MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Cuya legalidad no se cuestiona / CADUCIDAD- Empieza a correr a partir de la entrada en vigor de la respectiva normativa / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD – Sólo se suspende por situaciones descritas en la ley / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Plazo para demandar no revive por el hecho de que la parte demandante no hubiese ejercido los medios que estaban a su alcance para conocer el hecho dañoso / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Procedimiento para su aprobación / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Conocimiento del POT como documento / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Configurada SÍNTESIS DEL CASO: La parte demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios causados con el acto administrativo de carácter general por medio del cual se modificó el uso de suelos de un predio sobre el cual ejercía posesión. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Determinación del régimen jurídico aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –5 de marzo de 2013–, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como a las disposiciones del C.G.P, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Tránsito legislativo En lo que concierne a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 PRESUPUESTO PROCESAL – Medio de control de reparación directa / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO El numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa cuya cuantía exceda de 500 smmlv.
A su vez, el artículo 150 ejusdem señala que el Consejo de Estado es el competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas en tales asuntos. Pues bien, en el proceso de la referencia la demanda contiene una acumulación de pretensiones, dentro de las cuales la de mayor valor corresponde a la formulada por los dos demandantes por daño emergente, que ascendió a $1.200’000.000, lo que quiere decir que lo que pidió cada uno -$600’000.000- para la fecha de presentación de la demanda era superior a 500 smmlv, de ahí que en la primera instancia fuese competente el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en la segunda, esta Corporación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuesto procesal / RESOLUCIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES – Consecuencias en el proceso Previo a abordar el estudio de los argumentos planteados en la apelación, la Sala analizará lo relativo a la caducidad, por tratarse de un presupuesto procesal susceptible de ser analizado en esta instancia, a pesar de que no se apeló la determinación del a quo en el sentido de considerar que la demanda fue oportuna, pues, según lo previsto en el inciso segundo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se decidirán las excepciones propuestas y “cualquiera otra que el fallador encuentre probada, El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.
En concordancia, el artículo 282 del C.G.P., prevé que cuando el juez halle probada una excepción la reconocerá, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa; además, si encuentra una que implique el rechazo de todas las pretensiones deberá abstenerse de examinar las restantes. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 282 CADUCIDAD – Definición / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Finalidad Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, cuyo vencimiento sin haberse ejercido el derecho de acción implica la configuración de la caducidad.
SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - No basta con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, es necesaria la posibilidad de que sea conocido por el afectado / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Aplicación de sentencia de unificación Los términos para incoar los distintos medios de control previstos por el legislador no admiten suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según lo previsto por las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 2009, tampoco son susceptibles de renuncia y su extinción debe ser declarada por el juez de oficio o a petición de parte.
El numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 - aplicable a este asunto por ser la vigente para el momento en que empezó a correr el término de caducidad - dispone que la reparación directa debe promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
Esta Sección ha precisado que no basta con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, es necesaria la posibilidad de que sea conocido por el afectado, dado que a partir de allí resulta procedente la imputación de responsabilidad al Estado, porque surge el interés para ejercer el derecho de acción, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, exp. 61033. DAÑO DERIVADO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Cuya legalidad no se cuestiona / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – A partir del día siguiente de la publicación del acto administrativo general cuya legalidad no se cuestiona / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Si la promulgación y la entrada en vigencia de la norma no coinciden, el término de caducidad se debe tener en cuenta el segundo momento En lo relacionado con los daños que se reclaman por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, esta Subsección ha considerado que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación, criterio que también ha sido aplicado por la Subsección C y desarrollado recientemente por la Subsección B, en pronunciamiento del 3 de julio de 2020, dictado en sede de tutela, […] De conformidad con lo anterior, en estos eventos la publicación del acto administrativo general resulta determinante para efectos de contar la caducidad; sin embargo, esta Sala, en providencia del 14 de febrero de 2019, precisó que tal regla resultaba aplicable en los eventos en los que la promulgación y la entrada en vigor de la norma coinciden, pues cuando ello no sucede se debe tener en cuenta cuando el segundo momento.
Al respecto, se indicó que la normativa de carácter general -como los acuerdos proferidos por los concejos municipales- puede publicarse en una fecha determinada y surtir efecto tiempo después, si así se indica de manera expresa. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 35404; sentencia del 5 de julio de 2018, exp. 38942; sentencia de tutela del 3 de julio de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-02360-00 y providencia del 14 de febrero de 2019, exp. 59886.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Procede cuando se demanda un daño derivado de un acto administrativo general siempre y cuando no se cuestione la legalidad del acto / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Como en el presente asunto se pretende la indemnización de los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo de carácter general y cuya legalidad no se cuestiona, el medio de control de reparación directa resulta procedente y el término para demandar corrió durante los 2 años siguientes a su publicación. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Está precedido por un proceso de concertación y consulta / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Proceso de participación democrática y concertación interinstitucional / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Procedimiento para su aprobación / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Conocimiento del POT como documento / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Configurada La Sala precisa que los proyectos de plan de ordenamiento territorial no se adoptan de un momento a otro tomando por sorpresa a sus destinatarios, sino que están precedidos por un proceso de concertación y consulta regulado por el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, […] Agotado lo anterior, según el artículo 25 ejusdem, el proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional, se pondrá en consideración del respectivo concejo municipal.
De este modo, la Sala concluye que, en torno a la normativa general invocada en la demanda existían mecanismos suficientes que aseguraban la posibilidad de que fuera conocida por la parte actora y el hecho de que ella aduzca que no la conoció, sin acreditar una situación especial sobre dicho punto, no resulta suficiente para inaplicar las normas de caducidad pertinentes.
FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 24 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 25 CONDENA EN COSTAS – En primera instancia El a quo condenó en costas a la parte demandante y fijó como agencias en derecho la suma de $6’000.000, frente a lo cual no se manifestó ninguna inconformidad en el recurso de apelación, razón por la cual la Sala no se pronunciará al respecto, sino que, en su lugar, confirmará lo decidido en primera instancia. CONDENA EN COSTAS – En segunda instancia / CONDENA EN COSTAS – Procedencia / AGENCIAS EN DERECHO – Procedencia El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que en el fallo se dispondrá sobre las costas y el numeral 3 del artículo 365 del C.G.P. prevé que se condenará a la parte vencida en el proceso y a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, sin que para tal fin deba considerarse la conducta del apelante, por ausencia de disposición legal en tan sentido.
En cuanto a la integración de las costas, el artículo 361 ejusdem establece que las comprenden las expensas y gastos causados durante el trámite de la controversia, incluidas las agencias en derecho, que, según el numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, […] Las agencias en derecho proceden incluso cuando la parte ha litigado en nombre propio, sin incurrir en el pago de honorarios profesionales, razonamiento que también es aplicable cuando las entidades comparecen a través de sus abogados de planta, pues el hecho de que no se paguen sumas adicionales al salario pertinente no enerva el hecho de que la entidad tuvo que destinar alguno de sus funcionarios para atender el proceso.
A su vez, las tarifas fueron fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 1887 de 2003 –normativa vigente para la fecha de presentación de la demanda- […] Pues bien, en este asunto la segunda instancia se surtió en virtud de la apelación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia, recurso que no prosperó, de ahí que resulte procedente la condena en costas en su contra.
En cuanto a la duración y la complejidad de la gestión procesal para efectos de fijar las agencias, se tiene que el recurso que dio origen a la segunda instancia se presentó el 3 de octubre de 2014 y se resolvió a través de esta providencia -6 años y 2 meses después-. Si bien dentro de este lapso la entidad no intervino, no es menos cierto que contó con un apoderado que la representaba, lo que supone la vigilancia del proceso por parte de un profesional que actúa a nombre de la Administración y como contraprestación percibe una remuneración -bien sea honorarios o salario, de ahí que resulte procedente la fijación de agencias en derecho a cargo de la parte actora.
En lo relativo al quantum, se advierte que los señores Carlos Arturo Henao Vélez y Doralba Mazo Henao solicitaron de manera conjunta las siguientes sumas: i) $1.200’000.000 por daño emergente; ii) 100 smmlv por perjuicios morales, que para 2013 equivalían a $58’950.000, y iii) $4’500.000 mensuales desde la fecha en la que fue desocupada la bodega, que, según el escrito inicial, fue en diciembre de 2012, mientras que la demanda se presentó en marzo de 2013, fecha para la cual se habrían causado 3 mensualidades, equivalentes a $13’500.000.
De ese modo, la suma total de las pretensiones negadas ascendió a $1.272’450.000, valor que se tendrá en cuenta para fijar las agencias en derecho. Así las cosas, la Sala condenará en costas a la parte actora y fijará las agencias en derecho a su cargo y a favor de la demandada en un 1% del valor total de las pretensiones negadas, que equivale a $12’724.500.
Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 361 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00393-01(53410) Actor: CARLOS ARTURO VÉLEZ HENAO Y OTRA Demandada: MUNICIPIO DE LA ESTRELLA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: REPARACIÓN DIRECTA – Procede frente a los daños derivados de actos administrativos de carácter general cuya legalidad no se cuestiona / CADUCIDAD- Empieza a correr a partir de la entrada en vigor de la respectiva normativa – Cuando el término de caducidad se encuentra en curso no es posible suspenderlo por situaciones distintas a las consagradas en la ley – Plazo para demandar no revive por el hecho de que la parte demandante no hubiese ejercido los medios que estaban a su alcance para conocer el hecho dañoso – ADOPCIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Discusión previa.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 19 de septiembre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó sus pretensiones y la condenó en costas. I. SÍNTESIS DEL CASO La parte demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios causados con el acto administrativo de carácter general por medio del cual se modificó el uso de suelos de un predio sobre el cual ejercía posesión. II.
A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 5 de marzo de 2013[1], los señores Carlos Arturo Henao Vélez y Doralba Mazo Henao, por medio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentaron demanda en contra del municipio de La Estrella, con el fin de que se le indemnicen los perjuicios causados por el cambio de destinación de la zona en la que se encontraba ubicada una bodega frente a la cual tenían el derecho de posesión y cuyo uso de suelo pasó de ser industrial a residencial.
Como consecuencia, los demandantes solicitaron de manera conjunta que se les reconocieran 100 smmlv por perjuicios morales; $1.200’000.000 por daño emergente, teniendo en cuenta el valor de la bodega, y $4’500.000 por los cánones de arrendamiento dejados de percibir desde que el inmueble fue desocupado por los arrendatarios hasta la fecha de la sentencia que ponga fin al proceso. 1.2.
Hechos En la demanda, en síntesis, se narraron los siguientes hechos: En 1995, los demandantes “adquirieron la posesión” sobre el inmueble ubicado en la carrera 56 A No. 25 A-35 de La Estrella, en el que construyeron una bodega que fue ampliada al predio contiguo, cuya posesión también adquirieron en 1997. En cuanto a la forma en la que adquirieron la posesión, los demandantes indicaron que fue por venta y que, en los 2 eventos, “venía siendo ejercida por los anteriores poseedores desde hacía más de 20 años, con cultivos, marraneras, arrendamiento”.
El 15 de diciembre de 1997, la demandada certificó que el uso de suelos del referido predio era industrial y, el 24 de diciembre siguiente, el municipio autorizó la prestación de los servicios públicos domiciliarios en los predios, bajo el entendido de que estaba autorizado el uso industrial del predio. El 18 de marzo de 1998, a solicitud del señor Vélez Henao, la entidad certificó que la dirección correcta del predio era calle 76S No. 25A-57; sin embargo, en las comunicaciones posteriores el municipio hacía referencia a la dirección precedente.
