11001-03-25-000-2017-00666-00 — Consejo de Estado

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia por cambio de jurisprudencia Esta Sala evidencia que la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por la señora Gladys Enríquez no cumple los requisitos exigidos en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, en atención a que existe un nuevo criterio jurisprudencial unificado por parte del Consejo de Estado, en el cual se definieron las reglas y subreglas de interpretación del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En aplicación de los principios de eficacia y economía procesal, esta Sala prescindirá de convocar a la realización de la audiencia pública de alegatos y decisión dentro del asunto; y como consecuencia, se rechazará por improcedente la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de 4 de agosto de 2010, solicitada por la señora Gladys Amparo Enríquez de Ayala.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00666-00(3238-17) Actor: GLADYS AMPARO ENRÍQUEZ DE AYALA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP – Trámite: Solicitud de Extensión de Jurisprudencia- Ley 1437 de 2011 Tema: Niega extensión de la jurisprudencia Mediante auto de 26 de julio de 2018[1], este Despacho corrió traslado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y a la Agencia Nacional para la Defensa Juridica del Estado, para que en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación, presentaran sus oposiciones, pruebas y conceptos, respectivamente, dentro del trámite establecido en el artículo 269 de CPACA.

Vencido el término referido, se entrará a resolver si es pertinente convocar a la audiencia de alegaciones y decisión, prevista en el inciso 3º del artículo del 269 de la Ley 1437 de 2011. l.

ANTECEDENTES El 31 de enero de 2017[2], la señora Gladys Amparo Enríquez de Ayala elevó ante la UGPP, una solicitud de extensión de jurisprudencia de la sentencia de 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, para que se le reliquide la pensión de vejez con la inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de servicio; de acuerdo con lo previsto en los artículos 102 y 269 del CPACA.

La entidad guardó silencio. 1. Trámite surtido ante el Consejo de Estado La señora Gladys Amparo Enríquez de Ayala acudió ante esta Corporación con el propósito que se le extendieran los efectos de la sentencia de 4 de agosto de 2010, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, y se ordenara a la UGPP, la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio[3].

Mediante proveído de 26 de julio de 2018, el Despacho corrió traslado a la entidad demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 del CPACA[4]. Surtido el trámite anterior y revisado el expediente de la referencia, se observa que la UGPP presentó oposiciones, a través de escrito de 25 de octubre de 2018[5], indicando que no hay lugar a extender la referida sentencia de unificación ya que la situación fáctica y jurídica expuesta por la actora no es la misma contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010.

Además, adujo que no se puede extender los efectos de la providencia solicitada, toda vez que el Consejo de Estado, recientemente, cambio su postura en la sentencia de 28 de agosto de 2018. El 19 de octubre de 2018[6], la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado rindió concepto en el que señaló que la solicitud de extensión no debe prosperar, ya que no existe una identidad fáctica y jurídica entre la petición del interesado y lo planteado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 como lo exige la norma.

A su vez, señaló que la sentencia invocada no cumple con lo establecido en los artículos 270 y 271 del CPACA para ser considerada de unificación, más aún cuando el Consejo de Estado mediante la sentencia de 28 de agosto de 2018, unificó los criterios de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ll. CONSIDERACIONES La extensión de jurisprudencia encuentra su génesis en la Ley 1437 de 2011.

El legislador la incorporó como un procedimiento auxiliar que puede ser utilizado por cualquier ciudadano, con el fin de buscar el reconocimiento de un derecho sin tener que acudir a las autoridades judiciales. Esta figura pretende descongestionar, por el medio más expedito, la carga de los despachos judiciales y agilizar el posible reconocimiento de un derecho respecto de casos con idénticos supuestos fácticos y jurídicos a los decididos en sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado[7], de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del CPACA.

De igual forma, el artículo 269 ibídem[8] contempla que cuando la Administración niegue la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o guarde silencio, el solicitante puede acudir ante esta Corporación, donde la Sala competente decide acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia, en consonancia con lo previsto en el artículo 1º del Acuerdo 148 de 2014 del Consejo de Estado[9].

Paralelamente, el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial, estableciendo que: "(…) las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

(…)". Así pues, para que proceda este mecanismo, el fallo sobre el cual se solicita la extensión de los efectos jurídicos, debe ser de unificación y cumplir con las características enunciadas. En el sub examine, esta Sala encuentra que la señora Gladys Amparo Enriquez de Ayala, a través de apoderado judicial, solicitó ante esta Corporación, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de este alto Tribunal, al considerar que se encuentra en la misma situación fáctica y jurídica que el demandante en dicho proceso y así se le ordene a la UGPP, la reliquidación de su pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

Ahora bien, la Sala pone de presente que mediante auto de 29 de agosto de 2017[10], la Sala Plena de esta Corporación avocó conocimiento en un determinado asunto para proferir sentencia de unificación sobre cómo debía interpretarse el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a la divergencia interpretativa entre las altas cortes; pues, para la Corte Constitucional los aspectos a tener cuenta en la transición eran la edad, el tiempo de servicio y el porcentaje de liquidación, excluyendo el Ingreso Base de Liquidación; y por otro lado, la Sección Segunda de esta Corporación consideró que el beneficio para quienes se encuentran amparados por la transición regulada en la referida disposición, consistía en pensionarse con el régimen que estuviere vigente con anterioridad a dicha norma, y que en virtud del principio de inescindibilidad y favorabilidad les fuera aplicable de manera integral los elementos de: edad, tiempo de servicio y monto.

Finalmente, la Sala Plena del Consejo de Estado, con sentencia del 28 agosto de 2018[11], unificó su postura y sentó las siguientes reglas: “(…) Primero: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2.

Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.

Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. (…)”. De igual forma, en el auto de 11 de abril de 2019, la Sección Segunda - Subsección “A” de esta Corporación precisó lo siguiente[12]: “(…) Por virtud de lo enunciado en esta última providencia y a sabiendas que la regla jurisprudencial allí establecida, tiene el carácter de vinculante, obligatoria y se debe aplicar a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, y con el objeto de garantizar la seguridad jurídica, dar prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social y aplicar el principio de economía procesal, se procederá a declarar la improcedencia de la solicitud extensión de jurisprudencia deprecada, no sin antes recordar que esta última postura jurisprudencial, tiene como finalidad expresa garantizar que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado para de esta manera respetar la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado, y, asegurar la viabilidad financiera del sistema.

(…)”. En ese orden de ideas, dado que en la sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de esta Corporación modificó la tesis fijada en el fallo invocado y fijó una posición clara sobre la interpretación que debe dársele al inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los efectos del fallo del 4 de agosto de 2010 perdieron fuerza vinculante; y por ello, no es procedente aplicar la tesis que contiene esta providencia. Aunado a lo anterior, es oportuno traer a colación la providencia de 29 de abril de 2015, en la cual se sostuvo lo siguiente[13]: “(…) 3.3.- Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso.

Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley. 3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA, (…)”.

De conformidad a lo previamente expuesto, esta Sala evidencia que la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por la señora Gladys Enríquez no cumple los requisitos exigidos en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, en atención a que existe un nuevo criterio jurisprudencial unificado por parte del Consejo de Estado, en el cual se definieron las reglas y subreglas de interpretación del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Prescindir de la realización de la audiencia de alegatos y decisión prevista en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.

SEGUNDO: Negar la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Gladys Amparo Enriquez de Ayala, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Por Secretaría, se ordena el desglose del expediente de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 116[14] del Código General del Proceso.

CUARTO: Por Secretaría, archívese el expediente de la referencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 122 del Código General del Proceso[15]

QUINTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folio 48 [2] Folios 35-45 [3] Folios 35- 45 [4] "(…) Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren.

La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código (…)". [5] Folios 116-131 [6] Folios 97-114 [7] Auto de 12 de octubre de 2016. Solicitud de extensión de jurisprudencia. Consejero Ponente, César Palomino Cortés, Radicado: 110010325000201301443-00 (3638-2013), Interesada: Lucia Orjuela Sanabria.

Entidad: Servicio de Aprendizaje – SENA- [8]

ARTÍCULO 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del consejo de estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código.

Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar.

Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. [9] "Por medio del cual se adiciona y modifica el Acuerdo 58 de 1999.

Artículo 13A. Otros asuntos asignados a las Secciones según su especialidad. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para: (…) 3. Decidir las solicitudes de extensión de jurisprudencia. En aquellas Secciones integradas por Subsecciones estas decidirán dichas solicitudes, salvo que la Sección asuma la competencia de oficio, a petición de parte, del Ministerio Público o de la Subsección. [10] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Auto de 29 de agosto de 2017. Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). Consejero Ponente: César Palomino Cortés. [11] Radicado. 52001-23-33-000-2012-00143-01. MP César Palomino Cortés [12] Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto de 11 de abril de 2019. Expediente 11001-03-25-000-2013-01473-00 (3727-2013). Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas [13] Auto de 29 de abril de 2015, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: Enrique Castillo Muñoz. Demandado: Contraloría General de la República. Posición reiterada por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación. Providencia de 19 de mayo de 2016. Rad. No. 11001-03-25-000-2013-00060-00 (0129-2013). C.P.: Dr. Gabriel Valbuena Hernández. [14] Artículo 116.

Desgloses. Los documentos podrán desglosarse del expediente y entregarse a quien los haya presentado, una vez precluida la oportunidad para tacharlos de falsos o desestimada la tacha, todo con sujeción a las siguientes reglas y por orden del juez: (…) 2. En los demás procesos, al desglosarse un documento en que conste una obligación, el secretario dejará constancia sobre la extinción total o parcial de ella, con indicación del modo que la produjo y demás circunstancias relevantes.” [15] “Artículo 122.

Formación y archivo de los expedientes. El expediente de cada proceso concluido se archivará conforme a la reglamentación que para tales efectos establezca el Consejo Superior de la Judicatura, debiendo en todo caso informar al juzgado de conocimiento el sitio del archivo. La oficina de archivo ordenará la expedición de las copias requeridas y efectuará los desgloses del caso.”