CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN – Competencia La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declaratoria / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad De conformidad con el artículo 215 de la Carta Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia (i) cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

(…) Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 PRINCIPIOS QUE DEBEN CUMPLIRSE EN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN PARA DEFINIR SU CONFORMIDAD CON NORMAS INTERNACIONALES –Según el informe del Relator Especial de las Naciones Unidas / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE PROCLAMACIÓN O DE PUBLICIDAD / PRINCIPIO DE NOTIFICACIÓN / PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD / PRINCIPIO DE AMENAZA EXCEPCIONAL / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN / PRINCIPIOS DE COMPATIBILIDAD, CONCORDANCIA Y COMPLEMENTARIEDAD DE LAS NORMAS DEL DERECHO INTERNACIONAL / PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES [E]l Informe detalla los principios que deben cumplirse en los estados de excepción para definir su conformidad con las normas internacionales, a saber: (…) Principio de legalidad, en virtud del cual es necesaria la preexistencia de normas que lo regulan y la existencia de mecanismos de control;

(…) Principio de proclamación o de publicidad, cuya finalidad es que haya una declaración oficial que dé cuenta de la amplitud material, territorial de la aplicación de medidas de emergencia; (…) Principio de notificación, dirigido a la comunidad internacional, con el fin de informar sobre la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones adquiridas por el Estado Parte en una convención. También se debe notificar el levantamiento de la medida de excepción;

(…) Principio de temporalidad, dirigido a que se indique la limitación en el tiempo y evitar la permanencia indefinida del estado de excepción; (…) Principio de amenaza excepcional, relativo a la naturaleza del peligro y a los presupuestos de hecho, los cuales se circunscriben al concepto de circunstancias excepcionales; (…) Principio de proporcionalidad, que supone una relación de adecuación entre el peligro inminente y los medios utilizados para repelerlo.

Además, para ser legítimos deben ser proporcionales a la gravedad del peligro; (…) Principio de no discriminación, que debe ser considerado como una condición especial para ejercer el derecho de suspensión que esos instrumentos reconocen a los Estados Partes, el cual no acepta ningún tipo de limitación ni derogación; y (…) Principios de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las normas del derecho internacional, los cuales buscan armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria de las normas establecidas para salvaguardar los derechos humanos en los estados de excepción. (…) Principio de intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales, respecto del cual el artículo 27 de la CADH dispone un listado de derechos más amplio, en comparación con el artículo 4 del PIDCP, a lo que se agrega la imposibilidad de suspender los derechos de amparo y hábeas corpus para proteger los derechos y libertades en los estados de excepción..

NOTA DE RELATORÍA: En esta decisión se hace un recuento de las características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que se recogen, entre otras en las siguientes sentencias:.P. Mario Alario Méndez. Radicación CA-001. Reiterada en sentencia 21 de junio de 1999, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación número CA-026, M.P. Javier Díaz Bueno. Radicación CA-008, Radicación CA- 033.

Reiterada en Sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 11001-03-15-000-2002-0949-01, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 11001-03-15-000-2010-00196-00, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente 11001-03-15-000-2010-00411-00, sentencia de 18 de enero de 2011. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2010-00165-00.

RESOLUCIÓN 1066 DE 2020 – Examen de constitucionalidad y legalidad / ESTUDIO DE PRESUPUESTOS FORMALES / COMPETENCIA De conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, proferida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción (…) [P]or razón de la materia (ratione materiae), el Decreto Legislativo 444 de 2020 creó el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(…) Asimismo, establece como funciones del Ministerio en relación con la administración y ordenación del gasto del FOME, (i) realizar las operaciones y las actividades administrativas, financieras, presupuestales y contables del Fondo, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias; (ii) llevar, a través, de la Unidad de Gestión General la contabilidad de acuerdo con los términos establecidos por la Contaduría General de la Nación;

(iii) ejecutar los recursos del FOME cuando corresponda y (iv) las demás inherentes a la administración y ordenación del gasto del FOME. Del mismo modo, el Decreto Legislativo 518 de 2020 creó el Programa Ingreso Solidario, bajo la coordinación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (…) Con base en lo expuesto, la Sala encuentra que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61 / DECRETO 4712 DE 2008 – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO De otra parte, la Resolución No. 1066 de 2020 fue expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, como autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, a quien le corresponde la orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman el sector administrativo, a lo que se debe agregar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 38, numeral 1, literal d) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva del sector central.

(…) En tercer lugar, la Sala observa que la Resolución No. 1066 de 2020, cuyo propósito es la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario, es un desarrollo de los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 444 de 2020, en los que se le entrega la administración del FOME al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020 en el que se crea el Programa Ingreso Solidario con cargo a los recursos del precitado Fondo, marco normativo habilitante para la creación de un órgano técnico de coordinación, seguimiento y evaluación de los mecanismos de dispersión de los recursos empleados para la ejecución de dicho Programa.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 NUMERAL 1 / RESOLUCIÓN 1066 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los demás requisitos de forma del Control Inmediato de Legalidad ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 29 de octubre de 2013, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 2012-00348-00 (CA), 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, exp. 2010-00390-00 (CA) y 19 de mayo de 2020, M. P: César Palomino Cortés, exp. 2020-01013-00 RESOLUCIÓN 1066 DE 2020 – Juicio de conexidad De conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos ley que dicte el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en el estado de emergencia económica, social y ecológica, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, es decir, deben guardar conexidad con las causas que dieron lugar a su declaratoria.

En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece que los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con ese estado de excepción. (…) para la Sala la Resolución No. 1066 de 2020 guarda conexidad interna con el Decreto 417 de 2020, en tanto allí se anunció la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-.

De igual manera, tiene conexidad externa con los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 444 de 2020, que se refieren a la administración de dicho Fondo en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a las funciones asignadas para su materialización, y con el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, en el que se dispuso la creación del Programa Ingreso Solidario con el fin de que se entreguen las transferencias monetarias no condicionadas en favor de personas y hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad, con cargo a los recursos del FOME.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 518 DE 2020 / DECRETO 444 DE 2020 MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE En el contexto de los estados de excepción, este presupuesto sustancial adquiere una relevancia especial por la habilitación legislativa que la Constitución Política le entrega, bajo determinadas y estrictas condiciones, de manera extraordinaria al Presidente de la República, por lo que el deber de motivación es imperativo desde los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta.

Esa misma exigencia está presente en la Ley Estatutaria 137 de 1994, en relación con la justificación expresa de la limitación de los derechos constitucionales (art. 8), la necesidad de dictar decretos legislativos (art. 11), la motivación de incompatibilidad (art. 14) y el juicio de no discriminación (art. 14), entre otros. (…) En el asunto bajo estudio, ese presupuesto sustancial se encuentra cumplido porque la Resolución No. 1066 de 2020 expone de manera amplia las razones para justificar la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario.

(…) la Sala encuentra que el juicio de motivación suficiente se encuentra superado, en tanto las razones de orden normativo expuestas en el acto administrativo bajo examen justifican con suficiencia y bajo un esquema argumentativo lógico, la decisión de crear el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario, como un desarrollo de los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 444 de 2020 y el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 / DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 JUICIO DE PROPORCIONALIDAD / COMITÉ DE SEGUIMIENTO / DECLARA CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD [E]n materia contractual el Comité de Seguimiento no es una instancia administrativa decisoria, sino que su función se orienta a recomendar, sugerir y poner en conocimiento situaciones que resultan trascendentes para la correcta dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario con el objeto de que sean estudiadas y evaluadas, lo que no desconoce las competencias que el Decreto Legislativo 518 de 2020 le ha entregado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el contrario se trata de un mecanismo formal de articulación de las diferentes entidades que son partícipes en la materialización del mencionado Programa.

Así las cosas, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad del artículo 1 de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020. (…) Los artículos 2 y 3 del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad se refieren, en su orden, a la integración del Comité de Seguimiento y a la Secretaría Técnica del mismo. (…) [P]ara la Sala la integración del Comité de Seguimiento, junto con los lineamientos generales trazados para que se adelanten las sesiones, con la posibilidad de que asistan personas a título de invitados con derecho a voz, no a voto, y lo relativo a la Secretaría Técnica (…) no merecen reproche alguno de constitucionalidad o de legalidad (…) Los artículos 4 y 5 del acto administrativo bajo estudio se refieren a las sesiones y al quórum del Comité de Seguimiento, respectivamente.

(…) [L]a realización de las sesiones con la presencia de todos sus integrantes y la adopción de las decisiones por unanimidad, tiene como principal propósito revestir de legitimidad a esa instancia de articulación para hacer efectiva la coordinación, análisis y seguimiento de las situaciones relevantes para la correcta dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario, a lo que se agrega la noción de los consensos en la adopción de las decisiones, recomendaciones o sugerencias que resulten en el marco de las funciones asignadas al Comité de Seguimiento.

(…) [L]a Resolución No. 1066 de 2020 se atuvo a la regla de vigencia consagrada en el artículo 8 del Decreto Legislativo 518 de 2020, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad del artículo 6 del acto administrativo bajo examen. (…) [L]a Resolución No. 1066 de 2020 se atuvo a la regla de vigencia consagrada en el artículo 8 del Decreto Legislativo 518 de 2020, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad del artículo 6 del acto administrativo bajo examen.

(…) [L]a Sala observa que los contenidos de la Resolución No. 1066 de 2020 no están revestidos de arbitrariedad, por cuanto no desconocen el núcleo esencial o duro de los derechos y libertades fundamentales, ni las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano a través de instrumentos que hacen parte de la legislación interna, no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado, ni comprometen derechos intangibles FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 518 DE 2020 / RESOLUCIÓN 1066 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1066 DEL 29 DE ABRIL DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03153-00(CA) A Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: RESOLUCIÓN 1066 DEL 29 DE ABRIL DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, «Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario», expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público FALLO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [pic] La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ejerce el control inmediato de legalidad sobre la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, «Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario», proferida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

I.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control inmediato de legalidad El Ministro de Hacienda y Crédito Público remitió la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, «Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario», para efectos del control inmediato de legalidad que le corresponde realizar al Consejo de Estado.

El texto de la Resolución es el siguiente: «RESOLUCIÓN (1066 DEL 29 DE ABRIL DE 2020) Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En uso de sus facultades legales, en especial las establecidas en el artículo 44 de Ia Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO

Que conforme a los términos del artículo 215 de Ia Constitución Política, el Presidente de la República mediante el Decreto 417 de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio nacional, por un periodo de treinta (30) días calendario, con motivo de Ia pandemia global del coronavirus — COVID 19, declarada por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo de 2020, y Ia declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020.

Que dentro de las consideraciones establecidas en el Decreto 417 de 2020, se señaló Ia necesidad de establecer medidas extraordinarias para aliviar las obligaciones tributarias y financieras, así como aquellas que sean necesarias para aliviar las consecuencias económicas y sociales de los hechos que dieron lugar a Ia declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, a través del Decreto 444 de 2020 se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio Hacienda y Crédito Público y cuyos recursos serían administrados por la Dirección General de Crédito Público y Nacional de este Ministerio.

Que conforme lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 444 de 2020, el Ministerio Hacienda y Crédito Publico adelantará los trámites contractuales, contables y presupuestales y demás propios de la administración del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, a través de sus dependencias competentes; y que los procesos de contratación que se realicen en la ejecución de estos recursos se regirán por el derecho privado.

Que en virtud al artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020 se creó el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregaran transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas- IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Que mediante Resolución 0975 del de (sic) abril de 2020 se definió el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, entre otras disposiciones. Que entre las funciones de la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF) creada mediante el Decreto 4172 de 2011, se encuentran las relacionadas con el diagnóstico regulatorio y Ia proyección normativa para el ejercicio de las competencias de regulación e intervención, por parte del Gobierno Nacional, de las actividades financiera, bursátil, aseguradoras, así como cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos de captación, en cumplimiento de su objeto.

Que, en aras de generar una mayor efectividad en la coordinación, análisis y evaluación de situaciones relevantes para Ia correcta dispersión de los fondos correspondientes al Programa Ingreso Solidario, se ha identificado Ia necesidad de establecer mecanismos formales de articulación, a través de la creación de un comité de seguimiento.