En las facturas de servicios públicos de 2001 y 2002 los servicios prestados a la bodega se facturaron como comerciales. El 11 de febrero de 2010 se le indicó al demandante que la nueva nomenclatura era calle 75AB Sur No. 52AA-47, interior 108, de la Estrella, con categoría comercial. El 22 de marzo de 2010, la parte demandante celebró contrato de arrendamiento comercial sobre la bodega, para que funcionara un lavadero de carros.
El 28 de mayo de 2010, la división de impuestos de La Estrella “certific[ó] que la destinación económica del predio ubicado en la calle 75AB Sur No. 52AA-47 Int 108 es INDUSTRIAL”[2]. El 20 de abril de 2012, los arrendatarios solicitaron la terminación del contrato, ante la evidencia de que, según el POT establecido en el Acuerdo 042 de 2008, el inmueble se encontraba ubicado en una zona residencial, situación que conoció el demandante con la respuesta dada a una petición que presentó el 24 de abril del mismo año. A través de comunicación del 30 de mayo siguiente, el municipio de La Estrella le informó que el oficio del 15 de diciembre de 1997, por medio del cual se indicó que el predio estaba ubicado en una zona industrial, no habilitaba el ejercicio de actividades comerciales con posterioridad al Acuerdo 042 de 2008.
Finalmente, en diciembre de 2012 la bodega fue desocupada. 2. Admisión y traslado de la demanda El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de auto del 6 de agosto de 2013[3], admitió la demanda de la referencia y ordenó las notificaciones del Ministerio Público, el municipio de La Estrella y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La entidad demandada propuso la excepción de la caducidad, por considerar que el término para demandar empezó a correr con la ejecutoria del Acuerdo 042 del 2008, dado que por su intermedio fue que se modificó el uso del suelo. Además, a su juicio, en el sub lite no hay antijuridicidad, en la medida en que el POT no ha sido anulado por esta jurisdicción, la construcción adelantada en los predios carecía de licencia y la actividad que se invoca para efectos de indemnización se empezó a desarrollar con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva normativa[4]. 3.
Audiencia inicial y audiencia de pruebas El 28 de febrero de 2014[5] se llevó a cabo la audiencia inicial. En la etapa de excepciones previas, el a quo precisó que no contaba con los elementos para resolver sobre la excepción de caducidad, toda vez que dicho punto implicaba un análisis profundo que adelantaría en la sentencia, posición frente a la cual las partes no formularon ninguna objeción. Para efectos de fijar el litigio se sostuvo lo siguiente (transcripción literal): El problema jurídico principal se circunscribe a determinar si en el presente asunto confluyen los elementos que configuran la responsabilidad del Estado (…), si la parte demandante efectivamente sufrió un daño antijurídico por el presunto desconocimiento efectivo del derecho adquirido de la actora con relación a su predio ubicado en la calle 75 AB Sur No. 52AA-47 de La Estrella, producto del cambio de destinación donde se ubica la bodega, si dicho daño tuvo su origen en el cambio de destinación de la zona de la bodega al pasar de ser zona industrial a zona residencial y si es administrativamente responsable el municipio de La Estrella Antioquia de la totalidad de los daños y perjuicios (materiales e inmateriales) ocasionados a los demandantes[6].
En relación con lo anterior, la parte demandante no formuló observaciones, mientras que la demandada indicó que se debía tener en cuenta que quien profirió el POT adoptado en 2008 no fue el Municipio, sino el Concejo Municipal de La Estrella, observación que fue aceptada por el despacho, frente a lo cual la parte actora dijo que la responsabilidad de la entidad tenía como finalidad la indemnización de los perjuicios causados por haberse adoptado una normativa que desconoció que se tenía un derecho adquirido a explotar el bien con actividades industriales.
Agotada sin éxito la etapa de conciliación judicial, el Tribunal decretó como pruebas las documentales aportadas con la demanda y su contestación, así como las testimoniales y los oficios adicionales que las partes pidieron. Para efectos de practicar e incorporar dichos elementos de juicio al expediente se fijó el 27 de marzo de 2014, como fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de pruebas.
En la oportunidad señalada -27 de marzo- se instaló la audiencia de pruebas, que se suspendió y continuó en las sesiones el 22 de abril [7]y del 27 de mayo siguientes[8], en la última fecha se cerró la etapa probatoria y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos y rindiera concepto. 4. Alegatos de conclusión La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
La entidad demandada argumentó[9] que con la expedición del Acuerdo 042 de 2008 no se causó ningún daño, toda vez que la bodega no contaba con licencia de construcción y para la fecha de entrada en vigor de la normativa en el predio no se desarrollaba la actividad que ahora se invoca. Adicionalmente, insistió en que el daño invocado se causó con la expedición del referido Acuerdo 042, pese a lo cual la parte actora no ejerció su derecho de acción dentro de los 2 años siguientes. 5.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2014[10], negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: El a quo explicó que el medio de control de reparación directa ejercido por la parte actora resultaba procedente, en la medida en que se pretendía la indemnización del daño causado por un acto administrativo legal, el contenido en el “Acuerdo 42 de 2008”, a través del cual se adoptó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de La Estrella y, como consecuencia, se modificó el uso de suelo industrial a residencial del inmueble objeto de discusión, situación que, finalmente, habría llevado a la terminación de un contrato de arrendamiento celebrado en 2012, para que funcionara un lavadero de carros.
En cuanto a la caducidad argumentó que, si bien el referido Acuerdo había sido publicado el 25 de enero de 2008, no era menos cierto que el demandante no conoció desde ese momento que la zona donde se encontraba la bodega pasaba de industrial a residencial, toda vez que la administración le señalaba que el predio seguía teniendo una “destinación económica industrial”, tal como se deducía de los documentos obrantes a folios 140 y 141 del cuaderno 1, que correspondían a una constancia del 28 de mayo de 2010 proferida por el Técnico Operativo en Impuestos y cobranzas de la entidad y la factura del impuesto predial 556662, cancelada el 19 de diciembre de 2011.
