11001-03-15-000-2020-05162-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron en debida forma las normas pertinentes teniendo en cuenta que no hay un criterio unificado del tema / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Cómputo / IMPROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS - Para efecto de determinar el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales [L]a Sala advierte que en el caso sub examine la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, al proferir la providencia de 30 de septiembre de 2020, no incurrió en defecto sustantivo, por no aplicar lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150, pues al no existir una posición unificada en la Corporación sobre la procedencia de la liquidación unilateral de los Convenios Interadministrativos de tracto sucesivo, para efecto de determinar cómo se realiza el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, acogió en el marco de su independencia judicial, la postura conforme la cual los Convenios Interadministrativos no son susceptibles de liquidación unilateral y, por tanto, no debía contarse dentro del término de caducidad el plazo de 2 meses para ejercer dicha facultad, la cual fue debidamente motivada en el auto objeto de la presente acción. (…) Ahora bien, se advierte que la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado no incurrió en el defecto fáctico alegado por la actora, comoquiera que de la revisión de la providencia objeto de la acción se observa que valoró la cláusula vigésima quinta del Convenio Interadministrativo Marco de 13 de noviembre de 2009, sobre su liquidación que establece: “[…] la vigencia del convenio marco será igual al plazo de ejecución y seis (6) meses más. Plazo dentro del cual se deberá hacer la liquidación del convenio […]”, para la contabilización del término para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en el sentido de que el plazo iniciaba a correr desde día siguiente al cumplimiento de los seis meses para liquidar el convenio de mutuo acuerdo.

(…) De lo anterior se desprende que la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado valoró conforme a las reglas de la sana crítica las cláusulas sobre la liquidación del Convenio Interadministrativo Marco de 13 de noviembre de 2009, y concluyó que debía contarse el término para presentar la demanda desde día siguiente al cumplimiento de los seis meses para liquidar el convenio de mutuo acuerdo sin que resultara aplicable al caso concreto tener en cuenta el plazo para su liquidación unilateral; circunstancia diferente es que la actora no se encuentre de acuerdo con la valoración probatoria efectuada por el juez de instancia. FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05162-00(AC) Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. -EPM- Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. -EPM- La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la sociedad EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. -EPM-. contra la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La sociedad EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. -EPM-., a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, con ocasión de la providencia de 30 de septiembre de 2020, proferida dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 05001-23-33- 000-2017-02845-01.

I.2.- Hechos Afirmó que, el 13 de noviembre de 2009, celebró con el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, el ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ y el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA-IDEA, un Convenio Interadministrativo Marco, con el objeto de aunar esfuerzos para la generación de la cartografía básica del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, al cual se adhirió, el 27 de diciembre de 2010, la sociedad ISAGEN S.A. E.S.P. Indicó que, el 30 de abril de 2015, culminó la ejecución del convenio y se procedió a su liquidación bilateral, la cual estaba pactada para ejecutarse dentro de los seis meses siguientes, sin que se lograra un acuerdo entre todas las partes al culminar dicho término. Que debido a lo anterior presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, el ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ, el INSTITUTO PATA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA -IDEA y la sociedad ISAGEN S.A. E.S.P., la cual le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, identificado con el número único de radicación 05001-23-33-000-2017-02845, y que mediante auto proferido el 8 de agosto de 2019, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción. Señaló que, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, mediante providencia de 30 de septiembre de 2020, en el sentido de confirmar lo decidido por parte del a quo.

Afirmó que la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo por cuanto omitió aplicar lo establecido en el artículo 11[1] de la Ley 1150 de 16 de julio de 2007[2] sobre la liquidación unilateral de los contratos para los casos en que las partes no logran llegar a un acuerdo en la liquidación bilateral, para efecto de determinar como debía contarse el término de caducidad del medio de control.

Indicó que el Tribunal incurrió en defecto fáctico por cuanto valoró indebidamente el contenido del Convenio Interadministrativo Marco cuya liquidación pretendía, pues desconoció que las partes contaban con la facultad de liquidarlo unilateralmente, lo cual implicaba que el plazo de 2 meses para efectuar dicha liquidación debía tenerse en cuenta para contabilizar el término de caducidad del medio de control.

I.3.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, pide que se deje sin efecto la providencia de 30 de septiembre de 2020, proferida dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 05001-23-33- 000-2017-02845-01, en los siguientes términos: “[…] 1.