RESUELVE

Artículo 1. Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario. Créase el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario (en adelante, el "Comité"), como órgano técnico de coordinación, seguimiento y evaluación de los mecanismos de dispersión de los recursos empleados para la ejecución del Programa de Ingreso Solidario establecido por el Decreto Legislativo 518 de 2020.

El Comité tendrá las siguientes funciones: 1. Evaluar periódicamente el cumplimiento de los contratos celebrados con las entidades financieras para la ejecución del Programa Ingreso Solidario de los que trata el artículo 3 del Decreto Legislativo 518 de 2020, y sugerir las acciones, instrucciones y recomendaciones para su correcta ejecución; 2.

Efectuar el seguimiento a las obligaciones de las entidades financieras por medio de las cuales se ejecutan los pagos correspondientes al Programa de Ingreso Solidario; 3. Realizar las reuniones y gestiones que considere necesarias para procurar la eficiente y transparente dispersión de los pagos del Programa de Ingreso Solidario; 4.

Realizar un seguimiento periódico a los pagos a los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, identificando los aspectos que generen dificultades y, de considerarlo necesario, plantear las sugerencias del caso; 5. Promover Ia homogenización y mejora técnica de los medios y procedimientos utilizados por cada entidad en relación con la ejecución del Programa de Ingreso Solidario; 6.

Promover y sugerir la adopción de las acciones que considere necesarias y pertinentes para el adecuado funcionamiento y operatividad del Programa Ingreso Solidario; 7. Cumplir con el manual de contratación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en especial el capítulo VI referente a la vigilancia de los contratos; y 8. En caso de considerarse necesario, dictar su propio reglamento.

Parágrafo 1. Cuando el Comité se pronuncie sobre asuntos relacionados con Ia ejecución de los contratos suscritos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con las entidades financieras para la ejecución del Programa Ingreso Solidario, tal pronunciamiento tendrá el carácter de recomendación para las partes firmantes de cada contrato.

Parágrafo 2. El Comité de Seguimiento a la ejecución del Programa Ingreso Solidario no estará facultado para aprobar prórrogas o modificaciones a los contratos suscritos en el marco del funcionamiento del Programa Ingreso Solidario. No obstante, podrá proporcionar a las partes firmantes de dichos contratos, las sugerencias que considere pertinentes para su respectivo estudio y evaluación. Artículo 2.

Integración. El Comité estará integrado por los siguientes funcionarios: 1. El Viceministro Técnico o su delegado, quien lo presidirá. 2. El Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional, o su delegado. 3. El Director de Ia Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF), o su delegado.

Parágrafo. A las sesiones del Comité, además de los miembros de que trate este artículo, podrán asistir otras personas a título de invitados, de acuerdo con los temas que se vayan a tratar en cada reunión. Los invitados actuaran con voz y sin voto dentro de las respectivas sesiones. Artículo 3. Secretarla Técnica del Comité. La Secretaría Técnica del Comité estará a cargo de la URF y tendrá las siguientes funciones: a) Elaborar la agenda y las actas de cada reunión del Comité y citar a las sesiones ordinarias y extraordinarias a los representantes de las entidades que lo conforman, así como a aquellas personas que el Comité acuerde invitar por considerar que pueden contribuir el cumplimiento de sus objetivos y funciones; b) Suministrar a los miembros del Comité, el orden del día, los documentos y Ia información que se requiera para el desarrollo de las reuniones; c) Realizar seguimiento al cumplimiento de los compromisos y las actividades acordadas; y d) Las demás que le sean asignadas por el Comité. Artículo 4.

Sesiones. El Comité sesionará de manera ordinaria mensualmente y, de manera extraordinaria, a solicitud de cualquiera de sus miembros. Sus sesiones podrán ser presenciales, semipresenciales o virtuales. Artículo 5. Quórum. El Comité sesionará con Ia presencia de todos sus integrantes y adoptará sus decisiones y recomendaciones por unanimidad.

Artículo 6. Vigencia y derogatoria. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 29 de abril de 2020 MlNISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA». 2. Trámite procesal 2.1. Por auto de 10 de julio de 2020, la Magistrada Sustanciadora avocó el conocimiento de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, «Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario», expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el fin de efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Esa decisión dispuso la notificación al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Del mismo modo, se solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, remitiera los antecedentes administrativos de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020 y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer.

Asimismo, ordenó a la Secretaría General de la Corporación que fijara un aviso por el término de diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales, con el fin de permitir que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la legalidad de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020. También dispuso que, expirado ese término, corriera traslado al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rindiera concepto conforme a lo establecido en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA, y se invitó a las facultades de derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Externado, Rosario, Javeriana, Libre de Colombia, de los Andes, Antioquia, EAFIT, de Ibagué, y demás entes universitarios del país, para que dentro del mismo término, presentaran por escrito concepto sobre la legalidad del acto administrativo bajo estudio. 2.2.

En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado libró las correspondientes notificaciones y comunicaciones el 19 de agosto de 2020 y comunicó a las Universidades y entidades invitadas. En esa misma fecha, se efectuó la fijación del aviso por el término de diez (10) días. El 4 de septiembre de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por 10 días. 3.

Intervenciones Durante el término de diez (10) días concedido en el auto que avocó conocimiento del control inmediato de legalidad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y las facultades de derecho de los establecimientos educativos invitados, guardaron silencio. 4. Concepto del Ministerio Público El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto respecto de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, en el que solicitó declararla ajustada a derecho, con sustento en los siguientes argumentos: En primer lugar, luego de mencionar los antecedentes que dieron lugar a la expedición del mencionado acto administrativo, el agente del Ministerio Público sostuvo que el Consejo de Estado es competente para adelantar el control inmediato de legalidad, porque (i) el Ministro de Hacienda y Crédito Público es una autoridad del orden nacional que hace parte del Gobierno Nacional conforme con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política;

(ii) la Resolución No. 1066 de 2020 es un acto administrativo de carácter general, en tanto contiene lineamientos que debe seguir el Comité de Seguimiento en la ejecución de los recursos para el Programa Ingreso Solidario al sector vulnerable de la población al que va dirigido, (iii) fue dictado en ejercicio de las atribuciones contenidas en el Decreto 4712 de 2008, entre otras, la de expedir resoluciones, circulares y demás actos administrativos de carácter general o particular y (iv) desarrolla los Decretos Legislativos 444 y 518 de 2020.

De otra parte, indicó que se cumplen los presupuestos de forma, teniendo en cuenta que la Resolución No. 1066 de 2020 fue dictada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público en virtud de las funciones que le confirió el Decreto Legislativo 518 de 2020, para cumplir las labores de administración del Programa Ingreso Solidario cuya finalidad es entregar transferencias monetarias no condicionadas con cargo al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), creado por el Decreto Legislativo 444 de 2020, como un fondo cuenta a favor de personas y hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que no fueran beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas IVA, por el tiempo que perduraran las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.

Agregó que el acto administrativo tuvo en cuenta la Resolución No. 0975 de 2020, emanada de la misma cartera ministerial «Por medio de la cual se define el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones», en la que se indicó el monto de los recursos a transferir, la periodicidad y los mecanismos de dispersión de dicho programa, y adujo la necesidad de establecer dispositivos formales de articulación mediante el Comité de Seguimiento que creaba para generar una mayor efectividad en la coordinación, análisis y evaluación de situaciones relevantes en la dispersión de los citados recursos.

Del mismo modo, puso de presente que la resolución fue expedida luego de que se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 417 de 2020 y se identificó con número, fecha, asunto, fundamento jurídico, y la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Finalmente, para la Vista Fiscal se superan los juicios de conexidad y de proporcionalidad, por las razones que a continuación se indican: En relación con el juicio de conexidad, adujo que la materia del acto administrativo bajo estudio no contrarió los fines por los que se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 417 de 2020, ni los Decretos Legislativos 444 y 518 de 2020, el primero en el que se dispuso la creación del FOME, y el segundo que creó el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad en todo el territorio nacional.

Destacó que el acto administrativo bajo estudio tiene como fundamento constitucional los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Carta Política, como se indicó en el Decreto Legislativo 444 de 2020, a lo que agregó que la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario y la asignación de las funciones de evaluación periódica al cumplimiento de los contratos con entidades financieras para la ejecución del programa, realización de las gestiones necesarias para la eficiente y transparente dispersión de los pagos, el seguimiento sobre la realización de los pagos y la solución a los problemas que se presenten, atender el manual de contratación del Ministerio y vigilar los contratos, permite evidenciar la relación directa con los Decretos Legislativos 444 y 518 de 2020, proferidos con la finalidad de enfrentar el impacto económico por el COVID-19.

En lo que hace relación con el juicio de proporcionalidad, encontró que también se encuentra cumplido, en tanto las funciones asignadas al Comité de Seguimiento guardan proporción con la finalidad de los pagos, toda vez que garantizan, a través de la labor de vigilancia contractual y de verificación, que una vez efectuados por la entidad financiera contratada para tal efecto, lleguen a los beneficiarios designados del Programa Ingreso Solidario.

Agregó que los controles de seguimiento cumplen con este presupuesto, «ya que tienen por finalidad vigilar el comportamiento de las entidades financieras que hacen los pagos, función que no altera los intereses de los beneficiarios ni de la población vulnerable a la que van dirigidos que, por el contrario, está previsto para generar confianza en la efectividad y oportunidad del Programa como alivio ante la crisis económica generada por el Covid-19 con afectación a su mínimo vital».

Así las cosas, para el Ministerio Público no se configuró causal de nulidad alguna en la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, toda vez que sus contenidos coadyuvan a que se cumpla el propósito de seguimiento y vigilancia garantizando que las transferencias lleguen a los beneficiarios o se corrijan las falencias que lo impidan para que sean efectivas, a lo que agregó que no se evidencia que el acto administrativo haya limitado o afectado algún derecho fundamental.

En tal virtud, solicitó a esta Corporación declarar ajustada a derecho la resolución objeto de estudio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado. 2.

Planteamiento del problema jurídico y fundamentos de la decisión La Sala debe determinar si la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, cumple los requisitos formales y materiales señalados en la Constitución Política y la ley, en específico, si se atiene a lo dispuesto en los Decretos Legislativos 444 y 518 de 2020.

Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a las siguientes consideraciones jurídicas: i) Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano; ii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en la Constitución Política de 1991; iii) El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad; iv) Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad; v) Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.1.

Los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están previstos en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución»[1], con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, lo que requiere el establecimiento de controles estrictos para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político).

Estos mecanismos diseñados para restablecer la normalidad del orden público interno o externo, están atados a la noción de estado de derecho como forma de organización jurídico política, cuya finalidad es la interdicción de la arbitrariedad, en tanto su declaratoria obedece al cumplimiento de unos exigentes presupuestos normativos y fácticos, lo que se explica porque el Presidente de la República queda investido de unas amplias facultades extraordinarias que le permiten, por ejemplo, derogar o suspender la normatividad preexistente, crear impuestos de manera transitoria o restringir algunos derechos fundamentales.

Esa facultad discrecional debe estar debidamente reglada, justamente para evitar excesos en su ejercicio. La Constitución Nacional de 1886, cuya principal característica fue el otorgamiento de poderes ilimitados al Presidente de la República, carentes de controles jurídicos y políticos estrictos, rigurosos e integrales, señalaba en el artículo 121 original dos modalidades de estado de excepción: guerra exterior o conmoción interior, en virtud de los cuales el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podía declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Con esa declaración, el Presidente quedaba investido de las facultades que le conferían las leyes y el derecho de gentes. El Acto Legislativo 1 del 10 de diciembre de 1960, «Por el cual se modifica el artículo 121 de la Constitución Nacional», incorporó una tímida limitación al ejercicio de los estados de excepción por el Presidente de la República, al señalar que no podía hacer uso de ellos, sino previa convocatoria del Congreso en el mismo decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.

