TOPE DE LA MESADA PENSIONAL – Aplicación a regímenes especiales La imposición de topes pensionales se exige porque se trata de un sistema administrado por subsidios con recursos públicos, es decir, que el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con estos recursos.

Ante lo cual el legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema C-089 de 1997 y C-155 de 1997.(…) la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993..

Criterio que acoge esta sala por cuanto está en consonancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, con base en el cual, la sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente que a partir del 1° de julio de 2013 ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el topen pensional,ver:C-155 de 1997, C-089 de 1997, C-258 de 2013,SU-210 de 2017 FUENTE FORMAL: LEY 4ª DE 1976 -ARTÍCULO 2 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 18 / DECRETO 314 DE 1994 / LEY 797 DE 2003 -ARTÍCULO 5 INCISO 4 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 -ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO / LEY 4 DE 1992 REAJUSTE DEL TOPE DE LA MESADA PENSIONAL- Aplicación automática / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE SERVIDOR DE LA RAMA JUDICIAL BENENFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / PRINCIPIOS DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA, SOLIDARIDAD, IGUALDAD Y UNIVERSALIDAD / ACCIÓN DE LESIVIDAD - Improcedencia Considera la Sala que la UGPP no excedió el alcance establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013.

Por el contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en los apartes de dicho fallo de constitucionalidad, al efectuar el reajuste automático del monto de la mesada pensional del accionante en 20 SMLMV, por cuanto superaba dicho tope constitucional, además de que su situación concreta quedó materializada a través del acto acusado, esto es, Resolución No. RDP 26099 del 23 de junio de 2017, proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales.

Por consiguiente, el argumento planteado por el a quo concerniente a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 del 2013, toda vez que si la Corte Constitucional no estableció dicha exigencia es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005.(…) la Sala precisa que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados.

En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta. Sin embargo, ésta no es la situación jurídica del actor, toda vez que en el caso analizado no se ha efectuado una reducción abrupta de las mesadas pensionales que superase el límite de 20 SMLMV, alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues, tal y como fue expuesto, la UGPP dio exclusivo cumplimiento a la orden que requería reajustar todas las mesadas pensionales al tope constitucional y legal vigente, dentro de las cuales se encontraba la del demandante por lo que no es posible predicar una vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013, únicamente exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la situación jurídica del demandante.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00103-02(1988-19) Actor: JAIME HERRERA MEJÍA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP.

Tema: Reliquidación pensión especial de jubilación Decreto 546 de 1971 – régimen de transición de Ley 100 de 1993 – Ajuste pensión de jubilación por topes pensionales. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por las partes demandada y demandante contra la sentencia del 22 de noviembre de 2018[2] dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió a las pretensiones de la demanda, encaminadas a la reliquidación de una pensión ordinaria de jubilación.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. El señor Jaime Herrera Mejía, a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones No. RDP 26099 del 23 de junio de 2017[3], que reliquidó de la pensión en cumplimiento de un fallo judicial y No. RDP 29558 del 24 de julio de 2017[4] que modificó la parte motiva de la decisión anterior, precisando la fecha de ejecutoria a partir del 24 de enero de 2017. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada, liquidar su pensión conforme la sentencia del 16 de octubre de 2014 del Tribunal Administrativo del Quindío, confirmada por el Consejo de Estado el 14 de diciembre de 2016 y se de cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Hechos. 3.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resume de la siguiente manera la situación fáctica del demandante, así: 3.1. Señala que nació el 22 de julio de 1937[5] y, laboró al servicio del Estado por más de 20 años, de los cuales más de 10 lo fueron en la Rama Judicial, ocupando como último cargo el de Magistrado de la sala penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, retirándose del servicio el 30 de junio de 2002. 3.2.

Informa que la UGPP le reconoció una pensión de jubilación con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada sobre el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicio, adquiriendo el estatus el 22 de julio de 1992, en cuantía de $6.180.000 conforme la sentencia C-258 de 2013 y la circular No. 000010 del 7 de febrero de 2014 expedida por el Ministerio del Trabajo, y efectiva a partir del 1 de julio de 2002.

