre de 2011 del DAS» y de «las certificaciones expedidas por la Subdirección de Talento Humano del extinto DAS», debió haberse expuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y no en el presente recurso extraordinario, toda vez que aquellos se profirieron con anterioridad a la presentación misma de la demanda (12 de junio de 2012) y, en consecuencia, eran conocidos de antemano por el actor, resultando improcedente en esta instancia plantear nuevas cuestiones litigiosas que no se propusieron en el proceso ordinario. 2.5.

Conclusión Con fundamento en las anteriores consideraciones, la causal 2.ª de revisión prevista por el artículo 250 del CPACA e invocada por el recurrente, no fue debidamente probada, pues los documentos aportados con el recurso de revisión carecen de las condiciones para ser considerados falsos ideológica y materialmente; cuestionamiento que además debió ser objeto de debate probatorio en el proceso ordinario, y no a través de este mecanismo excepcional, lo cual es razón suficiente para declarar infundado el recurso extraordinario interpuesto.

Costas Esta subsección, mediante sentencia de abril de 2016[41], estableció su posición sobre la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, donde determinó que el criterio objetivo-valorativo para la imposición de la condena en costas es el siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» -CCA- a uno «objetivo valorativo» -CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[42], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De acuerdo con lo anterior, se condenará en costas a la parte recurrente, comoquiera que conforme al numeral 3 del artículo 365 del CGP, resulta vencida en esta instancia, al no haber prosperado los argumentos de la revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que le concede la ley, FALLA: Primero: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 2.ª del artículo 250 del CPACA, el ciudadano Néstor Alfredo Varela Olave interpusiera contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 27 de abril de 2017, por la razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Condenar en costas a la parte demandante y a favor de la demandada.

Tercero: En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333171820120014501 y archivar el recurso extraordinario. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folio 84 del cuaderno 3 del expediente ordinario. [2] Folio 85 ibídem. [3] Folios 86 a 88 ibídem. [4] Folios 91 al 93 ibídem. [5] Folio 98 ibídem. [6] Folio 100 ibídem. [7] Folios 102 y 103 ibídem. [8] Según Acta de posesión núm. 15221 visible a folio 104 ibídem. [9] Folios 159 al 222 del cuaderno 3 del expediente ordinario. [10] Folio 197 ibídem. [11] Folio 3 ibídem. [12] Folios 370 a 380 ibídem. [13] Folios 6 al 24 del recurso de revisión. [14] Ibídem. [15] Folio 73 del cuaderno principal. [16] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [17] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [18] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [19] Folio 473 del cuaderno 3 del expediente ordinario. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).

C.P: María Elena Giraldo Gómez. [21] O replantear temas ya litigados. [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 7 de febrero de 2019; radicado: 2002-00579-01(0387-12); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [23] Ver, entre otras, la sentencia de la Sección Cuarta, de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [24] Así los sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 15 de julio de 2010.

Expediente 52001-23-31-000-2007-00267-01. [25] C.fr., entre otros, Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de agosto de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2004-01210-00 (REV). C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [26] Aspecto que excluye la falsedad en medios de prueba diferentes al documental. C.fr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 26 de febrero de 2013. Radicado: 11001-03- 15-000- 2008-00638-00 (REV). C.P.: Alberto Yepes Barreiro. [27] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [28] Es el caso del numeral 2 del artículo 355 del Código General del Proceso (en adelante CGP) según el cual es causal de revisión el «[h]aberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida». [29] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [30] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-sección A, sentencia de 9 de abril de 2014, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado: 1703-10. [32] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [33] Ibidem. [34] Ver Corte Constitucional.

Sentencia C-520 de 2009. M.P.: Dra. María Victoria Calle Correa. [35] [36] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07); C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [37] Folio 197 ibídem. [38] Folio 14 del expediente ordinario. [39] Folio 157 ibídem. [40] Folio 401 del expediente ordinario. [41] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [42] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] »