TUTELAR los derechos fundamentales de mi representada al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, que han sido vulnerados por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado al expedir una decisión que vulnera los derechos constitucionales fundamentales de EPM, al ser constitutiva de una vía de hecho judicial. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el Auto de fecha 30 de septiembre de 2020, notificado por correo electrónico el 19 de noviembre de 2020, mediante el cual este juez colegiado, actuando como ad quem, confirmó el Auto de primera instancia proferido en el proceso de controversias contractuales instaurado por EPM contra de ISAGEN radicado con el número 05001-23-33-000-2017-02845-00(01). 3.

Consecuente con lo anterior, se ordene a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictar una nueva providencia en el proceso de controversias contractuales instaurado por EPM contra de ISAGEN radicado con el número 05001-23-33-000-2017-02845-01(65358), acogiendo e integrando la normatividad aplicable al caso concreto, así como efectuando una adecuada apreciación y valoración de las pruebas que acreditan que las entidades vinculadas al convenio interadministrativo contaban con la facultad de liquidación unilateral y que por tanto, para el cómputo de la caducidad del medio de control resultaba necesario incorporar el plazo de dos (2) meses que la ley prevé para adelantar dicho procedimiento y en consecuencia, para el momento en que se presentó la demanda por parte de EPM estaba dentro del término legal para ello. 4.

Que disponga en la sentencia de tutela que se adopten todas las medidas conducentes para hacer cesar cualquier efecto que se hubiere dado como consecuencia del cumplimiento del Auto que vulneró los derechos fundamentales de mi representada […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- El Consejero de Estado, doctor Guillermo Sánchez Luque, solicitó que se declare la improcedencia del amparo invocado conforme con lo considerado en la providencia objeto de la presente acción. I.4.2.- El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, a través de apoderado judicial, sostuvo que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora, debido a que esta presentó la demanda de controversias contractuales de forma extemporánea.

Explicó que para efecto de contabilizar el término para presentar la demanda debía tenerse en cuenta que, conforme con lo previsto en el artículo 14[3] de la Ley 80 de 14 de octubre de 1993[4], para el caso de los convenios interadministrativos no son aplicables las cláusulas excepcionales, tal como lo afirmaron el Tribunal y la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado en las providencias por medio de las cuales se rechazó la demanda.

Señaló que en el Convenio Interadministrativo suscrito por la actora se encuentra expresamente indicado el término para su liquidación, por lo tanto, teniendo en cuenta dicha cláusula y la constancia de no conciliación expedida por la Procuraduría, la demanda no fue presentada en el término legal. En ese sentido, expuso que el plazo para presentar la demanda fenecía el 6 de diciembre de 2017, circunstancia de la que se desprende que fue allegada extemporáneamente el 11 de diciembre de ese año. I.4.3.- El INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI -IGAC, a través de apoderado judicial, solicitó declarar improcedente la acción de tutela.

Señaló que, a su juicio, no es cierto que las partes involucradas en el convenio interadministrativo contaran con la facultad de liquidación unilateral y que el término de caducidad de la acción debía contarse teniendo en cuenta el término para ejercerla, pues de la revisión del convenio se desprendía que se regía por el derecho privado y la única posibilidad para su liquidación era la consensuada.

Indicó que el hecho de que se incluyera o no la posibilidad de liquidar unilateralmente el convenio no es relevante en el caso concreto, comoquiera que dicha facultad unilateral no puede ejercerse por las partes conforme con la ley. Expuso que no vulneró derecho fundamental alguno, como quiera que, de los hechos, las pretensiones y las pruebas aportadas al proceso no se desprende que haya tenido participación dentro del proceso que culminó con las providencias objeto de la presente acción. I.4.4.- El Tribunal, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, el ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ, el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA-IDEA y la sociedad ISAGEN S.A. E.S.P. pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591- 05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; contra la decisión cuestionada no procede recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[5], la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Verificado lo anterior, corresponde examinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora. Análisis del caso concreto En el presente caso, la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 30 de septiembre de 2020 proferida por la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó la decisión proferida por el Tribunal, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 05001-23-33-000-2017-02845-01, promovido contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, el ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ, el INSTITUTO PATA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA -IDEA y la sociedad ISAGEN S.A. E.S.P. A la citada providencia le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad habida cuenta que, a su juicio, el Tribunal incurrió en: - Defecto sustantivo por no aplicar el artículo 11[6] de la Ley 1150 de 16 de julio de 2007[7] sobre la liquidación unilateral de los contratos para los casos en que las partes no logran llegar a un acuerdo en la liquidación bilateral, para efecto de determinar cómo debía contarse el término de caducidad del medio de control. - Defecto fáctico por cuanto valoró indebidamente el contenido del Convenio Interadministrativo Marco cuya liquidación pretendía, pues desconoció que las partes contaban con la facultad de liquidarlo unilateralmente, lo cual implicaba que el plazo de 2 meses para efectuar dicha liquidación debía tenerse en cuenta para contabilizar el término de caducidad del medio de control.