A su juicio, la Administración se refirió de manera expresa al cambio de residencial a industrial solo hasta que contestó la petición presentada el 14 de marzo de 2012 por el arrendatario de la bodega, sin que a partir de allí transcurrieran más de 2 años, pues la demanda se radicó en marzo de 2013. De otro lado, en la primera instancia se precisó que las pretensiones no estaban llamadas a prosperar, porque no se demostró la “antijuridicidad del daño”, en cuanto el uso comercial dado al predio no estaba permitido por el Acuerdo 042 de 2008, ni por el que lo precedió -Acuerdo 02 de 2000-.
Aclaró que el hecho de que la parte actora hubiese arrendado el inmueble sin consultar el POT era su responsabilidad, porque “el contrato se suscribió mucho después de la publicación del acto administrativo”[11], el cual correspondía a una normativa “que ya se encontraba dentro del ordenamiento jurídico”[12] y que “ya gozaba de presunción de legalidad y, por supuesto, a partir de la publicación tenía fuerza ejecutoria”[13] La parte actora se equivocó al considerar que el uso industrial autorizado implicaba actividades comerciales, como las relacionadas con el lavado de autos, de ahí que el contrato de arrendamiento celebrado versara sobre un negocio jurídico contrario a derecho y que, por esa razón, no pudiera generar responsabilidad alguna para la demandada.
Además, no se encontró probada lesión alguna al derecho de propiedad por el cambio de uso del suelo, dado que no se acreditó que la bodega hubiese tenido una depreciación de su valor comercial. 5. Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo del a quo[14], para lo cual indicó que la zona en la que estaba el predio fue cambiada de zona industrial a residencial, “situación que se acepta y, como acertadamente lo manifiesta el fallador, es legal, porque se acoge a las potestades otorgadas por la ley para esos efectos”.
A su juicio, con el cambio del uso del suelo se impide el uso del inmueble, que, por ser una bodega, no se podrá utilizar para lo cual estaba destinada; además, por sus características no puede dársele un uso residencial, de ahí que deban indemnizarse los perjuicios causados. 5.1. Trámite de la apelación El a quo concedió la apelación el 18 de noviembre de 2014[15], recurso admitido por esta Corporación el 9 de abril de 2015[16].
El 21 de mayo siguiente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto, si lo consideraba pertinente[17], sin que ninguno de los sujetos procesales procediera de conformidad. III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Régimen aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –5 de marzo de 2013–, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011[18], así como a las disposiciones del C.G.P, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.
En lo que concierne a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[19], modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso. 2. Competencia El numeral 6 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los procesos de reparación directa cuya cuantía exceda de 500 smmlv[20].
A su vez, el artículo 150 ejusdem[21] señala que el Consejo de Estado es el competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas en tales asuntos. Pues bien, en el proceso de la referencia la demanda contiene una acumulación de pretensiones[22], dentro de las cuales la de mayor valor corresponde a la formulada por los dos demandantes por daño emergente, que ascendió a $1.200’000.000, lo que quiere decir que lo que pidió cada uno -$600’000.000- para la fecha de presentación de la demanda era superior a 500 smmlv[23], de ahí que en la primera instancia fuese competente el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en la segunda, esta Corporación. 3.
Alcance de la apelación El a quo concluyó que las pretensiones no tenían vocación de prosperidad, porque si bien se probó el cambio de uso de suelo de residencial a industrial a través del POT; sin embargo, esta nueva normativa no llevó a la terminación del contrato de arrendamiento invocado en la demanda, dado que la actividad de servicios no estaba permitida ni antes ni después del Acuerdo 042 de 2008 proferido por el Concejo Municipal de La Estrella; además, no se demostró que tal variación en el POT hubiese afectado el valor del inmueble.
A juicio de la parte actora, la indemnización pedida resultaba procedente, porque el cambio de uso de suelo industrial a residencial establecido en el POT adoptado por la demandada en 2008 llevó a que la bodega se tornara en una construcción obsoleta, pues ya no se le puede dar el uso industrial para el cual fue construida y, por ende, tampoco resulta compatible para vivienda.
Previo a abordar el estudio de los argumentos planteados en la apelación, la Sala analizará lo relativo a la caducidad, por tratarse de un presupuesto procesal susceptible de ser analizado en esta instancia, a pesar de que no se apeló la determinación del a quo en el sentido de considerar que la demanda fue oportuna, pues, según lo previsto en el inciso segundo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se decidirán las excepciones propuestas y “cualquiera otra que el fallador encuentre probada, El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.
En concordancia, el artículo 282 del C.G.P., prevé que cuando el juez halle probada una excepción la reconocerá, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa; además, si encuentra una que implique el rechazo de todas las pretensiones deberá abstenerse de examinar las restantes. 4. Oportunidad en el ejercicio del derecho de acción Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones queden indefinidas en el tiempo, el legislador estableció unos plazos razonables para que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, cuyo vencimiento sin haberse ejercido el derecho de acción implica la configuración de la caducidad.
Los términos para incoar los distintos medios de control previstos por el legislador no admiten suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según lo previsto por las Leyes 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 2009[24], tampoco son susceptibles de renuncia y su extinción debe ser declarada por el juez de oficio o a petición de parte.
El numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 - aplicable a este asunto por ser la vigente para el momento en que empezó a correr el término de caducidad[25]- dispone que la reparación directa debe promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
Esta Sección ha precisado que no basta con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, es necesaria la posibilidad de que sea conocido por el afectado, dado que a partir de allí resulta procedente la imputación de responsabilidad al Estado, porque surge el interés para ejercer el derecho de acción, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política[26].
