PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA – Inoperancia En el asunto sub examine no se configuró la prescripción alegada, por cuanto el acto que interrumpió la prescripción no fue el que resolvió el recurso de apelación, como erradamente lo plantea el accionante, sino la decisión sancionatoria de primera instancia, notificada personalmente el 2 de diciembre de 2011 (f. 902), y como la compraventa del predio en cuestión se perfeccionó por escritura pública el 8 de noviembre de 2007 (ff. 61 a 66), significa que la actuación disciplinaria se resolvió dentro de los 5 años que fija la ley.

Conforme a lo expuesto, el cargo de violación del debido proceso por prescripción de la acción disciplinaria no está llamado a prosperar. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 88 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 29 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 30 PROCESO DISCIPLINARIO / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO POR FALTA DE CONGRUENCIA ENTRE EL PLIEGO DE CARGOS Y EL FALLO DISCIPLINARIO – Improcedencia Se concluye que no es cierto que se haya sancionado al demandante por un cargo no fijado desde el comienzo de la investigación disciplinaria.

Es evidente que la accionada, tanto en primera como segunda instancias respetó el marco de imputación fáctica y jurídica señalado en el pliego de cargos, y más bien, atenuó las consecuencias del incumplimiento de los deberes legales indicados y probados, lo cual, lejos de vulnerar el debido proceso, terminó en la aplicación de una sanción de menor entidad en beneficio del disciplinado, que nada de incongruente y de falsa motivación tiene.

Ahora bien, pese a que en las determinaciones sancionatorias la demandada incluyó en el estudio jurídico de la falta el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1420 de 1998, no mencionado en el pliego de cargos, en todo caso se aprecia que el reproche atribuido durante el desarrollo del trámite disciplinario fue la omisión de contar con el avalúo del inmueble negociado, por lo que se garantizó la unidad objetiva de análisis entre las instancias administrativas sobre un mismo aspecto, y si en determinado caso se realizó en aquellas un examen más amplio, no significa variación o cambios sustantivos en la formulación inicial del cargo, menos vulneración de garantías procesales.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 163 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 170 RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DEL ALCALDE MUNICIPAL QUE ADQUIERA BIEN INMUEBLE SIN AVALÚO COMERCIAL PREVIO – Configuración Resulta claro que para la compra de un bien inmueble por parte de la Administración se requiere de la elaboración del respectivo avalúo comercial para determinar su justo valor, lo que, desde luego, es posible siempre que los habilitados para ello (el IGAC o cualquier persona natural o jurídica privadas, registradas y autorizadas por la lonja de propiedad raíz) cuenten con los documentos que soporten la situación jurídica de aquel y se les haya determinado e individualizado debidamente el predio (área, linderos y especificaciones geográficas y jurídicas).

(…). La conducta irregular imputada al demandante tuvo ocurrencia, lo que constituyó incumplimiento del deber funcional y que corresponde a la descripción típica de carácter grave y culposa, como se concluyó en las dos instancias administrativas, lo que desvirtúa, igualmente, el reparo en cuanto a que no se determinó con claridad el tipo de culpabilidad en el pliego de cargos y los «fallos» acusados, pues en estos se coligió que la falta disciplinaria acaeció por la inobservancia del cuidado necesario que el servidor público, en este caso el mandatario local, debió imprimir a sus actuaciones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 314 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / DECRETO 855 DE 1994 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 2150 DE 1995 / DECRETO 1420 DE 1998 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 12 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 26 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 34 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de la mala fe Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe; por lo tanto, al no observarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas impuesta por el a quo.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00232-01(2476-18) Actor: UBERNEY MARÍN VILLADA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|66001-23-33-000-2014-00232-01 (2476-2018) | |Demandante |:|Uberney Marín Villada | |Demandada |:|Nación – Procuraduría General de la Nación | |Tema |:|Sanción disciplinaria de suspensión por 2 meses | |Actuación |:|Decide apelación de sentencia - Ley 1437 de 2011 | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 14 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 21). El señor Uberney Marín Villada, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declaren nulos: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 21 de noviembre de 2011, expedida por el procurador provincial de Pereira dentro del expediente 137-2816-08, a través de la cual sancionó disciplinariamente al accionante con suspensión por doce (12) meses; y (ii) el acto administrativo de segundo grado de 30 de octubre de 2013, por cuyo conducto el procurador regional de Risaralda modificó la determinación anterior y, en su lugar, le impuso a aquel sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por dos (2) meses, convertidos en dos (2) meses de salario devengados para la época de los hechos como alcalde de Dosquebradas (Risaralda).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada pagar los perjuicios materiales y morales y daño a la vida de relación causados, y dar cumplimiento al fallo en los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA. Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el demandante que fue elegido popularmente y se desempeñó como alcalde de Dosquebradas desde el 1º de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007. Que en atención a su facultad legal de suscribir contratos en nombre del citado ente territorial, gestionó la compra de un lote de terreno de 19.315 metros cuadrados (m2), identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 294-59586, segregado de otro de mayor extensión (con matrícula inmobiliaria 294-4542) por el vendedor.

Dice que previo a concretar tal negocio, «[…] la Secretaría de Planeación […], ente encargado funcionalmente de este tipo de procesos y procedimientos debidamente autorizados por el Manual de Funciones del Municipio realizó las siguientes actuaciones específicas tendientes a establecer la viabilidad de la adquisición […]»: (i) estudio de conveniencia y oportunidad y (ii) avalúo del inmueble de mayor extensión, practicado por el avaluador Mario Salcedo Ospina, vinculado a la Administración mediante contrato de prestación de servicios y quien, además de tener idoneidad y experiencia en dicha labor, ya había participado en otras actividades similares, tales como el «saneamiento contable […] realizando todos los peritajes para el Municipio».

Que agotado el trámite, «[…] todo el paquete prosiguió su curso ante la SECRETARÍA JURÍDICA […] donde se realizó revisión de legalidad correspondiente, luego ante la SECRETARÍA DE HACIENDA. Todas esta [sic] entidades realizaron las revisiones pertinentes de acuerdo a sus funciones y competencia, encontrándolo ajustado a derecho», para luego pasar a su despacho para la firma de la escritura pública 4135 de 8 de noviembre de 2007 de la Notaría Única del Círculo de Dosquebradas.

Aduce que luego de que se posesionara la alcaldesa elegida para el siguiente período, la Procuraduría General de la Nación «tuvo noticia» que «daba cuenta de la existencia de un presunto sobre costo [sic] en inmueble adquirido», lo que dio lugar a la apertura de la investigación disciplinaria y posterior pliego de cargos, sin embargo, en este «se da por omitido la realización del avalúo al inmueble comprado» (artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 y 1 al 3 del Decreto 1420 de 1998), y en el «fallo se [le] sorprende por cuanto las consideraciones […] están también basadas en el parágrafo del artículo 13 del [D]ecreto 1420, a sabiendas de que nunca se le había permitido ejercer el derecho de defensa y contradicción respecto de [e]sta imputación».

