11001-03-15-000-2020-00966-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-00966-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2020-12-02

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Superintendencia De La Economía Solidaria·Demandado: Resolución 2020ses003695 Del 19 De Marzo De 2020, Resolución 2020ses004045 Del 3 De Abril De 2020 Y Resolución 2020ses004475 Del 17 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: [E]l control inmediato de legalidad sirve como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación. (…) En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: (…) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. (…) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para el control correspondiente. En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control del acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. (…) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el decreto que declara el estado de excepción y los decretos legislativos que lo desarrollan. (…) Es integral, pero no completo ni absoluto. No se trata propiamente de confrontar el acto frente a todo el ordenamiento jurídico, sino de examinarlo para establecer el cumplimiento de los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento. (…) Justamente por lo anterior, el control inmediato de legalidad (que es de carácter oficioso) no es incompatible con las acciones de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en la sentencia. (…) La sentencia que decide el control de legalidad tiene efectos erga omnes y hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).ACTOS OBJETO DE CONTROL - Requisitos / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVOEse análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto de carácter general, impersonal y abstracto -acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley-, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).POTESTAD REGLAMENTARIA / PRINCIPIO DE NECESIDAD[L]a potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001031500020090054900.REQUISITOS DE FORMA - ControlLa sala constata que las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 tienen elementos que permiten la identificación: el número, la fecha, la mención de las facultades que se ejercen, la exposición de las consideraciones (motivación), la parte dispositiva y la firma del funcionario que las suscribe. (…) Se advierte, asimismo, que las resoluciones observaron la forma y procedimiento propios para la validez de este tipo de actos generales. Se profirieron por escrito, bajo la forma de resolución. La sala verificó también que las resoluciones objeto del presente control fueron publicadas en el sitio web de la Superintendencia de la Economía Solidaria.SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA - Funciones / EMERGENCIA SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA POR LA COVID 19 / JEFES DE ENTIDADES - Habilitados para suspender términos de las actuaciones a cargoAdemás de los objetivos generales establecidos en el artículo 35 de la Ley 454 de 1998, la Superintendencia de la Economía Solidaria, conforme con el Decreto 186 de 2004, tiene a su cargo la supervisión de la actividad financiera del cooperativismo y sobre los servicios de ahorro y crédito de los fondos de empleados y asociaciones mutualistas. Asimismo, supervisa a las organizaciones de la economía solidaria que determine el presidente de la República, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado con los objetivos y finalidades señalados por el artículo 35 de la Ley 454 de 1998. En ese marco general de competencias, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 186, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, además de las previstas en las Leyes 454 de 1998 y 795 de 2003, le compete: (…) Imponer sanciones administrativas personales. (…) Imponer las sanciones administrativas institucionales. (…) Fijar el monto de las contribuciones que las entidades supervisadas deben pagar para atender sus gastos de funcionamiento e inversión en porcentajes proporcionales, con sujeción a los criterios establecidos por el artículo 38 de la Ley 454. (…) Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las organizaciones de la economía solidaria distintas a las establecidas en el numeral 23 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, incluso las atribuciones relacionadas con institutos de salvamento y toma de posesión para administrar o liquidar. (…) Autorizar, en los términos establecidos por el artículo 15 de la Ley 454 de 1998, la participación de personas naturales en los organismos de segundo grado de carácter económico en calidad de asociados. (…) Autorizar el ejercicio de la actividad financiera en las cooperativas de ahorro y crédito y en las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito. (…) Vigilar los procesos de liquidación y designar los liquidadores de las entidades sometidas a su vigilancia que no se encuentren inscritas en el fondo de garantías de entidades cooperativas. (…) Autorizar a las entidades vigiladas las actividades que, de acuerdo con la ley, deban ser objeto de autorización. (…) Ejercer las funciones que le corresponde relacionadas con los planes de ajuste en los procesos de conversión y especialización de cooperativas. Adicionalmente, en los términos del artículo 3 del Decreto 186, ejerce funciones en relación con las cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. (…) En la entidad la función disciplinaria la ejerce en primera instancia la secretaría general y en segunda instancia, el despacho del superintendente, según los artículos 11 y 5 del Decreto 186 de 2004, respectivamente, y de acuerdo con el manual específico de funciones de la entidad. Por otra parte, la sala precisa que, por cuenta de la emergencia social, económica y ecológica por la Covid-19, los decretos 417 y 491 de 2020 habilitaron a los jefes de las entidades para que, mediante acto administrativo, suspendieran los términos de las actuaciones a cargo.TRABAJO EN CASA / MEDIOS TECNOLÓGICOS / ATENCIÓN AL PÚBLICO / DERECHO A LA SALUD / DERECHO A LA INTEGRIDAD / DERECHO AL TRABAJO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / AISLAMIENTO PREVENTIVO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOSEl Decreto 417 estableció la posibilidad de que los funcionarios prestaran el servicio mediante el mecanismo de trabajo en casa y habilitó la atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Todo eso en orden a propiciar el distanciamiento, el aislamiento preventivo y reducir la propagación de la Covid-19, siempre que se protejan los derechos a la salud, a la vida, la integridad personal, el trabajo y el debido proceso. En uso de las facultades otorgadas por el Decreto 417, se profirió el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y, entre otras, se adoptaron medidas para flexibilizar la prestación del servicio de forma presencial, permitir la utilización de medios digitales y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que, en todo caso, se afecte la continuidad y efectividad del ejercicio de la función pública. (…) [L]a motivación de los actos examinados resulta conforme con los presupuestos que el presidente de la República expuso tanto para declarar la emergencia social, económica y ecológica, en el Decreto 417, como para flexibilizar el ejercicio de la función pública a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria (Decreto 491). En la motivación de los actos controlados se alude a la necesidad de proteger los derechos a la salud, a la vida y al debido proceso de los funcionarios de la entidad y de las demás personas. (…) en el ámbito de competencias de la entidad está el ejercicio de ese tipo de funciones y, en el marco de la excepción por la Covid-19, la autoridad adquirió incluso competencias para suspender los términos de las actuaciones. Sobra decir que la finalidad perseguida es legal y constitucionalmente válida, pues la suspensión de términos, que es una medida extraordinaria y temporal, propicia el trabajo en casa y el uso eficiente de herramientas tecnológicas, al paso que protege la vida y salud de las personas.POTESTAD SANCIONATORIA / PROCESOS DISCIPLINARIOS - SuspensiónEn cuanto a la suspensión de los procesos disciplinarios y los demás en los que la entidad ejerce la potestad sancionatoria, la sala considera que la medida protege el debido proceso de las personas sometidas al ius puniendi estatal, al paso que permite el ejercicio oportuno de la competencia por parte de la administración. Por su parte, el artículo 2 suspendió temporalmente (entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020) la recepción de correspondencia de usuarios externos en la sede de la entidad. En su lugar, habilitó canales virtuales para recibir peticiones. La sala juzga que, ante la imposibilidad de que los funcionarios presten servicio presencial en la entidad, como consecuencia de las medidas de aislamiento preventivo y distanciamiento social ordenadas por el Gobierno Nacional para evitar la propagación de la Covid-19, es válida la suspensión de la atención de la ventanilla única de correspondencia para recibir peticiones. Por igual, es legal que se habilitaran canales digitales para recibirlas. Por las mismas razones expuestas para avalar la legalidad del artículo 1, la sala declarará que es legal la suspensión de términos de los procesos disciplinarios que se adelantan contra funcionarios de la entidad tanto en primera como en segunda instancia, dispuesta en el artículo 3 de la Resolución 2020SES003695, pues, se repite, tienen por objeto proteger los derechos a la salud, a la vida y al debido proceso, tanto de los funcionarios como de los sujetos disciplinables.SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA - Competencia para determinar suspensión de actuaciones / ESTADO DE EMERGENCIA / FUNCIONAMIENTO DEL ESTADOEl artículo 5 de la Resolución 2020SES003695 dispuso que la suspensión no incluye las actuaciones en materia de contratación estatal. Pues bien, la sala considera que, a partir de la habilitación del Decreto 417, la Superintendencia de la Economía Solidaria tenía la competencia para decidir cuáles eran las actuaciones que suspendía y definir qué actuaciones podía seguir adelantando durante la emergencia. Fíjese que el estado de emergencia no implicaba la parálisis del funcionamiento del Estado. Todo lo contrario, la posibilidad de suspender términos y la atención presencial implicaba que cada entidad evaluara, como se hizo en este caso, si era posible realizar las actuaciones por medios virtuales o continuar la atención de forma presencial, siempre que se acataran las correspondientes medidas sanitarias.CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD / NECESIDAD[P]ara determinar si se cumplen los presupuestos de necesidad y proporcionalidad, respecto de las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y de cara a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar, la sala empieza por precisar que el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción) prevé que las medidas del Gobierno deben resultar necesarias para superar el estado de emergencia. Además, según el artículo 13 ib., las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, al punto que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. (…) Si bien el ejecutivo goza de cierto margen de maniobra para definir qué tipo de atribuciones ejercerá, lo cierto es que debe evitar el uso excesivo de las facultades extraordinarias (principio de proporcionalidad) y tener en cuenta que está proscrito el uso de las atribuciones que no sean indispensables para conjurar la crisis (principio de necesidad). En el sub lite, tal como se describe en los actos controlados, está probado el hecho evidente, notorio, de la pandemia, por cuenta de la Covid-19. Se trata de un acontecimiento repentino, inesperado, anormal, extraordinario, que, dado el crecimiento exponencial, constituye una amenaza global seria para la salud de las personas, con graves repercusiones en la vida social, económica y en el propio funcionamiento del Estado. Visto el contenido de las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 2020SES004475, la sala juzga que es proporcional la suspensión de términos (y posterior prórroga) de las actuaciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria, por cuanto se trata primordialmente de proteger la salud y la vida de las personas, dado el riesgo de contagio por el coronavirus. Además, la suspensión temporal de términos garantiza que las actuaciones se sigan en condiciones de igualdad, para así evitar que alguna de las partes saque provecho o se beneficie indebidamente de la crisis sanitaria. De manera que, para la sala, es razonable la suspensión temporal de los términos de los procesos sancionatorios y disciplinarios, así como la atención presencial en la ventanilla única de correspondencia en la sede de la entidad y la suspensión de los términos para atender peticiones. Se repite: la suspensión de términos surge necesaria y proporcional frente a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar, ya que la crisis sanitaria ha demostrado que los instrumentos ordinarios se revelan insuficientes para atender semejante emergencia y evitar que se extiendan las consecuencias adversas.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los límites del ejecutivo con ocasión de las facultades extraordinarias otorgadas para conjurar crisis e impedir la extensión de sus efectos ver entre muchas otras, ver sentencias C - 145 de 2020 y C-135 de 2009.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, Resolución 2020SES004045 del 3 de abril de 2020 y Resolución 2020SES004475 del 17 de abril de 2020 de la Superintendencia de la Economía Solidaria / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / ESTADO DE EMERGENCIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA / NATURALEZA JUDICIAL / AUTÓNOMO / AUTOMÁTICO / INMEDIATO / INTEGRAL / OFICIOSO / EFECTOS ERGA OMNES [E]l control inmediato de legalidad sirve como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación. (…) En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: (…) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. (…) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control del acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. (…) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el decreto que declara el estado de excepción y los decretos legislativos que lo desarrollan.