Además, señaló que el Congreso por medio de una proposición aprobada por la mayoría absoluta de una y otra cámara, podía decidir que cualquiera de los decretos que dictara el gobierno en estado de sitio pasara a la Corte Suprema de Justicia para que decidiera sobre su constitucionalidad. La reforma constitucional incluida en el Acto Legislativo 1 de 1968, (i) permitió el normal funcionamiento del Congreso de la República y la función de control político;

(ii) incorporó el control posterior y automático de los decretos legislativos en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y (iii) agregó otra tipología de estado de excepción, emergencia económica o social o que constituyan grave calamidad pública, señalando para el efecto un límite temporal de noventa días al año. Al amparo de esa declaratoria, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, tenía la facultad de dictar decretos con fuerza de ley exclusivamente para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

No obstante los intentos de regulación de los estados de excepción en vigencia de la Constitución de 1886, en el estado de sitio no existían límites temporales para su declaratoria ni para su duración, las amplias y desbordadas facultades del Presidente de la República permitían la suspensión permanente de derechos fundamentales y la usurpación de funciones legislativas.

Sobre estos tres rasgos característicos de los estados de excepción en el anterior marco constitucional, la Corte Constitucional en Sentencia C-802 de 2002[2], sostuvo: «En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional».

Era evidente que la mencionada regulación ponía en entredicho la vigencia del estado de derecho y hacía evidente la fragilidad del valor normativo de la Constitución Nacional de 1886. Esas amplias atribuciones otorgadas al Presidente de la República, problemáticas en un sistema de gobierno presidencialista, llevaron desde el primer momento al Constituyente de 1991 a incorporar una regulación de los estados de excepción que estuviera en armonía con la necesidad de precisar límites claros al poder con una mirada hacia el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, a un modelo de contrapesos real para evitar el desbordamiento en la adopción de las medidas y al establecimiento de límites temporales para impedir que la anormalidad se convirtiera en la regla, y no como su nombre y concepción lo indican, a que sean situaciones excepcionales y extraordinarias que no puedan ser conjuradas con las facultades ordinarias.

De ello da cuenta el Informe de Ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Constituyente, en el que los delegatarios sostuvieron: «En los últimos 42 años, el país ha vivido 37 años en estado de sitio, convirtiendo una medida excepcional en un régimen permanente, pues de la Constitución, el único artículo cuya aplicación debería ser la excepción, es el artículo de más permanente aplicación. En vez de la excepción confirmar la regla, la excepción se vuelve regla.

Todos los proyectos votados, buscan la limitación en el tiempo de los estados de emergencia. La discusión sobre si se puede limitar el tiempo de duración del estado o estados de emergencia, sin que hayan cesado las causas de perturbación del orden público, es claramente pertinente. La lógica parece indicar que no debe limitarse el tiempo, pues no puede predecirse la duración de la perturbación. Pero la realidad demuestra que en Colombia la prolongación en el tiempo del estado de excepción no ha resuelto el desorden, sino que puede aún haberlo agravado, y sin duda ha deteriorado gravemente la figura del estado de sitio.

Además, se ha convertido en una muleta para gobernar casi al margen del estado de derecho. Ha desordenado las estructuras institucionales, por los frecuentes cambios de orientación en la búsqueda de soluciones que no llegan, por la vía excepcional. (…) En verdad Colombia sigue utilizando para su vida interior el ya mencionado artículo 121 de la Constitución de 1886, reformado en varias ocasiones sin perder su sustancia, al margen y aun en contra de lo dispuesto en las Convenciones de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano sobre Derechos Humanos. El Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que la suspensión de garantías por un Estado parte en este instrumento internacional está condicionada al mantenimiento en todo caso de las garantías de la persona relacionadas con el derecho a la vida, a la integridad personal, los principios de legalidad y retroactividad, las libertades de religión y de conciencia, más ‘las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos’.

(…) Colombia ha incumplido estas disposiciones tanto de las Naciones Unidas como de la Organización de los Estados Americanos, dentro de la práctica ininterrumpida del estado de sitio»[3] (subrayas y negrillas por fuera del texto original). Con ese norte, la Constitución Política de 1991 concibió un modelo de estados de excepción más preciso en cuanto a límites temporales y sustanciales o materiales para el Presidente de la República, y un sistema de controles rígido con la pretensión de garantizar la supremacía y vigencia de la Constitución, inclusive en esas situaciones de anormalidad o extraordinarias.

El marco constitucional actual señala tres modalidades de estado de excepción, a saber: El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP). El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP).

El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). La Ley Estatutaria 137 de 1994[4], reglamentó los estados de excepción en Colombia.

Ese marco normativo definió los principios que regulan el uso de facultades excepcionales del Presidente de la República, haciendo especial énfasis en que solo pueden ser empleadas cuando los poderes ordinarios no permitan mantener la normalidad. Además, dispone que las medidas que se adopten deberán estar encaminadas a conjurar la crisis, ser necesarias para alcanzar los fines que se persiguen con la declaratoria del estado de excepción, y ser proporcionales con la gravedad de los hechos que rodean la crisis.

Del mismo modo, determina las garantías para proteger los derechos humanos conforme a los tratados internacionales y a la Constitución, estableciendo una categoría de derechos intangibles durante los estados de excepción que no pueden ser objeto de limitaciones (art. 4), y prescribe respecto de los demás derechos, la prohibición de que las limitaciones impliquen la suspensión del ejercicio de los mismos (art. 5).

Asimismo, incorpora una serie de controles jurídicos y políticos sobre la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas en desarrollo de los mismos, como una expresión del Estado de Derecho. En los tres estados de excepción la Constitución prevé unas condiciones fácticas y jurídicas para acudir a estos mecanismos extraordinarios, entre ellas, el establecimiento de límites temporales para la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica, silencio que tiene una justificación lógica respecto de la guerra exterior, a lo que se debe agregar que al amparo de la declaratoria del estado de excepción, el Presidente de la República adoptará las medidas estrictamente necesarias.

Ahora bien, el artículo 214 de la Constitución Política incluye las reglas constitucionales aplicables al estado de guerra exterior y al estado de conmoción interior (artículos 212 y 213 de la Constitución), en el que se establece el marco de referencia o de acción para el Presidente de la República, a saber: a) Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solo podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción; b) No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales y se deberán respetar las reglas del derecho internacional humanitario; c) Los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos se llevarán a cabo de conformidad con los tratados internacionales; d) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos; e) No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado. f) Tan pronto haya cesado la guerra exterior o la conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción. g) El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción y lo serán, igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución. h) El Gobierno enviará a la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de los estados de excepción, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.

Si no cumpliere con el deber de envío, esa corporación judicial aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. Por su parte, el artículo 215 de la Constitución incorpora los parámetros normativos por los que se rige el estado de emergencia económica, social o ecológica, o que constituyan grave calamidad pública, los cuales se precisarán en el siguiente acápite.

A manera de conclusión, la Constitución Política de 1991 ha significado un importante salto cualitativo en la regulación de los estados de excepción en el constitucionalismo colombiano, al establecer unas condiciones claras y precisas para su ejercicio con el fin de evitar excesos y desbordamientos en esa facultad extraordinaria entregada al Presidente de la República, cuya principal contención son los controles jurídicos como manifestación del control de constitucionalidad. 2.2.

El estado de emergencia económica, social y ecológica en la Constitución Política de 1991 De conformidad con el artículo 215 de la Carta Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia (i) cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o (ii) que constituyan grave calamidad pública.

En la misma disposición, se establece que la declaratoria de ese estado de excepción será por periodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaratoria, que deberá ser motivada, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos, a diferencia de los que se dictan en el estado de conmoción interior y de guerra exterior (arts. 212 y 213 de la CP)[5], como lo ha sostenido la Corte Constitucional, tienen vocación de permanencia, «lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida»[6]. Los decretos de desarrollo deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En este último caso, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso de la República, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El decreto declaratorio del estado de emergencia señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso de la República, si este no se hallare reunido, en los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, con el fin de que, previo informe motivado, examine las causas de la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas.

El Congreso de la República dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los decretos con fuerza de ley en aquellas materias que son de iniciativa del Gobierno, mientras que respecto de las que son de iniciativa propia, podrá ejercer dichas atribuciones en cualquier tiempo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia, sin haberse presentado alguna de las circunstancias que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. Señala el artículo 215 de la Constitución Política, que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante la expedición de los decretos con fuerza de ley.

Por último, establece que el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en el marco del estado de emergencia, para que decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. 2.3.

El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo.

La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. Para Jorge Reinaldo A. Vanossi7, el control de constitucionalidad se refiere «a la existencia, dentro de un régimen constitucional, de diversos mecanismos destinados a hacer [7]efectiva la supremacía de la Constitución, o sea, una pluralidad de instrumentos» (negrillas por fuera del texto original).

La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución);

(iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución)[8];

(iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución). Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994[9], en virtud del cual «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[10], declaró la exequibilidad de esa disposición, al considerar que esas previsiones «encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley».

Agregó que ese control «constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales» (negrillas por fuera del texto original). Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

La potestad reglamentaria[11], ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corporación como la «facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance»[12], a lo que ha agregado que «el reglamento no tiene que reproducir la ley en todo su contenido, ya que es sabido que su función es la de desagregarla o detallarla en su contenido en todo aquello que sea necesario, es decir, desarrollarla en las circunstancias y detalles no explícitos en la misma, y en ese evento seguirían vigentes por cuenta de la normativa reglamentada»[13] (negrillas por fuera del texto original).

Para Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, «se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizá, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás»[14].

En relación con la distinción entre acto administrativo y reglamento, sostienen que «el acto administrativo, sea singular o general su círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto (una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información pública, una nueva orden general).

En cambio, la norma ordinamental [reglamento] no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; sigue ‘ordenándo’ la vida social desde la superioridad. (…) Así la potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento; en cambio el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse»[15].

En definitiva, en un escenario de poderes de excepción en el que el Presidente de la República cuenta con amplias facultades normativas y, por contera, las autoridades en ejercicio de la función administrativa, se hacen necesarios controles jurídicos reforzados, uno de ellos el control inmediato de legalidad, «con el fin de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución Política, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos»[16]. 2.4.

Los instrumentos internacionales como parámetro en el control inmediato de legalidad El estudio de las medidas administrativas de contenido general como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción, además de realizarse desde el marco constitucional y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, debe atender las obligaciones de los instrumentos internacionales aplicables, ratificados por el Estado colombiano, como obligaciones adquiridas de buena fe que no pueden ser desatendidas (art. 93 de la Constitución).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ha entendido que ese análisis se debe efectuar bajo la noción del control de convencionalidad, denominación que desarrolló ese tribunal internacional por primera vez en el caso Almonacid Arellano vs. Chile[17], en los siguientes términos: «124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana» (subrayas y negrillas por fuera del texto original).

Posteriormente, en los casos Boyce y otros Vs. Barbados[18], López Lone y otros Vs. Honduras[19] y V.R.P., V.P.C. y otros Vs. Nicaragua[20], entre otros, la Corte IDH ha ido delineando las características del control de convencionalidad, las cuales se pueden resumir así: «a) consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública, y e) su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública»[21].

Como se indicó en el numeral 2.1. Supra, la declaratoria de los estados de excepción está estrechamente ligada al Estado de Derecho, lo que supone que el Presidente de la República tiene precisos límites formales y materiales señalados en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los instrumentos internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario ratificados por el Estado colombiano, lo que se extiende a las demás autoridades administrativas.

El artículo 214 de la Carta Política establece como reglas del derecho internacional, a las que se someterán los estados de excepción: (i) que no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; en todo caso, se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario y (ii) que una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.

Los estándares internacionales aplicables en los estados de excepción, se encuentran en el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepción del 23 de junio de 1997, fruto de 12 años de trabajo ininterrumpido, en el que recogió la evolución en el ámbito internacional sobre la protección de los derechos humanos durante los estados de excepción y consolidó el marco jurídico de referencia contenido en los instrumentos internacionales que regulan los estados de excepción, destacando los artículos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)[22], 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)[23], vinculantes para el Estado colombiano en virtud de la cláusula de reenvío del artículo 93 de la Constitución Política, y 15 de la Convención Europea de Derechos Humanos que, para el Estado colombiano, no es vinculante.

En el mencionado Informe, se hace referencia a la evolución de la protección internacional de los derechos humanos bajo el estado de excepción y se destaca el especial reconocimiento que el derecho internacional contemporáneo hace del individuo como sujeto de derecho internacional. De igual manera, señala que la aplicación de los estados de excepción no solo está condicionada «a la existencia de una emergencia grave que afecte al conjunto de la población sino que, además, debe cumplir con determinados requisitos específicos, como son por ejemplo la declaración oficial del estado de excepción, la proporcionalidad de las medidas, elementos estos que definen su legalidad.