Que en los actos sancionatorios emitidos por la demandada, se (i) desconoció «abiertamente el principio de confianza legítima; no obstante que desde el principio del proceso disciplinario, se explicó […] que su actuación s[o]lo obedeció a la culminación de un proceso administrativo iniciado por los funcionarios con base en los manuales de funciones y procedimientos que le permitieron estampar su firma con la absoluta convicción de estar obrando en derecho»; y (ii) omitió vincular a los demás funcionarios que intervinieron en la negociación del referido terreno. Arguye que «El avalúo […] no tuvo reproche por […] la Procuraduría quien consideró que era válido pero inaplicable por ser el de mayor extensión; significándose que si la compra se hubiese hecho por [este] no hubiese falta […]» disciplinaria, empero, el interés del municipio durante la etapa contractual era adquirir ese bien, pero como se percataron de «que el presupuesto existente no alcanzaba […] atendiendo el mismo avalúo se negoció el predio por debajo del valor promedio […]». 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Procuraduría General de la Nación sancionó en 2012 con suspensión por 2 meses al actor, convertidos en multa equivalente a 2 meses de salario que devengó para la época de los hechos como alcalde de Dosquebradas (en segunda instancia), en razón a que, en tal calidad, compró un lote sin contar con el respectivo avalúo, pese a que la normativa así se lo exigía. La accionada lo halló responsable de la falta grave culposa, consistente en omitir «en forma negligente practicar el avaluó [sic] del inmueble que adquirió […], incumpliendo los postulados de diligencia y cuidado en el desempeño de sus funciones asignadas» (numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002[1]). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13, 29 y 228 de la Constitución Política y 4 al 6, 9, 13, 15 al 20, 29, 30, 43, 101, 128, 131, 133, 143, 150 y 163 de la Ley 734 de 2002. Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones censuradas, las acusa de violatorias de la normativa superior en que debían fundarse.

Asegura que a partir de la noticia disciplinaria conocida por el ente de control, este inició investigación preliminar por el presunto sobrecosto de un inmueble adquirido por el municipio de Dosquebradas, de la cual fue notificado el 27 de mayo de 2008, pero «[…] al momento de elevarse el pliego de cargos, se dejó de lado el sobre costo y se procedió a endilgar cargos por no haberse realizado […] el avalúo […], hecho éste violatorio del debido proceso, […] por cuanto se [le] tomó por sorpresa […], violándose […] el derecho de defensa como quiera que toda la defensa […] con anterioridad al pliego fue encaminada a demostrar que no existió el presunto sobre costo» (sic).

Que la procuraduría provincial de Pereira olvidó que «[…] para la época en que se realizó el negocio jurídico de la compraventa contaba con normatividad […] en donde se entregaban funciones y competencias a todas las dependencias y servidores públicos», puesto que «No todas las labores deben ser realizadas por el alcalde», motivo por el que «[…] todo el estudio [de] conveniencia y factibilidad fue realizado por funcionarios expertos de la Secretaria de Planeación y la Oficina Jurídica del Municipio, y un avaluador contrato para el efecto, es decir, que este proceso no estaba en manos de funcionarios con escasos conocimientos o faltos de idoneidad, que le impidieran al alcalde […] tenerlos en cuenta y, cuando todo el proceso se encentra ya en la fase final pasa para la firma del Alcalde, suponiéndose que han pasado todos los filtros de legalidad, de conveniencia técnica y económica, de hecho dentro de los testimonios recepcionados en el proceso disciplinario el asesor jurídico de la época le manifestó al despacho que todos los estudios incluyendo el avalúo estaban en orden para efectuar la compra […]» (sic).

Afirma que «Hay ilegalidad e inobservancia de las normas al proferirse el pliego de cargos y el fallo de la Procuraduría Provincial por cuanto el primero hace mención a que las normas violadas fueron a título culposo, sin expresarse si la culpa en la que presuntamente se adecuaba la conducta era leve, grave a gravísima; no se le indicó de manera precisa y directa las normas presuntamente violadas respecto de las cuales debía defenderse […] y ahora se le determina la modalidad de la culpa […], incurriéndose en este mismo yerro al momento del fallo […]».

Que además de que la demandada se «ensañó única y exclusivamente contra» él, pues no vinculó a las diligencias disciplinarias a los demás funcionarios involucrados en el trámite contractual, no se probó «[…] la afectación de la “naturaleza esencial del servicio” como tampoco […] “el grado de perturbación del servicio” […]», ni mucho menos «[…] la existencia de una trascendencia social de la falta, sencillamente porque no se cometió ningún hecho ilícito, dado que […] realizó la compra atendiendo el principio constitucional de la buena fe», lo que descarta también el presunto mal comportamiento.

Agrega que en el sub lite «[…] se presentó la prescripción de la acción disciplinaria por cuanto los hechos ocurrieron el 8 de noviembre de 2007, habiéndose notificado el fallo de segunda instancia el día 25 de noviembre de 2013 por fuera del término de los cinco años que tenía la procuraduría para proferir y notificar el fallo definitivo […]». 1.5 Medida cautelar.

El accionante, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los actos administrativos enjuiciados, medida cautelar negada con auto de 10 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda (ff. 9 a 12 vuelto c. de medidas cautelares). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 992 a 1001). La Nación – Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás deben probarse.

Recuerda que las pruebas decretadas y practicadas durante la investigación disciplinaria, «[…] estaban orientadas a demostrar la audiencia del avalúo comercial respecto del inmueble adquirido por el municipio de Dosquebradas y no el posible detrimento patrimonial en que hizo incurrir […]» a este, en tanto que las decisiones disciplinarias acusadas anotaron que «[…] si bien es cierto dentro del proceso [de] compraventa del inmueble […] si existió un avalúo realizado en un lote de terreno, el mismo no corresponde precisamente al adquirido por el ente territorial, sino a uno de mayor extensión del cual este hacia parte» (sic).

