INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación / BONIFICACIÓN ESPECIAL O QUINQUENIO, PRIMA DE SERVICIOS, LA PRIMA DE NAVIDAD Y LA PRIMA DE VACACIONES – No son factores de liquidación pensional Para la Sala es evidente que la demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues nació el 27 de marzo de 1957, por ende, contaba con más de 35 años de edad para el 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de esta ley.(ii) Por lo tanto, tiene derecho a que su pensión se liquide aplicando las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión señalados en el régimen anterior que, en su caso, es el régimen especial del artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, toda vez que prestó sus servicios al Estado por más de 20 años y a la Contraloría General de la República desde el 12 de noviembre de 1982 hasta el 31 de mayo de 2013.(iii) Además, la demandante consolidó el estatus pensional el 27 de marzo de 2007, es decir, que adquirió el derecho a la pensión estando en vigencia de la Ley 100 de 1993.(iv) En este orden de ideas, resultan aplicables al caso las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, de modo que la pensión de la demandante se debe liquidar teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicios y con los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales hubiese efectuado cotizaciones, a saber: asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados.
De acuerdo con lo anterior, para quienes son beneficiarios del régimen de transición la bonificación especial o quinquenio no hace parte del ingreso base de liquidación y, por ende, no debe ser tenida en cuenta para liquidar la pensión, al igual que la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones. (…) Ahora bien, la sentencia de primera instancia ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandante con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, incluida la doceava parte del quinquenio, conforme con el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976.
Decidió ello al encontrar que los valores de los factores salariales tenidos en cuenta en la Resolución VBP 39383 del 30 de abril de 2015 eran inferiores a los certificados por la contraloría General de la República. Si bien procede la revocatoria de la providencia referida, la Sala aclara que no es posible ordenar en esta sentencia que la pensión de la señora Burgos Echeneque se ajuste a los postulados de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, en razón a que el objeto de la demanda era lograr la reliquidación de la prestación social conforme los parámetros descritos en el párrafo anterior.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882- 14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00262-01(6059-18) Actor: LIBIA JOSEFA BURGOS ECHENIQUE Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación de pensión SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 28 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda[1] 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Libia Josefa Burgos Echenique formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por Colpensiones: i) Resolución GNR 6590 del 13 de enero de 2014, artículo 1º, por medio de la cual se reconoció su pensión de vejez en un monto de $4.980.757 al 4 de junio de 2013. ii) Resolución VPB 39383 del 30 de abril de 2015 que modificó la Resolución 354978 del 9 de octubre de 2014 que había modificado la resolución referida en el numeral anterior y dispuso reliquidar la pensión de vejez e incrementarla al valor de $7.110.611 para el 1 de julio de 2013.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la demandada a i) reliquidar y pagar su pensión de vejez con el 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicios prestados en la Contraloría General de la República, periodo comprendido entre el 4 de diciembre de 2012 al 03 de junio de 2013 conforme al Certificado 1763 de 2014 y al artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, a partir de 1.º de junio de 2013 con los incrementos anuales correspondientes; ii) indexar las sumas dejadas de percibir hasta que se efectúe el pago; y iii) cancelar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Finalmente, pidió disponer el cumplimiento de la sentencia conforme con los artículos 188, 189 y 192 del CPACA. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) Nació el día 27 de marzo de 1957. ii) Prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 12 de noviembre de 1982 hasta el 31 de mayo de 2013.
Su renuncia fue aceptada en la Resolución 001829 de 2013 a partir del 1.º de junio de igual año. iii) Mediante la Resolución GNR 6590 del 13 de enero de 2014 se le reconoció la pensión de vejez a partir del 4 de junio de 2013. La prestación social se liquidó con fundamento en 1.722 semanas y con el 75% de una base de liquidación de $6.641.009 y solo tuvo en cuenta su salario de manera parcial.
Por tanto, no aplicó el Decreto 929 de 1976. iv) El 10 de febrero de 2014 interpuso los recursos de reposición y apelación contra la resolución mencionada en el numeral anterior. La entidad expidió la Resolución GNR 354978 del 9 de octubre de 2014 con la que decidió el recurso de reposición y dispuso la reliquidación de la pensión conforme a lo previsto en el régimen especial de la Contraloría, según el cual debe hacerse con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre laborado.
Incrementó la cuantía pensional inicial a $12.162.167 y para el año 2014 equivalía a $12.398.113. v) Por medio de la Resolución VPB 39383 del 30 de abril de 2015 Colpensiones resolvió el recurso de apelación y modificó la Resolución GNR 354978 del 9 de octubre de 2014 por considerar errada la liquidación que contenía. La demandada aplicó el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976 y resolvió reliquidar la prestación social con la inclusión de la asignación básica, las primas de navidad, vacaciones, técnica, servicios, la bonificación por servicios y el quinquenio devengados en el último semestre.