En definitiva, estos requisitos, además de imponer limitaciones concretas al ejercicio de las facultades extraordinarias o al ejercicio de los llamados ‘poderes de crisis’, obran, en la práctica, a la manera de garantías jurídicas, explícitas o implícitas, para preservar la vigencia de los derechos humanos en dichas circunstancias». Ahora bien, con el fin de precisar los contenidos de referencia o las obligaciones internacionales que se derivan de los artículos 4 y 27 del PIDCP y la CADH, respectivamente, se hará referencia al contenido de esas disposiciones y, enseguida, se mostrarán los principios que de ellos emergen como límites aplicables en los estados de excepción desarrollados en el Informe.

El artículo 4 del PIDCP, dispone: «1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18. 3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión».

A su turno, el artículo 27 de la CADH establece: «Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión».

Con base en lo anterior, el Informe detalla los principios que deben cumplirse en los estados de excepción para definir su conformidad con las normas internacionales, a saber: i) Principio de legalidad, en virtud del cual es necesaria la preexistencia de normas que lo regulan y la existencia de mecanismos de control; ii) Principio de proclamación o de publicidad, cuya finalidad es que haya una declaración oficial que dé cuenta de la amplitud material, territorial de la aplicación de medidas de emergencia; iii) Principio de notificación, dirigido a la comunidad internacional, con el fin de informar sobre la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones adquiridas por el Estado Parte en una convención. También se debe notificar el levantamiento de la medida de excepción; iv) Principio de temporalidad, dirigido a que se indique la limitación en el tiempo y evitar la permanencia indefinida del estado de excepción; v) Principio de amenaza excepcional, relativo a la naturaleza del peligro y a los presupuestos de hecho, los cuales se circunscriben al concepto de circunstancias excepcionales; vi) Principio de proporcionalidad, que supone una relación de adecuación entre el peligro inminente y los medios utilizados para repelerlo.

Además, para ser legítimos deben ser proporcionales a la gravedad del peligro; vii) Principio de no discriminación, que debe ser considerado como una condición especial para ejercer el derecho de suspensión que esos instrumentos reconocen a los Estados Partes, el cual no acepta ningún tipo de limitación ni derogación; y viii) Principios de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las normas del derecho internacional, los cuales buscan armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria de las normas establecidas para salvaguardar los derechos humanos en los estados de excepción. ix) Principio de intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales, respecto del cual el artículo 27 de la CADH dispone un listado de derechos más amplio, en comparación con el artículo 4 del PIDCP, a lo que se agrega la imposibilidad de suspender los derechos de amparo y hábeas corpus para proteger los derechos y libertades en los estados de excepción. Así las cosas, los estándares del derecho internacional se constituyen en un parámetro de referencia obligatorio en el examen del control inmediato de legalidad, lo que se traduce en un examen de convencionalidad de las medidas administrativas adoptadas por las autoridades como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción. 2.5.

Características del control inmediato de legalidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado Para materializar las medidas que adopta el Gobierno Nacional en vigencia de los estados de excepción, las autoridades de distinto orden pueden hacer uso de la facultad reglamentaria con el fin de desarrollar los decretos legislativos, según la naturaleza y las funciones asignadas en la Constitución y en la ley, actos administrativos que son objeto de control inmediato de legalidad.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido las características o componentes mínimos del control de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, precisando distintos criterios que regulan el trámite y los efectos de la decisión. En un primer momento, el Consejo de Estado sostuvo que la Ley 137 de 1994 no había consagrado un procedimiento especial para dicho trámite, pero que ese marco normativo indicaba como principal característica la inmediatez.

Al respecto, en providencia de 17 de septiembre de 1996[24], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación expresó lo siguiente: «Finalmente, se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio de control de legalidad, sino que determinó que éste fuera inmediato, esto es, enseguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara, decrete y practique las pruebas que considere necesarias».

En lo sucesivo, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue agregando unas condiciones y características del control inmediato de legalidad. En tal sentido, en providencia de 9 de febrero de 1999[25], hizo referencia al carácter autónomo, teniendo en cuenta que no está condicionado a que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en el estado de excepción. Posteriormente, en sentencia de 7 de febrero de 2000[26], consolidó las características del control inmediato de legalidad que se venían desarrollando en la jurisprudencia. Así, junto al carácter inmediato y autónomo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se refirió al carácter oficioso, integral, a los efectos de cosa juzgada relativa y a la compatibilidad con otras acciones contenciosas establecidas en el ordenamiento jurídico en defensa de la legalidad de los actos administrativos.

Sobre ese particular, explicó que el carácter oficioso surge de lo establecido en el inciso 2° del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que establece que las autoridades que expidan decisiones administrativas sujetas a control inmediato de legalidad (porque desarrollan o reglamentan un decreto legislativo expedido en desarrollo del estado de excepción), deben ser remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, lo que significa que la posibilidad de adelantar un examen de legalidad a las medidas adoptadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos, sin que intervenga la solicitud de un particular, dado que «basta que sean expedidas para que surja la competencia de esta jurisdicción y la obligación de la autoridad que las profiere de remitirlas a examen».

Ahora bien, la omisión en la remisión del acto administrativo no impide que se adelante el estudio correspondiente por parte de la jurisdicción administrativa de manera oficiosa. El control integral, hace referencia a los aspectos que se revisan en el examen de legalidad, tales como, la competencia para expedir las medidas objeto de estudio, los requisitos de forma y de fondo, la conexidad con las circunstancias en las que se origina, teniendo en cuenta que la finalidad que deben perseguir es la de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el carácter transitorio, la proporcionalidad y su conformidad con el ordenamiento jurídico.

En sentencia de 23 de noviembre de 2010[27], emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se precisó que esa integralidad «no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al ‘resto del ordenamiento jurídico’. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico».

De acuerdo con lo anterior, precisó que corresponde confrontar las medidas objeto de estudio «en primer lugar con la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad».

En relación con los efectos de cosa juzgada relativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la decisión que se profiera en el trámite del control de legalidad está investida del carácter de cosa juzgada relativa, lo que habilita la posibilidad de que, con posterioridad, cualquier persona en ejercicio de las acciones contenciosas, pueda impugnar dichas medidas sobre aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento en virtud del control inmediato de legalidad.

De lo anterior, se desprende otra característica: la compatibilidad con otras acciones contenciosas configuradas en defensa de la legalidad. Ello significa que no invalida el derecho que les asiste a las personas para impugnar en interés del orden jurídico dado el carácter general de las medidas objeto del control. Las citadas características fueron reiteradas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010[28], en la que sostuvo que, además de las señaladas, el control inmediato de legalidad es jurisdiccional[29], «en la medida en que se resuelve mediante un proceso judicial y se materializa con una Sentencia».

De esta manera se dejó atrás la discusión planteada en aclaraciones y salvamentos de voto en donde se indicaba que la decisión del control de legalidad no tenía la característica de una sentencia judicial, en tanto no garantizaba el debido proceso sino se trataba de un ‘procedimiento o trámite sumario[30]’. En suma, el control inmediato de legalidad (i) tiene la connotación de un proceso judicial y la providencia con la que concluye tiene las características de una sentencia judicial, (ii) es automático e inmediato, (iii) es integral, (iv) es autónomo, (v) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa y, por lo tanto, (vi) es compatible con las acción de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política[31]. 3.

Examen de constitucionalidad y de legalidad de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020 3.1. Estudio de los presupuestos formales 3.1.1. De conformidad con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión de los requisitos formales se encamina a constatar que la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, proferida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. 3.1.2.

En primer término, respecto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, entendida por la doctrina como «la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo siempre una determinación normativa»[32], se constata que el Ministro de Hacienda y Crédito Público conforme con lo establecido en el artículo 115 de la Constitución Política hace parte del Gobierno Nacional (ratione loci), cartera cuyo objetivo de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Decreto 4712 de 2008[33], es la «definición, formulación y ejecución de la política económica del país, de los planes generales, programas y proyectos relacionados con esta, así como la preparación de las leyes, la preparación de los decretos y la regulación, en materia fiscal, tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal, de tesorería, cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Junta Directiva del Banco de la República, y las que ejerza, a través de organismos adscritos o vinculados, para el ejercicio de las actividades que correspondan a la intervención del Estado en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro público y el tesoro nacional, de conformidad con la Constitución Política y la ley».

Adicionalmente, el artículo 61 de la Ley 489 de 1998 señala como función de los Ministros, entre otras, dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo. De igual manera, por razón de la materia (ratione materiae), el Decreto Legislativo 444 de 2020 creó el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art. 1), con el objeto de atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento (art. 2), recursos que serán administrados por la citada cartera ministerial, en un portafolio independiente, con el propósito de garantizar su disponibilidad y con plena observancia de los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política (arts. 3 y 6).

Asimismo, establece como funciones del Ministerio en relación con la administración y ordenación del gasto del FOME, (i) realizar las operaciones y las actividades administrativas, financieras, presupuestales y contables del Fondo, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias; (ii) llevar, a través, de la Unidad de Gestión General la contabilidad de acuerdo con los términos establecidos por la Contaduría General de la Nación;

(iii) ejecutar los recursos del FOME cuando corresponda y (iv) las demás inherentes a la administración y ordenación del gasto del FOME. Del mismo modo, el Decreto Legislativo 518 de 2020 creó el Programa Ingreso Solidario, bajo la coordinación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del FOME, en favor de las personas y hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica (ratione temporis).

Previa determinación del listado de los hogares beneficiarios del Programa por parte del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras, así como el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas (art. 1).

Con base en lo expuesto, la Sala encuentra que el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido en esta oportunidad. 3.1.3. De otra parte, la Resolución No. 1066 de 2020 fue expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, como autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, a quien le corresponde la orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman el sector administrativo[34], a lo que se debe agregar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 38, numeral 1, literal d) de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva del sector central.

Esa manifestación de la administración debe ser entendida como un acto administrativo de carácter general, el cual ha sido caracterizado en la jurisprudencia de esta Corporación como aquel «que establece supuestos objetivos, impersonales y abstractos, lo cual implica como característica esencial que se encuentra dirigido a una pluralidad indeterminada de personas»[35]. 3.1.4.

En tercer lugar, la Sala observa que la Resolución No. 1066 de 2020, cuyo propósito es la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario, es un desarrollo de los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 444 de 2020, en los que se le entrega la administración del FOME al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020 en el que se crea el Programa Ingreso Solidario con cargo a los recursos del precitado Fondo, marco normativo habilitante para la creación de un órgano técnico de coordinación, seguimiento y evaluación de los mecanismos de dispersión de los recursos empleados para la ejecución de dicho Programa. 3.1.5.

Finalmente, la decisión administrativa bajo examen cumple los demás requisitos de forma que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación para su expedición[36], esto es, el número consecutivo, la fecha, el título, la autoridad administrativa que la expide, las normas jurídicas que habilitan la competencia, los considerandos, la parte dispositiva y la firma del funcionario.

En ese orden de ideas, la Corporación concluye que se cumplen los presupuestos formales que habilitan el análisis de fondo de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, proferida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. 3.2. Estudio material de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020 3.2.1. El Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, por cuenta del nuevo coronavirus COVID-19 declarado como una pandemia por la Organización Mundial de la Salud.