Que la procuraduría provincial de Pereira «[…] se pronunció en el sentido de indicar [de] que no era posible endilgarle responsabilidad alguna a persona distinta de quien representaba la máxima autoridad del ente municipal, esto es, al Alcalde […], toda vez que de acuerdo con la [L]ey 80 de 1993, […] es el máximo director de la actividad contractual, y por tanto no se puede escudar en el principio de la confianza legítima para argumentar su no responsabilidad frente al hecho de no haber realizado el respectivo avalúo, igualmente la actividad realizada por la segunda instancia fue abordar la discusión de cara al argumento plasmado en el recurso de apelación, según el cual se presentaba una causal de exclusión de responsabilidad sustentada en el error de derecho, por encontrarse frente a una divergencia de interpretaciones jurídicas cuando era claro que para el asesor jurídico de la Alcaldía […], el avalúo que se realizó sobre el predio de mayor extensión era el único necesario para realizar la compra del predio de menor extensión»; asimismo, concluyó que «[…] si bien el disciplinado frente a una intuición de una posible irregularidad se asesoró de la Oficina Jurídica […] que realizó una interpretación favorable al fin buscado por el investigado, dejo [sic] de lado consultar la existencia de normas claras y precisas que le imponían en su condición de servidor público y primera autoridad administrativa […] realizar un análisis propio del contenido de estas […] y es allí, donde la diligencia se resquebraja, teniendo en cuenta que existen normas expresas para la adquisición de bienes por parte de las entidades Territoriales».

Asevera que aunque en el pliego de cargos «[…] no se había indicado expresamente si la culpa fue grave o gravísima, […] si [sic] se observó en el desarrollo de la culpa que se hacía referencia al incumplimiento de reglas de obligatorio cumplimiento […] como un actuar culposo […]». Que la presunta omisión de citar en el pliego de cargos una norma que fue fundamento para la sanción disciplinaria de primera instancia (artículo 13 del Decreto 1420 de 1998) no fue motivo de apelación, razón por la que no podía pronunciarse sobre el particular en la segunda.

En lo atañedero a la prescripción de la acción disciplinaria, expone que no se configuró, puesto que entre la fecha de ocurrencia de los hechos (8 de noviembre de 2007) y la notificación del «fallo» de primer grado en sede administrativa (2 de diciembre de 2011), no trascurrieron más de 5 años. 1.7 La providencia apelada (ff. 1048 a 1066 vuelto).

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 14 de febrero de 2018, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), para lo cual concluyó que «no le asiste razón a la parte demandante en cuanto insiste en la falta de congruencia entre el pliego de cargo y los actos disciplinarios sancionatorios proferidos en su contra, toda vez que […] existe total correspondencia en la calificación de la falta, y en la modalidad de la conducta en grava, a título de culpa, lo que garantizó plenamente sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa» (sic); además, la inclusión del artículo 13 y su parágrafo del Decreto 1420 de 1998 en la decisión disciplinaria de primer grado y no en el pliego de cargos, «[…] no varía la imputación fáctica y jurídica atribuida al accionante […], pues el cargo enrostrado siempre fue fundamentado en la inexistencia del avalúo comercial para la adquisición de un lote de terreno […]».

Que el demandante no puede alegar que «[…] la responsabilidad de la compraventa […] recaía en sus subalternos, ya que es claro que este como primera autoridad administrativa del municipio […] era responsable de la orientación, vigilancia y control de la actividad precontractual y contractual en dicha adquisición, por constituirse en personal e indelegable».

Sostiene que no se configuró el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria, por cuanto el acto que la interrumpió no fue el que desató el recurso de apelación contra la determinación sancionatoria de primera instancia, sino esta última, notificada el 2 de diciembre de 2011, «y como la compraventa del predio sin avalúo comercial en cuestión se perfeccionó por escritura pública el 8 de noviembre de 2007 […], significa que la actuación […] se resolvió dentro de los 5 años que fija norma». 1.8 El recurso de apelación (ff. 1073 a 1077).

Inconforme con el anterior fallo, el actor interpuso recurso de apelación, al considerar que el a quo se equivoca al concluir que (i) el referido predio se adquirió sin contar con el avalúo, comoquiera que de haber sido así, «[…] jamás se hubiera podido realizar el contrato de compraventa, pues […] era uno de los requisitos que debía tener en cuenta planeación para la viabilidad de la compra, así como [para] conceptuar la oficina jurídica […]»;

(ii) él debía tener conocimientos sobre avalúos, dado que es una labor especializada que realizan profesionales en esa actividad, sin perjuicio de la participación de varios funcionarios de la alcaldía que «le dieron certeza» de que en ese negocio no se pretermitió ningún paso o condición; y (iii) desde el inicio de la actuación disciplinaria siempre hubo una misma «denominación fáctica y jurídica», comoquiera que el pliego de cargos debe determinar con claridad las normas presuntamente infringidas, en tanto que «los hechos por s[í] solos no constituyen una tipificación».

Que la acción disciplinaria prescribió, para lo cual insiste en que la normativa que regula dicho fenómeno es de orden público y no permite «darle un alcance extensivo y abierto», como lo hizo el Tribunal de primera instancia. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por el accionante fue concedido con auto de 20 de marzo de 2018 (f. 1079) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 3 de septiembre siguiente (f. 1084), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 16 de octubre de 2019 (f. 1092), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 21 de noviembre de 2011, expedida por el procurador provincial de Pereira dentro del expediente 137-2816-08, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con suspensión por doce (12) meses (ff. 852 a 900). 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 30 de octubre de 2013, con el que el procurador regional de Risaralda de la Procuraduría General de la Nación modificó la determinación anterior, en el sentido de reducir la sanción de suspensión en el cargo a dos (2) meses, que se convierten en multa de 2 meses del salario que para la época de los hechos devengaba el actor como alcalde de Dosquebradas. 3.3 Problema jurídico.

La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos con violación sustancial de los derechos al debido proceso y defensa por (i) haber operado la prescripción de la acción disciplinaria, (ii) existir incongruencia entre el pliego de cargos y las decisiones acusadas y (iii) desconocer el principio de confianza legítima, conforme al recurso interpuesto. 3.4 Hechos probados.

Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: i) Con Acuerdo 29 de 19 de noviembre de 2006, el concejo de Dosquebradas autorizó al alcalde para «celebrar toda clase de contratos y convenios a nombre del municipio […]» durante 2007 (ff. 41 y 42). ii) En octubre de 2007, la secretaría de planeación de Dosquebradas presentó «ESTUDIO DE CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD PARA LA COMPRA DE TERRENO DESTINADO AL DESARROLLO PÚBLICO», en el cual anotó que los recursos disponibles para el componente de adquisición de predios aptos para adecuación de espacio público asciende a $808.000.000,oo, en razón de $60.000,oo el metro cuadrado (ff. 43 a 46). iii) La Curaduría Primera Urbana de Dosquebradas, a través de Resolución 294 de 19 de octubre de 2007, aprobó la subdivisión del lote identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 294-4542, propiedad del señor Diego Santacoloma Villegas, en dos terrenos de 8.000 (lote 1) y 19.315 m2 (lote 2) cada uno (ff. 38 y 39). iv) El 6 de noviembre de 2007, el alcalde de Dosquebradas (aquí accionante) hizo «oferta de compra de lote de terreno No. 2 con un área de 19.315 m2, por valor de […] ($800.000.000)» (f. 57). v) Según avalúo comercial elaborado en noviembre de 2007 al inmueble con matrícula inmobiliaria 294-4542, este tiene 27.315 m2 y su valor es de $1.638’900.000,oo (ff. 47 a 52). vi) Por intermedio de escritura pública 4135 de 8 de noviembre de 2007, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Dosquebradas, el señor Diego Santacoloma Villegas (i) desenglobó del predio de mayor extensión mencionado en precedencia, los lotes 1 y 2, y (ii) trasfirió la propiedad de este último (al que se le asignó la matrícula 294-59856) a dicho municipio, por $800’000.000,oo (ff. 61 a 66). vii) El 14 de noviembre de 2007, el asesor jurídico del municipio de Dosquebradas informa que «Una vez revisada la escritura antes citada, podemos encontrar que la misma se llevó a cabo dos clases de actos, desenglobe […] y venta […], no encontrando objeción al procedimiento llevado para la adquisición […], advirtiendo de ante mano que en lo único que este despacho no conceptua es respecto del valor dado a la tierra, ya que no se tiene los conocimiento correspondientes sobre avalúo» (sic) [ff. 68 y 69]. viii) Con oficio de 5 de marzo de 2008, la señora asesora de control interno de la alcaldía de Dosquebradas comunica a la procuraduría provincial de Pereira que, entre otras anomalías, la dirección administrativa del municipio encontró que en la administración del alcalde saliente, señor Uberney Marín Villada, «Se adquirió un lote de terreno, según escritura pública No. 4135 de fecha noviembre 11 de 2007, por un monto de $800’000.000 […] según disponibilidad presupuestal.

El citado lote representa un 70% aproximadamente del total del área en zona de protección de las quebradas Dosquebradas y Gutiérrez, terrenos estos no aptos para la destinación con la cual se justificó la compra (zonas recreación y espacio público)» (ff. 28 a 30). ix) Por medio de escrito de 6 de marzo de 2008, quienes se identifican como «Amigos Unidos por Dosquebradas» piden de la Procuraduría General de la Nación investigar al exalcalde por adquirir para el municipio un predio «que comercialmente esta [sic] avaluado en 50 millones de pesos […] en 800 […]», máxime cuando «es o era un [sic] cesión que el señor vendedor tenía que hacer […] por ser un humedal natural […], lo más grave aún no vendió todo el lote conservó para él, la parte plana que queda sobre la vía entregándole al municipio la falda y el humedal» (f. 35). x) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por conducto de oficio 8002008EE5498-01 de 8 de mayo de 2008, envía a la contraloría del referido municipio «el resultado del avalúo correspondiente al predio Lote No. 2, Paraje La Unión […], el cual fue aprobado por esta dependencia en la suma de: $316.922.000,00» (ff. 79 y 89 a 125). xi) Reposa en el expediente copia de la actuación disciplinaria adelantada por el ente de control accionado contra el demandante, desde la apertura de la investigación disciplinaria hasta la expedición de los actos acusados.

A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las determinaciones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes[2]: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias[3]: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” [4]. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la demanda.

La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA[5], indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.

De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. 3.6.1 La acción disciplinaria no prescribió; la actuación administrativa se resolvió en primera instancia dentro de los 5 años establecidos en la versión inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, aplicable al caso.

Asegura el apelante que operó la prescripción de la acción disciplinaria, en atención a que el acto administrativo sancionatorio de segunda instancia es el que determina la interrupción de la prescripción, y que en este caso, el que desató la alzada, proferido por la procuraduría regional de Risaralda, se emitió el 30 de octubre de 2013, es decir, cuando habían trascurrido más de los 5 años previstos para tal fin en el artículo 30 del Código Disciplinario Único (CDU)[6].

En torno a la prescripción, recuerda la Sala que está consagrada en el artículo 29 de la Ley 734 de 2002[7] como una de las causales de extinción de la acción disciplinaria y ocurre cuando dentro el término legal fijado no se adelantó ni definió el procedimiento disciplinario. Para resolver la presente controversia, resulta necesario hacer remisión, por ser aplicable, a la versión inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 2002[8], por la fecha de ocurrencia de los hechos sancionados (año 2007), que establecía: Artículo 30.

Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código.

Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.

PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique [aparte tachado inexequible]. Como se puede observar, la norma en cita determinó el momento a partir del cual comienza a contarse el término de prescripción de la acción, pero no especificó el que debe tenerse por interrumpido.

En vista de lo anterior, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009[9], precisó: En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa […] Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se “impone” la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

Y en fallo de 28 de julio de 2014[10], reiteró que «la Jurisprudencia vigente de la Sala Plena del Consejo de Estado en materia de prescripción de la acción administrativa disciplinaria[11], señala que dentro del término prescriptivo establecido por la ley, la autoridad competente debe concluir únicamente la actuación administrativa expidiendo y notificando el acto que resuelve la situación disciplinaria del encartado sin que comprenda en ella la resolución de los recursos interpuestos contra la decisión principal que impone la sanción disciplinaria al investigado, con los cuales se agotaría la vía gubernativa» (se destaca).

Añadió que, por consiguiente, es equivocado considerar que el término de prescripción de la acción disciplinaria comprenda la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta (o del auto de apertura de la acción disciplinaria), significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.

La misma tesis fue corroborada por esta Colegiatura en providencia de 13 de abril de 2018, al desatar un recurso extraordinario de revisión[12]. Ahora bien, indistintamente de que se trate de faltas disciplinarias «instantáneas» o «de carácter permanente o continuado» señaladas en la norma trascrita, la prescripción se interrumpe con «el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria», incluida su notificación, «sin que comprenda en ella la resolución de los recursos interpuestos contra la decisión principal».

De acuerdo con el precedente citado, en el asunto sub examine no se configuró la prescripción alegada, por cuanto el acto que interrumpió la prescripción no fue el que resolvió el recurso de apelación, como erradamente lo plantea el accionante, sino la decisión sancionatoria de primera instancia, notificada personalmente el 2 de diciembre de 2011 (f. 902), y como la compraventa del predio en cuestión se perfeccionó por escritura pública el 8 de noviembre de 2007 (ff. 61 a 66), significa que la actuación disciplinaria se resolvió dentro de los 5 años que fija la ley.