En lo relacionado con los daños que se reclaman por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, esta Subsección ha considerado que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación[27], criterio que también ha sido aplicado por la Subsección C[28] y desarrollado recientemente por la Subsección B, en pronunciamiento del 3 de julio de 2020, dictado en sede de tutela, oportunidad en la que se sostuvo[29]: 19.- Es dable recordar que los Planes de Ordenamiento Territorial son actos administrativos de carácter general, que se notifican conforme lo dispuesto en el artículo 43 del CCA, esto es, que sean publicados ‘en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto’. 20.- Por otra parte, el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 reglamenta todo lo relacionado con la publicación de los actos administrativos generales y en tal virtud, sostiene que solo tras la publicidad del acto general (…), se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. 21.- En consecuencia, si el accionante pretendía con la demanda de reparación directa la indemnización de perjuicios ocasionados por la modificación del uso industrial del suelo de la zona en la que se encontraba su inmueble por el de uso residencial y forestal, en principio debió observarse la caducidad a partir de la decisión que generó tal modificación, es decir con la adopción del POT; sin embargo, comoquiera que la vigencia y oponibilidad de dichos actos administrativos se hace efectiva con su publicidad y no con su expedición, es claro que debió analizarse si existía prueba o no de ello, pues revisado el expediente se encuentra que dentro del material probatorio no se allegó prueba de la notificación o publicación del POT de 2001, por lo que no se podía afirmar que a partir de la adopción del mismo comenzaba a surtir efectos, toda vez que la norma es clara en establecer que los actos administrativos de carácter general tienen como requisito su publicidad conforme lo dispone el artículo 43 del CCA.
(…) 23.- Así las cosas, la Sala amparará el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, particularmente en lo referente a la declaración de la caducidad que tuvo como fundamento una fecha de inicio que no contaba con una prueba, o de la cual no se hizo alusión dentro de la sentencia acusada. Así mismo, dejará sin efectos la sentencia de 26 de agosto de 2019 proferida por el la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y dispondrá que en la sentencia de reemplazo se valore la existencia o no de la publicación del POT y se realice el conteo de la caducidad teniendo en cuenta las pruebas existentes en el proceso sin violar el debido proceso.
De conformidad con lo anterior, en estos eventos la publicación del acto administrativo general resulta determinante para efectos de contar la caducidad; sin embargo, esta Sala, en providencia del 14 de febrero de 2019[30], precisó que tal regla resultaba aplicable en los eventos en los que la promulgación y la entrada en vigor de la norma coinciden, pues cuando ello no sucede se debe tener en cuenta cuando el segundo momento.
Al respecto, se indicó que la normativa de carácter general -como los acuerdos proferidos por los concejos municipales- puede publicarse en una fecha determinada y surtir efecto tiempo después, si así se indica de manera expresa. 5. Caso concreto Para analizar este asunto se tendrán en cuenta los siguientes hechos relevantes: El 15 de diciembre de 1997, la demandada expidió una certificación en la que indicó que el inmueble con la nomenclatura carrera 56 No. 25A – 35 de La Estrella, de “propiedad” del señor Carlos Arturo Vélez Henao estaba ubicado en una zona industrial[31] y, el 24 de diciembre siguiente, la entidad autorizó la prestación del servicio de energía eléctrica[32].
A través del Acuerdo 042 adoptado en sesión del 30 de diciembre de 2007 y publicado el 25 de enero de 2008, el Concejo Municipal de La Estrella derogó los Acuerdos 02 de 2000 y 20 de 2002, adoptó el plan básico de ordenamiento territorial del municipio[33] y, en ese contexto, dispuso que el predio con dirección antigua carrera 56 No. 25A – 35 de La Estrella y dirección nueva calle 75AB Sur No. 52AA-47[34] se encontraba en el barrio Suramérica, con uso de suelo residencial.
Con posterioridad a lo anterior, el 22 de marzo de 2010, el señor Carlos Arturo Vélez Henao celebró un contrato de arrendamiento[35] con la señora Rocío Bustamante Ramírez sobre el “local comercial”[36] ubicado en el referido inmueble, en el que funcionaría una serviteca, lavadero de autos y lo relacionado con el ramo. El 28 de mayo de 2010, el Técnico Operativo en Impuestos y Cobranzas de la entidad expidió una certificación[37] en la que indicó que, mediante resolución del 15 de mayo de 2009, se había actualizado en el catastro la información del predio ubicado en la dirección citada, con “CÓDIGO CATASTRAL 380 010 024 004 00004 (…), AVALÚO CTRAL. $187.090.057, DEST.
ECONÓMICA INDUSTRIAL (…)” (se destaca). En el expediente obran los recibos de impuestos del inmueble de los años 2009, 2010, 2011 y 2012, en los que aparece la siguiente información: “Destinación: IND (100%)”[38] (se destaca). Asimismo, se allegaron los recibos de los servicios públicos de los años 2001 a 2007, así como 2010 y 2011, en algunos de los cuales se registra como categoría no residencial y en otros comercial[39].
En virtud de la solicitud formulada por el arrendatario el 16 de marzo de 2012[40], mediante oficios del 21 y 23 de marzo siguientes, el municipio de La Estrella le informó que en el inmueble objeto de análisis no resultaba posible la ejecución de la actividad comercial de lavado de autos, dado que, en virtud del Acuerdo 042 de mayo de 2008, esa área era de uso residencial[41]; además, la bodega no contaba con registro de licencia de construcción[42].
A través de escrito radicado el 10 de mayo de 2012, de conformidad con la información brindada por su arrendatario, el señor Vélez Henao le solicitó a la demandada que le informara la “norma específica del POT que mutó el uso del suelo” y solicitó que le indemnizara los perjuicios causados con dicho cambio[43]. La anterior petición fue contestada el 30 de mayo de 2012, en el sentido de indicar que la normativa era el Acuerdo 42 del 30 de diciembre de 2007 y que la indemnización pedida no resultaba procedente[44].