Mediante tal declaratoria, el mismo cuerpo normativo indicó que el Gobierno adoptará los decretos legislativos, de conformidad con las facultades a las que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, además de las medidas anunciadas, todas aquellas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, incluidas las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

En el presupuesto fáctico el decreto declaratorio se refirió a la salud pública y a los aspectos económicos en los ámbitos nacional e internacional. El presupuesto valorativo se refirió a los retos que supone para el sistema de salud el posible aumento vertiginoso del COVID-19, lo que exige la disposición de recursos económicos y la adopción de acciones necesarias para restringir el contacto de los habitantes con la finalidad de garantizar las condiciones necesarias de atención en salud, evitar el contagio y su propagación. De igual manera, aludió a las fuertes consecuencias en el mercado laboral y la alteración de diferentes actividades económicas por el COVID-19, circunstancias que llevan a justificar la gravedad y la necesidad de acudir al estado de excepción para contar con herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por último, justificó la declaratoria con el fin de acudir a mecanismos de apoyo al sector salud y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Las medidas anunciadas fueron: i) Disposición de recursos que se encuentren a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, como los del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) del sistema general de regalías y el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), a título de préstamo o cualquier otro que se requiera; ii) Creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento; iii) Medidas extraordinarias que permitan la reducción y optimización del capital de las entidades financieras y emitir títulos o respaldar su emisión con destino a operaciones de liquidez con el Banco de la República; iv) Fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías (FNG); v) Creación de un patrimonio autónomo o un fondo cuenta especial cuyo objeto sea la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos causados por el COVID-19; vi) Adopción de medidas que permitan descapitalizar entidades financieras con participación accionaria estatal y procesos de enajenación de activos de forma más ágil; vii) Otorgamiento de beneficios tributarios para evitar una mayor afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, así como analizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar la crisis; viii) Flexibilización de la obligación de atención personalizada al usuario y la suspensión de términos en actuaciones administrativas y jurisdiccionales; ix) Uso de las tecnologías de la información para garantizar el servicio público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario; x) Simplificación del procedimiento administrativo sancionatorio;

(xi) posibilidad de flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los servicios; xi) Posibilidad de acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad para los sectores de salud, prosperidad social, educación, defensa y todos aquellos que requieran para prestar atención a la población afectada que requieran el suministro de bienes, servicios o ejecución de obras; xii) Entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias para los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor), Jóvenes en Acción y compensación del impuesto sobre las ventas (IVA); xiii) Modificación de disposiciones del sistema general de regalías que permitan dar respuesta efectiva y ágil a la situación sanitaria, y xiv) Adopción de acciones necesarias para garantizar el permanente funcionamiento al sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional.

La Corte Constitucional en sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 2020, al considerar que se cumplieron los presupuestos de forma y de fondo. En concreto, respecto del análisis material, sostuvo que el presupuesto fáctico se encontraba cumplido, en tanto superó el juicio de realidad (profundas y trascendentales afectaciones económicas y sociales), el juicio de identidad (el origen no fue por razones que se enmarcaran en el estado de guerra exterior o el de conmoción interior), y el juicio de sobreviniencia (nueva crisis global de salud pública de origen epidemiológico y la situación ocasionada por el nuevo coronavirus sobrepasa las permanentes dificultades del sistema de salud no solo por la imprevisibilidad e impredecibilidad, sino por la facilidad y velocidad de la propagación, los altos niveles de gravedad y la inexistencia de vacuna o tratamiento específico).

Adicionalmente, situaciones como la caída del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directamente o indirectamente relacionados con la pandemia global, impactan severamente en el país, son hechos que agravan el panorama fiscal. En relación con el presupuesto valorativo, que alude a la gravedad e inminencia que esos hechos comportan y que justifican la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, la Corte evidenció que «lejos de haber incurrido el gobierno en una valoración arbitraria o en un error manifiesto de apreciación, ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales dentro del margen razonable de análisis, para lo cual tuvo en cuenta: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado».

Por último, analizó si las atribuciones ordinarias del gobierno eran suficientes para conjurar los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de emergencia, para lo cual concluyó que era necesario adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos de la crisis, en particular apoyar el sector salud y mitigar los efectos económicos que enfrenta el país, a lo que agregó que las medidas legislativas buscan mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 3.2.2.

Decreto Legislativo 444 de 2020, «Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020, en el que se dispuso la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), en tanto medida legislativa anunciada en el Decreto 417 de 2020, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art. 1), que tendrá por objeto atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento (art. 2).

Los recursos del FOME provendrán de (i) los recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE, el Fondo de Pensiones Territoriales -FONPET, en los términos señalados en el decreto legislativo, y los asignados en el Presupuesto General de la Nación; (ii) los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos y (iii) los demás que determine el Gobierno Nacional (art. 3).

Esos recursos serán administrados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en un fondo independiente, con el fin de garantizar su disponibilidad (parágrafo). El uso de los recursos está previsto para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en particular para (i) atender las necesidades adicionales de recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación;

(ii) pagar los costos generados por la ejecución de los instrumentos y/o contratos celebrados para el cumplimiento del objeto del FOME; (iii) efectuar operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero a través de transferencia temporal de valores, depósitos a plazo, entre otras; (iv) invertir en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional, incluyendo acciones con condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otros;

(v) proveer directamente financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional y (vi) proveer liquidez a la Nación, únicamente en aquellos eventos en los que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias (art. 4). Se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para proveer directamente el financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional, y agrega que puede otorgar subsidios a tasas de interés, garantías, entre otras, siempre que requieran atender los objetivos del decreto legislativo (art. 5).

Señala que la administración del FOME está en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para lo cual adelantará los trámites contractuales, contables, presupuestales y demás propios de la administración del Fondo, a través de sus dependencias competentes, y los procesos de contratación para la ejecución de los recursos, se regirán por el derecho privado (art. 6).

Además, establece las funciones que tendrá la cartera ministerial para la administración y ordenación del gasto del FOME (art. 7). De igual modo, regula lo relativo a las operaciones de transferencia temporal de valores (art. 8), las operaciones de apoyo de liquidez (art. 9), los parámetros para el préstamo a la Nación proveniente del Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE, incluido lo relacionado con el pago de las obligaciones de la Nación con los mismos recursos, y el préstamo de recursos sin distribuir del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales -FONPET (arts. 10, 11 y 12), las operaciones con cargo a los recursos provenientes de la Nación de las vigencias 2020, 2021 y 2022 del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET (art. 13), el mecanismo residual de financiación (art. 14), el fortalecimiento patrimonial (art. 15) y las disposiciones finales relacionadas con la incorporación de recursos al Presupuesto General de la Nación, liquidación del FOME y vigencia del decreto legislativo (arts. 16, 17 y 18).

La Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-194 de 2020 declaró exequible el Decreto Legislativo 444 de 2020[37]. Para efectuar el estudio, esa Corporación Judicial identificó tres ejes temáticos, a saber: El primero, relacionado con la creación del FOME, en concreto su naturaleza jurídica y objeto, así como lo relativo a la regulación de su administración y su liquidación (arts. 1, 2 3 (parágrafo), 4 (parágrafo), 6, 7 y 17).

El segundo, sobre el origen de los recursos de FOME, específicamente, los préstamos del FAE y del FONPET, incluidas las condiciones bajo las cuales se pagarán dichos préstamos (arts. 3 inciso y 5 numerales), 10, 11, 12, 13 y 14). El tercero, relativo a la destinación de los recursos del FOME y la vigencia del decreto legislativo. 3.2.3.

Decreto Legislativo 518 de 2020, «Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional en el marco del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica» El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictó el Decreto Legislativo 518 de 4 de abril de 2020, cuyo artículo 1 dispuso la creación del Programa Ingreso Solidario para la entrega de transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias FOME-, en favor de las personas y hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, por el tiempo que perduren las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por medio del Decreto 417 de 2020.

El Departamento Nacional de Planeación determinará, mediante acto administrativo, el listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, para lo cual tendrá en cuenta los registros del Sisbén de los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad, así como las fuentes adicionales de información que permitan mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables.

Así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tomará como la única fuente cierta de información de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación, a partir de la cual, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras, con indicación del monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, y podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas.

El parágrafo primero se refiere a la posibilidad de imponer sanciones legales individuales, a las personas que reciben las transferencias monetarias no condicionadas sin el cumplimiento de los requisitos, y el parágrafo segundo a la posibilidad que se le confiere al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de hacer uso de las apropiaciones presupuestales actualmente vigentes para atender los giros de los recursos hasta tanto se agote el proceso de adición presupuestal del FOME; aprobada la adición presupuestal, se harán los ajustes pertinentes a que haya lugar.

El artículo 2 alude al tratamiento de la información, en el marco de la transferencia monetaria no condicionada, el artículo 3 se refiere a la atribución que se le entrega al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para suscribir convenios y modificar los existentes con la red bancaria y otros operadores para garantizar la dispersión de transferencias y aumentar la capacidad de dispersión y giros monetarios a la población, los artículos 4 y 5 incluyen lo relativo a los costos operativos y las intervenciones de tarifas, y el artículo 6 atañe a la exención de impuestos, en concreto, que los traslados de los dineros de las transferencias entre cuentas del Tesoro Nacional y las entidades financieras estarán exentas del gravamen a los movimientos financieros, y la comisión o servicio por la dispersión de los recursos estará excluida del Impuesto sobre las ventas -IVA-.

Por último, los artículos 7 y 8 del Decreto Legislativo 518 de 2020, en su orden, prescriben el carácter inembargable de los recursos de las transferencias monetarias no condicionadas, y la imposibilidad de abonarse a algún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera, y que esa normativa empieza a regir a partir de la fecha de su publicación. La Corte Constitucional en la Sentencia C-174 de 2020[38], declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 518 de 2020, salvo la expresión «la configuración de estos supuestos no conlleva la responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa», contenida en el parágrafo 1 del artículo 1, cuya exequibilidad se condicionó en el entendido de que la misma no constituya una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la implementación del programa.

A juicio del Tribunal Constitucional, los contenidos del decreto legislativo satisfacen los juicios de proporcionalidad, no arbitrariedad, de intangibilidad de derechos, de no contradicción específica, en la medida en que la creación del Programa Ingreso Solidario «es consistente con la naturaleza y la gravedad de la problemática que se pretende enfrentar, no establece una restricción o una limitación al núcleo esencial de los derechos considerados como intangibles, y, por el contrario, apunta a garantizar el derecho al mínimo vital de la población vulnerable, y tampoco desconoce ninguna de las cláusulas especiales establecidas para el estado de emergencia económica y social, ni, en particular, las relativas a la prohibición de restringir los derechos sociales de los trabajadores o de disponer la parálisis o la suspensión en la actividad estatal». 3.2.4.

Estudio de constitucionalidad y de legalidad de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020 La jurisprudencia de esta Corporación, a propósito del estudio material de las medidas administrativas objeto de control inmediato de legalidad, ha señalado que se deben sustentar en los juicios de conexidad y de proporcionalidad, lo que no excluye otros juicios contenidos en la Ley 137 de 1994 (finalidad, necesidad fáctica y jurídica, motivación suficiente, motivación de incompatibilidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica y no discriminación), en tanto de conformidad con el artículo 2 de esa normativa, su objeto es regular las facultades atribuidas al Gobierno Nacional durante los estados de excepción y establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales, así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. 3.2.4.1.

Juicio de conexidad De conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos ley que dicte el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en el estado de emergencia económica, social y ecológica, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, es decir, deben guardar conexidad con las causas que dieron lugar a su declaratoria.

En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece que los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con ese estado de excepción. Esta Corporación, en orden a efectuar el control inmediato de legalidad, ha precisado que el análisis de la conexidad, busca «establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa»[39]. Para la Corporación la creación de Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario por medio de la Resolución No. 1066 de 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, tiene como fundamento constitucional contribuir a la materialización del principio constitucional de coordinación interadministrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 209 de la Carta Política, «para la correcta dispersión de los fondos correspondientes», asignados a los hogares beneficiarios del Programa (situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad), lo que redunda en la materialización de fines esenciales del Estado como el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y para asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, lo que se complementa y articula con las funciones de los demás entes del Estado, específicamente, los denominados órganos de control.

Adicionalmente, guarda conexidad con el Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, en el que se anunció como medida legislativa la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, «con las subcuentas necesarias para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento», con ocasión de la pandemia provocada por el COVID19, lo que se concretó por medio del Decreto Legislativo 444 de 2020 como un fondo cuenta sin personería jurídica bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De igual manera, por medio del Decreto Legislativo 518 de 2020 se dispuso la creación del Programa Ingreso Solidario bajo la administración de la misma cartera ministerial, con el fin de entregar transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del FOME, y a favor de las personas y hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre la ventas -IVA.

En orden de lo anterior, para la Sala la Resolución No. 1066 de 2020 guarda conexidad interna con el Decreto 417 de 2020, en tanto allí se anunció la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-. De igual manera, tiene conexidad externa con los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 444 de 2020, que se refieren a la administración de dicho Fondo en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a las funciones asignadas para su materialización, y con el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, en el que se dispuso la creación del Programa Ingreso Solidario con el fin de que se entreguen las transferencias monetarias no condicionadas en favor de personas y hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad, con cargo a los recursos del FOME.