(…) Es integral, pero no completo ni absoluto. No se trata propiamente de confrontar el acto frente a todo el ordenamiento jurídico, sino de examinarlo para establecer el cumplimiento de los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

(…) Justamente por lo anterior, el control inmediato de legalidad (que es de carácter oficioso) no es incompatible con las acciones de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en la sentencia. (…) La sentencia que decide el control de legalidad tiene efectos erga omnes y hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 ACTOS OBJETO DE CONTROL – Requisitos / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto de carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 POTESTAD REGLAMENTARIA / PRINCIPIO DE NECESIDAD [L]a potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001031500020090054900. REQUISITOS DE FORMA – Control La sala constata que las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 tienen elementos que permiten la identificación: el número, la fecha, la mención de las facultades que se ejercen, la exposición de las consideraciones (motivación), la parte dispositiva y la firma del funcionario que las suscribe.

(…) Se advierte, asimismo, que las resoluciones observaron la forma y procedimiento propios para la validez de este tipo de actos generales. Se profirieron por escrito, bajo la forma de resolución. La sala verificó también que las resoluciones objeto del presente control fueron publicadas en el sitio web de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA – Funciones / EMERGENCIA SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA POR LA COVID 19 / JEFES DE ENTIDADES – Habilitados para suspender términos de las actuaciones a cargo Además de los objetivos generales establecidos en el artículo 35 de la Ley 454 de 1998, la Superintendencia de la Economía Solidaria, conforme con el Decreto 186 de 2004, tiene a su cargo la supervisión de la actividad financiera del cooperativismo y sobre los servicios de ahorro y crédito de los fondos de empleados y asociaciones mutualistas.

(…) Imponer las sanciones administrativas institucionales. (…) Fijar el monto de las contribuciones que las entidades supervisadas deben pagar para atender sus gastos de funcionamiento e inversión en porcentajes proporcionales, con sujeción a los criterios establecidos por el artículo 38 de la Ley 454. (…) Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las organizaciones de la economía solidaria distintas a las establecidas en el numeral 23 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, incluso las atribuciones relacionadas con institutos de salvamento y toma de posesión para administrar o liquidar.

(…) Autorizar, en los términos establecidos por el artículo 15 de la Ley 454 de 1998, la participación de personas naturales en los organismos de segundo grado de carácter económico en calidad de asociados. (…) Autorizar el ejercicio de la actividad financiera en las cooperativas de ahorro y crédito y en las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito.

(…) Vigilar los procesos de liquidación y designar los liquidadores de las entidades sometidas a su vigilancia que no se encuentren inscritas en el fondo de garantías de entidades cooperativas. (…) Autorizar a las entidades vigiladas las actividades que, de acuerdo con la ley, deban ser objeto de autorización. (…) Ejercer las funciones que le corresponde relacionadas con los planes de ajuste en los procesos de conversión y especialización de cooperativas.

Adicionalmente, en los términos del artículo 3 del Decreto 186, ejerce funciones en relación con las cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. (…) En la entidad la función disciplinaria la ejerce en primera instancia la secretaría general y en segunda instancia, el despacho del superintendente, según los artículos 11 y 5 del Decreto 186 de 2004, respectivamente, y de acuerdo con el manual específico de funciones de la entidad.

Por otra parte, la sala precisa que, por cuenta de la emergencia social, económica y ecológica por la Covid-19, los decretos 417 y 491 de 2020 habilitaron a los jefes de las entidades para que, mediante acto administrativo, suspendieran los términos de las actuaciones a cargo. FUENTE FORMAL: LEY 454 DE 1998 / LEY 795 DE 2003 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 186 DE 2004 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 186 DE 2004 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 186 DE 2004 – ARTÍCULO 3 TRABAJO EN CASA / MEDIOS TECNOLÓGICOS / ATENCIÓN AL PÚBLICO / DERECHO A LA SALUD / DERECHO A LA INTEGRIDAD / DERECHO AL TRABAJO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / AISLAMIENTO PREVENTIVO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS El Decreto 417 estableció la posibilidad de que los funcionarios prestaran el servicio mediante el mecanismo de trabajo en casa y habilitó la atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Todo eso en orden a propiciar el distanciamiento, el aislamiento preventivo y reducir la propagación de la Covid-19, siempre que se protejan los derechos a la salud, a la vida, la integridad personal, el trabajo y el debido proceso. En uso de las facultades otorgadas por el Decreto 417, se profirió el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y, entre otras, se adoptaron medidas para flexibilizar la prestación del servicio de forma presencial, permitir la utilización de medios digitales y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que, en todo caso, se afecte la continuidad y efectividad del ejercicio de la función pública.

(…) [L]a motivación de los actos examinados resulta conforme con los presupuestos que el presidente de la República expuso tanto para declarar la emergencia social, económica y ecológica, en el Decreto 417, como para flexibilizar el ejercicio de la función pública a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria (Decreto 491). En la motivación de los actos controlados se alude a la necesidad de proteger los derechos a la salud, a la vida y al debido proceso de los funcionarios de la entidad y de las demás personas.

(…) en el ámbito de competencias de la entidad está el ejercicio de ese tipo de funciones y, en el marco de la excepción por la Covid-19, la autoridad adquirió incluso competencias para suspender los términos de las actuaciones. Sobra decir que la finalidad perseguida es legal y constitucionalmente válida, pues la suspensión de términos, que es una medida extraordinaria y temporal, propicia el trabajo en casa y el uso eficiente de herramientas tecnológicas, al paso que protege la vida y salud de las personas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 POTESTAD SANCIONATORIA / PROCESOS DISCIPLINARIOS – Suspensión En cuanto a la suspensión de los procesos disciplinarios y los demás en los que la entidad ejerce la potestad sancionatoria, la sala considera que la medida protege el debido proceso de las personas sometidas al ius puniendi estatal, al paso que permite el ejercicio oportuno de la competencia por parte de la administración. Por su parte, el artículo 2 suspendió temporalmente (entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020) la recepción de correspondencia de usuarios externos en la sede de la entidad.

En su lugar, habilitó canales virtuales para recibir peticiones. La sala juzga que, ante la imposibilidad de que los funcionarios presten servicio presencial en la entidad, como consecuencia de las medidas de aislamiento preventivo y distanciamiento social ordenadas por el Gobierno Nacional para evitar la propagación de la Covid-19, es válida la suspensión de la atención de la ventanilla única de correspondencia para recibir peticiones.

Por igual, es legal que se habilitaran canales digitales para recibirlas. Por las mismas razones expuestas para avalar la legalidad del artículo 1, la sala declarará que es legal la suspensión de términos de los procesos disciplinarios que se adelantan contra funcionarios de la entidad tanto en primera como en segunda instancia, dispuesta en el artículo 3 de la Resolución 2020SES003695, pues, se repite, tienen por objeto proteger los derechos a la salud, a la vida y al debido proceso, tanto de los funcionarios como de los sujetos disciplinables.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA – Competencia para determinar suspensión de actuaciones / ESTADO DE EMERGENCIA / FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO El artículo 5 de la Resolución 2020SES003695 dispuso que la suspensión no incluye las actuaciones en materia de contratación estatal. Pues bien, la sala considera que, a partir de la habilitación del Decreto 417, la Superintendencia de la Economía Solidaria tenía la competencia para decidir cuáles eran las actuaciones que suspendía y definir qué actuaciones podía seguir adelantando durante la emergencia. Fíjese que el estado de emergencia no implicaba la parálisis del funcionamiento del Estado.