Conforme a lo expuesto, el cargo de violación del debido proceso por prescripción de la acción disciplinaria no está llamado a prosperar[13]. 3.6.2 Se respetó el principio de congruencia entre la falta disciplinaria atribuida al demandante en el pliego de cargos y la efectivamente sancionada. Considera el actor que, contrario a lo concluido por el a quo, «[…] no es cierto que de principio a fin se haya presentado la misma denominación fáctica y jurídica, el pliego de cargos, debe ser claro, completo y preciso, pues el disciplinado debe conocer a cabalidad […] las normas presuntamente violadas o infringidas […]» (f. 1075).

El pliego de cargos debe satisfacer los requisitos señalados en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002[14]. Advierte la Sala que el principio de congruencia se expresa en diferentes apartes de la referida norma; así, por ejemplo, el artículo 165 contiene una limitación según la cual «El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente […]», lo que supone que, de no darse las hipótesis previstas, la congruencia entre los cargos formulados y la sanción debe respetarse rigurosamente, en garantía de los derechos del debido proceso, defensa y contradicción del investigado.

Por su parte, el artículo 170 (numeral 4) del CDU lleva implícito también el principio de congruencia en cuanto establece como uno de los requisitos de la decisión o «fallo» disciplinario «4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas», es decir, se plantea un silogismo que sustancialmente debe resultar lógico y válido desde el inicio de la investigación disciplinaria hasta la decisión que imponga la sanción, si hay lugar a esta, pues no puede ser que el servidor público sea castigado por una conducta no atribuida como falta disciplinaria desde el comienzo de la actuación, o que se haya variado la imputación fáctica o jurídica al margen de las causas, de las oportunidades y sin las formalidades previstas en la ley.

Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado que «Sobre la variación de la calificación jurídica de la conducta, la Corte tiene líneas jurisprudenciales definidas, tanto en derecho procesal penal como en derecho procesal disciplinario. En efecto, en múltiples determinaciones, de constitucionalidad y de tutela, esta Corporación ha considerado que la calificación que de una conducta punible se hace en la resolución de acusación tiene carácter provisional dado que es posible que ella se varíe en la etapa de juzgamiento, bien porque concurran pruebas que den cuenta de una adecuación típica diferente, o bien porque se tome conciencia en cuanto a que al momento de la calificación se incurrió en un error en la adecuación típica del comportamiento.

En tales oportunidades, la Corte ha resaltado la compatibilidad que existe entre el instituto de la variación de la calificación jurídica provisional y el Texto Superior pues nada se opone a que los cargos formulados se adecuen a las resultas del período probatorio del juicio» (sentencia T-901 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño). De conformidad con lo expuesto, la congruencia instituida en la normativa disciplinaria debe darse entre la acusación o pliego de cargos y la sanción. Puede ocurrir que a partir de la misma denuncia o queja se desprendan otras conductas no reveladas inicialmente que ameriten ser investigadas y sancionadas, si se traducen en infracción injustificada del deber funcional del servidor público, de ahí la posibilidad de que «El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente», como lo prevé el artículo 165 del CDU, pero con la aclaración de que esa variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original, según la misma disposición. Al revisar el expediente disciplinario observa la Sala que en el sub lite se mantuvo la congruencia entre el pliego de cargos y la sanción impuesta al accionante, como se pasa a explicar.

La procuraduría provincial de Pereira le formuló al demandante un único cargo que consistió en que «[…] en calidad de Alcalde del Municipio de Dosquebradas Risaralda, suscribió la escritura pública No 4135 de noviembre 8 del año 2007 […] mediante la cual adquirió el inmueble UBICADO EN EL PARAJE DE LA UNION, JURISDICCION DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS […], CON UN AREA DE 19.315 METROS CUADRADOS […], sin llevar a cabo el avalúo sobre el mismo, el cual debió haberse realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier personal natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos» (sic) [f. 582]; le citó como normas desconocidas con la conducta los artículos 15 del Decreto 855 de 1994, 27 del Decreto 2150 de 1995 y 1 al 3 del Decreto 1420 de 1998; imputó la descripción típica contenida en los artículos 34 (numeral 1) y 35 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002, y con fundamento en ellas y en las pruebas recaudadas le calificó provisionalmente la falta como grave, a título de culpa (ff. 578 a 587).

En el acto administrativo sancionatorio de primera instancia (ff. 852 a 900), el procurador provincial de Pereira halló disciplinariamente responsable al actor de violación de las mismas normas citadas en el pliego de cargos, a la que añadió el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1420 de 1998, y por idénticos hechos, puesto que «[…] al adquirir el bien inmueble de 19.315 metros cuadrados sin haberse llevado a cabo el AVALÚO EXIGIDO POR LA LEY, desconoció el deber que tenía como servidor público […] en lo concerniente a cumplir y hacer cumplir […]» el ordenamiento jurídico (f. 891); le mantuvo la calificación de la falta como grave a título de culpa; y le impuso sanción de «[…] SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO por el término de DOCE (12) MESES, los cuales se convierten en DOCE (12) meses del salario devengado para el momento de la comisión de la falta […]».

Lo propio hizo el procurador regional de Risaralda en segunda instancia, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el accionante, en el que, en culto al principio de congruencia, se apoyó también en la normativa aludida en el pliego de cargos y la decisión impugnada, pero en esta oportunidad con el beneficio para el disciplinado consistente en la rebaja de la sanción inicial por la de suspensión por 2 meses, a convertir en 2 meses de salario, porque consideró que «[…] no podría aplicarse la máxima sanción al disciplinado que para el caso corresponde a la suspensión por el término de 12 meses, pues si bien es cierto existen circunstancias de agravación también se configura un atenuante» (f. 923).

De la anterior disertación se concluye que no es cierto que se haya sancionado al demandante por un cargo no fijado desde el comienzo de la investigación disciplinaria. Es evidente que la accionada, tanto en primera como segunda instancias respetó el marco de imputación fáctica y jurídica señalado en el pliego de cargos, y más bien, atenuó las consecuencias del incumplimiento de los deberes legales indicados y probados, lo cual, lejos de vulnerar el debido proceso, terminó en la aplicación de una sanción de menor entidad en beneficio del disciplinado, que nada de incongruente y de falsa motivación tiene.

Ahora bien, pese a que en las determinaciones sancionatorias la demandada incluyó en el estudio jurídico de la falta el parágrafo del artículo 13 del Decreto 1420 de 1998, no mencionado en el pliego de cargos, en todo caso se aprecia que el reproche atribuido durante el desarrollo del trámite disciplinario fue la omisión de contar con el avalúo del inmueble negociado, por lo que se garantizó la unidad objetiva de análisis entre las instancias administrativas sobre un mismo aspecto, y si en determinado caso se realizó en aquellas un examen más amplio, no significa variación o cambios sustantivos en la formulación inicial del cargo, menos vulneración de garantías procesales[15].

