RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RECURSO DE SÚPLICA – Competencia de la Sala de Decisión / RECURSO DE SÚPLICA – Procedencia / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DE LA NORMA ESPECÍFICA Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte demandada, en virtud de lo previsto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Aunado a lo anterior, el auto que ocupa la atención de la Sala es suplicable, en virtud de la previsión que hace el artículo 226 del CPACA, respecto de la impugnación de las decisiones sobre la intervención de terceros. En efecto, la especialidad de algunas disposiciones en consagrar en forma focalizada los recursos procedentes para determinadas decisiones fue objeto de consideración en el auto de la Sala Plena de 22 de octubre de 2019, dentro del Radicado 11001-03-15-000-2019-03209-01, en el que se asumió la explicación de los autos apelables y/o suplicables, de cara a los artículos 243 y 125 del CPACA, para indicar, entre otras máximas, que los autos proferidos por jueces colegiados previstos de los numerales 5 a 9 del artículo 243 ibídem, no serían apelables y, por tanto, tampoco suplicables.
Pues bien, el que niega la intervención de terceros, corresponde al numeral 7 del artículo 243 en cita, pero en ese caso se aboga por hacer uso del principio de prevalencia de la norma específica FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 226 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Finalidad / PRINCIPIO DE INMUTABILIDAD El recurso extraordinario de revisión tiene como finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando aquellas han sido lesionadas en una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el curso procesal.
Es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada, entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Definición / INTERVENCIÓN DE UN TERCERO COMO GARANTE – Procedencia El llamamiento en garantía es una figura procesal con la que cuentan las partes dentro del litigio para exigir la vinculación de un tercero que pueda llegar a tener un interés directo en las resultas del proceso en caso de una sentencia condenatoria; al llamado en garantía se le podrá exigir una indemnización por el perjuicio causado, el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer el llamante o el pago conjunto de la condena que imponga la autoridad judicial.
Para que proceda la intervención de un tercero en calidad de garante, debe existir una relación en la que se evidencie que el llamado en garantía está obligado a resarcir un daño, pues de lo contrario, la vinculación del mismo no tendría un fundamento legal para responder. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 FIGURA DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – No es procedente dentro del proceso del recurso extraordinario de revisión [E]l recurso extraordinario de revisión tiene únicamente como finalidad revisar la sentencia controvertida, y no la de adelantar nuevamente el proceso primigenio que se surtió a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, el recurso extraordinario de revisión tiene una naturaleza excepcional; razón por la cual, tiene una normatividad especial que da cuenta del procedimiento particular que ha de surtirse, y en el que no se encuentra previsto que se pueda adelantar la figura del llamamiento en garantía. (…) [N]o se pueden estudiar asuntos que debieron ser controvertido en el proceso primigenio, y se debe respetar la voluntad del legislador al no contemplar en este procedimiento especial figuras procesales como el llamamiento en garantía. Ahora bien, la Sala advierte que, en caso de prosperar alguna de las causales invocadas en el recurso extraordinario de revisión, la competencia que asume la Sala Especial de Decisión que conoce del mismo es como jueces de instancia y así dictar una sentencia de reemplazo para enmendar los errores o ilicitudes cometidas en la expedición de la providencia recurrida; todo ello, con el fin de restituir o restablecer el derecho del recurrente, a través de la expedición una nueva decisión. Así las cosas, la facultad como jueces de instancia está limitada y no permite discutir asuntos propios del debate procesal que se surtió con anterioridad a la providencia objeto del recurso extraordinario de revisión, ni tampoco se pueden estudiar las razones fácticas debatidas en el proceso que dieron lugar al fallo que se impugnó. (…) [L]o que pretende el señor Luis Javier Velásquez Restrepo se encuentra alejado de la causal de revisión invocada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, planteando así una controversia distinta, consistente en que otra entidad, en este caso el Municipio de Medellín, sea quien responda por el pago de la mesada pensional.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 20 de octubre de 2009. Radicación: 11001-03-15- 000- 2013-00133-00. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01924-00(B) Actor: LUIS JAVIER VELÁSQUEZ RESTREPO Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA (FONPRECON) Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – LEY 1437 DE 2011 Tema: Resuelve recurso de súplica La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del señor Luis Javier Velásquez Restrepo contra el auto de 26 de febrero de 2020, mediante el cual el despacho de la Consejera de Estado María Adriana Marín declaró improcedente el llamamiento en garantía; conforme a lo dispuesto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES El 28 de julio de 2014[1], el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a través de apoderado judicial, incoó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia de 22 de marzo de 2012, proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” de esta Corporación, en la cual se ordenó a FONPRECON reajustar la pensión mensual vitalicia de jubilación y se le negó el reconocimiento y pago de una nivelación al señor Luis Javier Velásquez Restrepo. 1.