Todo lo contrario, la posibilidad de suspender términos y la atención presencial implicaba que cada entidad evaluara, como se hizo en este caso, si era posible realizar las actuaciones por medios virtuales o continuar la atención de forma presencial, siempre que se acataran las correspondientes medidas sanitarias. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD / NECESIDAD [P]ara determinar si se cumplen los presupuestos de necesidad y proporcionalidad, respecto de las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y de cara a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar, la sala empieza por precisar que el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción) prevé que las medidas del Gobierno deben resultar necesarias para superar el estado de emergencia. Además, según el artículo 13 ib., las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, al punto que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

(…) Si bien el ejecutivo goza de cierto margen de maniobra para definir qué tipo de atribuciones ejercerá, lo cierto es que debe evitar el uso excesivo de las facultades extraordinarias (principio de proporcionalidad) y tener en cuenta que está proscrito el uso de las atribuciones que no sean indispensables para conjurar la crisis (principio de necesidad).

En el sub lite, tal como se describe en los actos controlados, está probado el hecho evidente, notorio, de la pandemia, por cuenta de la Covid-19. Se trata de un acontecimiento repentino, inesperado, anormal, extraordinario, que, dado el crecimiento exponencial, constituye una amenaza global seria para la salud de las personas, con graves repercusiones en la vida social, económica y en el propio funcionamiento del Estado.

Visto el contenido de las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 2020SES004475, la sala juzga que es proporcional la suspensión de términos (y posterior prórroga) de las actuaciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria, por cuanto se trata primordialmente de proteger la salud y la vida de las personas, dado el riesgo de contagio por el coronavirus.

Además, la suspensión temporal de términos garantiza que las actuaciones se sigan en condiciones de igualdad, para así evitar que alguna de las partes saque provecho o se beneficie indebidamente de la crisis sanitaria. De manera que, para la sala, es razonable la suspensión temporal de los términos de los procesos sancionatorios y disciplinarios, así como la atención presencial en la ventanilla única de correspondencia en la sede de la entidad y la suspensión de los términos para atender peticiones.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2020SES003695 DEL 19 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN 2020SES004045 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 2020SES004475 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00966-00(CA) (ACUMULADOS 11001-03- 15-000-2020-01836-00 Y 11001-03-15-000-2020-01281-00) Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: RESOLUCIÓN 2020SES003695 DEL 19 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN 2020SES004045 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 2020SES004475 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Actos: Resoluciones 2020SES003695 del 19 de marzo, 2020SES004045 del 3 de abril y 2020SES004475 del 17 de abril de 2020, expedidas por la Superintendencia de la Economía Solidaria Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: Sentencia de única instancia Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la sala especial de decisión 3 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Actos objeto de control judicial El Superintendente de la Economía Solidaria profirió la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, cuyo control de legalidad corresponde ejercer a esta Corporación[1]. El acto es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN 2020SES003695 DE 19 de marzo de 2020 Por la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de la propagación del virus COVID-19, consistentes en la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario.

EL SUPERINTENDENTE DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 3° del artículo 5º del Decreto 186 del 26 de enero de 2004, y

CONSIDERANDO

Que la Superintendencia de la Economía Solidaria fue creada mediante la Ley 454 de 1998, en concordancia con lo previsto en los artículos 58 y 333 de la Constitución Política de Colombia. Que dentro de las funciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria, establecidas en el artículo 36 de la Ley 454 de 1998, se encuentran, entre otras, las de instruir a las organizaciones solidarias vigiladas sobre la manera en que deben cumplir las disposiciones que rigen su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. Que la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece términos legales para el desarrollo de las actuaciones administrativas y, en su artículo 7, dispone que las autoridades tendrán frente a las personas que acudan a ellas, la facultad de adoptar los medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de aquellos.

Que el Decreto 186 de 2004, establece como facultades de la Superintendencia de la Economía Solidaria, la de imponer sanciones administrativas personales e institucionales. Así mismo, el Decreto 186 de 2004, modificado por el 689 de 2005, establece en cabeza de la Secretaría General resolver las investigaciones de carácter disciplinario que se adelanten en contra de los funcionarios de la Superintendencia, en primera instancia, y en segunda instancia, el Despacho del Superintendente de la Economía Solidaria.

Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró que el brote de COVID-19 es una pandemia, manifestando el director de la OMS que están "altamente preocupados" por el avance del Covid-19 en el mundo. Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, por la propagación del brote del virus COVID-19.

Que la Presidencia de la República, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto. Que la Superintendencia de la Economía Solidaria, para garantizar la salud de los funcionarios, contratistas y usuarios de la administración, así como el debido proceso en la acción administrativa, considera necesario adoptar, como medida de prevención, la suspensión de términos en todas las actuaciones administrativas, procesales en el régimen sancionatorio y disciplinario que se adelanten en la Entidad.

Que resulta conveniente suspender la recepción de documentos en la Ventanilla Única de Correspondencia por parte del grupo de Correspondencia de la Entidad. No obstante lo anterior, sigue disponible para el público en general la recepción por medio virtual al correo electrónico atencionalciudadano@supersolidaria.gov.co, o a través de la ventanilla única virtual y sede electrónica www.supersolidaria.gov.co, así como los demás canales de interacción descritos en la Resolución No. 2020113000435 de 17 de enero de 2020.

Que, esta suspensión de términos no cobija los procesos de selección de contratistas de la Entidad que se encuentren en curso, los cuales continuarán sin interrupción y se desarrollarán conforme a lo previsto en los respectivos cronogramas establecidos en los actos administrativos que ordenaron su apertura. Lo anterior, en consideración a que la comunicación con los interesados en participar en los procesos se realiza a través del SECOP e igualmente a través de dicho portal se pueden consultar los documentos y actuaciones que se generan.

Que el Consejo Superior de la Judicatura, a través de su Presidencia, el 15 de marzo de 2020 expidió el Acuerdo PCSJA20-11517 disponiendo la suspensión de términos entre el 16 al 20 de marzo, salvo para las acciones de tutelas que deberán ser atendidas en los términos de Ley; por tal motivo, no se suspenderá la recepción de notificaciones judiciales al respecto, que se reciban por medio del correo electrónico notificacionesjudiciales@supersolidaria.gov.co.

Que, en mérito de lo expuesto, el Superintendente de la Economía Solidaria,

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, las actuaciones administrativas, y las actuaciones procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario que se surtan ante la Superintendencia de la Economía Solidaria; fecha en la que no correrán los términos para todos los efectos de Ley, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. ARTÍCULO 2°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, la recepción de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Para este fin, se dispondrán todos los canales virtuales de la Entidad para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas. ARTÍCULO 3°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, las actuaciones que se adelanten con carácter disciplinario en contra de los funcionarios de la Superintendencia de la Economía Solidaria, tanto en primera como en segunda instancia. ARTÍCULO 4°. - Los funcionarios del nivel directivo adoptarán las medidas pertinentes con el fin de garantizar el despacho y la atención prioritaria de aquellos procesos y actuaciones cuyo plazo deba cumplirse por ley el día 19 de marzo de 2020.

ARTÍCULO 5 °. - La suspensión de términos no aplicará para las actuaciones en materia de contratación estatal. ARTÍCULO 6°. - La Secretaría General de la Superintendencia deberá dar a conocer el contenido de la presente Resolución por medio de la publicación en el diario oficial, en la página Web y en las instalaciones de la Entidad. ARTÍCULO 7°. - La Secretaría General, asegurará el debido cumplimiento y aplicación de la presente Resolución al interior de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

ARTÍCULO 8 °. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C., 19 de marzo de 2020 RICARDO LOZANO PARDO Superintendente Además, el Superintendente de la Economía Solidaria expidió la Resolución 2020SES004045 del 3 de abril de 2020, cuyo texto es el siguiente[2]: RESOLUCIÓN 2020SES004045 DE 3 de abril de 2020 Por la cual se da alcance a la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 «Por la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de la propagación del virus COVID-19, consistentes en la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario», y se incluyen otras disposiciones.

EL SUPERINTENDENTE DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 3° del artículo 5º del Decreto 186 de 2004, así como las dispuestas en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, y

CONSIDERANDO

Que la Superintendencia de la Economía Solidaria fue creada mediante la Ley 454 de 1998, cuyo artículo 34 establece: «El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de la Economía Solidaria la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante acto general, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado».

Que el artículo 35 de la Ley 454 de 1998, define como objetivos y finalidades de la Superintendencia los siguientes: «1. Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre las entidades que cobija su acción para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas contenidas en sus propios estatutos; 2.

Proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de Economía Solidaria, de los terceros y de la comunidad en general; 3. Velar por la preservación de la naturaleza jurídica de las entidades sometidas a su supervisión, en orden a hacer prevalecer sus valores, principios y características esenciales; 4. Vigilar la correcta aplicación de los recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas normativas a ellas otorgadas; 5.

Supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y funcionamiento de las entidades vigiladas». Que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, impartió instrucciones en virtud de la Emergencia Sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, ordenando el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 13 de abril de 2020.

Que mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», en su parte considerativa señaló, entre otros aspectos lo siguiente: «Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.

(…) Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

(…) Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales. (…) Que en las condiciones actuales el normal desarrollo de los procesos y actuaciones referentes a estos métodos puede verse alterado, generando riesgos, incertidumbre e inseguridad jurídica.

(…) Que, de igual manera, se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado».

Que la Superintendencia de la Economía Solidaria, mediante Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, adoptó medidas transitorias por motivos de la propagación del virus COVID-19, con el fin de garantizar el derecho de defensa y contradicción de los vigilados y la ciudadanía en general para las actuaciones administrativas y procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario, por lo que las demás funciones de Supervisión a cargo de esta Superintendencia se encuentran vigentes y no fueron objeto de suspensión. Que la Superintendencia de la Economía Solidaria, en cumplimiento de los principios de la función administrativa, el interés general y la continua prestación del servicio, seguirá adelantando las funciones de Supervisión consistentes en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico sobre las entidades objeto de supervisión. Que, como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para el distanciamiento social y el aislamiento preventivo obligatorio, se hace necesario que la Superintendencia garantice el acceso, la atención y la prestación de los servicios mediante la utilización de los medios digitales y los mecanismos de las tecnologías de la información y las comunicaciones, para de esta forma evitar la exposición física entre los servidores públicos y la ciudadanía y las reuniones de las personas en las sedes de la Entidad.

Que, las entidades públicas tienen el deber legal y constitucional de garantizar el derecho de contradicción y defensa de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que, en mérito de lo expuesto, el Superintendente de la Economía Solidaria,

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °.- Alcance a la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020. Dar alcance a la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, en el sentido de aclarar lo ordenado e incluir lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. ARTÍCULO 2º.- Suspensión de términos. Aclarar el artículo 1° de la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2019, en el sentido de indicar que la suspensión de términos entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, se limita únicamente a las actuaciones procesales y de agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantados por la Entidad.

Parágrafo: Durante la suspensión de términos y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, según las disposiciones indicadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. ARTÍCULO 3°.- Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las demás actuaciones administrativas expedidas por la Superintendencia de la Economía Solidaria y no cobijadas por la suspensión de términos, serán notificadas o comunicadas por medios electrónicos.

Para el efecto, en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie por la ciudadanía o entidades supervisadas, será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. La Superintendencia, efectuará las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo mediante la herramienta electrónica con la que cuenta la entidad y que dispone de la opción de buzón de correo electrónico.

El mensaje de datos deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, conforme lo establece la ley y fuere aplicable. La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo.

En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. ARTÍCULO 4º.- Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con lo señalado en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, se informará de esta circunstancia al interesado antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

ARTÍCULO 5 °.- Canales electrónicos para la recepción de correspondencia y solicitudes de información por medio escrito. Para la recepción de solicitudes de información, documentos o consultas de las entidades vigiladas y de la ciudadanía en general, éstas deberán ser presentadas únicamente por medio escrito a través de los siguientes canales electrónicos: • Correo electrónico atencionalciudadano@supersolidaria.gov.co • Por la ventanilla única virtual y sede electrónica en la página web de la Superintendencia: http://www.supersolidaria.gov.co/ ARTÍCULO 6°.- Otras actuaciones a las cuales no aplica la suspensión de términos. La suspensión de términos tampoco aplicará para las actuaciones en materia de contratación estatal.

ARTÍCULO 7 °.- Publicación. La Secretaría General de la Superintendencia deberá dar a conocer el contenido de la presente Resolución por medio de la publicación en el diario oficial, en la página Web y en las instalaciones de la Entidad. ARTÍCULO 8°.- Cumplimiento y aplicación de la Resolución. La Secretaría General, asegurará el debido cumplimiento y aplicación de la presente Resolución al interior de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

ARTÍCULO 9 °.- La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C., a los 3 de abril de 2020 RICARDO LOZANO PARDO Superintendente Por último, el Superintendente de la Economía Solidaria expidió la Resolución 2020SES004475 del 17 de abril de 2020, cuyo texto es el siguiente[3]: RESOLUCIÓN 2020SES004475 DE 17 de abril 2020 Por la cual se prorroga la medida de suspensión de términos adoptada en la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 EL SUPERINTENDENTE DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 3° del artículo 5º del Decreto 186 del 26 de enero de 2004, así como las dispuestas en el artículo 6 del Decreto Legislativo Nro. 491 del 28 de marzo de 2020, y

CONSIDERANDO

Que la Superintendencia de la Economía Solidaria mediante Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 1°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, las actuaciones administrativas y las actuaciones procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario que se surtan ante la Superintendencia de la Economía Solidaria; fecha en la que no correrán los términos para todos los efectos de Ley, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. ARTÍCULO 2°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, la recepción de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Para este fin, se dispondrán todos los canales virtuales de la Entidad para recibir peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas. ARTÍCULO 3°. - Suspender entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, inclusive, las actuaciones que se adelanten con carácter disciplinario en contra de los funcionarios de la Superintendencia de la Economía Solidaria, tanto en primera como en segunda instancia.» Que posteriormente, la Superintendencia de la Economía Solidaria mediante Resolución 2020SES004045 del 3 de abril de 2020, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 1°.- Alcance a la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020.

Dar alcance a la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, en el sentido de aclarar lo ordenado e incluir lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.» Que el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», establece en su artículo 6 lo siguiente: «Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.» -Subrayado y negrilla fuera de texto.

Que la Emergencia Sanitaria que hace mención el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, fue declarada por el Ministerio de Salud y Protección social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declarando el estado de emergencia sanitaria causado por el coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

Que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, mantuvo las medidas de aislamiento decretadas en el Decreto 457 del22 de marzo de 2020, y estableciendo lo siguiente: «Artículo 1. Aislamiento. Ordenar aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir cero horas (00:00 a.m.)-sic- del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.)-sic- del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.» Que, como consecuencia de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para el distanciamiento social y el aislamiento preventivo obligatorio, se hace necesario que la Superintendencia garantice el acceso, la atención y la prestación de los servicios mediante la utilización de los medios digitales y los mecanismos de las tecnologías de la información y las comunicaciones, para de esta forma evitar la exposición física entre los servidores públicos y la ciudadanía y las reuniones de las personas en las sedes de la Entidad.

Que, las entidades públicas tenemos el deber legal y constitucional de garantizar el derecho de contradicción y defensa de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que, durante la suspensión de términos administrativos, el personal de la Superintendencia continuará adelantando sus labores mediante la modalidad de trabajo en casa, realizando otras actuaciones administrativas no sujetas a la suspensión de términos de la presente Resolución, haciendo uso de medios virtuales y tecnológicos para tal fin.

Que, por lo anterior y, con el fin de garantizar a los servidores públicos, a los ciudadanos e interesados en los procedimientos administrativos, sancionatorios y disciplinarios, en su caso, así como, respetar el debido proceso y brindar seguridad jurídica en las actuaciones que cursan actualmente en ésta Superintendencia, se hace necesario tomar medidas transitorias, como las que aquí se disponen, para adecuar las condiciones de la prestación del servicio de esta entidad.

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °. - Prorrogar el término de la suspensión desde el 19 de abril y hasta el 8 de mayo de 2020, inclusive, de las actuaciones procesales y el agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas, que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantados por la Entidad. Parágrafo: Durante la suspensión de términos y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, según las disposiciones indicadas en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.

ARTÍCULO 2 °. – Prorrogar el término de la suspensión desde el 19 de abril y hasta el 8 de mayo de 2020, inclusive, para la recepción de correspondencia de usuarios externos ante la Ventanilla Única de Correspondencia en la sede de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Para este fin, se dispondrán todos los canales virtuales de la Entidad para recibir peticiones, consultas, correspondencia y demás solicitudes de la ciudadanía en general y de las organizaciones de la economía solidaria vigiladas.

ARTÍCULO 3 °. – Mantener las demás medidas adoptadas en la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020 y en la Resolución 2020SES004045 del 3 de abril de 2020. ARTÍCULO 4°. - Publicación. La Secretaría General de la Superintendencia deberá dar a conocer el contenido de la presente Resolución por medio de la publicación en el diario oficial, en la página Web y en las instalaciones de la Entidad.

ARTÍCULO 5 °. - Cumplimiento y aplicación de la Resolución. La Secretaría General, asegurará el debido cumplimiento y aplicación de la presente Resolución al interior de la Superintendencia de la Economía Solidaria. ARTÍCULO 6°. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C., a los 17 de abril de 2020 RICARDO LOZANO PARDO Superintendente 2. Trámite procesal Por auto del 31 de marzo de 2020[4], el despacho sustanciador avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES003695; ordenó la fijación en lista para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto objeto de control; corrió traslado al Ministerio Público para que rindiera concepto y ordenó notificar al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Por conducto de la secretaría general de la Corporación, se surtieron las notificaciones de rigor y se cumplió la publicación correspondiente. Por auto del 27 de mayo de 2020, el despacho sustanciador decretó la acumulación del control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES004475 (expediente 11001031500020200183600) al presente proceso.