Así las cosas, el requisito de la conexidad se encuentra cumplido porque el contenido del acto administrativo bajo examen tiene relación directa y específica con el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros (Decreto 417 de 2020), y con las medidas legislativas relativas a la administración del FOME (Decreto 444 de 2020, arts. 6 y 7) y la creación del Programa Ingreso Solidario (Decreto 518 de 2020, art. 1). 3.2.4.2.

Juicio de motivación suficiente La motivación de los actos administrativos debe ser entendida «como un medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo).

Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto eso, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión»[40]. En el contexto de los estados de excepción, este presupuesto sustancial adquiere una relevancia especial por la habilitación legislativa que la Constitución Política le entrega, bajo determinadas y estrictas condiciones, de manera extraordinaria al Presidente de la República, por lo que el deber de motivación es imperativo desde los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta.

Esa misma exigencia está presente en la Ley Estatutaria 137 de 1994, en relación con la justificación expresa de la limitación de los derechos constitucionales (art. 8), la necesidad de dictar decretos legislativos (art. 11), la motivación de incompatibilidad (art. 14) y el juicio de no discriminación (art. 14), entre otros. Ese estándar de motivación suficiente se aplica, igualmente, para las demás autoridades administrativas del orden nacional, quienes en el marco de los estados de excepción quedan investidas de amplias facultades para expedir actos administrativos o reglamentos que desarrollen decretos legislativos, los cuales deben ser remitidos a esta Corporación para su escrutinio a través del control inmediato de legalidad, que tiene como uno de sus atributos la integralidad.

En el asunto bajo estudio, ese presupuesto sustancial se encuentra cumplido porque la Resolución No. 1066 de 2020 expone de manera amplia las razones para justificar la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario, a saber: En los considerandos del mencionado acto administrativo se hizo referencia al Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, en el que se anunció la necesidad de establecer medidas extraordinarias para aliviar las consecuencias económicas y sociales de los hechos que dieron lugar a su declaratoria, a lo que agregó que el Decreto Legislativo 444 de 2020 creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, a cuyo cargo estaría el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la administración de los recursos por la Dirección General de Crédito Público y Nacional de la misma cartera ministerial.

Adicionalmente, se refirió al artículo 6 del Decreto Legislativo 444 de 2020, en el que se indicó que le corresponde al mismo Ministerio adelantar los trámites contractuales, contables y presupuestales y demás propios de la administración del FOME, a través de sus dependencias competentes, y que los procesos de contratación que se realicen en la ejecución de esos recursos se regirán por el derecho privado.

También se apoyó en el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, en el que se dispuso la creación del Programa Ingreso Solidario bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y a la Resolución No. 0975 de 2020, emanada de la misma autoridad administrativa, en la que se definió el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa.

Mencionó a la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF), como un organismo que, entre sus funciones, tiene las relacionadas con el diagnóstico regulatorio y la proyección normativa para el ejercicio de las competencias de regulación e intervención por parte del Gobierno Nacional, de las actividades financiera, bursátil, aseguradoras, así como cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos de captación. Destacó la necesidad de generar una mayor efectividad en la coordinación, análisis y evaluación de situaciones relevantes para la correcta dispersión de los fondos correspondientes al Programa Ingreso Solidario, y la necesidad de establecer mecanismos formales de articulación, a través de la creación de un Comité de Seguimiento.

Con sustento en lo expuesto, la Sala encuentra que el juicio de motivación suficiente se encuentra superado, en tanto las razones de orden normativo expuestas en el acto administrativo bajo examen justifican con suficiencia y bajo un esquema argumentativo lógico, la decisión de crear el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario, como un desarrollo de los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 444 de 2020 y el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020. 3.2.4.3.

Juicio de proporcionalidad 3.2.4.3.1. El artículo 13 de la Ley 137 de 1994, dispone que «las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar». Para la Corte Constitucional, el juicio de proporcionalidad requiere la verificación de dos elementos. El primero, que la medida «debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad».

El segundo, que la medida «guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos»[41]. 3.2.4.3.2. La parte dispositiva de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, está conformada por seis artículos. El artículo 1 dispone la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario como órgano técnico de coordinación, seguimiento y evaluación de los mecanismos de dispersión de los recursos empleados para la ejecución del Programa.

Asimismo, le asigna ocho (8) funciones que se orientan a (i) evaluar periódicamente el cumplimiento de los contratos celebrados con las entidades financieras para la ejecución del Programa y sugerir las acciones, instrucciones y recomendaciones para su correcta ejecución; (ii) efectuar el seguimiento a las obligaciones de las entidades financieras que ejecutan los pagos;

(iii) realizar reuniones y gestiones necesarias para la eficiente y transparente dispersión de los pagos del Programa; (iv) realizar seguimiento periódico a los pagos de los hogares beneficiarios, identificando los aspectos que generen dificultades y, de ser necesario, plantear las sugerencias del caso; (v) promover la homogenización y mejora técnica de los medios y procedimientos utilizados por cada entidad en relación con la ejecución del Programa;

(vi) promover y sugerir la adopción de las acciones que considere necesarias y pertinentes para el adecuado funcionamiento y operatividad del Programa; (vii) cumplir con el manual de contratación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, específicamente, lo referente a la vigilancia de los contratos y (viii) dictar su propio reglamento, de considerarlo necesario.

La misma disposición incorpora dos parágrafos. El primero, en el que se establece que cuando el Comité se pronuncie sobre asuntos relacionados con la ejecución de los contratos suscritos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con las entidades financieras para la ejecución del Programa Ingreso Solidario, ese pronunciamiento tendrá el carácter de recomendación para las partes firmantes de cada contrato.

El segundo, indica que el Comité de Seguimiento no estará facultado para aprobar prórrogas o modificaciones a los contratos suscritos en el marco del funcionamiento del Programa Ingreso Solidario, pero podrá proporcionar a las partes firmantes de los contratos las sugerencias que considere pertinentes para su estudio y evaluación. El artículo 2 de la Resolución No. 1066 de 2020 se refiere a la integración del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario (Viceministro Técnico, o su delegado, quien lo presidirá, Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional, o su delegado, Director de la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF), o su delegado), e incluye un parágrafo en el que precisa que a las sesiones podrán asistir otras personas en calidad de invitados, atendiendo los temas que se vayan a tratar, quienes tendrán voz sin voto.

El artículo 3 alude a que la Secretaría Técnica del Comité de Seguimiento estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y de Estudios de Regulación Financiera (URF), y se le asigna como funciones (i) elaborar la agenda y las actas de cada reunión del Comité y citar a las sesiones ordinarias y extraordinarias;

(ii) suministrar a los integrantes del Comité el orden del día, los documentos y la información que se requiera para el desarrollo de las sesiones; (iii) realizar seguimiento al cumplimiento de los compromisos y las actividades acordadas y (iv) las demás funciones que le asigne el Comité. El artículo 4 establece que el Comité sesionará de manera ordinaria mensualmente, y extraordinariamente a solicitud de cualquiera de sus miembros, las cuales podrá realizarse de manera presencial, semipresencial o virtual.

El artículo 5 indica que el Comité sesionará con la presencia de todos sus integrantes y adoptará sus decisiones y recomendaciones por unanimidad. Finalmente, el artículo 6 alude a la vigencia y derogatoria de la Resolución No. 1066 de 2020 que rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Con fines metodológicos en el desarrollo del juicio de proporcionalidad, la Sala abordará el análisis individual del artículo 1 (creación el Comité de Seguimiento), de manera conjunta estudiará los artículos 2 y 3 (integración y la Secretaría Técnica del Comité) y los artículos 4 y 5 (sesiones y quórum), y finalmente, lo relativo a la vigencia y derogatoria. 3.2.4.3.3.

El preámbulo de la Constitución Política establece como uno de los valores constitucionales la garantía de un orden social justo, a partir del cual se edifica la forma de organización política y jurídica prevista en el artículo 1 superior, en virtud del cual Colombia es un Estado Social de Derecho que tiene como uno de sus ejes definitorios la prevalencia del interés general, y dentro de sus fines esenciales se destaca la promoción de la prosperidad general y la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, a lo que se agrega el deber de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.

Por su parte, el artículo 209 de la Constitución dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrollará con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, a lo que agrega que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Ese marco constitucional, especialmente el principio de coordinación administrativa, es en el que se sustenta la creación del Comité de Seguimiento como órgano de coordinación, seguimiento y evaluación de los mecanismos de dispersión de los recursos provenientes del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, para la ejecución del Programa Ingreso Solidario creado por medio del Decreto Legislativo 518 de 2020.

La jurisprudencia constitucional ha precisado que la Constitución Política establece dos modalidades de coordinación. La primera, como principio que admite la concertación entre entidades u organismos, supuesto «en que no se presentan relaciones jerárquicas o de subordinación entre ellos (arts. 48, 209, 246, 288, 298 y 329 [de la Constitución]».

La segunda, entendida como atribución a cargo de los responsables de la función administrativa específica, «que refleja cierto grado de jerarquía funcional entre la autoridad que coordina y los encargados de la ejecución de la labor (… arts. 150 y 298)»[42]. Para la Sala, la labor de coordinación en cabeza del Comité de Seguimiento creado en la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se ubica en la primera modalidad consagrada en la Carta Política, en tanto su propósito es la coordinación de «acciones de concertación de medios o esfuerzos para llevar a cabo, de manera coherente, una acción común»[43].

En efecto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dispuso la creación del Programa Ingreso Solidario[44], bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la finalidad de entregar transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, en favor de personas y hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que no cuenten con ayudas económicas de los programas del orden nacional, beneficiarios que serán determinados por el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, mediante acto administrativo.

Precisado el listado de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario por parte del Departamento Nacional de Planeación -DNP-, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de un acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras, y se indicará el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras entidades, los productos financieros y las entidades en las que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas.

Esa misma disposición le impuso la obligación al Departamento Nacional de Planeación -DNP- de emitir un manual operativo, cuyo desarrollo se realizó con base en los siguientes contenidos: (i) el objetivo del Programa Ingreso Solidario, (ii) el marco legal; (iii) los actores y roles; (iv) la focalización, (v) el retiro de potenciales beneficiarios del listado de focalización;

(vi) la conformación de base de no bancarizados y proceso de apertura de cuenta de depósito; (vii) el proceso de entrega del ingreso social y (viii) el seguimiento. Con el fin de evidenciar la relevancia del principio de coordinación administrativa en la ejecución del Programa Ingreso Solidario, lo que justificó la creación del Comité de Seguimiento como desarrollo de los Decretos Legislativos 444 y 518 de 2020, la Sala hará referencia a algunos aspectos del Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario, proferido por el Departamento Nacional de Planeación -DNP-[45].

Al referirse a los Actores y roles, se precisó que en la implementación del Programa Ingreso Solidario interviene (i) el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, con el fin de consolidar y administrar la Base Maestra y diseñar e implementar la metodología de focalización de los hogares potenciales beneficiarios; (ii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la expedición de un acto administrativo para ordenar la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras, luego de identificar mediante cruces de información, los integrantes de hogares que registran una cuenta bancaria.

Asimismo, en coordinación con otras entidades podrá suscribir convenios y modificar los vigentes con la red bancaria y otros operadores para garantizar la dispersión de transferencias y aumentar la capacidad de dispersión y giros monetarios a la población y (iii) la Banca de las Oportunidades (Bancóldex), como ejecutor de la política de inclusión financiera del país, encargado de generar las estadísticas oficiales con base en los registros de la central de Información TransUnion.

En relación con Bancóldex, destacó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a esa entidad el cruce de la base de datos de los hogares beneficiarios definida por el Departamento Nacional de Planeación con los registros sobre la tenencia de productos financieros, dada su experiencia y conocimiento especializado del sector financiero y sus productos de depósito, así como su conocimiento de la metodología y estructura de los reportes a las centrales de información. En relación con la Focalización, el Manual Operativo al referirse a la Base maestra y construcción de la base para el Programa Ingreso Solidario señala que la fuente primaria para su construcción es la información que reposa en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios -Sisbén- III (certificada) y IV (consolidada), con la precisión de que una vez se logre generar marcas de información pertinente para la base, se realizarán cruces con bases de datos y registros de los programas Familias de Acción y Jóvenes en Acción (Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), Colombia Mayor (Ministerio del Trabajo), Generación E (Ministerio de Educación Nacional), Primera Infancia (ICBF), Esquema de Compensación de IVA, Registro Único de Víctimas y Base de Datos Única de Afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud (BDUA).