El monto pensional lo fijó en $7.110.611 para el año 2013. No obstante, los valores que utilizó son inferiores a los certificados por la Contraloría General de la República en el Certificado 1763 de 2014 y el valor real de la pensión debió ser de $13.109.978. vi) El 28 de mayo de 2015 se solicitó la conciliación prejudicial ante la Procuraduría 124 judicial II para Asuntos Administrativos, la cual se celebró el 26 de junio de 2015 y se declaró fallida. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; 1, 3, 10, 138, 146 y 171 del CPACA; 36 de la Ley 100 de 1993; las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988; y los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) El artículo 7.º del Decreto 929 de 1976 señala que, para efectos de liquidar la pensión de vejez, se deben tomar los factores salariales devengados en el último semestre y dividirlos por 6 para luego aplicar la tasa del 75%.
Dichos factores son los establecidos en los Decretos 1045 de 1978 y 3135 de 1968. ii) El último quinquenio se causó en favor de la demandante entre el 8 de enero de 2008 y el 07 de marzo de 2013 por una suma de $30.790.004. Este es el valor, en razón a que el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 consagró que dicho emolumento se paga por cada cinco años de servicios cumplidos, el artículo 113 de la Ley 106 de 1993 lo estableció para los empleados de la Contraloría y es el relacionado en el Certificado 1763 de 2014.
El factor se debe incluir en su totalidad en la liquidación pensional como todos los demás factores salariales y dividirlo en los tiempos y porcentajes explicados en el numeral anterior. iii) Al ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la entidad debió liquidar la pensión de vejez aplicando en su integridad el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, esto es, con respeto de la edad, tiempo de servicio y el monto de la pensión y con la inclusión de todos los factores salariales establecidos en el Decreto 1045 de 1978 durante el último semestre de servicio.
Ello representa el respeto de los derechos adquiridos para los beneficiarios de dicho régimen. iv) La no inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio para liquidar la pensión de vejez vulnera el principio de igualdad, dado que la entidad ha reconocido a otros pensionados la prestación social en esos términos. 1.2.
Contestación de la demanda La Administradora Colombiana de Pensiones se opuso a las pretensiones de la demanda.[2] Manifestó que el IBL aplicable es el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de los salarios devengados en los últimos 10 años o en el tiempo que hiciere falta para adquirir el derecho pensional si fuere menor.
Dicho esto, propuso las siguientes excepciones: i) Inexistencia de causa legal y carencia de derecho del demandante. Al no existir una norma jurídica que obligue a Colpensiones a reliquidar la prestación social las pretensiones deben ser negadas. ii) Prescripción. Invocó esta respecto de las mesadas pensionales causadas 3 años hacia atrás. iii) Cobro de lo no debido.
En la demanda se pide la reliquidación pensional con el último salario recibido; sin embargo, se le reconoció considerando hasta la última semana cotizada. iv) Legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad al estar acordes con la Constitución Política, la ley y los reglamentos. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia del 28 de junio de 2018 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandante con un porcentaje del 75% del promedio de todos los salarios devengados durante el último semestre laborado, para lo cual dispuso incluir la asignación básica, las primas de vacaciones, servicios, técnica y navidad, bonificación por servicios y bonificación especial por quinquenio, esta última equivalente a un mes de salario y en una doceava parte.
El a quo sustentó la decisión en los siguientes argumentos:[3] i) Por ser la señora Burgos Echenique beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el régimen pensional aplicable es el contemplado en el Decreto 929 de 1976, conforme la posición unificada del Consejo de Estado en las sentencias del 4 de agosto de 2010 y 12 de septiembre de 2014.
Por tanto, este regula en su integridad el IBL aplicable a su caso. Lo anterior con mayor razón, porque las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 solo se refirieron al régimen de los congresistas y magistrados de las altas cortes. ii) La norma aplicable para efectos pensionales es el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976 y los factores salariales que deben incorporarse a la reliquidación de la prestación social son los fijados en el artículo 40 del Decreto 720 de 1978 y los contemplados en el Decreto 1045 de igual anualidad. iii) Los valores de los factores salariales tenidos en cuenta en la Resolución VBP 39383 del 30 de abril de 2015 son inferiores a los certificados por la Contraloría General de la República.