En consecuencia, avocó el control de legalidad de la Resolución 2020SES004475 y, además, suspendió el trámite del proceso principal, hasta que ambos asuntos se encontraran en el mismo estado. La secretaría surtió las notificaciones y fijó el aviso correspondiente. Posteriormente, por auto del 2 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador decretó la acumulación del control inmediato de legalidad de la Resolución 2020SES004045 (expediente 11001031500020200128100) al proceso 11001031500020200096600.

Por consiguiente, se ordenó levantar la suspensión del expediente 11001031500020200096600 y suspender el trámite del control inmediato de legalidad 11001031500020200128100, hasta que ambos asuntos se encontraran en el mismo estado procesal. Mediante auto del 30 de septiembre de 2020, el despacho sustanciador levantó la suspensión y ordenó continuar el trámite normal de los procesos. 3.

Intervenciones Superintendencia de la Economía Solidaria El jefe de la oficina jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria defendió la legalidad de la Resolución 2020SES003695. En concreto, manifestó que fue expedida con fundamento en las medidas excepcionales autorizadas por el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por causa de la Covid-19.

Por otra parte, sostuvo que la decisión de suspender las actuaciones administrativas, procesales en el régimen sancionatorio y disciplinario tiene por objeto garantizar la salud de los funcionarios, contratistas y usuarios de la administración, y el debido proceso de las personas sometidas al ius puniendi estatal, al paso que busca cumplir las medidas sanitarias ordenadas por el gobierno nacional.

En todo caso, advirtió que la decisión no implica la suspensión de todas las funciones que cumple la entidad. La Superintendencia de la Economía Solidaria no se pronunció sobre las resoluciones 2020SES004045 y 2020SES004475. Se limitó a enviar los antecedentes administrativos. Concepto del Ministerio Público El Procurador Sexto delegado ante el Consejo de Estado[5] solicitó declarar la legalidad de las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475.

De manera previa, explicó que los actos objeto de control fueron expedidos por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de función administrativa, con el objeto de suspender los términos de los procesos y actuaciones que se adelantan en la Superintendencia de la Economía Solidaria. En lo que tiene que ver con los requisitos formales, el procurador delegado manifestó que los actos tienen datos que permiten la identificación: encabezado, número, fecha, enunciación de las facultades que se ejercen, consideraciones, articulado y la firma de quien lo suscribe.

Respecto de la competencia para expedir los actos, el ministerio público advirtió que el superintendente de la Economía Solidaria tiene competencia para suspender los términos de las actuaciones a cargo de la entidad. Según el ministerio público, es evidente que los actos objeto de control no desconocieron los fines del estado de emergencia económica, social y ecológica, pues tiene como propósito proteger los derechos de los funcionarios y de las demás personas.

En los plazos concedidos, no se presentaron más intervenciones. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la sala plena, en sesión del 1 de abril de 2020, la sala especial de decisión 3 es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo. 2.

Problema jurídico La sala debe examinar la juridicidad de las resoluciones 2020SES003695 del 19 de marzo y 2020SES004045 del 3 de abril de 2020, expedidas por el Superintendente de la Economía Solidaria, en orden a definir si, desde el punto de vista formal y material, están conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica (Decreto 417 de 2020), si están de acuerdo con el Decreto legislativo 491 de 2020 y si observaron las normas superiores a las que los actos deben sujeción. De igual manera, se analizará la Resolución 2020SES004475 del 17 de abril de 2020, a fin de determinar si, en el marco de la emergencia social, económica y ecológica, es legal la prórroga a la suspensión de términos previamente dispuesta por las Resoluciones 2020SES003695 y 2020SES004045.

Para tal propósito, se formularán consideraciones frente a: (1) las características y alcance del control inmediato de legalidad y, luego, (2) se examinará la legalidad de los actos objeto del presente control. 3. Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[6] 1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).

En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. Durante el estado de excepción, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Con ese mismo propósito, también profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos (reglamentos), en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 2. La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.

Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria[7]) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 3.

Pues bien, el control inmediato de legalidad sirve como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[8]. 4. En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[9] (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control del acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el decreto que declara el estado de excepción y los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, pero no completo ni absoluto.

No se trata propiamente de confrontar el acto frente a todo el ordenamiento jurídico, sino de examinarlo para establecer el cumplimiento de los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento. e) Justamente por lo anterior, el control inmediato de legalidad (que es de carácter oficioso) no es incompatible con las acciones de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en la sentencia. f) La sentencia que decide el control de legalidad tiene efectos erga omnes y hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA). 5.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 CP), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto de carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).

Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[10]. 4.

Control de legalidad de las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 Como primera medida, la sala destaca que las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 son pasibles de control inmediato de legalidad ante esta Corporación, toda vez que se trata de la regulación expedida, por una autoridad del orden nacional[11], en ejercicio de función administrativa, para suspender los términos de las actuaciones administrativas, los procesos sancionatorios y disciplinarios.

Además, se suspendió la atención al público, particularmente, la recepción de correspondencia en la sede de la entidad y el plazo para atender peticiones. Es decir, se trata de actos generales, impersonales y abstractos, en tanto afectan la forma en que se ejerce la función en la entidad. Por otra parte, los actos revisados se expidieron con fundamento en los decretos legislativos 417 y 491 de 2020, cuyo propósito principal es reducir las posibilidades de contagio y, en todo caso, asegurar la continuidad del servicio a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Lo anterior indica que se cumplen con los requisitos de procedibilidad para el control inmediato de legalidad, ya que se trata de actos generales, expedidos por una autoridad del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos 417 y 491. 1. Control de los requisitos de forma La sala constata que las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 tienen elementos que permiten la identificación: el número, la fecha, la mención de las facultades que se ejercen, la exposición de las consideraciones (motivación), la parte dispositiva y la firma del funcionario que las suscribe.

Se advierte, asimismo, que las resoluciones observaron la forma y procedimiento propios para la validez de este tipo de actos generales. Se profirieron por escrito, bajo la forma de resolución. La sala verificó también que las resoluciones objeto del presente control fueron publicadas en el sitio web de la Superintendencia de la Economía Solidaria[12].

En conclusión, se cumplen los requisitos de validez formal y, por ende, la sala considera que las resoluciones fueron expedidas de forma regular. 2. Análisis material del acto sometido a control 1. Competencia para proferir el acto La sala delimitará el marco normativo de las competencias de la entidad, respecto de las actuaciones cuyos términos se suspendieron en los actos revisados.

Además de los objetivos generales establecidos en el artículo 35 de la Ley 454 de 1998[13], la Superintendencia de la Economía Solidaria, conforme con el Decreto 186 de 2004[14], tiene a su cargo la supervisión de la actividad financiera del cooperativismo y sobre los servicios de ahorro y crédito de los fondos de empleados y asociaciones mutualistas.

Asimismo, supervisa a las organizaciones de la economía solidaria que determine el presidente de la República, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado con los objetivos y finalidades señalados por el artículo 35 de la Ley 454 de 1998. En ese marco general de competencias, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 186, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, además de las previstas en las Leyes 454 de 1998 y 795 de 2003, le compete: • Imponer sanciones administrativas personales. • Imponer las sanciones administrativas institucionales. • Fijar el monto de las contribuciones que las entidades supervisadas deben pagar para atender sus gastos de funcionamiento e inversión en porcentajes proporcionales, con sujeción a los criterios establecidos por el artículo 38 de la Ley 454. • Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las organizaciones de la economía solidaria distintas a las establecidas en el numeral 23 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998, incluso las atribuciones relacionadas con institutos de salvamento y toma de posesión para administrar o liquidar. • Autorizar, en los términos establecidos por el artículo 15 de la Ley 454 de 1998, la participación de personas naturales en los organismos de segundo grado de carácter económico en calidad de asociados. • Autorizar el ejercicio de la actividad financiera en las cooperativas de ahorro y crédito y en las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito. • Vigilar los procesos de liquidación y designar los liquidadores de las entidades sometidas a su vigilancia que no se encuentren inscritas en el fondo de garantías de entidades cooperativas. • Autorizar a las entidades vigiladas las actividades que, de acuerdo con la ley, deban ser objeto de autorización. • Ejercer las funciones que le corresponde relacionadas con los planes de ajuste en los procesos de conversión y especialización de cooperativas.

Adicionalmente, en los términos del artículo 3 del Decreto 186, ejerce funciones en relación con las cooperativas de ahorro y crédito y multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito, así: 1) funciones para la autorización de funcionamiento, 2) funciones respecto de la actividad de las entidades; 3) funciones de inspección, control y vigilancia; 4) facultades de prevención y sanción, y 5) funciones de certificación y publicidad.

En cuanto al ejercicio de la facultad disciplinaria, conviene decir que, conforme con el artículo 2 de la Ley 734 de 2002, el superintendente de la Economía Solidaria es el titular del poder disciplinario, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación. En la entidad la función disciplinaria la ejerce en primera instancia la secretaría general y en segunda instancia, el despacho del superintendente, según los artículos 11 y 5 del Decreto 186 de 2004, respectivamente, y de acuerdo con el manual específico de funciones de la entidad[15].