Por tal razón, la inconformidad en este sentido tampoco prospera. 3.6.3 El alcalde sí es responsable por adquirir, en nombre del ente territorial que regenta, un inmueble sin contar con el respectivo avalúo. El demandante arguye que el Tribunal Administrativo de Risaralda no estudió con suficiencia los argumentos que demuestran que siempre actuó fundado en la confianza legítima que depositó en sus subalternos (servidores de las secretarías de planeación, hacienda y jurídica), quienes actuaban conforme a los manuales internos y de funciones, y el avaluador con el que contaba la alcaldía, quien, por demás, tenía una vasta experiencia; de manera que si ellos aprobaron la negociación del lote 2 con una extensión de 19.315 m2, «dado el lleno de los requisitos legales y la existencia del avalúo» (f. 1073), es claro que sí existió el concepto (avalúo) echado de menos por las autoridades disciplinarias; además, él no estaba obligado a tener conocimientos sobre dicha temática, por lo que no se le puede enrostrar ningún tipo de culpa, «porque con ello se está haciendo pensar que el alcalde Municipal, debía desconfiar de cada una de las etapas adelantadas por los funcionarios competentes y que adicionalmente debía de desconfiar de los criterios técnicos del avalúo realizado, cosa que es desobligante […]» (f. 1075).

En el caso que ocupa la atención de la Sala, aparece demostrado que el actor adquirió, en su condición de alcalde de Dosquebradas, por $800’000.000,oo, un lote de terreno de 19.315 m2, ubicado en el paraje La Unión, que fuera segregado del inmueble de mayor extensión de 27.315 m2, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 294-4542.

Previo a finiquitar tal negocio, el municipio recibió del señor Mario Salcedo Ospina, vinculado a este por contrato de prestación de servicios para la elaboración de avalúos comerciales (ff. 282 a 289), el estudio del predio de mayor extensión citado en precedencia, cuyo valor estimó en la suma de $1.638’900.000,oo, esto es, $60.000,oo por metro cuadrado.

En tal virtud, la parte demandada declaró responsable disciplinariamente al accionante por desconocer los deberes y prohibiciones de los servidores públicos previstos en el CDU, al encontrar probado «que para la compra del inmueble de 19.315 metros cuadrados […] no existió AVALÚO, para ello se tuvo como referencia el […] practicado por el señor Mario Salcedo al inmueble de los 27.315 metros cuadrados […]; por lo tanto […] es evidente que hubo […] transgresión a las normas citadas como infringidas […], al no ajustar su comportamiento a las exigencias impuestas por el ordenamiento jurídico para el ejercicio de las funciones y potestades públicas por lo que incurrió en violación de sus deberes legales […], lo cual conllevó a [sic] que no se cumpliera con diligencia y eficiencia la función pública que le fue encomendada en el cargo del Alcalde Municipal, teniendo en cuenta además de que esa falta de practicar el AVALÚO al inmueble que adquirió para el Municipio, obedeció a la inobservancia del procedimiento establecido por el legislador para esta clase de asuntos, con perjuicio, posteriormente, para los intereses de la entidad, por cuanto al desconocerse el avalúo comercial real del bien adquirido, pagó un precio por encima de los límites fijados para esta clase de transacciones, de conformidad con la sentencia proferida por la Contraloría Municipal de Dosquebradas […]» (f. 894[16]).

Para dilucidar los reparos del apelante, la Sala considera necesario, en primer lugar, determinar si, como se concluyó en las decisiones acusadas, el avalúo comercial constituye requisito sine qua non para comprar inmuebles por la Administración y, por ende, si aquel omitió su cumplimiento; y en caso afirmativo, si es dable aceptar que el alcalde, dados sus diferentes compromisos y cargas en la Administración local, no está obligado a asumir esa responsabilidad, en virtud de los principios de confianza legítima y buena fe.

Con el Decreto 855 de 28 de abril de 1994, por cuyo conducto se reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, el Gobierno nacional, entre otras cosas, previó: Artículo 15. Para efectos de la venta o adquisición de inmuebles, las entidades estatales solicitarán un avalúo, que servirá como base de la negociación. Dicho avalúo será efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa solicitud de la entidad. […] (se destaca).

Luego, a través del Decreto 2150 de 5 de diciembre de 1995, «Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública», se estableció que «Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o que se realicen en actuaciones administrativas, podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la Lonja de Propiedad Raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos»[17].

La anterior disposición fue reglamentada mediante el Decreto 1420 de 24 de julio de 1998[18], así: Artículo 1º.- Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen por objeto señalar las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales se determinará el valor comercial de los bienes inmuebles, para la ejecución de los siguientes eventos, entre otros: 1.

Adquisición de inmuebles por enajenación forzosa 1. Adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria […] Artículo 2º.- Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.

Artículo 3º.- La determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración. […] Artículo 13º.- La solicitud de realización de los avalúos de que trata el presente Decreto deberá presentarse por la entidad interesada en forma escrita, firmada por el representante legal o su delegado legalmente autorizado, señalando el motivo del avalúo y entregando a la entidad encargada los siguientes documentos: 1.

Identificación del inmueble o inmuebles, por su dirección y descripción de linderos. 1. Copia de la cédula catastral, siempre que exista 1. Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble objeto del avalúo, cuya fecha de expedición no sea anterior en más de tres (3) meses a la fecha de la solicitud. 1. Copia del plano del predio o predios, con indicación de las áreas del terreno, de las construcciones o mejoras del inmueble o motivo de avalúo, según el caso. 1.

Copia de la escritura del régimen de propiedad horizontal, condominio parcelación cuando fuere del caso. 1. Copia de la reglamentación urbanística vigente en el municipio o distrito, en la parte que haga relación con el inmueble objeto del avalúo. Se entiende por reglamentación urbanística vigente aquella expedida por autoridad competente y debidamente publicada en la gaceta que para el efecto tenga la administración municipal o distrital. 1.

Para el caso del avalúo previsto en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, deberá informarse el lapso de tiempo durante el cual se imposibilite la utilización total o parcial del inmueble como consecuencia de la afectación. Parágrafo 1º.- Cuando se trate del avalúo de una parte de un inmueble, además de los documentos e información señalados en este artículo para el inmueble de mayor extensión, se deberá adjuntar el plano de la parte objeto del avalúo, con indicación de su linderos, rumbos y distancias [subraya la Sala].

De acuerdo con lo anotado, resulta claro que para la compra de un bien inmueble por parte de la Administración se requiere de la elaboración del respectivo avalúo comercial para determinar su justo valor, lo que, desde luego, es posible siempre que los habilitados para ello (el IGAC o cualquier persona natural o jurídica privadas, registradas y autorizadas por la lonja de propiedad raíz) cuenten con los documentos que soporten la situación jurídica de aquel y se les haya determinado e individualizado debidamente el predio (área, linderos y especificaciones geográficas y jurídicas).