Providencia recurrida Mediante providencia de 26 de febrero de 2020, el despacho de la Magistrada María Adriana Marín declaró improcedente el llamamiento en garantía solicitado por el apoderado del accionado, al estimar que en el trámite del recurso extraordinario de revisión no se puede llamar a un tercero, en tanto lo que se pretende con la demanda es el estudio de la legalidad de una providencia que dio por terminado un proceso y no se persigue la declaración de un derecho, trámite en el que sí sería procedente formular la figura procesal solicitada.
La citada providencia fue notificada el 2 de marzo de 2020[2], y su término de ejecutoria venció el 6 de marzo de la misma anualidad; el recurso de súplica se interpuso el 3 de marzo de 2020, es decir, fue presentado en tiempo[3]. La Secretaría de la Sección Segunda corrió traslado a la parte demandada por el término de dos (2) días[4], en virtud de lo dispuesto en el artículo 246[5] del CPACA. 1.2 Del recurso de súplica Con escrito de 3 de marzo de 2020[6], el apoderado del señor Luis Javier Velásquez Restrepo interpuso recurso de súplica contra el auto de 26 de febrero de 2020 y manifestó que: “(…) en el fondo, el Proceso de Revisión lo que controvierte es el derecho a la pensión y su cuantía y que como toda demanda, y para el caso en que prosperen las pretensiones de la misma, otra entidad de derecho público debe asumir, en este caso el Municipio de Medellín, el reintegro de lo que considera el FONDO demandante que mi poderdante recibió en exceso y que esta misma entidad, debe asumir y pagar la pensión de jubilación (…)”[7].
Sostuvo que como en el fallo recurrido no se estudiaron ni se controvirtieron las razones del llamamiento en garantía, dentro del recurso de súplica deberán considerarse; para que así proceda el llamado al Municipio de Medellín. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte demandada, en virtud de lo previsto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Aunado a lo anterior, el auto que ocupa la atención de la Sala es suplicable, en virtud de la previsión que hace el artículo 226 del CPACA, respecto de la impugnación de las decisiones sobre la intervención de terceros. En efecto, la especialidad de algunas disposiciones en consagrar en forma focalizada los recursos procedentes para determinadas decisiones fue objeto de consideración en el auto de la Sala Plena de 22 de octubre de 2019, dentro del Radicado 11001-03-15-000-2019-03209-01, en el que se asumió la explicación de los autos apelables y/o suplicables, de cara a los artículos 243 y 125 del CPACA, para indicar, entre otras máximas, que los autos proferidos por jueces colegiados previstos de los numerales 5 a 9 del artículo 243 ibídem, no serían apelables y, por tanto, tampoco suplicables.
Pues bien, el que niega la intervención de terceros, corresponde al numeral 7 del artículo 243 en cita, pero en ese caso se aboga por hacer uso del principio de prevalencia de la norma específica, como se lee en el aparte pertinente del auto que se cita: “(…) haciendo una interpretación sistemática y finalista de las anteriores normas, con lo que se busca identificar el propósito de la regulación, se tiene que el recurso de apelación procede: (i) contra los autos enlistados en los primeros cuatro (4) numerales del artículo 243 cuando hayan sido proferidos por jueces colegiados ─tribunales y Consejo de Estado─ en primera instancia; y (ii) contra los autos relacionados en los numerales 1 a 9 del artículo 243 que los profiere el juez administrativo en el curso de la primera instancia. Por el contrario, el recurso de apelación no procede contra (iii) los autos proferidos por jueces colegiados ─tribunales administrativos y Consejo de Estado─, relacionados en los numerales 5 a 9 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
(…) Lo anterior sin perjuicio de que sea procedente la apelación contra autos interlocutorios dispuesta por disposiciones especiales distintas al artículo 243. En efecto, providencias dictadas por los tribunales administrativos, diferentes a las enlistadas en el artículo 243 del CPACA, pueden ser recurridas en apelación, como es el caso del auto que decide sobre la intervención de terceros (art. 226 CPACA) o sobre las excepciones previas (art.180-6 CPACA), el auto que fije o niegue la caución (art. 232 CPACA), el auto que rechace de plano la liquidación de la condena por ser extemporánea (arts. 193 y 209.4 CPACA), decisiones que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243 y que, por ende, se rigen por norma especial[8].” (Destacados de la Sala Especial).