El 13 de septiembre de 2012, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, trámite que se declaró fallido el 11 de octubre de 2012[45]. 4.1.2. Cómputo del término de caducidad en el sub lite Como en el presente asunto se pretende la indemnización de los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo de carácter general y cuya legalidad no se cuestiona, el medio de control de reparación directa resulta procedente y el término para demandar corrió durante los 2 años siguientes a su publicación. El Acuerdo 042 fue adoptado por el Concejo Municipal de La Estrella en sesión del 30 de diciembre de 2007 y publicado el 25 de enero de 2008[46], fecha a partir de la cual adquirió carácter obligatorio, según lo previsto en el artículo 43 del C.C.A., a cuyo tenor: Artículo 43.
Deber y forma de publicación. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto.
Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando (…). En las condiciones analizadas, el término para demandar en sede de reparación directa corrió entre el 26 de enero de 2008 y el 26 de enero de 2010, pese a lo cual la demanda se radicó hasta el 5 de marzo de 2013.
Si bien la parte demandante promovió el trámite de conciliación extrajudicial el 13 de septiembre de 2012 y se declaró fallido el 11 de octubre siguiente[47], no es menos cierto que tal circunstancia no afectó el cómputo del plazo para demandar, dado que ya se había extinguido desde el 2010. La Sala precisa que los proyectos de plan de ordenamiento territorial no se adoptan de un momento a otro tomando por sorpresa a sus destinatarios, sino que están precedidos por un proceso de concertación y consulta regulado por el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, a cuyo tenor: Artículo 24.
Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 4.
Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación (…).
Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley. Las administraciones (…) establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.
Parágrafo. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación (se destaca). Agotado lo anterior, según el artículo 25 ejusdem, el proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional, se pondrá en consideración del respectivo concejo municipal.
De este modo, la Sala concluye que, en torno a la normativa general invocada en la demanda existían mecanismos suficientes que aseguraban la posibilidad de que fuera conocida por la parte actora y el hecho de que ella aduzca que no la conoció, sin acreditar una situación especial sobre dicho punto, no resulta suficiente para inaplicar las normas de caducidad pertinentes.
En la primera instancia se concluyó que no resultaba posible el cómputo de la caducidad desde la entrada en vigor de la normativa por determinadas circunstancias que no resultan de recibo para esta Sala, toda vez que la certificación del 28 de mayo de 2010 –en la que obra la anotación de DEST. ECONÓMICA INDUSTRIAL– fue proferida por el Técnico Operativo en Impuestos y Cobranzas de la entidad con posterioridad a la extinción del término para demandar, sin que se trate de una situación que tenga la suficiencia de revivir un término que ya se había agotado, conclusión que también es predicable del recibo del impuesto del tercer trimestre de 2010, cuarto trimestre de 2011 y tercer trimestre de 2012[48].
En cuanto al recibo del impuesto del 2009, en el que se indicó que el inmueble tenía una “Destinación: IND (100%)”[49], se advierte que se emitió con posterioridad a la fecha en que el término empezó a correr, sin que lo relacionado con la actualización de las bases de datos tuviera la virtualidad de suspender un plazo que se encontraba en curso, dado que esto solo ocurre en virtud de las situaciones consagradas expresamente por el legislador, como las relacionadas con el trámite de conciliación extrajudicial.
Además, debe precisarse que la autoridad que profirió el nuevo POT fue el Concejo Municipal de La Estrella, sin que su entrada en vigor estuviese condicionada a la actualización de los registros de otras autoridades municipales, tales como la Secretaría de Hacienda del municipio, que fue la que expidió tanto los recibos de impuestos de 2009 a 2011 como la certificación del 28 de mayo de 2010, documentos que, en todo caso, no eran las idóneos para acreditar las actividades permitidas, porque a través de ellas no se certificó el uso del suelo.
De otro lado, en la sentencia de primera instancia, para contar la caducidad desde una fecha diferente a la que correspondía, se agregó (se transcribe en forma literal, incluso con posibles errores): Solo hasta que el (…) arrendatario del local de (…) propiedad del señor CARLOS ARTURO VÉLEZ HENAO eleva petición el 14 de marzo de 2012 al Municipio de la Estrella en la cual le pregunta sobre la viabilidad de obtener licencia de funcionamiento, la administración pública manifiesta expresamente que el BPOT del Municipio de la Estrella dispuso que el polígono ZU11 CN06, Barrio Suramérica es de uso residencial[50].
En relación con lo anterior, la Sala aclara que: i) el vínculo contractual al que hace referencia la transcripción surgió con posterioridad a la extinción de los 2 años siguientes a la entrada en vigor del POT, adoptado por el Concejo Municipal de La Estrella en sesión del 30 de diciembre de 2007 y publicado el 25 de enero de 2008 y, en todo caso, ii) el hecho de que solo hasta el 2012 se dictara una decisión expresa en la que se pusieron de presente las nuevas restricciones del suelo obedeció a la negligencia de la parte actora, como pasa a explicarse.
La Sala observa que, el 22 de marzo de 2010, el señor Carlos Arturo Vélez Henao celebró contrato de arrendamiento[51] de “local comercial”[52] con la señora Rocío Bustamante Ramírez, sobre el inmueble objeto de la controversia, en el que funcionaría una serviteca, lavadero de autos y lo relacionado con el ramo. De lo narrado en la demanda y de los testimonios de los señores Nicolás de la Cruz Fernández Escobar y José Albeiro Escobar Rico practicados ante el a quo[53], se concluye que solo a partir del referido 22 de marzo de 2010 al inmueble se le dio uso comercial; sin embargo, previo a la suscripción del contrato no se adelantó ninguna actuación tendiente a determinar la procedencia de dicho uso, solo hasta el 2012, de ahí que el argumento aplicado por el a quo no sea compartido por la Sala, dado que el hecho de que la parte demandante no hubiese ejercido sus deberes en tiempo, sino hasta 2012 -luego de haberse extinguido el término de caducidad-, no puede tomarse como una circunstancia a su favor para computar el término de caducidad, pues con ello se desconoce el principio según el cual nadie puede sacar provecho de su propia culpa, que es lo que pretenden los demandantes, tan es así que en el recurso de apelación indicaron que el hecho de que “el arrendatario inició su negocio después de la entrada en vigencia del PBOT no tiene incidencia, [si] funcionó porque así lo permitió la administración”[54].