Control de la motivación, la finalidad y el objeto o contenido del acto 1. Las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 tienen la explicación de los hechos que motivaron la expedición. La sala considera que la exposición fáctica y jurídica de los motivos de los actos revisados da cuenta de la emergencia sanitaria y del estado de excepción, que obligó al Gobierno nacional a proferir medidas extraordinarias para conjurar la crisis y evitar que se extiendan las consecuencias adversas de la Covid-19, que la Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó pandemia.

Pues bien, el Decreto 417 de 2020 declaró el estado de emergencia social, económica y ecológica, con el objeto de atender la pandemia por la Covid- 19. El Gobierno explicó que la pandemia es un evento imprevisto, con graves repercusiones en los derechos a la salud y la vida, y en la economía del país, dado el contagio exponencial, según dan cuentas las cifras a nivel mundial.

Sin duda, la gravedad de la problemática revela la insuficiencia de los medios ordinarios para conjurar la emergencia, lo que obligó a implementar medidas excepcionales y extraordinarias para reducir el contagio y propagación del virus, mediante el mecanismo de limitar el contacto físico de las personas. Asimismo, se explicó que los graves impactos económicos y sociales exigen adoptar medidas inmediatas para evitar que se extiendan y se hagan más gravosos los efectos de la emergencia[16].

El Decreto 417 estableció la posibilidad de que los funcionarios prestaran el servicio mediante el mecanismo de trabajo en casa y habilitó la atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Todo eso en orden a propiciar el distanciamiento, el aislamiento preventivo y reducir la propagación de la Covid-19, siempre que se protejan los derechos a la salud, a la vida, la integridad personal, el trabajo[17] y el debido proceso.

En uso de las facultades otorgadas por el Decreto 417, se profirió el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y, entre otras, se adoptaron medidas para flexibilizar la prestación del servicio de forma presencial, permitir la utilización de medios digitales y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que, en todo caso, se afecte la continuidad y efectividad del ejercicio de la función pública[18].

Por sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, la Corte Constitucional examinó el Decreto legislativo 491 y declaró la constitucionalidad, sin condicionamientos, de los artículos 1, 2, 3, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19. Además, declaró inexequible el artículo 12 del Decreto legislativo 491 de 2020, en relación con las reuniones no presenciales de los órganos colegiados.

En relación con los artículos 4, 5 y 6 ib., la Corte resolvió: Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 4° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes. Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.

Quinto. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 7° del Decreto 491 de 2020, salvo la expresión “de los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales -FOMAG” contemplada en el inciso 2° del mismo que se declara su INEXEQUIBLE. Sexto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 8°, bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla.

En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador. Séptimo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 10 del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria.

Octavo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 12 del Decreto 491 de 2020. Para decidir, interesa mencionar el artículo 4[19] del Decreto 491, que dispuso que, mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos.

Por su parte, el artículo 5[20] del Decreto 491 amplió los términos para responder las peticiones que se encuentren en curso o se radiquen durante la emergencia sanitaria. Según esa norma, el término general para contestar es de 30 días, siguientes a la presentación. Sin embargo, se fijó un término especial para contestar (i) 20 días para responder las peticiones de documentos y de información, y (ii) 35 días para atender las peticiones que se formulan con propósitos de consulta.

A su turno, el artículo 6 del Decreto 491[21]: (i) autorizó la suspensión de términos de las actuaciones, mientras dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social; (ii) permitió la suspensión de los términos, de manera parcial o total, bien sea para que los servicios se presten de manera presencial o virtual, previa evaluación y justificación de la situación concreta de cada entidad;

(iii) precisó que los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día siguiente al que se supere la emergencia sanitaria, y (iv) estableció que, durante la suspensión, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley. En esas condiciones, la sala juzga que la motivación de las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 está acorde con los presupuestos fácticos y valorativos que expuso el presidente de la República para declarar la emergencia social, económica y ecológica, mediante Decreto 417, al paso que está conforme con la exposición de motivos del Decreto legislativo 491.

En definitiva, la motivación de los actos examinados resulta conforme con los presupuestos que el presidente de la República expuso tanto para declarar la emergencia social, económica y ecológica, en el Decreto 417, como para flexibilizar el ejercicio de la función pública a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria (Decreto 491).

En la motivación de los actos controlados se alude a la necesidad de proteger los derechos a la salud, a la vida y al debido proceso de los funcionarios de la entidad y de las demás personas. 2. En las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475, el superintendente de la Economía Solidaria ejerció competencias específicas de tipo reglamentario para suspender los términos de las actuaciones que tiene cargo y así disminuir el riesgo de contagio por la Covid-19.

Como se vio, en el ámbito de competencias de la entidad está el ejercicio de ese tipo de funciones y, en el marco de la excepción por la Covid-19, la autoridad adquirió incluso competencias para suspender los términos de las actuaciones. Sobra decir que la finalidad perseguida es legal y constitucionalmente válida, pues la suspensión de términos, que es una medida extraordinaria y temporal, propicia el trabajo en casa y el uso eficiente de herramientas tecnológicas, al paso que protege la vida y salud de las personas.

Como se trata de salvaguardar derechos valiosos para las personas (la salud, la vida, el debido proceso y el trabajo), la sala considera que la finalidad perseguida por la Superintendencia de la Economía Solidaria está conforme con las normas extraordinarias expedidas en el estado de excepción declarado por la Covid-19. 3. Enseguida, la sala se ocupará de examinar las decisiones adoptadas en la parte dispositiva de las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475.

Resolución 2020SES003695 El artículo 1 de la Resolución 2020SES003695 suspendió, entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, las actuaciones administrativas, y los procesos sancionatorios y disciplinarios. Además, estableció que, durante la suspensión, no correrán los términos. A juicio de la sala, el artículo 1 es legal, ya que está en el marco de la autorización otorgada por el Decreto 417, en el que el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia social, económica y ecológica, por cuenta del coronavirus, y así se abrió la posibilidad de que, por excepción, dictara decretos legislativos y reglamentos para justamente detener la transmisión y prevenir el contagio de la Covid-19.

Si suspenden el trámite de las actuaciones, es natural que no corran los plazos en los que tales actuaciones se cumplen. Entre muchas otras determinaciones, el Decreto 417 estableció la posibilidad de que los funcionarios prestaran el servicio mediante el mecanismo de trabajo en casa, habilitó la atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, incluso con la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones.

Todo eso en orden a propiciar el distanciamiento, el aislamiento preventivo y reducir así las posibilidades de propagación de la Covid-19, tal como se explicó en el Decreto 417. En cuanto a la suspensión de los procesos disciplinarios y los demás en los que la entidad ejerce la potestad sancionatoria, la sala considera que la medida protege el debido proceso de las personas sometidas al ius puniendi estatal, al paso que permite el ejercicio oportuno de la competencia por parte de la administración. Por su parte, el artículo 2 suspendió temporalmente (entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020) la recepción de correspondencia de usuarios externos en la sede de la entidad.

El artículo 4 de la Resolución 2020SES003695 no merece ningún reparo, por cuanto impone la obligación para que los funcionarios del nivel directivo de la entidad garanticen la atención prioritaria de los “procesos y actuaciones cuyo plazo deba cumplirse por ley el día 19 de marzo de 2020”, lo que evita que los asuntos en trámite y próximos a resultar afectados por la suspensión se decidan el mismo día que se expidió el acto.

El artículo 5 de la Resolución 2020SES003695 dispuso que la suspensión no incluye las actuaciones en materia de contratación estatal. Pues bien, la sala considera que, a partir de la habilitación del Decreto 417, la Superintendencia de la Economía Solidaria tenía la competencia para decidir cuáles eran las actuaciones que suspendía y definir qué actuaciones podía seguir adelantando durante la emergencia. Fíjese que el estado de emergencia no implicaba la parálisis del funcionamiento del Estado.

Resolución 2020SES004045 El artículo 1 de la Resolución 2020SES004045 modificó la Resolución 2020SES003695 para simplemente adecuar la suspensión de actuaciones al Decreto legislativo 491 de 2020, en punto de mantener la flexibilización en la prestación del servicio de forma presencial, permitir la utilización de medios digitales y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, así como la suspensión de términos de las diferente actuaciones.

Para la sala, esa modificación es legal y resulta apropiada para reducir el riesgo de contagio y, de todos modos, asegura la atención por medios virtuales para la continuidad en el ejercicio de la función. Asimismo, el artículo 2 de la Resolución 2020SES004045 limitó la suspensión inicialmente ordenada por la Resolución 2020SES003695 “a las actuaciones procesales y de agotamiento de los recursos de las actuaciones administrativas que se deriven de los procesos del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario.

Es decir que, a partir del 3 de abril de 2020 (fecha de publicación del acto), la suspensión no incluyó otras actuaciones. Sobre el particular, la sala reitera que la suspensión de actuaciones y términos en las entidades surgió como una medida apropiada para reducir el contagio y la propagación del coronavirus. Sin embargo, para evitar la parálisis del Estado, cada entidad tenía competencia para decidir cuáles son las actuaciones que justifican la suspensión y cuáles otras pueden continuar por medios virtuales, sin poner en riesgo la salud y la vida de las personas.

De hecho, el artículo 6 del Decreto legislativo 491 estableció que la suspensión de los términos se “podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta”.