De igual manera, la Identificación de beneficiarios bancarizados y no bancarizados se realizó a través del Departamento Nacional de Planeación -DNP-, con el apoyo del programa Banca de Oportunidades administrado por Bancóldex, en el que se detalla el procedimiento para el cruce de la base estableciendo responsabilidad para esas entidades en el marco de sus competencias, así como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Respecto de la Conformación de base de no bancarizados y proceso de apertura de cuenta de depósito, se indican los pasos que se surtieron y la responsabilidad que recae sobre el Departamento Nacional de Planeación -DNP- y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.2.4.3.4. Descendiendo al análisis de los contenidos de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sala considera que superan el juicio de proporcionalidad porque no imponen limitaciones a derechos y garantías constitucionales y contribuyen a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 417 de 2020, de manera específica, la salvaguarda de sectores de la población en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que no son beneficiarios de ayudas económicas de programas nacionales, con la entrega de transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, cuyo propósito es garantizar el mínimo vital de aquellas personas que sienten con mayor rigor las consecuencias de las medidas de aislamiento con ocasión de la pandemia por el COVID-19. 3.2.4.3.4.1.

En efecto, el artículo 1 del acto administrativo bajo examen dispuso la creación del Comité de Seguimiento como un órgano técnico de coordinación y evaluación de los mecanismos de dispersión de los recursos empleados para la ejecución del Programa Ingreso Solidario, es decir, no tiene por objeto reemplazar las competencias precisas que el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020 le entregó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación -DNP-, sino que el mismo se orienta a articular a los diferentes actores, en el marco de sus competencias, para lograr la debida ejecución, canalización y entrega de transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, cuya naturaleza pública[46] obliga al Estado a aunar esfuerzos para que, en el marco de los principios de transparencia y moralidad, se garantice que los beneficiarios o destinatarios finales reciban de manera efectiva los pagos.

De allí que las funciones asignadas a este Comité de Seguimiento se orienten a evaluar el cumplimiento de los contratos celebrados con las entidades financieras para la ejecución del Programa Ingreso Solidario, lo que se encuentra en armonía con lo previsto en el artículo 3 del Decreto Legislativo 518 de 2020, en virtud del cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá suscribir convenios y modificar los vigentes con la red bancaria y otros operadores para garantizar la dispersión de transferencias y aumentar la capacidad de dispersión y giros monetarios a la población, para lo cual puede sugerir acciones, instrucciones y recomendaciones para su correcta ejecución. También, en ese mismo marco del artículo 3 del Decreto Legislativo 518 de 2020, le corresponde hacer el seguimiento a las obligaciones de las entidades financieras por medio de las cuales se ejecutan los pagos correspondientes al Programa Ingreso Solidario, lo que incluye el adelantamiento de las reuniones y gestiones que el Comité de Seguimiento considere necesarias para procurar la eficiente y transparente dispersión de los pagos, respecto de los cuales deberá realizar una vigilancia periódica con el fin de identificar aspectos que generen dificultades y, de ser necesario, plantear las sugerencias del caso.

Asimismo, como quiera que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el encargado de ordenar la ejecución del gasto y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras, el Comité de Seguimiento deberá promover la homogenización y mejora técnica de los medios y procedimientos utilizados en relación con la ejecución del Programa Ingreso Solidario, lo que permite la estandarización de procesos para los hogares beneficiados bancarizados y no bancarizados que, para el 3 de julio de 2020, ascendían a 2’616.744[47], y contribuye a que haya una debida trazabilidad en la entrega de esos recursos que, dada su naturaleza pública, deben ser sigilosamente administrados y vigilados.

Adicionalmente, para que el Comité de Seguimiento alcance el propósito de generar una mayor efectividad en la coordinación, análisis y evaluación de las situaciones relevantes para la correcta dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario, está facultado para promover y sugerir la adopción de la acciones que considere necesarias y pertinentes para el adecuado funcionamiento y operatividad del Programa, lo que no contraría ningún contenido del Decreto Legislativo 518 de 2020, sino que, por el contrario, propende por la materialización del principio de responsabilidad de la función administrativa (Ley 489 de 1998 art. 3), cuya aplicación irradia la ejecución del Programa Ingreso Solidario que, se insiste, está financiado por los recursos públicos que hacen parte del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-.

La Sala tampoco advierte reparo alguno de constitucionalidad o de legalidad en la función de cumplir el manual de contratación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, específicamente lo relativo al capítulo VII referente a la vigilancia de los contratos, pues como se indicó en precedencia, la facultad de contratación con las entidades financieras y otros operadores solamente está en cabeza de la cartera ministerial, lo que justifica que al Comité de Seguimiento solo se le haya asignado una función de fiscalización en la ejecución de esos contratos.

Finalmente, lo relativo a la posibilidad de que el Comité de Seguimiento dicte su propio reglamento es una alternativa que, en el marco de su autonomía administrativa, deben valorar los funcionarios que lo conforman con el fin de expedirlo en caso de que lo consideren necesario, lo que no contraría el ordenamiento jurídico. En relación con los parágrafos 1 y 2 del artículo 1 de la Resolución No. 1066 de 2020, la Sala evidencia que sus contenidos están orientados a que el Comité de Seguimiento actúe como un órgano que se puede pronunciar respecto de la ejecución de los contratos suscritos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con las entidades financieras, lo que tendrá carácter de recomendación no vinculante para las partes de cada contrato, a lo que se agrega la imposibilidad de que apruebe prórrogas o modificaciones a los contratos suscritos en el marco del funcionamiento del Programa Ingreso Solidario, sin perjuicio de que pueda efectuar las sugerencias pertinentes para su respectivo estudio y evaluación. Dicho en otras palabras, en materia contractual el Comité de Seguimiento no es una instancia administrativa decisoria, sino que su función se orienta a recomendar, sugerir y poner en conocimiento situaciones que resultan trascendentes para la correcta dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario con el objeto de que sean estudiadas y evaluadas, lo que no desconoce las competencias que el Decreto Legislativo 518 de 2020 le ha entregado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por el contrario se trata de un mecanismo formal de articulación de las diferentes entidades que son partícipes en la materialización del mencionado Programa.

Así las cosas, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad del artículo 1 de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020. 3.2.4.3.4.2. Los artículos 2 y 3 del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad se refieren, en su orden, a la integración del Comité de Seguimiento y a la Secretaría Técnica del mismo.

En relación con la integración del Comité de Seguimiento dispone que estará conformado por el Viceministro Técnico, o su delegado, quien lo presidirá, el Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional, o su delegado, el Director de la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF), o su delegado.

A su turno, el parágrafo dispone que a las sesiones podrán asistir otras personas a título de invitados, atendiendo la agenda y los temas que se vayan a abordar, quienes tendrán derecho a voz, pero no a voto. De otra parte, indica que la Secretaría Técnica del Comité de Seguimiento estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF), a quien se le asignan como funciones (i) elaborar la agenda y las actas de cada reunión del Comité y citar a las sesiones ordinarias y extraordinarias a los representantes que lo conforman y a los invitados;

(ii) suministrar a los miembros del Comité el orden del día, los documentos y la información que se requiera para el desarrollo de las reuniones; (iii) realizar seguimiento al cumplimiento de los compromisos y las actividades acordadas y (iv) las demás asignadas por el Comité. Para la Sala, la integración del Comité de Seguimiento con funcionarios de un alto nivel técnico, así como el titular de la Secretaría Técnica, redunda en que ese órgano de articulación cuente con funcionarios de las más altas calidades para que realmente funcione como un órgano técnico especializado de coordinación, seguimiento y evaluación para la correcta dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario.

Los Viceministros Técnicos, además de las atribuciones previstas en el artículo 62 de la Ley 489 de 1998, tienen, entre otras funciones, (i) asesorar al Ministro de Hacienda y Crédito Público en la formulación de la política macroeconómica; (ii) analizar en forma permanente la evolución de la situación económica general y la necesidad de adoptar medidas tendientes a obtener las metas fijadas;

(iii) analizar en forma permanente la situación monetaria y cambiaria del país y, en especial, el cumplimiento de las metas fijadas sobre el particular; (iv) ejercer la coordinación del Consejo de Política Macroeconómica; (v) presentar al Consejo de Política Macroeconómica los informes y evaluaciones que este organismo requiera y (vi) asesorar al Ministro de Hacienda y Crédito Público en la formulación de la política de intervención y regulación de las actividades financiera, aseguradora, bursátil y, en general, de cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.

El Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional tiene asignadas sus funciones en el artículo 33 del Decreto 4712 de 2008, entre las que se destacan, (i) asesorar al Ministro de Hacienda y Crédito Público en el financiamiento público, las políticas con los organismos multilaterales, las políticas de riesgos y los procedimientos para el manejo de las operaciones de crédito público, asimiladas, de manejo de deuda y conexas, las operaciones de la Tesorería y las operaciones de la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público- con la banca de inversión y velar por su cumplimiento;

(ii) dirigir y administrar, bajo la orientación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, el diseño, la ejecución, coordinación, vigilancia y políticas de riesgo del financiamiento público, el otorgamiento de la garantía de la Nación, el manejo de las operaciones de crédito público y Tesoro Nacional y las operaciones de la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público- con la Banca de Inversión;

(iii) preparar, para el proyecto de Presupuesto General de la Nación, las proyecciones del servicio de la deuda de la Nación y la programación de los ingresos provenientes de las operaciones de crédito público de la Nación y de la recuperación de cartera; ejecutar el presupuesto del servicio de la deuda de la Nación y verificar el pago, la recuperación de cartera y el oportuno desembolso de los recursos del crédito;

(iv) actuar a solicitud del Ministro de Hacienda y Crédito Público como su interlocutor ante organismos multilaterales, entidades financieras internacionales y calificadoras de riesgo para el desarrollo de las funciones del Ministerio relacionadas con estos organismos; (v) coordinar la gestión y negociación de los convenios y protocolos de líneas de crédito internacionales relacionadas con crédito público y aprobar los textos de sus respectivas minutas y (vi) dirigir y asesorar el estudio para la gestión, negociación, celebración, modificación y perfeccionamiento de las operaciones de crédito público, asimiladas, de manejo, conexas, las titularizaciones de la Nación, así como negociar los contratos, garantías y contragarantías que las entidades estatales deban constituir a favor de la Nación, preparar y aprobar los textos de las minutas y documentos correspondientes y velar por el cumplimiento de su trámite y realizar su seguimiento.

Por último, respecto de la Unidad Administrativa Especial Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF), el Decreto 4712 de 2011, por medio del cual se creó ese organismo, señala en el artículo 3 que tendrá por objeto, dentro del marco de la política fijada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sin perjuicio de las atribuciones de la Junta Directiva del Banco de la República, la preparación de la normativa para el ejercicio de la facultad de reglamentación en materia cambiaria, monetaria y crediticia y de las competencias de regulación e intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, para su posterior expedición por el Gobierno Nacional.

En relación con las funciones del Director de esa entidad, el artículo 4 del Decreto 4712 de 2011 señala que le corresponde (i) adelantar los estudios económicos, jurídicos y los demás relacionados con las actividades a reglamentar, regular y/o intervenir en el cumplimiento de su objeto, de acuerdo a los estándares que se fijen para el efecto;

(ii) preparar los proyectos normativos necesarios para el ejercicio, por parte del Gobierno Nacional, de las facultades de reglamentación, regulación e intervención en el cumplimiento de su objeto; (iii) emitir conceptos sobre los proyectos normativos de otras entidades, que se sometan a su consideración; (iv) brindar apoyo técnico en la elaboración de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental y conceptuar sobre los que se encuentren en trámite, que se relacionen con sus competencias;

(v) realizar análisis de impacto regulatorio de los proyectos normativos a proponer al Gobierno Nacional, de conformidad con los estándares que se fijen para el efecto y (vi) evaluar y monitorear el impacto de las normas expedidas en los temas de su competencia. Con sustento en lo expuesto, para la Sala la integración del Comité de Seguimiento, junto con los lineamientos generales trazados para que se adelanten las sesiones, con la posibilidad de que asistan personas a título de invitados con derecho a voz, no a voto, y lo relativo a la Secretaría Técnica a quien le corresponde dar fe de los contenidos de las actas de las sesiones ordinarias y extraordinarias, entregar el orden del día, documentos e información necesaria para el desarrollo de las reuniones y verificar el cumplimiento de los compromisos y actividades, no merecen reproche alguno de constitucionalidad o de legalidad, en tanto además de ser una instancia conformada por funcionarios de un alto nivel técnico, se establecen unas directrices o parámetros mínimos razonables que permiten su funcionamiento adecuado, lo que se orienta a garantizar la efectividad de ese mecanismo de articulación para la correcta dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario.