En tal sentido, esta Corporación, en providencia de 22 de marzo de 2018[19], dijo: Es así como el avalúo del inmueble debe ser el reflejo de la realidad de las condiciones físicas y normativas del terreno al momento de la negociación, dirigido a que el precio establecido no ocasione un menoscabo o desmedro económico del patrimonio del titular del derecho de dominio ni tampoco que el valor obtenido constituya un instrumento de enriquecimiento sin causa, en clara afectación de los intereses de la administración y, por supuesto, del erario [destaca la subsección].

Así las cosas, el inmueble denominado lote 2, de 19.315 m2, adquirido por el municipio de Dosquebradas por medio de escritura pública 4135 de 8 de noviembre de 2007 de la Notaría Única de la misma ciudad, al cual se le asignó por la oficina de registro de instrumentos públicos el folio de matrícula inmobiliaria 294-59856, no es el mismo al cual se le efectuó el avalúo comercial en noviembre de 2007, por el señor Mario Salcedo Ospina, en tanto que este lo fue respecto de un predio de 27.315 m2 (folio 294- 4542), de lo que se colige que el actor, como responsable de la Administración local, desconoció sus obligaciones de orden legal y reglamentario, habida cuenta de que no obtuvo ni requirió el estudio respecto del área trasferida.

Ahora bien, a pesar de que el primero de esos inmuebles fue desagregado del segundo, no cabe duda de que las características y condiciones entre uno y otro variaron al dividirse, pues, a juzgar por los planos y dictámenes allegados a las presentes diligencias (ff. 90 a 125, 633, 634, 652 y 653), el comprado por el ente territorial no solo quedó con un reducido acceso a la vía principal (Troncal de Occidente o Autopista del Café), sino que su «valorización es mínima y mucho más si en la generalidad del predio la Administración Municipal lo clasifica como de PROTECCI[Ó]N», y de su área total, el 23,55% es plana, pero susceptible de inundaciones, y el 52.49% es quebrada, con pendientes pronunciadas y cercana a ríos, de lo que se comprende la intención de la norma para exigir que el concepto técnico inmobiliario sea respecto del bien específico y no sobre matrices o de mayor extensión. Las anteriores razones son las que llevaron a la accionada a concluir que «el inmueble que compró el Municipio de Dosquebradas, a través de su entonces representante legal y hoy disciplinado […], no reunió los requisitos estipulados en la ley; entre ellos los contemplados en los numerales 1 y 3 del Decreto 1420 de 1998, por cuanto para este inmueble, el que tiene cabida de 19.315.oo metros cuadrados no existió avalúo […]» (f. 888[20]), apreciación que, como se explicó, no resulta errada o caprichosa, dado que a este lote nunca se le hizo, previo al negocio, ningún estudio de valor.

Por lo tanto, en aras de establecer si el accionante incurrió en inobservancia de reglas de obligatorio cumplimiento, cabe recordar los deberes y responsabilidades a cargo de los alcaldes. En primer lugar, los artículos 314 y 315 de la Carta Política, sobre las atribuciones de los primeros mandatarios distritales y municipales, prevén: En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente. […] Son atribuciones del alcalde: 1.

Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. […] 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 10.

Las demás que la Constitución y la ley le señalen [se destaca]. Por otra parte, la Ley 80 de 28 de octubre de 1993, «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública», entre cosas, preceptúa:

ARTÍCULO

11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES  Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: […] 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: […] b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. […]

ARTÍCULO

12. DE LA DELEGACIÓN PARA CONTRATAR. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> <Inciso adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007.

El nuevo texto es el siguiente:> En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. […]

ARTÍCULO

26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este principio: 1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. 2o.

Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas. […] 5o. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma. […] (subraya la subsección).

Hasta aquí, se encuentra que el alcalde, como representante legal y responsable de la administración del municipio, es la autoridad encargada no solo de suscribir los contratos que sean necesarios para asegurar el cumplimiento de los fines estatales a su cargo, sino de vigilar y promover su debida ejecución, y si bien puede trasladar tales deberes a otros funcionarios, ello no lo exonera de su responsabilidad ni del deber de dirección, instrucción y orientación, como lo dispone igualmente el artículo 34 del CDU, así:

ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. […] 3.

Formular, decidir oportunamente o ejecutar los planes de desarrollo y los presupuestos, y cumplir las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos económicos públicos, o afectos al servicio público. 10. Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas, responder por el ejercicio de la autoridad que se le delegue, así como por la ejecución de las órdenes que imparta, sin que en las situaciones anteriores quede exento de la responsabilidad que le incumbe por la correspondiente a sus subordinados [subraya la Sala].

Asimismo, el concejo de Dosquebradas, mediante Acuerdo 29 de 19 de noviembre de 2006, autorizó al alcalde (solo a él) para que, durante 2007, celebrara toda clase de contratos y convenios en nombre del municipio, lo que encuentra justificación dada su calidad de representante legal de este y administrador de los asuntos locales[21]. Por consiguiente, el actor no puede justificar su omisión de velar por el acatamiento de la normativa que regula la compra y venta de bienes inmuebles por el municipio, pues él era el responsable en virtud de los postulados constitucionales y legales citados en precedencia; además, si en gracia de discusión se aceptara que la negligencia estuvo en cabeza de otros funcionarios a su cargo, de la revisión del Decreto 620 de 29 de diciembre de 2006, contentivo del manual de funciones de la alcaldía de Dosquebradas, se observa que de aquellas asignadas el secretario de hacienda y finanzas públicas, no hay ninguna atañedera a la suscripción o revisión de contratos[22] (ff. 674 a 682).

En lo concerniente al jefe de la oficina asesora jurídica, según el mentado manual, sí le corresponde «Revisar jurídicamente los proyectos de contratos y actos administrativos de los que en forma directa debe conocer y suscribir el Alcalde […], para asegurar el cumplimiento de la normatividad vigente», empero, causa extrañeza a la Sala que el estudio efectuado por aquel haya sido posterior (14 de noviembre de 2007) a la firma de la escritura pública de compraventa (8 de los mismos mes y año), amén de que, en todo caso, allí se advirtió expresamente que «en lo único que este despacho no conceptua [sic] es respecto del valor dado a la tierra, ya que no se tiene los conocimientos correspondientes sobre avalúo», situación que, al parecer (no se probó otra cosa), pasó por alto el entonces alcalde de Dosquebradas (aquí accionante) o dejó de indagar a efectos de verificar la legalidad o pertinencia del aludido negocio.