Por igual, es legal el parágrafo del artículo 2, que incluyó la suspensión de los términos de caducidad y prescripción, pues así lo autoriza expresamente el artículo 6 del Decreto legislativo 491. En definitiva, la suspensión temporal y parcial de términos es una medida autorizada por los decretos legislativos 417 y 491 y, por tanto, supera el control de legalidad.

El artículo 3 de la Resolución 2020SES004045 prevé que la notificación o comunicación de las actuaciones administrativas que no fueron suspendidas se debe realizar por medios electrónicos, en las condiciones que dicha norma estableció: obligación del interesado de suministrar correo electrónico para notificaciones y la obligación de la entidad de notificar mediante correo, de enviar copia del acto administrativo y de informar los recursos procedentes.

A juicio de la sala, es legal el artículo 3 de la Resolución 2020SES004045 ya que corresponde al reglamento expedido por la Superintendencia de la Economía Solidaria para desarrollar el artículo 4 del Decreto legislativo 491, que autorizó la notificación y comunicación electrónica de actos administrativos. Con todo, se debe aplicar la condición fijada por la Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020, es decir, que la norma es legal, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

En cuanto a la remisión al artículo 67 del CPACA, la sala interpreta que la norma controlada reitera las condiciones para la notificación electrónica, como una forma válida de notificación personal. Por las razones anteriormente expuestas, es legal el artículo 4 de la resolución objeto de control, ya que, temporalmente, amplió el plazo para atender las peticiones, a partir de la expresa autorización del artículo 5 del Decreto legislativo 491.

También está ajustado a derecho el artículo 5 de la Resolución 2020SES004045, que habilitó canales electrónicos para recibir correspondencia y peticiones, durante el periodo de la emergencia. Es más, conviene destacar que el artículo 3 del Decreto 491 prevé que las autoridades dispondrán e informarán los canales oficiales de comunicación e información, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para recibir y dar respuesta a las peticiones.

La sala juzga que es legal el artículo 5 mencionado. El artículo 6 supera el examen de legalidad, pues, se insiste, está en el ámbito de competencia de la entidad decidir qué actuaciones suspende y cuáles otras se siguen cumpliendo. Asimismo, son legales los artículos 7, 8 y 9 de la Resolución 2020SES004045, pues simplemente se refieren a la publicación del acto, el cumplimiento de las órdenes y a la vigencia de las medidas temporales.

Resolución 2020SES004475 La Resolución 2020SES004475 prorrogó, hasta el 8 de mayo de 2020, las medidas adoptadas en las resoluciones 2020SES003695 y 2020SES004045, es decir, la suspensión de las actuaciones y términos de los procesos sancionatorios y de los procesos disciplinarios, la suspensión de la atención presencial y la suspensión para atender peticiones.

En esas condiciones, la sala considera que la prórroga de las medidas implementadas en las resoluciones 2020SES003695 y 2020SES004045 está en el marco de los decretos legislativos 417 y 491 de 2020, dado que son medidas para reducir el contagio y propagación del virus, y buscan dar continuidad en la función que cumple la entidad, tal como se ha venido explicando en esta providencia. Dicho de otro modo: la motivación de la Resolución 2020SES004475 está acorde con los presupuestos fácticos y valorativos que expuso el presidente de la República para declarar la emergencia social, económica y ecológica, al paso que está conforme con la autorización del Decreto legislativo 491.

La competencia para suspender términos, desde luego, incluye la posibilidad de prorrogar la suspensión, en el marco de las medidas excepcionales adoptadas por el gobierno nacional. 3. Análisis de los presupuestos de conexidad, necesidad y proporcionalidad: para determinar si se cumplen los presupuestos de necesidad y proporcionalidad, respecto de las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y de cara a la gravedad de los hechos que se buscan conjurar, la sala empieza por precisar que el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción) prevé que las medidas del Gobierno deben resultar necesarias para superar el estado de emergencia. Además, según el artículo 13 ib., las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, al punto que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Según lo ha entendido la Corte Constitucional[22], las facultades extraordinarias del Gobierno se limitan a aquellas estrictamente necesarias para conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Si bien el ejecutivo goza de cierto margen de maniobra para definir qué tipo de atribuciones ejercerá, lo cierto es que debe evitar el uso excesivo de las facultades extraordinarias (principio de proporcionalidad) y tener en cuenta que está proscrito el uso de las atribuciones que no sean indispensables para conjurar la crisis (principio de necesidad).

Se repite: la suspensión de términos surge necesaria y proporcional frente a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar, ya que la crisis sanitaria ha demostrado que los instrumentos ordinarios se revelan insuficientes para atender semejante emergencia y evitar que se extiendan las consecuencias adversas. En esas condiciones y en los términos del artículo 189 del CPACA (respecto de los efectos erga omnes y de cosa juzgada relativa), la sala concluye que las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 son legales (con la condición fijada para el artículo 3 de la Resolución 2020SES004045), habida cuenta de que, formal y materialmente, están conforme con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción, la ley estatutaria de los estados de excepción y las demás normas superiores en que se fundamentaron.

La sala declarará la legalidad de los actos sometidos al presente control. En mérito de lo expuesto, la sala especial de decisión 3 del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar ajustada a derecho la Resolución 2020SES003695 del 19 de marzo de 2020, por las razones expuestas. 2.

Declarar la legalidad condicionada del artículo 3 de la Resolución 2020SES004045 del 3 de abril de 2020, bajo el entendido de que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos. 3.

En lo demás, declarar ajustada a derecho la Resolución 2020SES004045. 4. Declarar ajustada a derecho la Resolución 2020SES004475 del 17 de abril de 2020, por lo expuesto. 5. Notificar, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al superintendente de la Economía Solidaria, al Procurador Sexto delegado ante el Consejo de Estado y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6.

Previas las constancias de rigor, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Julio Roberto Piza Rodríguez Presidente de la sala | | | | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |con salvamento parcial |Ramiro Pazos Guerrero | |Oswaldo Giraldo López | | | | | | | | | | | | |Firmado electrónicamente | |Firmado electrónicamente |con aclaración de voto | |Gabriel Valbuena Hernández |Luis Alberto Álvarez Parra | CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00966-00(CA) (ACUMULADOS 11001-03- 15-000-2020-01836-00 Y 11001-03-15-000-2020-01281-00) Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: RESOLUCIÓN 2020SES003695 DEL 19 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN 2020SES004045 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 2020SES004475 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 Con el respeto que merece el Honorable Magistrado Ponente, en virtud del artículo 129 de la Ley 1437 de 2011, me permito aclarar la decisión adoptada en la presente sentencia de dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020), como a continuación lo expongo: La Resolución 2020SES003695 de 19 de marzo de 2020 “Por la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de la propagación del virus COVID-19, consistentes en la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y procesales del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario”, fue proferida “como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, en la medida que por razones de la emergencia económica, social y ecológica, entre otros fundamentos, suspendió los términos de las actuaciones administrativas del régimen administrativo sancionatorio y disciplinario adelantadas ante la Superintendencia de la Economía Solidaria, entre el 19 de marzo y el 18 de abril de 2020, para impedir el contagio del nuevo coronavirus, lo cual tiene que ver con las causas que se invocaron en la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, cuyas razones pueden leerse en el Decreto Legislativo 417 de 2020, normativa que facultó al Gobierno Nacional para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.

Es así como se expidió el Decreto Legislativo 491 de 2020, norma de carácter excepcional que en su artículo sexto habilitó la suspensión de términos en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La mencionada Resolución 2020SES003695 de 19 de marzo de 2020, se expidió antes del Decreto Legislativo 491 de 2020, no obstante, la medida de suspensión de términos en las actuaciones administrativas, tal y como lo dispuso el acto, se acompasa con la habilitación que desarrolló la normativa de excepción. En este orden de ideas, si bien he considerado en anteriores casos, que la suspensión de los términos antes de la medida legislativa en tal sentido, es ilegal en tanto se afectó el marco de la competencia deferida al Gobierno Nacional[23], debo precisar en esta oportunidad[24], que ese vicio quedó depurado con la entrada en vigor del Decreto Legislativo 491 de 2020, normativa que convalida el acto administrativo, en cuanto le otorga sustento a una medida que, por razones de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el legislador de excepción implementó, con el fin de prevenir, contener y mitigar el contagio de la Covid-19 y garantizar el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas dentro del estado de anormalidad según el Decreto Legislativo 417 de 2020.

La expedición de normas con carácter de excepción, que habilitaran la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, fue una medida prevista en el mismo Decreto Legislativo 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, como se lee a continuación: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

Así entonces, la expedición posterior del decreto habilitante subsanó el defecto en el origen del acto, en la medida en que, se otorgó competencia a la entidad para suspender mediante acto administrativo, “los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa”, y en este sentido el vicio quedó saneado. Al respecto, me permito señalar, como ya se ha dicho, que el Consejo de Estado a partir de la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 29 de mayo de 1933, “considera no viciado de nulidad un acto administrativo que fue ilegal en el momento de su nacimiento, si la norma señalada como quebrantada ha desaparecido de la vida jurídica en el momento de proferirse el fallo por el juez administrativo, por derogatoria, subrogación, o por haber sido declarado inexequible o nula, o porque haya recibido sustento legal con posterioridad a su expedición”[25] (se resalta).