En consecuencia, procede la reliquidación pensional por una cuantía equivalente al 75% de los salarios devengados en el último semestre de servicios. El quinquenio solo debe incluirse en lo equivalente a un salario mensual y en su doceava parte. iv) No se configuró la prescripción, dado que, aunque la demandante adquirió el estatus pensional el 27 de marzo de 2007, solo se retiró del servicio el 31 de mayo de 2013 y presentó la petición el 3 de julio de igual año. 1.4.
El recurso de apelación La entidad demandada, por conducto de apoderado, interpuso el recurso de apelación[4] contra la sentencia de primera instancia con el siguiente sustento: De acuerdo con la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que hizo la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 el régimen de transición únicamente comprende la edad, el monto de la pensión y las semanas cotizadas; empero, no incluyó el ingreso base de liquidación. Así, este corresponde al establecido en el régimen general, según el cual, equivale al promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años de servicios o en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el estatus pensional, si fuere menor.
Además de la providencia referida, citó la T-078 de 2014 y la SU-395 de 2017 con lo que sustentó que la liquidación de las pensiones no debe incluir todos los factores salariales y que solo debe tener en cuenta los que remuneran el servicio y sobre los que se hicieron los aportes. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 la pensión de jubilación de la demandante, reconocida con base en el Decreto 929 de 1976, debe ser liquidada con todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio o solo los previstos en el Decreto 1158 de 1994 y, además, si se debe aplicar el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993. 2.2 Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.
Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 y su régimen de transición. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48 constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993, a través de la cual consagró dos regímenes diferentes en materia pensional, a saber: el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Sin embargo, para no vulnerar derechos adquiridos ni expectativas legitimas el artículo 36 de la citada ley contempló un régimen de transición para las personas que al 1.º de abril de 1994 tuvieran 40 años o más, los hombres; 35 años o más, las mujeres; o 15 años de servicios. 2.2.2. Régimen pensional de la Contraloría General de la República y precedente vinculante de la Sección Segunda del Consejo de Estado El Decreto 929 de 1976, en su artículo 7.º, consagró un régimen especial de pensiones para los servidores de la Contraloría General de la República, así:
ARTÍCULO 7. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,[5] fijó la siguiente regla en relación con el IBL de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición a quienes se les aplica el régimen especial de pensiones de la Contraloría General de la República. Al efecto, sostuvo: El Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: 53. De acuerdo con la regla y subreglas contenidas en el precedente de Sala Plena[6], el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno. 54. Lo expresado resulta importante para esta providencia, pues si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[7], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. 55.
En apoyo de tal conclusión, la Sala encuentra que la Corte Constitucional a través de la sentencia SU-395 de 2017, al resolver acciones de tutelas contra fallos que ordenaron reliquidación de pensiones especiales, entre otras del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), y con sustento en la tesis plasmada en el fallo C-258 de 2013[8], indicó: En primer lugar, tal como se advertía en el capítulo anterior sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal E.I.C.E.- acertadamente se rigió para el reconocimiento y pago de las pensiones de las demandantes en los casos bajo estudio, por la citada Ley y su régimen de transición, que mantuvo (i) el tiempo de servicios, (ii) la edad y (iii) el monto de la pensión del régimen anterior; por ello, aplicó el Decreto 929 de 1976 en esos aspectos, pero no para los factores salariales, porque le correspondía lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios, señalados específicamente en el Decreto 1158 de 1994.
Sin embargo, en las sentencias objeto de acción de tutela se interpretó que los factores salariales deben ser los consagrados en el régimen anterior, en cuanto que las demandantes son beneficiarias del régimen de transición. Es decir, se concluyó, sin más, que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-.
De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.
Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal. Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013. 56.
Con fundamento en lo disertado, para la Sala es inequívoco que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Además, en esta providencia, la sección segunda también se ocupó de analizar el tema de los aportes pensionales y el principio de sostenibilidad fiscal, frente a lo cual concluyó: 84. De esta manera, los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral tienen el carácter de parafiscales y son obligatorios, tanto para el empleador como para el empleado, sin que su pago quede al arbitrio de quienes están en la obligación de efectuarlos, ni llegar a ser objeto de negociación, acuerdo o conciliación. Una vez decretados por la ley, estos aportes deben ser realizados en la forma y tiempo establecidos. 85.
Alrededor de la regulación de los aportes, tenemos que unos son los que el empleador y empleado debieron haber efectuado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otros, a partir de ésta. Precisión que resulta de la mayor relevancia, ya que de ello dependerá la proporción que debió aplicarse en su momento sobre el ingreso base de cotización. (…) 91.
Lo anterior resulta importante, porque en función de los principios de sostenibilidad financiera y de solidaridad, inherentes al sistema pensional, la cotización pensional antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, constituye parte del soporte fiscal que sustenta las pensiones reconocidas, lo cual se reguló en la forma que quedó indicada, o en casos especiales, a partir de normas concretas que así lo dispusieron.