Normas vulneradas y concepto de violación. 4. El actor cimenta su demanda en los artículos 4, 29, 48, 49, 58 y 241 de la Constitución Política; 1 y 6 del Decreto 546 de 1971; 36 de la Ley 100 de 1993; 97 de la Ley 1437 de 2011; y 73 del C.C.A. 5. Como concepto de violación sostiene que el reconocimiento pensional se efectuó conforme los artículos 1 y 6 del Decreto 546 de 1971, a partir del 1 de julio de 2002, por lo que no le es aplicable las restricciones contenidas en la sentencia C-258 de 2013, pues esta ópera para la determinación del tope de las pensiones que se reconozcan a parir del 31 de julio de 2010.

Así mismo, señaló su inconformidad con la revocatoria de la Resolución No. 994 del 28 de febrero de 2005, sin su consentimiento. Razón por la cual procede la liquidación de su pensión con el 75% de la asignación más elevada del último año de servicio, junto con los factores de salario, incluyendo la bonificación por compensación; cuestionando así el reconocimiento que obtuvo en vía gubernativa.

Contestación de la demanda. 6. La parte demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que el ente de previsión en la expedición de los actos acusados dio aplicación a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 258 de 2013 respecto de los topes pensionales. Propone las excepciones de legalidad del acto administrativo, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. La sentencia de primera instancia. 7.

El Tribunal Administrativo del Quindío, accedió a las pretensiones de la demanda y, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. 8. Para decidir así, fijó como problema jurídico a resolver el siguiente: ¿Se ajustó o no la legalidad las Resoluciones Nro. RDP 026099 del 23 de junio de 2017 y la Nro. 029558 del 24 de julio de 2017 proferidas por la UGPP, por las cuáles se reliquidó una pensión de jubilación en régimen especial de la Rama Judicial en cumplimiento de un fallo judicial a favor del demandante JAIME HERRERA MEJIA, donde la propia entidad impuso limites al monto pensional e incluso hasta afectando el monto pensional que ya se había reconocido y que se venía disfrutando en cumplimiento a otras decisiones judiciales? 9.

Señaló que de acuerdo con el precedente de la Corte Constitucional se ha avalado la posibilidad que las autoridades administrativas de manera automática reduzcan aquellas pensiones reconocidas por encima del tope de 25 SMLMLV[6] y en tratándose de una pensión reconocida en vigencia de la Ley 100 de 1993, ésta no puede exceder de 20 SMLMV, situación en la que en un principio se enmarcaría la pensión del actor. 10.

Planteó conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional[7], que para la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto se debe contar con la manifestación de la voluntad expresa y escrita del titular del derecho, salvo cuando hayan sido obtenidos a través de actos ilegales o inconstitucionales, de lo contrario la administración está obligada a demandar su propio acto. 11.

En tal sentido encontró que, si la UGPP consideró que el reconocimiento de la pensión era contrario a la constitución y/o la ley, debió acudir al consentimiento previo del demandante y de no ser así a la jurisdicción para demandar su propio acto. 12. De este modo, estimó la nulidad parcial de los actos acusados, al establecer una vulneración directa del procedimiento de revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto, declaró que no haya lugar a la prescripción y se abstuvo de condenar en costas de acuerdo con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 y 366 numeral 8 del CGP.

Recurso de apelación. 13. La parte demandada[8], interpone recurso de apelación con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia. Centra su inconformidad en que el a quo, desconoció que el precedente de la Corte Constitucional sentencia C-258 de 2013 que estableció unas reglas y unos topes en cuanto a las sumas que se deben pagar por mesadas pensionales, medidas tendientes a proteger los recursos públicos protagonistas del sistema pensional y que resultan de obligatorio cumplimiento para las autoridades públicas judiciales y administrativas, por lo cual ha de denegarse las pretensiones de la demanda. 14.