En tales circunstancias, a la Sala le corresponde determinar si en el caso sub examine la autoridad juridicial accionada incurrió en los defectos alegados por la parte actora. La Sala observa que, la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, en la providencia de 30 de septiembre de 2020, consideró que la actora presentó extemporáneamente la demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, el ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ, el INSTITUTO PATA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA -IDEA y la sociedad ISAGEN S.A. E.S.P., por lo siguiente: “[…] 2.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El numeral v del literal j del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que el término para formular el medio de control de controversias contractuales para los contratos que requieren liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente es de dos años que empiezan a correr a partir de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar bilateralmente el contrato o, en su defecto cuando no se convino plazo de liquidación bilateral, a partir de los dos meses siguientes del vencimiento de los cuatro meses siguientes a la terminación del contrato.

Las partes acordaron en la cláusula vigésima quinta del Convenio Interadministrativo que la liquidación se haría dentro de los 6 meses siguientes al vencimiento de su ejecución (f. 62 c. 1). Como no pactaron la liquidación unilateral del contrato -la cual por lo demás no constituye una potestad excepcional de las definidas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y por ende puede ser pactada en los convenios interadministrativos- el término de dos años para formular la demanda empezó a correr desde el día siguiente del cumplimiento del plazo para liquidar el convenio de mutuo acuerdo, esto es seis meses después de vencido el término de ejecución. Como el término de ejecución venció el 30 de abril de 2015 (f. 71 c. 1), el convenio debía liquidarse de mutuo acuerdo dentro de los seis meses siguientes, a más tardar el 31 de octubre de 2015 y el término de dos años para formular la demanda empezó a correr desde el día siguiente, esto es, el 1° de noviembre de 2015 y vencía el 1° de noviembre de 2017.

Como el 31 de octubre de 2017 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial (f. 185 c. 1), el término de caducidad se suspendió hasta el 4 de diciembre de 2017, conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 2001, fecha en que se declaró fallida la audiencia de conciliación, según da cuenta la constancia expedida (f. 185 c. 1). Al día siguiente se reanudaron los días faltantes, que vencían el 6 de diciembre de 2017.

Como la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2017, operó el fenómeno de la caducidad y, en consecuencia, se confirmará la providencia apelada […]”. Descendiendo al caso concreto, se extrae del escrito de tutela que la sociedad EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. -EPM- estima que, la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, erró al rechazar la demanda de controversias contractuales, por cuanto, a su juicio, al contabilizar el término para presentar la demanda debía tenerse en cuenta el plazo de 2 meses que poseían las entidades que suscribieron el Convenio Interadministrativo Marco de 13 de noviembre de 2009, para liquidarlo unilateralmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150.

Por lo anterior, resulta necesario para la Sala realizar las siguientes precisiones: El literal j) del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, estableció la oportunidad para presentar la demanda en el medio de control de controversias contractuales, así: “[…] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2.

En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga […]”.

Ahora bien, en lo concerniente a la contabilización del término para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en el caso de los Convenios Interadministrativos de tracto sucesivo y la procedencia de su liquidación unilateral, para determinar si deben incluirse en el conteo del término de caducidad, cabe poner de presente que la Sección Tercera del Consejo de Estado no tiene una posición unificada al respecto, tal como se desprende de la lectura de la providencia de 5 de mayo de 2020[8], en la que la Sección Tercera, Subsección “B”, del Consejo de Estado (M.P. Ramiro Pazos Guerrero), se pronunció sobre el tema, en el siguiente sentido: “[…] Sobre el particular, se tiene que el término de caducidad de dos años del medio de control de controversias contractuales se encuentra regulado en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la contabilización de dicho plazo varía dependiendo si el contrato es susceptible o no de ser liquidado -por regla general requieren de liquidación los contratos de tracto sucesivo-, pues, en caso afirmativo, debe tenerse en cuenta si la liquidación se produjo o no (bien sea en forma bilateral o unilateral).