(…) 106. En el contexto anterior, la Sala, luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada. (negrillas y subrayas fuera de texto original). Así, entonces, de acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el IBL de la pensión, para quienes están en transición, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Sin embargo, estas personas se pensionarán con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en el Decreto 929 del 1976, siempre que cumplan con los requisitos para la aplicación de dicho régimen. Cabe señalar que la sentencia de unificación en mención constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Además, en ella se precisó que las reglas que allí se fijaron se aplicarían con efectos retrospectivos «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables». 2.3. Análisis de la Sala Como motivo de censura, la parte demandada argumentó que la actora pertenece al régimen de transición y en ese sentido es viable aplicar el Decreto 929 de 1976; sin embargo, indicó, de un lado, que el IBL aplicable es el consagrado en los artículos 21 y 36, inciso 3.º de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de los salarios sobre los que cotizó en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional y, de otro, que los factores salariales para tener en cuenta son solo los que remuneraron el servicio y respecto de los cuales se hicieron los aportes.
El a quo accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante por ser empleada de la Contraloría General de la República y beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se le debe aplicar en su integridad el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976. En consecuencia, su pensión debió liquidarse con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último semestre de prestación de servicios.
Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 4. Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, se puede establecer lo siguiente: a. Edad de la demandante: la señora Libia Josefa Burgos Echenique nació el 27 de marzo de 1957,[9] razón por la cual a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía 37 años. b. Vinculación laboral y tiempo de servicios: conforme con el certificado emitido por el director de la oficina de Gestión de Talento Humano laboró para la Contraloría General de la República desde el 12 de noviembre de 1982 hasta el 31 de mayo de 2013.[10] c. Factores salariales que devengó: Dentro del expediente no existe prueba que indique los factores Salariales que devengó la demandante durante los últimos 10 años de servicio.
El certificado de Sueldos y Factores[11] que fue allegado da cuenta de los que devengó en el último semestre laborado y son los siguientes: Asignación básica Bonificación por servicios Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de navidad Prima técnica Bonificación Especial (Quinquenio) Indemnización por vacaciones d. Periodos de aportes: Según el Certificado de Información Laboral[12] durante toda su vinculación laboral en la Contraloría General de la República la demandante realizó aportes para pensión a CAJANAL y en el último año a Colpensiones. e. Factores sobre los cuales se cotizó: dentro del expediente no existe un documento que indique los factores salariales sobre los que cotizó. Solamente se informó sobre los que devengó en el último semestre de servicio y que se relacionaron en el literal c. g. Acto administrativo de reconocimiento pensional:[13] mediante la Resolución GNR 6590 del 13 de enero de 2014, Colpensiones le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $4.980.757 a partir del 4 de junio de 2013, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en el último semestre de servicios y con la inclusión de los factores salariales contemplados en los Decretos 720 y 1045 de 1978. h. Actos administrativos que reliquidaron la pensión de vejez: la demandante interpuso los recursos de reposición y apelación contra la resolución de reconocimiento pensional, por considerar que no se incluyeron todos los factores salariales.
A través de la Resolución GNR 354978 del 09 de octubre de 2014 la entidad resolvió el primero de los recursos y dispuso la reliquidación de la prestación social con el promedio del 75% de los salarios devengados en el último semestre laborado (no señaló las fechas). La entidad aumentó el monto pensional al valor de $12.162.167 a partir del 1.º de junio de 2013.
Para ello tomó como base de liquidación el valor de $16.216.222 y calculó el 75%. Cabe precisar que en el acto administrativo no se explica de dónde surgió dicho monto.[14] Mediante la Resolución VPB 39383 del 30 de abril de 2015,[15] Colpensiones decidió el recurso de apelación interpuesto contra el acto de reconocimiento pensional. De nuevo señaló que la liquidación debe hacerse con el promedio del 75% sobre lo devengado en el último semestre de servicios; empero, tomó como base de liquidación el valor de $ 9.480.815 y calculó el porcentaje referido.
La suma aludida la obtuvo de los valores correspondientes a la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las primas de servicios, vacaciones, navidad y técnica y el quinquenio. La nueva mesada pensional quedó en $7.110.611. La entidad manifestó que en la Resolución VPB 39383 del 30 de abril de 2015 se había realizado una liquidación errada.[16] Establecidos los anteriores supuestos fácticos, le corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado. 2.5.