La Parte demandante[9], presentó aclaración y adición de la sentencia y en subsidio recurso de apelación con el objeto de que se adicione la parte resolutiva de la misma en el sentido que se ordene a la UGPP el cumplimiento de lo dispuesto en las sentencias del 16 de octubre de 2014 y 14 de diciembre de 2016, proferidas por el Tribual Administrativo del Quindío y el Consejo de Estado respectivamente, y aclarar el numeral cuarto, relacionado con negar las demás pretensiones de la demanda.

Reitero en apelación[10] que se revoque la sentencia y se accede a todas las pretensiones de la demanda 15. El tribunal Administrativo del Quindío[11], en providencia del 17 de enero de 2019, denegó la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, al considerar no existe motivo de duda en la providencia, así como tampoco se omitió resolver algún punto de la litis.

Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 16. La parte demandante[12] alegó de conclusión y reitero los argumentos del recurso de apelación. La parte demandada[13] alegó de conclusión y solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones de la demanda. Por su parte, el Ministerio Público[14] emitió concepto en la causa fuera de tiempo[15].

CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 17. De acuerdo con los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si es dable ajustar la pensión reconocida al actor en cuantía equivalente a 20 SMLMV en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 sin agotar la actuación administrativa previa a dicha determinación. 18.

La Sala para resolver el problema jurídico que se ha planteado desarrollará la siguiente metodología: (i) analizará límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales y la sentencia C-258 de 2013 y sus efectos; y (ii) abordará el caso concreto para establecer si la pensión reconocida al actor debe ajustarse a 20 SMLMV en virtud de lo ordenado por dicha decisión judicial.

Límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales 19. En relación con el tope que se debe imponer a las mesadas pensionales, se indica que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto tal limitante desde la expedición de la Ley 4ª de 1976[16], la cual en su artículo 2 dispuso que “Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior ([17]) (…) no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario”. 20.

El artículo 2[18] de la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988[19] y el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), impusieron un nuevo límite correspondiente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). 21. La Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que “Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor”.

Y con posterioridad, a través del artículo 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, el presidente de la República, previó que “( ) el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”. 22.

El legislador al proferir la Ley 797 de 2003[20] modificó, en su artículo 5, el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, señalando que “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”. 23.

Más adelante, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv, mediante el Acto legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: ( ) Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

( )” 24. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia del C-155 de 1997, indicó que resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado. En tal sentido, mencionó que dichos límites lo estableció el legislador en consideración de “( ) fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes”[21].

Sentencia C-258 de 2013. 25. La Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013 declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que establece el régimen especial para los miembros del Congreso de la República, también aplicable a los Magistrados de Altas Cortes y a otros cargos a los que se extiende esa normativa, así como la expresión «por todo concepto», contenida en su parágrafo y, declaró exequibles las restantes expresiones de dicha disposición, relativas «al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable», en el entendido que: i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo; ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso; iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. 26.

Según el máximo tribunal constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social, al señalar: « (…) Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i)desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado.

Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado social de derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio (…)». 27.

Es decir que se determinó que si bien es posible acceder a una pensión mediante un régimen especial, lo cierto es que ello resulta constitucional siempre y cuando las diferencias que ello implique no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo cotizado y el monto de la pensión. 28. Adicionalmente en dicha sentencia, se señaló que los topes pensionales son un límite existente desde antes de la expedición el Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los límites para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública, con la finalidad de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. 29.

En este sentido, se señaló que en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas a un límite, y ese tope es 25 SMLMV. Así mismo se explicó que por medio de las sentencias, se advirtió que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente. 30.

Al efecto, en esa decisión se explicó que la imposición de topes pensionales se exige porque se trata de un sistema administrado por subsidios con recursos públicos, es decir, que el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con estos recursos.

Ante lo cual el legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema. 31. Adicionalmente y en la parte resolutiva de esta sentencia se ordenó (i) a los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, revisar «Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley.

Realizada la revisión correspondiente «podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013»; y (ii) a quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que, «en el marco de su competencia» tomen «las medidas encaminadas para hacer efectivo este fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia» en relación con los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero. 32.

Ahora bien la citada corporación en la sentencia SU-210 de 2017[22] sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de magistrados, muchos de ellos pensionados conforme al Decreto 546 de 1971. Igualmente, advirtió que no es dable alegar que la decisión de la sentencia C-258 de 2013 no cobija las pensiones reconocidas con anterioridad a la sentencia de constitucionalidad, los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Ley 4ª de 1976, la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993. 33.

Así, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esa corporación señaló que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993; y, aclaró que dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el límite de las pensiones en 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.  34.

En ese orden, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. 35.

Criterio que acoge esta sala por cuanto está en consonancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, con base en el cual, la sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente que a partir del 1° de julio de 2013 ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV. 36. Ahora bien y respecto de la necesidad de adelantar una actuación administrativa previa al ajuste de la mesada pensional al tope de los 25 SMLMV de los pensionados en virtud de lo previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 esta subsección ha señalado lo siguiente[23]: « (…) Por otro lado, el argumento planteado por el demandante y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C- 258 del 2013.

En efecto, si la Corte Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005.

En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C - 258 del 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.

Conforme lo dijo la Corte en la Sentencia C–258 del 2013, la finalidad de reajustar de manera automática las pensiones a partir del 1º de julio del 2013 fue poner un tope a aquellas pensiones que el sistema pagaba a favor de una población privilegiada, como era el previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. De esta manera, la iniciación de procedimientos se convierte en una vulneración a los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su constante infracción por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.

Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada.

A su vez, esta situación repercutiría en una vulneración del principio de cosa juzgada constitucional, al permitirse que se revivan en sede administrativa, aquellas discusiones zanjadas previamente por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, como es el caso de la Corte Constitucional, tal como lo ordena la misma Constitución Política al señalar que: “ART. 243.—Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En este sentido, discutir la aplicación o no de una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo repercute en una pretermisión y en una posible afectación de los principios de supremacía de la Constitución, de cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional.

Ahora bien, la Sala debe aclarar que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad sí resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta (…)».

Del caso concreto. 37. Conforme al marco normativo y jurisprudencial analizado y a lo expuesto en el recurso de apelación formulado por la parte demandante a continuación la Sala procederá a analizar su situación fáctica a fin de determinar si para el reajuste de su mesada pensional conforme a los lineamientos de la sentencia C-258 de 2013 era necesario que la UGPP adelantará una actuación administrativa. 38.

En el asunto bajo análisis, el actor es beneficiario del Decreto 546 de 1971, que regula las pensiones para los servidores de la Rama Judicial, el cual se le aplica por la transición dispuesta en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hechos sobre los que no hay discusión. 39. Ahora bien, en orden de desatar la apelación interpuesta por las partes demandada y demandante, la Sala encuentra demostrado a partir de los documentos aducidos al proceso, que el accionante Jaime Herrera Mejía. 39.1 Nació el 22 de julio de 1937[24]. 39.2.

Le fue reconocida pensión de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión hoy UGPP a través de la Resolución 14595 del 4 de junio de 2001[25], con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada sobre el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicio y una doceava de la bonificación por servicios, en cuantía de $5.152.290.

Efectiva a partir del 1 de marzo de 2000, condicionada a demostrar el retiro del servicio. Decisión que fue confirmada en todas sus partes mediante la Resolución No. 25269 del 31 de octubre de 2001[26]. 39.3. A través de Resolución No. 7716 del 14 de noviembre de 2002[27], se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Consejo Superior de la Judicatura del Quindío el 31 de octubre de 2002, se revocó las Resoluciones No. 6966 del 7 de octubre de 2002[28] y No. 25269 del 31 de octubre de 2001, se modificó el artículo primero de la Resolución No. 14595 del 4 de junio de 2001 y se reconoció y ordenó el pago de la pensión teniendo en cuenta el 75% de la asignación más elevada del último año de servicio y la totalidad de los factores de salario tales como: prima de vacaciones, bonificación por servicios, prima de navidad y prima de servicios, en cuantía de $5.622.251,12 y efectiva a partir del 2 de junio de 2002. 39.4.

Que CAJANAL a través de la Resolución No. 8709 del 31 de diciembre de 2002[29], en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío Sala Jurisdiccional Disciplinaria del 31 de octubre de 2002, modificó el artículo tercero de la Resolución No. 7716 del 14 de noviembre de 2002 y reconoció el pago de la pensión teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicio (1 de julio de 2001 al 30 de junio de 2002), junto con los factores de salario de bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios, en cuantía de $6.587.899 y efectiva a partir del 1 de julio de 2002. 39.5.

Mediante la Resolución No. 244 del 21 de enero de 2003[30] CAJANAL dejó sin efectos la Resolución No. 8709 del 31 de diciembre de 2002 por no haberse notificado al interesado de acuerdo con el artículo 48 del Decreto 01 de 1994 y se modificó el artículo tercero de la Resolución No. 7716 del 14 de noviembre de 2002 y se reconoce la pensión teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicio (1 de julio de 2001 al 30 de junio de 2002), junto con los factores de salario de bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios, en cuantía de $6.587.899 y efectiva a partir del 1 de julio de 2002. 39.6.

En cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia del 28 de mayo de 2004, CAJANAL a través de la Resolución No. 994 del 28 de febrero de 2005[31], reliquidó la prestación en cuantía de $7.534.372,36, efectiva a partir del 1 de julio de 2002. 39.7. A través de la Resoluciones No. PAP 36323 del 28 de enero de 2011[32] y No. UGM 5209 del 24 de agosto de 2011[33], se negó la reliquidación pensional. 39.8.

El Tribunal Admistrativo del Quindío, Sala Plena de Conjueces en sentencia del 16 de octubre de 2014[34], declaró la nulidad de las Resoluciones No. 7716 del 14 de noviembre de 2002, No. 14595 del 4 de junio de 2001, No. 244 del 21 de enero de 2003, No. 994 del 28 de febrero de 2005, proferidas en cumplimiento de la sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia del 28 de mayo de 2004 y la Resolución N. PAP 36323 del 28 de enero de 2011.

Y condenó a la UGPP a pagar la diferencia dejada de percibir de la pensión en cuantía de $1.958.946,12 mensuales, a partir del 1 de julio de 2002 y en adelante incluir la bonificación por compensación como factor salarial de la mesada pensional. 39.9. En cumplimiento al fallo de la sección segunda del Consejo de Estado del 14 de diciembre de 2016[35], la UGPP a través de la Resolución No. RDP 26099 del 23 de junio de 2017[36], reliquidó la pensión en cuantía de $6.180.000 efectiva a partir del 1 de julio de 2002, con efectos fiscales a partir del 27 de marzo de 2009, ajustando el valor a 20 SMMLV conforme a la sentencia C-258 de 2013 y la circular No. 000010 del 7 de febrero de 2014 del Ministerio del Trabajo.

Decisión que fue modificada mediante la Resolución No. RDP 29558 del 24 de julio de 2017[37], en el sentido de indicar en su parte motiva que la fecha de ejecución es a partir del 24 de enero de 2017 y no el 23 de junio de 2017 como se había reseñado 39.10. A través de la Resolución No. RDP 47131 del 18 de diciembre de 2017[38], se negó la reliquidación pensional. 40.

En vista de lo anterior, se advierte que la UGPP en cumplimiento del fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda el 14 de diciembre de 2016, procedió a liquidar en forma inicial el monto de la pensión del actor a partir del 1 de julio de 2002 en cuantía de $9.493.318,48 y señaló que de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013 y la circular No. 000010 del 7 de febrero de 2014 del Ministerio del Trabajo, al ser efectiva la prestación en tal fecha, ésta se ajustó a la suma $6.180.000 equivalente a 20 SMMLV. 41.