Al respecto, la Procuraduría General de la Nación, en la decisión disciplinaria de segunda instancia acusada, concluyó: […] gracias a las manifestaciones del disciplinado, se ha establecido que él sabía o al menos intuía la existencia de una situación irregular y bástenos con remitirnos a lo que se ha venido hilando a lo largo del proceso para llegar a tal conclusión, pues apoya sus conductas, en el concepto jurídico que le fue entregado por la oficina Jurídica […], y en estas condiciones, estando el disciplinado ante la posibilidad de estar incurso en un hecho disciplinariamente reprochable, el conocimiento exigible de lo ilícito de su conducta estaba sometido a la “diligencia debida” […].

De allí que en el caso presente, el disciplinado frente a la intuición de una posible irregularidad se asesoró de la oficina jurídica […] quien realizó una interpretación favorable al fin buscado por el aquí sancionado, pero éste dejó de lado consultar la existencia de normas claras y precisas que le imponían en su condición no sólo de servidor público, sino también de primera autoridad del municipio, de realizar un análisis propio del contenido de estas normas y más aún, realizar las consultas necesarias a los organismos competentes, de si su proceder y la interpretación que habían dado a la norma era la propia y es allí donde la diligencia debida se resquebraja, pues su actuar diligente, teniendo en cuenta que existen normas expresas para la adquisición de bienes por parte de entidades estatales no puede limitarse a solicitar un concepto […], más aún cuando no es desconocido para ningún servidor público que la condición de primera autoridad de un municipio exige un máximo de prudencia y diligencia superior a aquel que no tiene atribuidas tales facultades […] (sic para toda la cita).

Agrégase a lo anotado, que el actor, en diligencia de ampliación de versión libre de 9 de septiembre de 2011, expresó que «la oficina jurídica era la encargada de dar el visto bueno de la legalidad a la contratación que debía firmar el alcalde y por tanto era […] quien verificaba el cumplimiento de todos los requisitos legales» (ff. 696 a 701), de manera que no se entiende la razón por la que firmó la escritura cuando no contaba con el concepto previo favorable de esa dependencia, pese a que justifica su actuar fundado en ese documento.

Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular imputada al demandante tuvo ocurrencia, lo que constituyó incumplimiento del deber funcional y que corresponde a la descripción típica de carácter grave y culposa, como se concluyó en las dos instancias administrativas, lo que desvirtúa, igualmente, el reparo en cuanto a que no se determinó con claridad el tipo de culpabilidad en el pliego de cargos y los «fallos» acusados, pues en estos se coligió que la falta disciplinaria acaeció por la inobservancia del cuidado necesario que el servidor público, en este caso el mandatario local, debió imprimir a sus actuaciones[23].

En cuanto a los derechos del accionante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer las prerrogativas de contradicción y defensa, así, durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas; es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni las garantías sustanciales y procesales iusfundamentales.

Sin más consideraciones y bajo una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos censurados fueron expedidos con apego al orden jurídico vigente, por lo tanto, se confirmará el fallo apelado, en cuanto negó las súplicas de la demanda. Por otra parte, frente a la condena en costas, la Sala estima que según lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, se deben estudiar para tal fin aspectos como la temeridad o mala fe en la que la parte vencida pudo incurrir.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[24], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, se considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe; por lo tanto, al no observarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas impuesta por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 14 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Uberney Marín Villada contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. […]». [2] Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). [3] Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C- 542 de 2010. [4] Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. [5] «Artículo 88.

Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]». [6] Ley 734 de 2002. [7]«ARTÍCULO

29. CAUSALES DE EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Son causales de extinción de la acción disciplinaria las siguientes: 1. La muerte del investigado. 2. La prescripción de la acción disciplinaria.

PARÁGRAFO. El desistimiento del quejoso no extingue la acción disciplinaria». [8] Esta disposición fue modificada por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción), y quedó así: «La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.

Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.

Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.

PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique». [9] Sentencia de 29 de septiembre de 2009, C. P. Susana Buitrago Valencia, expediente: 11001-03-15-000-2003-00442-01 (S). [10] Sección segunda, subsección B, expediente: 11001-03-25-000-2011-00365- 00 (1377-11). [11] Sentencia de 29 de septiembre de 2009, M.P. Susana Buitrago Valencia, radicado: 11001-03-15-000-2003-00442-01 (S). [12] Sala 25 especial de decisión, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-2014-00915-00 (REV). [13] Sobre este tema, puede consultarse la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 15001-23-33-000-2012-00259-01 (2690-2014). [14] «Artículo 163.

Contenido de la decisión de cargos. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3.

La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7.

La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales». [15] Ver fallo de 25 de enero de 2018, Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, C. P. Gabriel Valbuena Hernández, expediente: 11001-03-25-000-2011-00489-00 (1924-11), actor: Luis Alfonso Díaz Barbosa, demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación. Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia T-1093 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda, sobre la variación del pliego de cargos, expresó: «No viola el derecho de defensa de quien es investigado disciplinariamente el que la autoridad llamada a adoptar una decisión sobre el mérito de la investigación disciplinaria pueda variar la calificación jurídica de la conducta efectuada en el pliego de cargos del respectivo proceso, siempre que el investigado haya tenido la oportunidad efectiva y plena de ejercer su derecho de defensa respecto de los elementos de su comportamiento por los cuales se le sancionó. Impedir que dicha autoridad disciplinaria adecue, precise o modifique las apreciaciones efectuadas al iniciar el proceso, con base en los elementos de juicio que se hayan recolectado durante la investigación, equivaldría a trastocar la estructura del proceso disciplinario y las garantías más básicas de quienes son objeto de esta manifestación del ius puniendi del Estado, entre ellas la presunción de inocencia, que como ha indicado esta Corte, es una de las garantías procesales de mayor importancia en este campo.

Por otra parte, frente al fallo disciplinario que resuelva el fondo del proceso existen los recursos establecidos por la ley para que los afectados hagan efectivo su derecho de defensa». [16] Acto administrativo disciplinario de segundo grado de 30 de octubre de 2013, proferido por el procurador regional de Risaralda. [17] Artículo 27, «Avalúo de bienes inmuebles».  [18] «Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos». [19] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección quinta, expediente 25000-23-24-000-2010-00177-02, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [20] Acto administrativo de segunda instancia de 30 de octubre de 2013. [21]  Ley 136 de 2 de junio de 1994, «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios»: «ARTÍCULO

3. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. […]». [22] «PROPÓSITO PRINCIPAL: Dirigir las actividades relacionadas con los procesos de Planificación y Administración Financiera, del Sistema Tributario y el Patrimonio Público y la producción de informes y reportes para las autoridades pertinentes tendientes a procurar los recursos suficientes e indispensables para la ejecución del Plan Municipal de Desarrollo y demás planes aprobados». [23] Parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2012: «[…] La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones». [24] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).