Adicionalmente, el testigo Nicolás de la Cruz Fernández Escobar sostuvo que para el funcionamiento del lavadero de carros se le hicieron muchas trasformaciones a la bodega. Para efectuarlas la parte actora -que era la poseedora del inmueble- debía tramitar la respectiva licencia de construcción, trámite que le habría permitido advertir lo sucedido con la expedición del nuevo POT de La Estrella; sin embargo, no procedió de conformidad.
Al respecto, resulta aplicable el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, a cuyo tenor: Artículo 99. (…) Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, (…), se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente (…). 2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas (…).
En suma, desde la publicación del POT del municipio de La Estrella contenido en el Acuerdo 042 publicado en enero de 2008 la parte actora tenía la posibilidad de conocer la modificación del uso del suelo objeto de las pretensiones y también lo había podido advertir desde antes de la suscripción del contrato de arrendamiento de local comercial del 22 de marzo de 2010; sin embargo, no procedió de conformidad, sino que arrendó el inmueble sin verificar los requisitos aplicables, sin tener licencia de construcción[55] y solo hasta el 2012, cuando su arrendatario indagó por los requisitos para el funcionamiento del lavadero de autos, fue que los demandantes comparecieron ante la Administración. Conviene precisar que el 2 de agosto de 2012 los arrendatarios presentaron demanda con el fin de que se “autorizara la restitución del inmueble objeto de arrendamiento (…), teniendo en cuenta que (…) no cumple con los requisitos para el funcionamiento del establecimiento de comercio”[56], pretensiones que fueron negadas el 2 de julio de 2013 en la primera instancia por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí, porque, entre otras cosas, la modificación del nuevo POT vigente desde 2008 no fue comunicada o notificada al interesado, decisión que fue revocada por el Tribunal Superior de Medellín[57], por las siguientes razones (se transcribe literal incluso con posibles errores): En lo referente a los argumentos expuestos por el juez de primera instancia relacionados con el supuesto cambio de destinación de la zona donde se encuentra el inmueble objeto de arrendamiento, de la documentación expedida por la Oficina de Planeación del Municipio de la Estrella se desprende que la prohibición del uso del suelo para la actividad desarrollada por la parte arrendataria, se encontraba vigente desde el 2008, tal como lo establece el Acuerdo No. 042 del mismo año, normatividad que fue debidamente publicada el 25 de enero de 2008.
(…) En la bodega arrendada (…) con anterioridad a la celebración del contrato funcionaba una fábrica de chanclas (…) mientras que la actividad para cual fue arrendado el inmueble para serviteca (…). Así las cosas, no puede predicarse la continuidad de la actividad comercial desarrollada en el inmueble, en tanto, además de que se trata de dos actividades económicas diferentes, no se acreditó la continuidad entre la una y la otra, ya que no se probó cuando finalizó la primera; de igual modo, no se estableció que la primera actividad comercial hubiese estado permitida antes de la modificación del P.B.O.T. y que la misma cumpliera con la normatividad que regía en ese momento (…).
En este orden de ideas, resulta claro que el arrendador incumplió su obligación de mantener la cosas en estado de servir para el fin a que ha sido arrendada, tal como lo establece el numeral 2° del artículo 1982 del C.C., en tanto figura como uso prohibido del suelo la actividad económica que se estableció en el contrato, como la que desarrollaría la arrendataria en el inmueble (se destaca).
Por todo lo anterior, la Sala no tomará en consideración las situaciones invocadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia para efectos de contar la caducidad desde una fecha posterior a la entrada en vigor del POT de La Estrella, adoptado a través del Acuerdo 042, publicado el 25 de enero de 2008. En suma, el término para demandar corrió entre el 26 de enero de 2008 y el 26 de enero de 2010, pero la demanda se presentó el 5 de marzo de 2013, de ahí que deba declararse probada la excepción de caducidad. 5.
Costas de primera instancia El a quo condenó en costas a la parte demandante y fijó como agencias en derecho la suma de $6’000.000, frente a lo cual no se manifestó ninguna inconformidad en el recurso de apelación, razón por la cual la Sala no se pronunciará al respecto, sino que, en su lugar, confirmará lo decidido en primera instancia. 6.
Condena en costas en la segunda instancia El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011[58] señala que en el fallo se dispondrá sobre las costas y el numeral 3 del artículo 365 del C.G.P. prevé que se condenará a la parte vencida en el proceso y a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, sin que para tal fin deba considerarse la conducta del apelante, por ausencia de disposición legal en tan sentido.
En cuanto a la integración de las costas, el artículo 361 ejusdem establece que las comprenden las expensas y gastos causados durante el trámite de la controversia, incluidas las agencias en derecho, que, según el numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, se fijan así: 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas (se destaca). Las agencias en derecho proceden incluso cuando la parte ha litigado en nombre propio, sin incurrir en el pago de honorarios profesionales, razonamiento que también es aplicable cuando las entidades comparecen a través de sus abogados de planta, pues el hecho de que no se paguen sumas adicionales al salario pertinente no enerva el hecho de que la entidad tuvo que destinar alguno de sus funcionarios para atender el proceso.
A su vez, las tarifas fueron fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 1887 de 2003 –normativa vigente para la fecha de presentación de la demanda- en los siguientes términos: Artículo 3º—Criterios. El funcionario judicial (…) tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.
Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones (…). “Artículo. 6º—Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho (…): III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…) 3.1.3. Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia[59].
Pues bien, en este asunto la segunda instancia se surtió en virtud de la apelación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia, recurso que no prosperó, de ahí que resulte procedente la condena en costas en su contra. En cuanto a la duración y la complejidad de la gestión procesal para efectos de fijar las agencias, se tiene que el recurso que dio origen a la segunda instancia se presentó el 3 de octubre de 2014 y se resolvió a través de esta providencia -6 años y 2 meses después-.
Si bien dentro de este lapso la entidad no intervino, no es menos cierto que contó con un apoderado que la representaba, lo que supone la vigilancia del proceso por parte de un profesional que actúa a nombre de la Administración y como contraprestación percibe una remuneración -bien sea honorarios o salario, de ahí que resulte procedente la fijación de agencias en derecho a cargo de la parte actora.
En lo relativo al quantum, se advierte que los señores Carlos Arturo Henao Vélez y Doralba Mazo Henao solicitaron de manera conjunta las siguientes sumas: i) $1.200’000.000 por daño emergente; ii) 100 smmlv por perjuicios morales, que para 2013 equivalían a $58’950.000, y iii) $4’500.000 mensuales desde la fecha en la que fue desocupada la bodega, que, según el escrito inicial, fue en diciembre de 2012, mientras que la demanda se presentó en marzo de 2013, fecha para la cual se habrían causado 3 mensualidades, equivalentes a $13’500.000.
De ese modo, la suma total de las pretensiones negadas ascendió a $1.272’450.000, valor que se tendrá en cuenta para fijar las agencias en derecho. Así las cosas, la Sala condenará en costas a la parte actora y fijará las agencias en derecho a su cargo y a favor de la demandada en un 1% del valor total de las pretensiones negadas, que equivale a $12’724.500.
Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem[60]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 19 de septiembre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de reparación directa.
SEGUNDO: CONFIRMAR la condena en costas de primera instancia ordenada a favor de la demandada.
TERCERO: CONDENAR a la parte demandante a pagar las costas que se hubiesen causado en segunda instancia, cuya liquidación hará de manera concentrada el a quo, según lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Como agencias en derecho de esta instancia se fija el 1% del valor de las pretensiones negadas, que equivale a $12’724.500, suma que pagará la parte demandante al municipio de La Estrella.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or. ----------------------- [1] Folio 75 del cuaderno 1. [2] Folio 68 del cuaderno 1. [3] Folio 85 del cuaderno 1. [4] Folios 91 a 99 del cuaderno 1. [5] Folio 436 del cuaderno 1. [6] Archivo de audio a folio 437 del cuaderno 1. [7] Folios 455 a 456 del cuaderno 1. [8] Archivo de audio obrante a folio 458 del cuaderno 1. [9] Folios 462 a 469 del cuaderno 1. [10] Folios 466 a 485 del cuaderno 3. [11] Folio 483 del cuaderno 3. [12] Ibídem. [13] Folio 483 del cuaderno 3. [14] Folios 489 a 493 del cuaderno 3. [15] Folio 474 del cuaderno 3. [16] Folios 498 y 499 del cuaderno 3. [17] Folios 1286 a 1296 del cuaderno 4. [18] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. [19] “Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. “Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)”. [20] “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…). “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. [21]“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [22] Artículo 157. Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. [23] Para el 2013 el smmlv era igual a $589.500, suma que al multiplicarse por 500 daba como resultado $294’500.000. [24] Reglamentada por el Decreto 1716 de 2009, el cual fue compilado en el Decreto 1069 de 2015, "[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho". [25] Según lo explicado en el numeral 1 de las consideraciones de esta providencia. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, expediente 61.033. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, expediente 35.404. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C, sentencia del 5 de julio de 2018, expediente 38.942, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, sentencia de tutela del 3 de julio de 2020, expediente 11001-03-15-000- 2020-02360-00, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, providencia del 14 de febrero de 2019, expediente 59.886. [31] Folio 3 del cuaderno 1. [32] Folio 83 del cuaderno 1. [33] Folios 168 a 428 del cuaderno 1. [34] A través de oficio del 11 de febrero de 2010, la entidad le informó al señor Vélez Henao que se había presentado un cambio de nomenclatura respecto de su predio, de ahí que la carrera 56 A No. 25 A -35 ahora correspondía a la calle 75 AB Sur No. 52AA – 47, interior 108, del municipio de La Estrella (folio 56 del cuaderno 2). [35] Folios 15 a 22 del cuaderno 2. [36] Folio 15 del cuaderno 2. [37] Folio 59 del cuaderno 2. [38] Folios 11 a 13 del cuaderno 1. [39] Folios 72 a 80 del cuaderno 2. [40] Folio 41 del cuaderno 1. [41] Folios 2 a 13 del cuaderno 2. [42] Folio 24 del cuaderno 2. [43] Folios 36 a 39 del cuaderno 2. [44] Folios 40 a 43 del cuaderno 2. [45] Folio 63 del cuaderno 1. [46] Según constancia obrante a folio al anverso del folio 428 del cuaderno 1. [47] Folio 63 del cuaderno 1. [48] Folios 10 a 13 del cuaderno 1. [49] Folios 11 a 13 del cuaderno 1. [50] Folio 477 del cuaderno 3. [51] Folios 15 a 22 del cuaderno 2. [52] Folio 15 del cuaderno 2. [53] Folios 448 a 450 del cuaderno 1. [54]Folio 492 del cuaderno 3. [55] Folio 454 del cuaderno 1. [56] Folio 5 del cuaderno 2. [57] Folios 227 a 233 del cuaderno 2. [58] Esta norma dispone en cuanto a las costas que, su “liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [59] Artículo 157.
Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. [60] A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.