Ilustrado el aspecto competencial, la Sala continuará con el análisis respectivo. 2.2 Problema jurídico. La Sala se contraerá a establecer si debe revocar el auto de 26 de febrero de 2020, proferido por despacho de la Magistrada María Adriana Marín, mediante el cual se declaró improcedente el llamamiento en garantía; para ello se estudiará: (i) Recurso Extraordinario de Revisión;
(ii) Procedencia del llamamiento en garantía y; (iii) Caso concreto. 2.3 Recurso Extraordinario de Revisión El recurso extraordinario de revisión tiene como finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada1 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando aquellas han sido lesionadas en una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el curso procesal.
Es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada, entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso. 2.4 Procedencia del llamamiento en garantía El llamamiento en garantía es una figura procesal con la que cuentan las partes dentro del litigio para exigir la vinculación de un tercero que pueda llegar a tener un interés directo en las resultas del proceso en caso de una sentencia condenatoria; al llamado en garantía se le podrá exigir una indemnización por el perjuicio causado, el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer el llamante o el pago conjunto de la condena que imponga la autoridad judicial.
Para que proceda la intervención de un tercero en calidad de garante, debe existir una relación en la que se evidencie que el llamado en garantía está obligado a resarcir un daño, pues de lo contrario, la vinculación del mismo no tendría un fundamento legal para responder. El artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala: “ARTÍCULO 225.
LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación.” Dicho esto, el extremo procesal que solicite la vinculación de un tercero al proceso, debe afirmar con claridad cuál es el sustento legal o contractual que lo relaciona directamente con aquel que pretende llamar; para así poder determinar su procedencia. 2.5.
Caso concreto Mediante escrito de 30 de julio de 2019, el apoderado del señor Luis Javier Velásquez Restrepo presentó solicitud de llamamiento en garantía, con el fin de que se vincule al Municipio de Medellín, por haber ocupado diferentes cargos en esa entidad territorial por más de veinte años. Con proveído de 26 de febrero del 2020, el despacho de la Consejera de Estado María Adriana Marín declaró improcedente la solicitud, al considerar que dentro del proceso del recurso extraordinario de revisión no hay lugar para la figura del llamamiento en garantía. En primera medida, es necesario traer a colación la jurisprudencia de esta Corporación acerca de la finalidad del recurso extraordinario de revisión, así: “(…) Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión, reconociendo, sobre el particular, que no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara a las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, este permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna (…)”[9] (negrilla de la Sala) Del análisis de la jurisprudencia, se precisa que el recurso extraordinario de revisión tiene únicamente como finalidad revisar la sentencia controvertida, y no la de adelantar nuevamente el proceso primigenio que se surtió a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, el recurso extraordinario de revisión tiene una naturaleza excepcional; razón por la cual, tiene una normatividad especial que da cuenta del procedimiento particular que ha de surtirse, y en el que no se encuentra previsto que se pueda adelantar la figura del llamamiento en garantía. Aunado a lo anterior, como bien lo ha dicho el Consejo de Estado, la finalidad del recurso extraordinario de revisión es estudiar excepcionalmente el fallo recurrido, debido a una presunta vulneración del derecho sustancial o de las garantías procesales; por lo tanto, la naturaleza jurídica de este recurso es diferente a la de un proceso declarativo.