Por lo anterior, y en aras de la coherencia jurídica en mis decisiones, con todo respeto, dejo expresados los argumentos que sustentan mi aclaración de voto. Fecha ut supra. [pic] CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00966-00(CA) (ACUMULADOS 11001-03- 15-000-2020-01836-00 Y 11001-03-15-000-2020-01281-00) Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: RESOLUCIÓN 2020SES003695 DEL 19 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN 2020SES004045 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Y RESOLUCIÓN 2020SES004475 DEL 17 DE ABRIL DE 2020 De manera respetuosa me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala por las siguientes razones: I. Antecedentes La decisión de la Sala partió de entender que todos los actos expedidos por el Superintendente de la Economía Solidaria, mediante los cuales se resolvió suspender los términos, esto es la Resolución No. 2020SES0003695 de 19 de marzo de 2020; la Resolución No. 2020SES004045 de 3 de abril de 2020 -por la cual se dio alcance a la Resolución No. 2020SES0003695-; y la Resolución No. 2020SES004475 de 17 de abril de 2020, mediante la cual se prorrogó la medida de suspensión de términos, eran susceptibles de control inmediato de legalidad, así: “Como primera medida, la sala destaca que las resoluciones 2020SES003695, 2020SES004045 y 2020SES004475 son pasibles de control inmediato de legalidad ante esta Corporación, toda vez que se trata de la regulación expedida, por una autoridad del orden nacional[26], en ejercicio de función administrativa, para suspender los términos de las actuaciones administrativas, los procesos sancionatorios y disciplinarios.

Lo anterior indica que se cumplen con los requisitos de procedibilidad para el control inmediato de legalidad, ya que se trata de actos generales, expedidos por una autoridad del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos 417 y 491. II. Consideraciones 1. En el artículo 136 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), se definió que: “Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. (Subrayas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, es claro que el control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción, y en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[27], se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de la función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando la citada disposición se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de éste no se produce a través de actos administrativos generales.

En efecto, los actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

A este respecto la Corte Constitucional, en sentencia C-802 de 2002, refiriéndose al estado de conmoción interior, precisó lo siguiente: “c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos, toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.” (Subrayas del Despacho). Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa.

Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República. 2.

Vistas las anteriores consideraciones, es claro que la Resolución No. 2020SES0003695 de 19 de marzo de 2020 no era pasible del Control Inmediato de Legalidad, pues fue no fue expedido en desarrollo de los decretos legislativos dictados al amparo del decreto que declaró el estado de excepción. Y ello es así, pues si bien en su parte considerativa se menciona el Decreto que declara la emergencia, 417 de 2020, es evidente que es simplemente una mención y no es un desarrollo del mismo, pues la entidad que expide la Resolución no tiene competencia para expedir decretos con fuerza de ley derivados de tal norma.

Al respecto se puede observar en la Resolución No. 2020SES0003695 de 19 de marzo de 2020, simplemente dice: “Que la Presidencia de la República, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto”.

(subrayado fuera de texto). Esta situación es la que genera que me aparte parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala. No sucede lo mismo respecto de los dos actos adicionales revisados, pues tanto la Resolución No. 2020SES004045 de 3 de abril de 2020 - por la cual se dio alcance a la Resolución No. 2020SES0003695 -; y la Resolución No. 2020SES004475 de 17 de abril de 2020, fueron expedidas en desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, el cual a su vez, fue dictado al amparo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Sobre el particular, se puede leer en los respectivos actos administrativos: “Que mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», en su parte considerativa señaló, entre otros aspectos lo siguiente: «Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.

En los términos expuestos plasmo, porque disiento parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala. Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Que se asignó al magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, bajo el expediente 11001031500020200096600. [2] Que se asignó a la magistrada Rocío Araújo Oñate, bajo el expediente 11001031500020200183600. [3] Que se asignó al magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, bajo el expediente 11001031500020200128100. [4] Esta decisión se confirmó en auto del 27 de abril de 2020. [5] Conceptos 010, 119 y 122 [6] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [7] El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). [8] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [9] Estatutaria de los estados de excepción. [10] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001031500020090054900. [11] La Superintendencia de la Economía Solidaria es un organismo del sector descentralizado por servicios de la administración pública nacional, pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional (artículo 38 de la Ley 489 de 1998). [12] Consultado en: http://www.supersolidaria.gov.co/es/content/resoluciones-generales-2020 [13] Artículo 35.

Objetivos y finalidades. La Superintendencia de la Economía Solidaria, en su carácter de autoridad técnica de supervisión desarrollará su gestión con los siguientes objetivos y finalidades generales: 1. Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre las entidades que cobija su acción para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas contenidas en sus propios estatutos. 2.

Proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de Economía Solidaria, de los terceros y de la comunidad en general. 3. Velar por la preservación de la naturaleza jurídica de las entidades sometidas a su supervisión, en orden a hacer prevalecer sus valores, principios y características esenciales. 4. Vigilar la correcta aplicación de los recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas normativas a ellas otorgadas. 5.

Supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y funcionamiento de las entidades vigiladas. [14] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de la Economía Solidaria. [15] Resolución 2019410005235 del 18 de octubre de 2019. Consultada en: http://www.supersolidaria.gov.co/sites/default/files/public/data/manual_actu al.pdf. [16] A propósito del cumplimiento de los presupuestos fácticos y valorativos para declarar el estado de emergencia, en sentencia C-145 de 2020, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto 417, pues encontró que el Gobierno acreditó que, por la magnitud y la gravedad, la crisis humanitaria generada por la Covid-19 no podía ser conjurada mediante el ejercicio de las atribuciones ordinarias, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez.

Según lo entendió la Corte, el riesgo indeterminado y el desafío que enfrenta la humanidad constituyen una amenaza directa, cuya respuesta, dada la prontitud y eficiencia requerida, no descansa en los medios tradicionales. [17] En cuanto al derecho al trabajo, en el Decreto 491 se lee que, siguiendo las recomendaciones de la OIT, las autoridades tendrán que propiciar condiciones para el trabajo en casa, así como adoptar medidas para no suspender las relaciones laborales o contractuales en el sector público. [18] El artículo 1 dispuso que el Decreto 491 se aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. [19] Artículo 4.

Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.

Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [20] Artículo 5. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.

En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. [21] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

PARÁGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.

PARÁGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora.

PARÁGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. [22] Entre muchas otras, ver sentencias C-145 de 2020 y C-135 de 2009. [23] En este mismo sentido se ha pronunciado esta Corporación, a través de la Sala Doce Especial de Decisión, en el expediente: 2020 – 00987 (acumulado 2020 – 00988) mediante fallo de 23 de junio de 2020.

M.P: Ramiro Pazos Guerrero: “La validez de las Resoluciones 40 – 2003 – 1388 y 40 – 2003 – 1404 de 2020 de CORANTIOQUIA solo puede analizarse de cara al ordenamiento jurídico vigente y aplicable al momento de su expedición, de donde surge palmario que para el 19 y 24 de marzo de 2020, cuando fueron expedidas, CORANTIOQUIA carecía de competencia alguna para suspender o inaplicar términos creados y regulados por normas de rango legal […].

Como se advirtió en precedencia, el trámite y términos de las actuaciones administrativas está previsto en normas especiales que no habilitan a la administración para disponer su suspensión. Bajo dicha perspectiva se anulará el artículo primero y sus parágrafos de la Resolución No. 40 – 2003 – 1388 de 19 de marzo de 2020, relativos a la suspensión de términos en actuaciones administrativas y en procedimientos de jurisdicción coactiva y sus excepciones.

También se anulará el artículo primero de la Resolución 40 – 2003 – 1404 que prorrogó la suspensión de términos y el parágrafo del artículo 2 que suspendió los términos para atención de PQR’s”. Así lo consideré, entre otras decisiones, en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 0945 del 25 de marzo de 2020, proferida por el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional, «Por medio de la cual se adopta la suspensión de los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que adelanta el Ministerio de Defensa Nacional».

Sentencia de 4 de septiembre de 2020, Radicación número 11001-03- 15-0002020-01216-00, Sala Veintidós Especial de Decisión. [24] En este mismo sentido puede verse la aclaración de voto en la sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión número 21 el 16 de septiembre de 2020, Radicación 11001-03-15-000-2020-01032-00; 11001-03-15- 000-2020-mm 02134-00; y 11001-03-15-000-2020-01876-00 (Acumulados). [25] Cita original, Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 1 de diciembre de 2016. Radicación número: 13001-23-31-000-2012-00192-02. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 14 de agosto de 1991. Rad.: 0795. [26] La Superintendencia de la Economía Solidaria es un organismo del sector descentralizado por servicios !#$%./=@DTW`aoru?†‡‰Š’“–¡´¸é ( + - L M ^ ` ~ € ? ™ ¡ ³ · ¸ Í Ð Ø â ã ä å de la administración pública nacional, pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional (artículo 38 de la Ley 489 de 1998). [27] Ley 1437 de 2011, artículo 111, numeral 8. ----------------------- LUIS ALBER TO ÁLVAREZ PARRA Magistrad o Se suscribe con firma escaneada, por salubridad pública (Art. 11, Decreto 491 de 2020)