De esta manera, se declarará la constitucionalidad y la legalidad de los artículos 2 y 3 de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020. 3.2.4.3.4.3. Los artículos 4 y 5 del acto administrativo bajo estudio se refieren a las sesiones y al quórum del Comité de Seguimiento, respectivamente. En lo que hace relación con las sesiones establece que se reunirá de manera ordinaria mensualmente, y extraordinariamente, a solicitud de cualquiera de sus miembros, las cuales podrán ser presenciales, semipresenciales o virtuales.

De igual modo, el Comité de Seguimiento sesionará con la presencia de todos sus integrantes y adoptará sus decisiones y recomendaciones por unanimidad. Al respecto, la Sala observa que la determinación de la periodicidad de las sesiones ordinarias se enmarca en el principio de libertad de configuración administrativa, lapso que resulta razonable para que el Comité de Seguimiento dentro de un plazo prudencial evalúe las diferentes situaciones presentadas en el marco de la ejecución del Programa Ingreso Solidario, como por ejemplo, el cumplimiento de los contratos celebrados con las entidades financieras, el seguimiento a las obligaciones de las entidades financieras, especialmente, la realización de los pagos y, en general, todo lo que se oriente al adecuado funcionamiento y operatividad del Programa Ingreso Solidario.

Adicionalmente, la posibilidad de que su realización se pueda adelantar de manera presencial, semipresencial o virtual, debe tener en consideración que el actual contexto que ha provocado la pandemia por el COVID-19, convoca a los funcionarios que conforman el Comité de Seguimiento, en caso de que decidan que las reuniones se realizarán presencialmente, a seguir el protocolo de bioseguridad diseñado por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 666 de 24 de abril de 2020, «Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19», con el fin de evitar, contener y mitigar el riesgo de contagio de la enfermedad.

Por último, la realización de las sesiones con la presencia de todos sus integrantes y la adopción de las decisiones por unanimidad, tiene como principal propósito revestir de legitimidad a esa instancia de articulación para hacer efectiva la coordinación, análisis y seguimiento de las situaciones relevantes para la correcta dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario, a lo que se agrega la noción de los consensos en la adopción de las decisiones, recomendaciones o sugerencias que resulten en el marco de las funciones asignadas al Comité de Seguimiento.

Con base en lo expuesto, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad de los artículos 4 y 5 de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020. 3.2.4.3.4.4. El artículo 6 del acto administrativo objeto de análisis señala que la resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, disposición que se encuentra en consonancia con el artículo 8 del Decreto Legislativo 518 de 2020, cuya vigencia es indefinida.

Sobre este particular, sea del caso indicar que la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de 1994[48], que efectuó el control automático de constitucionalidad al proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, precisó que «los decretos legislativos que expide el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente»[49].

En ese orden de ideas, como quiera que la Resolución No. 1066 de 2020 se atuvo a la regla de vigencia consagrada en el artículo 8 del Decreto Legislativo 518 de 2020, la Sala declarará la constitucionalidad y la legalidad del artículo 6 del acto administrativo bajo examen. 3.2.4.3.4.5. En definitiva, la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de los recursos del Programa Ingreso Solidario, como un órgano de articulación, persigue como fin constitucionalmente legítimo contribuir a la materialización del principio de coordinación entre las diferentes entidades administrativas para la ejecución de esa medida creada en el Decreto Legislativo 518 de 2020.

De igual manera, cumple con el requisito de necesidad fáctica y jurídica. El primero, porque la existencia de ese mecanismo formal de articulación es idóneo para lograr la efectiva realización del Programa Ingreso Solidario, con el fin de superar la crisis económica que ha generado las órdenes de cuarentena y aislamiento por el COVID-19 que, ciertamente, ha golpeado a los sectores sociales más vulnerables de la sociedad colombiana, listado de beneficiarios que será determinado por el Departamento Nacional de Planeación -DNP-.

El segundo, en tanto la creación del Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de los recursos del Programa, no hubiera sido posible con la existencia del marco normativo ordinario vigente, en la medida en que fue con la expedición del Decreto Legislativo 518 de 2020 que se dispuso la creación de esas entregas monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, marco normativo habilitante que permitió la creación del Comité de Seguimiento.

Por último, la Sala observa que los contenidos de la Resolución No. 1066 de 2020 no están revestidos de arbitrariedad, por cuanto no desconocen el núcleo esencial o duro de los derechos y libertades fundamentales, ni las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano a través de instrumentos que hacen parte de la legislación interna, no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado, ni comprometen derechos intangibles como la vida, integridad personal, a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, reconocimiento de la personalidad jurídica, prohibición de la esclavitud, servidumbre y trata de seres humanos, prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, libertad de conciencia, libertad de religión, principios de legalidad, favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal, elegir y ser elegido, contraer matrimonio y proteger a la familia, derechos del niño y protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado, no ser condenado a prisión por deudas y al habeas corpus, así como los mecanismos judiciales indispensables para su protección. Además, esas medidas no están fundadas en razones de discriminación por sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas, ni tampoco impone tratos diferenciados que sean injustificados.

Lo anteriormente expuesto, es suficiente para que la Corporación declare la constitucionalidad y la legalidad de la Resolución No. 1066 de 2020. 3.2.4.3.4.6. Por último, valga indicar que el presente estudio de constitucionalidad y de legalidad, no enerva la posibilidad de que el acto sobre el que recayó el control inmediato de legalidad sea demandado en ejercicio del respectivo medio de control, por razones distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- DECLÁRASE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEGALIDAD de la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, «Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario», expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

SEGUNDO. - ADVIÉRTASE que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución No. 1066 de 29 de abril de 2020, «Por la cual se crea el Comité de Seguimiento a los mecanismos de dispersión de recursos del Programa Ingreso Solidario», proferida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. TERCERO.-

NOTIFÍQUESE esta providencia a la Presidencia de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CUARTO.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. QUINTO.- Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |ROCÍO ARAÚJO OÑATE | |Presidenta | |Consejera | | | | | |(Firmado electrónicamente) | |(Firmado electrónicamente) | |MARÍA ADRIANA MARÍN | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejera | |Consejero | | | |ACLARA EL VOTO | (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero ----------------------- [1] Luis López Guerra, Introducción al derecho constitucional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1994, p. 84. [2] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En relación con la regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1886, véase la Sentencia C-063 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [3] Gaceta Constitucional núm. 767, sábado 4 de mayo de 1991.

Informe- Ponencia. El estado de sitio y la emergencia económica, Alfredo Vásquez Carrizosa y José Matías Ortiz, p. 11. Tomado de la Sentencia C-063 de 2003. [4] Así lo dispone el artículo 152 de la Constitución: «Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) Estados de excepción (…)». [5] En la Sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional precisó: «Recuérdese que los decretos legislativos que expide el Gobierno durante el estado de emergencia tienen el poder de derogar y modificar la legislación preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente se suspende». [6] Sentencia C-517 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. [7] Teoría Constitucional.

Supremacía y control de constitucionalidad. Tomo II, ediciones Depalma, Buenos Aires, 2000 (primera edición 1976), p. 99. [8] El artículo 151 del CPACA dispone: «Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 4.

De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas; 5. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 6.

De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico». [9] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia. [10] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [11] En relación con las características de la facultad reglamentaria precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, véase el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 19 de septiembre de 2017, radicación interna 2318, rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00. [12] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 26 de septiembre de 2019, exp. 2010-0027900 y Sentencia de 18 de febrero de 2016, exp. 2013- 00018-00.

Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 14 de noviembre de 2019, exp. 2014-00008-00 (20930). [13] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 7 de mayo de 2007, exp. 2003-00334-01. [14] Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 207. [15] Op. Cit.

Curso de Derecho Administrativo, p. 214. [16] Sentencia de 29 de octubre de 2013, exp. 2011-00744-00 (CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [17] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154. [18] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007.

Serie C No. 169. [19] Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302. [20] Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de 2018. Serie C No. 350. [21] Cuadernillo de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Nº 7: Control de Convencionalidad.

En: https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo7.pdf [22] Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 2200 A(XXI) el 16 de diciembre de 1966. Aprobado mediante Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, “Por la cual se aprueban los "Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”;

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. En sentencia del 29 de octubre de 2019, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo que la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, son instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (numeral 51).

Exp. 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00), M.P. Hernando Sánchez Sánchez. [23] Aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano. [24] M.P. Mario Alario Méndez. Radicación CA-001. Reiterada en sentencia 21 de junio de 1999, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Radicación número CA- 026. [25] M.P. Javier Díaz Bueno. Radicación CA-008. [26] Radicación CA-033.

Reiterada en Sentencia de 28 de enero de 2003, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 11001-03-15-000-2002- 0949-01. [27] M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00. [28] M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente 11001-03-15-000-2010- 00411-00. [29] Ver sentencia de 18 de enero de 2011.

M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2010-00165-00. [30] Salvamento de voto del Consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora a la providencia de 19 de octubre de 1999, radicación CA-038. [31] Sentencia de 5 de marzo de 2012, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-0315-000-2010-00369-00. [32] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 596. [33] «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público». [34] Ley 489 de 1998, art. 44. [35] Sentencia de 8 de mayo de 2020, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, exp. 2020-01061-00. [36] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 29 de octubre de 2013, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 2012-00348-00 (CA), 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, exp. 2010-00390-00 (CA) y 19 de mayo de 2020, M. P: César Palomino Cortés, exp. 2020-01013-00. [37] M.P. Carlos Bernal Pulido. [38] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [39] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-201502578-00(CA), sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [40] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 612. [41] C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [42] Sentencia C-822 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [43] Ibídem. [44] La Corte Constitucional en la Sentencia C-174 de 2020, lo caracterizó como «un programa gubernamental transitorio y extraordinario concebido para atender la actual emergencia económica y social, cuyo objeto es la entrega directa de recursos monetarios a las personas y hogares en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, para que estas puedan atender sus necesidades básicas, sin sujeción al cumplimiento de condiciones especiales». [45] https://ingresosolidario.dnp.gov.co/documentos/Manual_Operativo- Ingreso-Solidario.pdf.

El Programa Ingreso Solidario se ha desarrollado en tres etapas. La etapa uno llegó a los colombianos que tuvieran cuentas con entidades financieras. La etapa dos busca llegar a quienes no tienen una cuenta en el sistema financiero. La etapa tres pretende llegar a quienes no han recibido el beneficio en los municipios. [46] De conformidad con el artículo 3 del Decreto 444 de 2020, los recursos del FOME provendrán de las siguientes fuentes: 1.

Los recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE. 2. Los recursos provenientes del Fondo de Pensiones Territoriales -FONPET. 3. Los recursos asignados en el presupuesto general de la Nación. 4. Los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos. 5. Los demás que determine el Gobierno Nacional. [47] En: https://ingresosolidario.dnp.gov.co/.

Última visita 4 de noviembre de 2020. [48] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [49] La Corte Constitucional en la sentencia C-224 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, también precisó que las medidas legislativas penales adoptadas durante el estado de emergencia también tienen carácter transitorio. Al respecto, sostuvo: «no pueden tener vocación de permanencia por cuanto llevan implícitas limitaciones en el tiempo para salvaguardar el principio de estricta legalidad penal», por lo que concluyó que «se mantiene la regla general sobre la vigencia permanente de los decretos legislativos adoptados durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, bajo la salvedad de las normas tributarias y las penales que tienen vocación transitoria».