De esta forma, no se pueden estudiar asuntos que debieron ser controvertido en el proceso primigenio, y se debe respetar la voluntad del legislador al no contemplar en este procedimiento especial figuras procesales como el llamamiento en garantía. Ahora bien, la Sala advierte que, en caso de prosperar alguna de las causales invocadas en el recurso extraordinario de revisión, la competencia que asume la Sala Especial de Decisión que conoce del mismo es como jueces de instancia y así dictar una sentencia de reemplazo para enmendar los errores o ilicitudes cometidas en la expedición de la providencia recurrida; todo ello, con el fin de restituir o restablecer el derecho del recurrente, a través de la expedición una nueva decisión. Así las cosas, la facultad como jueces de instancia está limitada y no permite discutir asuntos propios del debate procesal que se surtió con anterioridad a la providencia objeto del recurso extraordinario de revisión, ni tampoco se pueden estudiar las razones fácticas debatidas en el proceso que dieron lugar al fallo que se impugnó. En otras palabras, la competencia del juez de reemplazo, si bien ingresa en la fase declarativa como operador de instancia y específicamente en lo atinente a la sentencia recurrida, su competencia no se extiende a la actuación que debió surtirse en forma primigenia en las instancias respectivas o al trámite procesal surtido previo al fallo que se pretende sustituir.
Ciertamente, la Sala considera que el señor Luis Javier Velásquez Restrepo, durante el juicio de la causa natural, debió solicitar el llamamiento de garantía si esa era su voluntad y no guardar silencio como lo hizo, dejando pasar así la oportunidad legal que consagra el CPACA para que en los procesos ordinarios se pida dicha figura. Bajo ese entendido, lo que pretende el señor Luis Javier Velásquez Restrepo se encuentra alejado de la causal de revisión invocada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, planteando así una controversia distinta, consistente en que otra entidad, en este caso el Municipio de Medellín, sea quien responda por el pago de la mesada pensional.
Así las cosas, en el caso en concreto, la Sala encuentra que le asiste razón al despacho de la Consejera de Estado María Adriana Marín, puesto que la solicitud de llamamiento en garantía presentada por el señor Luis Javier Velásquez Restrepo es improcedente; corolario de lo anterior, se confirmará la decisión recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nº 1.
III.
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto de 26 de febrero de 2020, proferido por el despacho de la Consejera de Estado María Adriana Marín, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Una vez ejecutoriada la presente, por Secretaría General, devuélvase el expediente al despacho de origen para lo pertinente. Tercero: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclara voto ----------------------- [1] Folios 1 a 18 [2] Folio 291 y vuelta [3] Folios 296 a 301 [4] Folio 302 [5]“Artículo 246. súplica.
El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda.
El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. [6] Folios 296 a 301 [7] Folio 296 [8] La Corte Constitucional, en sentencia C-329 de 2015, precisó en cuanto a la apelación de autos referentes al artículo 243-7: “respecto de lo previsto en el artículo 226 del CPACA existe una abierta contradicción entre este artículo y el artículo 243.7 ibídem, ya que el primero señala que tanto el auto que acepta la intervención del tercero como el que la niega son apelables, mientras que el segundo señala que el auto que niega la intervención del tercero no es apelable.
Por tanto, habría que aplicar los criterios hermenéuticos empleados por el Consejo de Estado y concluir que prevalece la regulación especial y, en consecuencia, sostener que el auto que decide sobre la intervención de terceros, sea que la admita o sea que la niegue, es apelable”. En cuanto al artículo 193 del CPACA se precisó en la misma providencia: “Las cosas son más difíciles respecto del artículo 193 del CPACA, pues su supuesto de hecho: el auto que rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena es apelable, no corresponde por completo al supuesto del numeral 5 del artículo 243 ibídem, según el cual no es apelable el auto que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.
A primera vista se advierte que el rechazar de plano la liquidación de la condena, por ser extem)89=F]rst€²³´poránea, es una forma de resolver la liquidación de la condena, aunque no la única, pues también se puede resolver admitiendo la liquidación y realizándola. Así, pues, si se quisiera sostener que el auto que resuelve la liquidación de la condena o de los perjuicios no es apelable, habría que hacer la salvedad correspondiente al auto que rechaza de plano la liquidación de la condena”. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 20 de octubre de 2009. Radicación: 11001-03-15-000- 2013-00133- 00. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Consejo de Estado, Sección tercera – Subsección “B”. Sentencia de 29 de abril de 2015. Radicación: 25000-23-26-000-1999-00319-01. Consejero Ponente: Danilo Rojas Bentancourth.