En el sub examine se advierte que el convenio interadministrativo n.º 885 de 31 de diciembre de 2014 era un contrato de tracto sucesivo, toda vez que su objeto consistía en realizar una interventoría a otro negocio jurídico – seguimiento técnico a la ejecución de otro contrato-, por lo que las prestaciones pactadas se debían cumplir a través del tiempo de su duración. […] En relación con lo anterior, se advierte que, por regla general, las partes cuentan con un término de 4 meses para practicar la liquidación bilateral –salvo que se pacte otro término- y, una vez vencido este, la entidad contratante posee un plazo de 2 meses para realizar la liquidación unilateral.

No obstante, en relación con la liquidación unilateral de los convenios interadministrativos la Sala advierte que existen dos posiciones respecto a su procedencia, tal como se explicará a continuación. Una primera posición sostiene que si bien los convenios interadministrativos pueden ser liquidados bilateralmente, los mismos no son susceptibles de liquidación unilateral, pues esta facultad es una decisión unilateral de la administración que no puede ser ejercida cuando la contraparte también es el Estado.

Por otra parte, una segunda posición señala que es procedente tanto la liquidación bilateral como la unilateral, pues esta última es una facultad legal del Estado que no implica el ejercicio de una potestad exorbitante, ya que la Ley 80 de 1993 no la enlista como tal y, en ese sentido, la misma es procedente[9] […]”. Conforme con lo anterior, la Sala advierte que en el caso sub examine la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, al proferir la providencia de 30 de septiembre de 2020, no incurrió en defecto sustantivo, por no aplicar lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150, pues al no existir una posición unificada en la Corporación sobre la procedencia de la liquidación unilateral de los Convenios Interadministrativos de tracto sucesivo, para efecto de determinar cómo se realiza el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, acogió en el marco de su independencia judicial, la postura conforme la cual los Convenios Interadministrativos no son susceptibles de liquidación unilateral y, por tanto, no debía contarse dentro del término de caducidad el plazo de 2 meses para ejercer dicha facultad, la cual fue debidamente motivada en el auto objeto de la presente acción. Ahora bien, se advierte que la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado no incurrió en el defecto fáctico alegado por la actora, comoquiera que de la revisión de la providencia objeto de la acción se observa que valoró la cláusula vigésima quinta del Convenio Interadministrativo Marco de 13 de noviembre de 2009, sobre su liquidación que establece: “[…] la vigencia del convenio marco será igual al plazo de ejecución y seis (6) meses más. Plazo dentro del cual se deberá hacer la liquidación del convenio […]”, para la contabilización del término para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en el sentido de que el plazo iniciaba a correr desde día siguiente al cumplimiento de los seis meses para liquidar el convenio de mutuo acuerdo.

De lo anterior se desprende que la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado valoró conforme a las reglas de la sana crítica las cláusulas sobre la liquidación del Convenio Interadministrativo Marco de 13 de noviembre de 2009, y concluyó que debía contarse el término para presentar la demanda desde día siguiente al cumplimiento de los seis meses para liquidar el convenio de mutuo acuerdo sin que resultara aplicable al caso concreto tener en cuenta el plazo para su liquidación unilateral; circunstancia diferente es que la actora no se encuentre de acuerdo con la valoración probatoria efectuada por el juez de instancia. En virtud de lo expresado, la Sala denegará el amparo solicitado como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado por la parte actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 28 de enero de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] “[…]

ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo […]”. [2] “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. [3] “ARTÍCULO

14. DE LOS MEDIOS QUE PUEDEN UTILIZAR LAS ENTIDADES ESTATALES PARA EL CUMPLIMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: […]

PARÁGRAFO. En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. [4] “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. [5] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [6] “[…]

ARTÍCULO

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo […]”. [7] “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, providencia de 5 de mayo de 2020.

Núm. único de radicación: 25000-23-36-000-2018-00354- 01(64281), Actor: FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ (HOY SECRETARÍA DISTRITAL DE SEGURIDAD, CONVIVENCIA Y JUSTICIA) M.P. Ramiro pazos Guerrero. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de marzo de 2015, exp., n.º 32797, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa