INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación / BONIFICACIÓN ESPECIAL O QUINQUENIO, PRIMA DE SERVICIOS, PRIMA DE NAVIDAD, PRIMA DE VACACIONES, INDEMNIZACIÓN POR VACACIONES – No son factor de liquidación pensional De acuerdo con los hechos probados, para la Sala es evidente que la demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues nació el 13 de noviembre de 1958, por ende, contaba con 35 años de edad para el 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de esta ley.(ii) Por lo tanto, tiene derecho a que su pensión se liquide aplicando las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, señalados en el régimen anterior que, en su caso, es el régimen especial del artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, toda vez que prestó sus servicios al Estado por más de 20 años y a la Contraloría General de la República desde el 24 de enero de 1984 hasta el 30 de mayo de 2009.(iii) Además, se tiene que la demandante consolidó el estatus pensional el 13 de noviembre de 2008, es decir, que adquirió el derecho a la pensión estando en vigencia de la Ley 100 de 1993.(iv) En este orden de ideas, resultan aplicables al caso las reglas fijadas en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, de modo que la pensión de la demandante se debe liquidar teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicios y con los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales hubiese efectuado cotizaciones, a saber: asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados.
(v) De acuerdo con lo anterior, para quienes son beneficiarios del régimen de transición la bonificación especial o quinquenio no hace parte del ingreso base de liquidación y, por ende, no debe ser tenida en cuenta para liquidar la pensión, al igual que la prima de servicios, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la indemnización por vacaciones.(…) la Sala concluye que la pensión reconocida a la demandante y que actualmente se paga no se liquidó de conformidad con las reglas de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, pues la entidad tuvo en cuenta el periodo de liquidación de los últimos seis meses de que trata el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976 e incluyó varios factores salariales que no consagrados en el Decreto 1158 de 1994 DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882- 14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2014-04004-01(2524-18) Actor: ESPERANZA LEAL HUERTAS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación de pensión SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida del 07 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda[1] 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Esperanza Leal Huertas formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la UGPP: i) Artículo 1.º de la Resolución PAP 015705 del 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en su favor, en cuantía de $ 1.845.010, con efectos fiscales a partir del 6 de marzo de 2009; ii) Resolución UGM 021222 del 19 de diciembre de 2011, que dispuso la reliquidación de la prestación social aludida y aumentó su monto a la cifra de $2.705.258, desde el 1.º de junio de 2009; iii) Artículo 2.º de la Resolución UGM 039964 del 26 de marzo de 2012, a través de la cual se reliquidó la pensión de vejez y se incrementó al valor de $3.232.672, a partir del 1.º de junio de 2009; iv) Resolución UGM 057914 del 6 de noviembre de 2012 que modificó la resolución descrita en el numeral anterior; v) Artículo 1.º de la Resolución RDP 015561 del 15 de noviembre de 2012, que ordenó reliquidar la prestación social a la suma de $4.174.121, desde el 1.º de junio de 2009; vi) Resolución RDP 007393 del 19 de febrero de 2013, que modificó la resolución del numeral anterior y negó el pago de las diferencias existentes entre lo que se pagaba por la pensión de vejez y lo que se dispuso pagar en los actos de reliquidación pensional.
Igualmente, las Resoluciones RDP 015795 del 9 de abril de 2013 y RDP 026714 del 12 de junio de 2013 que resolvieron los recusos de reposición y apelación contra la primera mencionada. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la demandada a i) reliquidar y pagar su pensión de vejez con el 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicios prestados en la Contraloría General de la República, periodo comprendido entre el 1.º de diciembre de 2008 al 30 de mayo de 2009 y con lo respectivos incrementos anuales; ii) indexar las sumas dejadas de percibir hasta que se efectúe el pago; y iii) cancelar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Finalmente, pidió disponer el cumplimiento de la sentencia conforme con los artículos 188, 189 y 192 del CPACA. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) Nació el día 13 de noviembre de 1958. ii) Prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 24 de enero de 1984 hasta el 30 de mayo de 2009.
Su renuncia fue aceptada mediante la Resolución 0700 de 2009 a partir del 1.º de junio de igual año. iii) Por Resolución PAP 015705 del 28 de septiembre de 2010 se le reconoció la pensión de vejez a partir del 6 de marzo de 2009. La prestación social se liquidó con fundamento en 1.291 semanas y con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años.
Para ello solo se tuvo en cuenta la asignación básica y no se aplicó el Decreto 929 de 1976, pese a que es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De esta manera, se disminuyó el valor de la pensión en un 60%. iv) El 22 de diciembre de 2010 solicitó la reliquidación de la pensión conforme a lo previsto en el régimen especial de la Contraloría, según el cual, debe hacerse con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre laborado. v) Por medio de la Resolución UGM 021222 del 19 de diciembre de 2011 la entidad resolvió reliquidar la prestación social aludida con la inclusión de todos los factores salariales; sin embargo, no tomó sus valores totales, sino sus doceavas partes. vi) El 27 de diciembre de 2011 radicó recurso de reposición contra la resolución referida.
Con la Resolución UGM 039964 del 26 de marzo de 2012 la entidad la modificó y dispuso incluir las primas de navidad, vacaciones, servicios y la bonificación por servicios; sin embargo, no tuvo en cuenta la totalidad de la bonificación por quinquenio, lo cual disminuyó la mesada pensional. vii) El día 30 de julio de 2012 volivó a pedir una nueva reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales y el valor total del quinquenio.
A través de la Resolución RDP 015561 del 15 de noviembre de 2012 la demandada ordenó reliquidarla en esos términos. Luego, mediante la Resolución RDP 007393 del 19 de febrero de 2013 modificó dicho acto y negó el pago de las diferencias existentes entre lo que se pagaba por la pensión de vejez y lo que se dispuso pagar en los actos de reliquidación pensional.[2] viii) El día 5 de marzo de 2013 interpuso recurso de reposición y de apelación contra la última resolución mencionada y pidió su revocatoria y la reliquidación de la prestación social conforme con los mandatos del Decreto 929 de 1976. ix) Mediante las Resoluciones RDP 015795 del 9 de abril de 2013 y RDP 026714 del 12 de junio de 2013 se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el acto administrativo aludido en el numeral anterior de manera negativa. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; 1, 3, 10, 138, 146 y 171 del CPACA; 36 de la Ley 100 de 1993; las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988; y los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) El artículo 7.º del Decreto 929 de 1976 señala que, para efectos de liquidar la pensión de vejez, se deben tomar los factores salariales devengados en el último semestre y dividirlos por 6 para luego aplicar la tasa del 75%.
Dichos factores son los establecidos en los Decretos 1045 de 1978 y 3135 de 1968. ii) El último quinquenio se causó en favor de la demandante entre el 24 de enero de 2004 al 23 de enero de 2009 por una suma de $14.101.080.[3] Este es su valor, en razón a que el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 consagró que dicho emolumento se paga por cada cinco años de servicios cumplidos.
El factor se debe incluir en su totalidad en la liquidación pensional como todos los demás factores salariales y dividirlo en los tiempos y porcentajes explicados en el numeral anterior. iii) Al ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la entidad debió liquidar la pensión de vejez aplicando en su integridad el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, esto es, con respeto de la edad, tiempo de servicio y el monto de la pensión. iv) La no inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio para liquidar la pensión de vejez vulnera el principio de igualdad, dado que la entidad ha reconocido a otros pensionados la prestación social en esos términos. 1.2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contestó la demanda de forma extemporánea, según consta en el acta de la audiencia incial celebrada el día 25 de octubre de 2017.[4] 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 7 de diciembre de 2017 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandante con un porcentaje del 75% del promedio de todos los salarios devengados durante el último semestre laborado (salario y las doceavas partes de las primas de vacaciones, servicios y navidad, bonificación por servicios y bonificación especial por quinquenio).
El a quo sustentó la decisión de la siguiente manera:[5] i) A los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que pertenecen a uno especial de pensiones, se les debe aplicar este en su integridad conforme lo dispuesto en la sentencia SU-230 de 2015. En ese sentido, la liquidación de la pensión de la demandante debe hacerse de acuerdo con lo establecido en el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, esto es, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de prestación de servicios, respecto de los cuales se calcula su doceava parte. ii) La señora Leal Huertas devengó en el último semestre laborado el salario, las primas de vacaciones, servicios y de navidad, bonificación por servicios y bonificación especial por quinquenio, los cuales deben agregarse en su liquidación, conforme lo expuesto en el numeral anterior. iii) La bonificación por quinquenio debe ser tenida en cuenta en la liquidación pensional al causarse en el último semestre y porque el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 le otorgó el carácter de factor salarial.
Para ello ha de considerarse que la Resolución 08445 del 7 de octubre de 1980 señaló que se genera por cada cinco años de servicio y que corresponde a un mes de salario. Por tanto, la entidad debió incluir en la liquidación pensional la doceava parte del quinquenio generado en favor de la demandante equivalente a $14.101.080. iv) No se configuró la prescripción de las mesadas pensionales, en razón a que la demandante radicó la petición el día 30 de julio de 2012 y la demanda la presentó el 17 de septiembre de 2014.
Así, no se configuró dicho fenómeno, pues la pensión de vejez se reconoció mediante la Resolución PAP015705 del 28 de septiembre de 2010. 1.4. El recurso de apelación La entidad demandada, por conducto de apoderado, interpuso el recurso de apelación[6] contra la sentencia de primera instancia con el siguiente sustento: Si bien a los empleados de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 en asuntos pensionales los rige el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, el IBL aplicable es el consagrado en el inciso 3.º del artículo 21 de la ley referida; esto es, el promedio de los salarios sobre los que cotizó en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional y con los factores salariales señalados expresamente en la ley.
Lo anterior, lo dejó claro la Corte Constitucional en distintas sentencias de obligatorio cumplimiento, dentro de las que se encuentran las siguientes: SU-395 de 2017, C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2010, SU-210 de 2017 entre otras. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 la pensión de jubilación de la demandante, reconocida con base en el Decreto 929 de 1976, debe ser liquidada con todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio o solo los previstos en el Decreto 1158 de 1994 y, además, si se debe aplicar el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993. 2.2 Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.
Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 y su régimen de transición. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48 constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993, a través de la cual consagró dos regímenes diferentes en materia pensional, a saber: el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Sin embargo, para no vulnerar derechos adquiridos ni expectativas legitimas el artículo 36 de la citada ley contempló un régimen de transición para las personas que al 1.º de abril de 1994 tuvieran 40 años o más, los hombres; 35 años o más, las mujeres; o 15 años de servicios. 2.2.2. Régimen pensional de la Contraloría General de la República y precedente vinculante de la Sección Segunda del Consejo de Estado El Decreto 929 de 1976, en su artículo 7.º, consagró un régimen especial de pensiones para los servidores de la Contraloría General de la República, así:
ARTÍCULO 7. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,[7] fijó la siguiente regla en relación con el IBL de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición a quienes se les aplica el régimen especial de pensiones de la Contraloría General de la República. Al efecto, sostuvo: El Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: 53. De acuerdo con la regla y subreglas contenidas en el precedente de Sala Plena[8], el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno. 54. Lo expresado resulta importante para esta providencia, pues si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[9], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. 55.
En apoyo de tal conclusión, la Sala encuentra que la Corte Constitucional a través de la sentencia SU-395 de 2017, al resolver acciones de tutelas contra fallos que ordenaron reliquidación de pensiones especiales, entre otras del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), y con sustento en la tesis plasmada en el fallo C-258 de 2013[10], indicó: En primer lugar, tal como se advertía en el capítulo anterior sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal E.I.C.E.- acertadamente se rigió para el reconocimiento y pago de las pensiones de las demandantes en los casos bajo estudio, por la citada Ley y su régimen de transición, que mantuvo (i) el tiempo de servicios, (ii) la edad y (iii) el monto de la pensión del régimen anterior; por ello, aplicó el Decreto 929 de 1976 en esos aspectos, pero no para los factores salariales, porque le correspondía lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios, señalados específicamente en el Decreto 1158 de 1994.
Sin embargo, en las sentencias objeto de acción de tutela se interpretó que los factores salariales deben ser los consagrados en el régimen anterior, en cuanto que las demandantes son beneficiarias del régimen de transición. Es decir, se concluyó, sin más, que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-.
De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.
Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal. Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013. 56.
Con fundamento en lo disertado, para la Sala es inequívoco que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Además, en esta providencia, la sección segunda también se ocupó de analizar el tema de los aportes pensionales y el principio de sostenibilidad fiscal, frente a lo cual concluyó: 84. De esta manera, los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral tienen el carácter de parafiscales y son obligatorios, tanto para el empleador como para el empleado, sin que su pago quede al arbitrio de quienes están en la obligación de efectuarlos, ni llegar a ser objeto de negociación, acuerdo o conciliación. Una vez decretados por la ley, estos aportes deben ser realizados en la forma y tiempo establecidos. 85.
Alrededor de la regulación de los aportes, tenemos que unos son los que el empleador y empleado debieron haber efectuado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otros, a partir de ésta. Precisión que resulta de la mayor relevancia, ya que de ello dependerá la proporción que debió aplicarse en su momento sobre el ingreso base de cotización. (…) 91.
Lo anterior resulta importante, porque en función de los principios de sostenibilidad financiera y de solidaridad, inherentes al sistema pensional, la cotización pensional antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, constituye parte del soporte fiscal que sustenta las pensiones reconocidas, lo cual se reguló en la forma que quedó indicada, o en casos especiales, a partir de normas concretas que así lo dispusieron.
(…) 106. En el contexto anterior, la Sala, luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada. (negrillas y subrayas fuera de texto original). Así, entonces, de acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el IBL de la pensión, para quienes están en transición, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Sin embargo, estas personas se pensionarán con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en el Decreto 929 del 1976, siempre que cumplan con los requisitos para la aplicación de dicho régimen. Cabe señalar que la sentencia de unificación en mención constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Además, en ella se precisó que las reglas que allí se fijaron se aplicarían con efectos retrospectivos «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables». 2.3. Análisis de la Sala Como motivo de censura, la parte demandada argumentó que la actora pertenece al régimen de transición y en ese sentido es viable aplicar el Decreto 929 de 1976.
Sin embargo; indicó que el IBL aplicable es el consagrado en los artículos 21 y 36, inciso 3.º, de la Ley 100 de 1993; esto es, el promedio de los salarios sobre los que cotizó en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional y que los factores salariales a tener en cuenta son solo los señalados expresamente en la ley. El a quo accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante por ser empleada de la Contraloría General de la República y beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se le debe aplicar en su integridad el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976.
En consecuencia, su pensión debió liquidarse con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último semestre de prestación de servicios. Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, se puede establecer lo siguiente: a. Edad de la demandante: la señora Esperanza Leal Huertas nació el 13 de noviembre de 1958,[11] razón por la cual a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía 35 años y 5 meses. b. Vinculación laboral y tiempo de servicios: aunque en el expediente no existe un certificado que indique con claridad el tiempo trabajado, del texto de las Resoluciones PAP 015705 del 28 de septiembre de 2010 y UGM 021222 del 19 de diciembre de 2011 a través de las cuales se reconoció y reliquidó su pensión se deduce que laboró para la Contraloría General de la República desde el 24 de enero de1984 hasta el 30 de mayo de 2009.[12] c. Factores salariales que devengó: De acuerdo con el Certificado de Factores salariales[13] y el Certificado de Sueldos y factores Salariales expedidos por la Contraloría General de la República,[14] durante los últimos 10 años de servicio, comprendidos entre el 1 de mayo de 1999 al 29 de mayo de 2009, la demandante devengó los siguientes factores: Asignación básica Bonificación por servicios Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de navidad Bonificación Especial (Quinquenio) Indemnización por vacaciones Además, de acuerdo con el Certificado de sueldos y factores salariales allegado (folio 7), el valor de la Bonificación Especial o Quinquenio devengado por la demandante en el mes de mayo de 2009 fue de $14.433.851. d. Periodos de aportes: Según el acto de reconocimiento pensional[15] durante toda su vinculación laboral en la Contraloría General de la República la demandante realizó aportes para pensión a CAJANAL. e. Factores sobre los cuales se cotizó: dentro del expediente no existe un documento que indique los factores salariales sobre los que cotizó. Solamente se informó sobre los que devengó y que se relacionaron en el literal c. g. Acto administrativo de Reconocimiento pensional:[16] mediante la Resolución PAP 015705 del 28 de septiembre de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $1.383.757 a partir del 6 de marzo de 2009, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio. h. Actos administrativos que reliquidaron la pensión de vejez: a través de la Resolución UGM 021222 del 19 de diciembre de 2011 se dispuso la reliqudiación de la prestación social con el promedio del 75% de los salarios devengados en el último semestre laborado (1 de diciembre de 2008 al 30 de mayo de 2009).
Se aumentó el monto pensional al valor de $2.705.258, se reconoció a partir del 1.º de junio de 2009 y se dispuso el pago de la diferencia por las mesadas pagadas.[17] Con la Resolución UGM 039964 del 26 de marzo de 2012 la entidad resolvió el recurso de reposición presentado por la demandante contra la resolución referida en el párrafo anterior.
En ella nuevamente reliquidó la pensión de vejez con el promedio aplicado en el acto administrativo recurrido y con iguales factores salariales; no obstante, en la liquidación aumentó el valor de estos últimos. La cuantía se incrementó a $3.232.672 a partir del 1.º de junio de 2009.[18] Mediante la Resolución RDP 15561 del 15 de noviembre de 2012 la UGPP,[19] por petición de la demandante, reliquidó de nuevo su pensión de vejez.
En esta ocasión aplicó el promedio del 75% sobre lo devengado en el último semestre de servicios y tuvo en cuenta iguales factores salariales a los de las resoluciones anteriores, empero, los valores de estos los varió. Así, incluyó el monto total del quinquenio ($14.101.080) cuando antes solo había tenido en cuenta el valor de $2.020.213, se modificaron también los montos de las primas de navidad, vacaciones, bonificación por servicios prestados y prima de servicios.
Con la nueva reliquidación la prestación social ascendió a $ 4.174.121. El área de de nómina de la UGPP pidió a su Subdirección de Derechos Pensionales revisar la liquidación efectuada a la pensión de la señora Leal Huertas en la resolución referida. Adujo que se erró al incluir en esta el monto total del Quinquenio y no su sexta parte, por lo que se incrementó la prestación de manera injustificada.
La dependencia mencionada resolvió la solicitud de revisión a través de la Resolución RDP 007393 del 19 de febrero de 2013 y revocó la reliquidación concedida en la Resolución 15561 del 15 de noviembre de 2012. La entidad aceptó que cometió un error al incluir la totalidad del quinquenio en la liquidación pensional ($14.101.080) y efectuó el calculo con el valor promedio de este ($2.820.216).
No obstante, al encontrar que el nuevo valor de la pensión equivalía a $2.764.216 y que era inferior al que se le estaba pagando a la demandante en virtud de la Resolución UGM 039964 del 26 de marzo de 2012 ($3.232.672) decidió, por favorabilidad, mantener este último.[20] La demandante presentó los recursos de reposición y de apelación en contra de la resolución mencionada y pidió que se le reliquidara su pensión con el 75% del promedio de los valores totales de todo lo devengado en los últimos seis meses de servicios.[21] La entidad expidió las Resoluciones RDP 015795 del 8 de abril de 2013 y 026714 del 12 de junio de igual año en las que negó los recursos y señaló que el quinquenio había sido promediado adecuadamente en la liquidación pensional (dentro de los 6 meses).[22] Establecidos los anteriores supuestos fácticos, le corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado. 2.5.
El caso concreto (i) De acuerdo con los hechos probados, para la Sala es evidente que la demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues nació el 13 de noviembre de 1958, por ende, contaba con 35 años de edad para el 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de esta ley. (ii) Por lo tanto, tiene derecho a que su pensión se liquide aplicando las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, señalados en el régimen anterior que, en su caso, es el régimen especial del artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, toda vez que prestó sus servicios al Estado por más de 20 años y a la Contraloría General de la República desde el 24 de enero de 1984 hasta el 30 de mayo de 2009.
(iii) Además, se tiene que la demandante consolidó el estatus pensional el 13 de noviembre de 2008,[23] es decir, que adquirió el derecho a la pensión estando en vigencia de la Ley 100 de 1993. (iv) En este orden de ideas, resultan aplicables al caso las reglas fijadas en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, de modo que la pensión de la demandante se debe liquidar teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicios y con los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales hubiese efectuado cotizaciones, a saber: asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados.
(v) De acuerdo con lo anterior, para quienes son beneficiarios del régimen de transición la bonificación especial o quinquenio no hace parte del ingreso base de liquidación y, por ende, no debe ser tenida en cuenta para liquidar la pensión, al igual que la prima de servicios, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la indemnización por vacaciones.
(vi) En este caso la UGPP (Cajanal) a través de la Resolución PAP 015705 del 28 de septiembre de 2010 reconoció la pensión de la señora Leal Huertas y la liquidó sobre el 75% sobre el promedio de devengado en los últimos 10 años; sin embargo, solo incluyó la asignación básica. No obstante, a través de varios actos administrativos reliquidó la pensión de vejez de la mencionada servidora.
Así expidió las Resoluciones UGM 021222 del 19 de diciembre de 2011, UGM 039964 del 26 de marzo de 2012, RDP 15561 del 15 de noviembre de 2012, RDP 15561 del 15 de noviembre de 2012, RDP 007393 del 19 de febrero de 2013, RDP 015795 del 8 de abril de 2013 y 026714 del 12 de junio de igual año. En todas se dispuso liquidar la pensión con el promedio del 75% de los salarios devengados en el último semestre laborado (1 de diciembre de 2008 al 30 de mayo de 2009).
Igualmente, siempre incluyeron los siguientes factores salariales: asignación básica, primas de navidad, vacaciones y de servicios, bonificación por servicios prestados y quinquenio. Unicamente variaron estos en su valor, según se explicó en el literal (g) del capítulo de hechos probados. Actualmente la pensión de vejez de la demandante se paga conforme con la liquidación efectuada en la Resolución UGM 039964 del 26 de marzo de 2012 por valor de $3.232.672, que incluyó los factores salariales enunciados.
Esta es la vigente, toda vez que la expedida con posterioridad y que buscó modificarla (Resolución RDP 15561 del 15 de noviembre de 2012) quedó sin efectos cuando se expidió la Resolución RDP 007393 del 19 de febrero de 2013 y las Resoluciones que confirmaron esta última (RDP 015795 del 8 de abril de 2013 y 026714 del 12 de junio de igual año).
(vii) En este orden de ideas, la Sala concluye que la pensión reconocida a la demandante y que actualmente se paga no se liquidó de conformidad con las reglas de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, pues la entidad tuvo en cuenta el periodo de liquidación de los últimos seis meses de que trata el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976 e incluyó varios factores salariales que no consagrados en el Decreto 1158 de 1994.
(viii) Por lo tanto, se concluye que le asiste razón a la UGPP en los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, puesto que la pensión de vejez de la señora Leal Huertas debió liquidarse con el IBL consagrado en el inciso 3.º del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los que cotizó en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional y que se encuentran expresamente en el decreto aludido en el párrafo anterior.
Ello implica también que el factor quinquenio no podía ser incluido en la proporción solicitada en la demanda, toda vez que, de acuerdo con las nuevas reglas de unificación, este factor ni siquiera hace parte del IBL de las pensiones de los servidores de la Contraloría a quienes se les aplica el Decreto Ley 929 de 1976. (ix) Ahora bien, la sentencia de primera instancia ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandante con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, incluida la doceava parte del quinquenio, conforme con el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976.
Dicha decisión no tuvo en cuenta que la prestación social ya había sido liquidada de esta manera a través de la Resolución UGM 039964 del 26 de marzo de 2012. Si bien procede la revocatoria de la providencia referida, la Sala aclara que no es posible ordenar en esta sentencia que la pensión de la señora Leal Huertas se ajuste a los postulados de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, en razón a que el objeto de la demanda era lograr la reliquidación de la prestación social conforme los parámetros descritos en el párrafo anterior y que ya se había efectuado en sede administrativa y, además, que se incluyera el valor total del quinquenio y no de manera fraccionada.
En ese sentido, no puede la Sala, so pena de vulnerar el debido proceso de la demandante, agravar su situación en esta instancia y emitir un pronunciamiento ajeno a las pretensiones y el concepto de violación de la demanda. Al ser así, la revocatoria de la sentencia recurrida implica que los actos administrativos conserven su presunción de legalidad y se deba continuar pagando la prestaciòn social en los términos que se reconoció y liquidó. Lo anterior no impide que la UGPP, en ejercicio de los medios legales que le otorga el ordenamiento jurídico, inicie los trámites para liquidar la pensión conforme con los parámetros de las reglas de unificación contemplados en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020.
(x) Aclarado lo anterior y bajo la línea argumentativa expuesta, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar denegarlas. 2. Conclusión Estima la Sala que la demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio, porque si bien es cierto al ser beneficiaria del régimen de transición, y en tal virtud, destinataria del citado Decreto Ley 929 de 1976, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previstos en tal norma, también lo es que conforme a la preceptiva jurídica que gobierna la materia, a las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y al acervo probatorio, el monto de su pensión es del 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL que corresponde al «promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión […]», con base en los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.
En este sentido se revocará la sentencia de primera instancia para en su lugar denegar las súplicas de la demanda. 4. Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia, toda vez que no se demostró su causación dado que la decisión adoptada obedece al cambio jurisprudencial[24] sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia del 7 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por Esperanza Leal Huertas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. En su lugar, se dispone:
SEGUNDO: Denegar las súplicas de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente YSB Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 120 a 146. [2] En esos términos narrado por la demandante. [3] El apoderado de la demandante lo calculó así: salario $2.820.216 X 5 salarios por el quinquenio = $14.101.080. [4] Folios 199 a 201. [5] Folios 203 a 212. [6] Folios 218 a 220. [7] Consejo de Estado Sentencia de unificación CE-SUJ-S2-020-20.
Junio 11 de 2020. Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01 radicado interno 1882- 2014. [8] Refiriéndose a la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018, exp. 4403-2013. CP. César Palomino Cortés. [9] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, y 2º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que, para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [10] Declaró inexequibles apartes del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. [11] Folio 4, Cédula de Ciudadanía. [12] Folios 14 a 17 y 27 a 30. [13] Folio 8. [14] Folio 7. [15] Folio 14 Resolución PAP 015705 del 28 de septiembre de 2010. [16] Folios 14 a 17. [17] Folios 27 a 30. [18] Folios 40 a 45. [19] Folios 81 a 85. [20] Folios 87 a 89. [21] Folios 91 a 103. [22] Folios 104 y 105 y 107 a 109. [23] Folio 14 vuelto, Resolución 15705 del 28 de septiembre de 2010. [24] En efecto, aun cuando en este caso no se aplicaron las reglas de la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, dado que la pensión actualmente reconocida a la demandante es más favorable que la que resultaría de aplicar esas reglas, lo cierto es que, de no haberse presentado ese cambio jurisprudencial, el análisis del caso habría sido distinto y se tendría que haber evaluado la posibilidad de modificar el monto en que se incluyó el factor de bonificación especial o quinquenio, en la liquidación de la pensión, es decir que, indirectamente, la presente decisión sí obedece al mentado cambio jurisprudencial.