Es decir que a través de ella, la UGPP se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 2013, y a las órdenes contenidas en ésta, específicamente, en lo concerniente al reajuste de las mesadas pensionales. 42. Así las cosas y conforme a lo analizado, considera la Sala que la UGPP no excedió el alcance establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013.

Por el contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en los apartes de dicho fallo de constitucionalidad, al efectuar el reajuste automático del monto de la mesada pensional del accionante en 20 SMLMV, por cuanto superaba dicho tope constitucional, además de que su situación concreta quedó materializada a través del acto acusado, esto es, Resolución No. RDP 26099 del 23 de junio de 2017, proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales. 43.

Por consiguiente, el argumento planteado por el a quo concerniente a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 del 2013, toda vez que si la Corte Constitucional no estableció dicha exigencia es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005. 44.

En consecuencia, dicho aspecto resulta desproporcionado y contrario a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad y pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada. 45.

Ahora bien, la Sala precisa que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta. 46.

Sin embargo, ésta no es la situación jurídica del actor, toda vez que en el caso analizado no se ha efectuado una reducción abrupta de las mesadas pensionales que superase el límite de 20 SMLMV, alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues, tal y como fue expuesto, la UGPP dio exclusivo cumplimiento a la orden que requería reajustar todas las mesadas pensionales al tope constitucional y legal vigente, dentro de las cuales se encontraba la del demandante por lo que no es posible predicar una vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013, únicamente exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la situación jurídica del demandante. 47.

Por consiguiente, contrario a lo señalado por el a quo la Sala concluye, que era procedente reducir la mesada pensional del actor al tope de 20 SMLMV de manera automática, pues su caso, no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión, sino simplemente, disminuir el monto pensional sin el procedimiento que se extraña en esta demanda. 48.

De acuerdo con lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada sin consideración adicional. Costas procesales. 49. La jurisprudencia de la Sala[39] en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 50.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia revocará la condena en costas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCAR la sentencia del 22 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jaime Herrera Mejía contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.

PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante.

TERCERO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingresó al Despacho el 24 de enero de 2020, folio 348. [2] Ver folios 228 al 243. [3] Suscrita por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP. [4] Firmada por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP. [5] Ver folio 197 CD [6] Sentencias T.320 del 22 de mayo de 2015 y T-615 del 28 de septiembre de 2015. [7] Sentencia T-338 de 2010. [8] Ver folios 250 al 258. [9] Ver folios 246 al 249. [10] Ver folios 269 al 271. [11] Ver folios 260 al 263. [12] Ver folios 315 al 316, 318 al 319, 325 al 326 y 328 al 329. [13] Ver folios 330 al 338. [14] Ver folios 339 al 347. [15] Ver folio 348. [16] “Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones” [17] “de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial” [18] “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales” [19] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones” [20] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales" [21] M. P. Fabio Morón Díaz [22] Mediante la cual revocó las sentencias de tutela de primera y segunda instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de esta sección del Consejo de Estado debido a que entre otros aspectos, no podía ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014, que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258- 13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa juzgada constitucional. [23] Así lo expuso en la sentencia de fecha 25 de mayo de 2017 proferida en el proceso 25000234200020140018901 (1183-2016) de la cual fue ponente la suscrita consejera. [24] Ver folio 197 CD (folio 6 cédula de ciudadanía) [25] Ver folio 197 CD (folios 665-667) [26] Ver folio 197 CD (folios 210 -216) [27] Ver folio 197 CD (folios 40 – 45) [28] Ver folio 197 CD (folios 80 – 90) [29] Ver folio 197 CD (folios 511 – 515) [30] Ver folio 197 CD (folios 657 - 664) [31] Ver folio 197 CD (folios 120 – 124) [32] Ver folio 197 CD (folios 354 – 355) [33] Ver folio 197 CD (folios 796 – 799) [34] Folios 15 al 27. [35] Ver folios 29 al 36. [36] Ver folios 39 al 42. [37] Ver folios 44 al 45. [38] Ver folio 197 CD (folios 785 – 788) [39] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.