El caso concreto (i) De acuerdo con los hechos probados, para la Sala es evidente que la demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues nació el 27 de marzo de 1957,[17] por ende, contaba con más de 35 años de edad para el 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de esta ley. (ii) Por lo tanto, tiene derecho a que su pensión se liquide aplicando las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión señalados en el régimen anterior que, en su caso, es el régimen especial del artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, toda vez que prestó sus servicios al Estado por más de 20 años y a la Contraloría General de la República desde el 12 de noviembre de 1982 hasta el 31 de mayo de 2013.[18] (iii) Además, la demandante consolidó el estatus pensional el 27 de marzo de 2007, es decir, que adquirió el derecho a la pensión estando en vigencia de la Ley 100 de 1993.
(iv) En este orden de ideas, resultan aplicables al caso las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, de modo que la pensión de la demandante se debe liquidar teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicios y con los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales hubiese efectuado cotizaciones, a saber: asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados.
(v) De acuerdo con lo anterior, para quienes son beneficiarios del régimen de transición la bonificación especial o quinquenio no hace parte del ingreso base de liquidación y, por ende, no debe ser tenida en cuenta para liquidar la pensión, al igual que la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones (vi) En este caso Colpensiones en la Resolución GNR 6590 del 13 de enero de 2014, a través de la cual le reconoció una pensión de vejez a la demandante, y en las Resolución GNR 354978 del 09 de octubre de 2014 y VPB 39383 del 30 de abril de 2015[19] que resolvieron los recursos de reposición y apelación contra la primera, se liquidó la prestación social con el promedio del 75% de los salarios devengados en el último semestre laborado.
Igualmente, siempre incluyeron los factores salariales contemplados en los Decretos 720 y 1045 de 1978: asignación básica, primas de navidad, vacaciones, técnica y de servicios, bonificación por servicios prestados y quinquenio. Únicamente variaron estos en su valor, según se explicó en los literales (g) y (h) del capítulo de hechos probados.
Actualmente la pensión de vejez de la demandante se paga conforme con la liquidación efectuada en la Resolución VPB 39383 del 30 de abril de 2015[20] que incluyó los factores salariales enunciados. (viii) En este orden de ideas, la Sala concluye que la pensión reconocida a la demandante y que actualmente se paga no se liquidó de conformidad con las reglas de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, pues la entidad tuvo en cuenta el periodo de liquidación de los últimos seis meses de que trata el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976 e incluyó varios factores salariales no consagrados en el Decreto 1158 de 1994.
(ix) Por lo tanto, se concluye que le asiste razón a Colpensiones en los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, puesto que la pensión de vejez de la señora Burgos Echeneque debió liquidarse con el IBL consagrado en el inciso 3.º del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los que cotizó en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional y que se encuentran expresamente en el decreto aludido en el párrafo anterior.
Ello implica también que el factor quinquenio no podía ser incluido en la proporción solicitada en la demanda, toda vez que, de acuerdo con las nuevas reglas de unificación, este factor ni siquiera hace parte del IBL de las pensiones de los servidores de la Contraloría a quienes se les aplica el Decreto Ley 929 de 1976. (xii) Ahora bien, la sentencia de primera instancia ordenó reliquidar la pensión de vejez de la demandante con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, incluida la doceava parte del quinquenio, conforme con el artículo 7.º del Decreto 929 de 1976.
Decidió ello al encontrar que los valores de los factores salariales tenidos en cuenta en la Resolución VBP 39383 del 30 de abril de 2015 eran inferiores a los certificados por la contraloría General de la República. Si bien procede la revocatoria de la providencia referida, la Sala aclara que no es posible ordenar en esta sentencia que la pensión de la señora Burgos Echeneque se ajuste a los postulados de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, en razón a que el objeto de la demanda era lograr la reliquidación de la prestación social conforme los parámetros descritos en el párrafo anterior.
En ese sentido, no puede la Sala, so pena de vulnerar el debido proceso de la demandante, agravar su situación en esta instancia y emitir un pronunciamiento ajeno a las pretensiones y el concepto de violación de la demanda. Al ser así, la revocatoria de la sentencia recurrida implica que los actos administrativos conserven su presunción de legalidad y se deba continuar pagando la prestación social en los términos que se reconoció y liquidó. (xiii) Aclarado lo anterior y bajo la línea argumentativa expuesta, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar denegarlas. 2.
Conclusión Estima la Sala que la demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio, porque si bien es cierto al ser beneficiaria del régimen de transición, y en tal virtud, destinataria del citado Decreto Ley 929 de 1976, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previstos en tal norma, también lo es que conforme a la preceptiva jurídica que gobierna la materia, a las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y al acervo probatorio, el monto de su pensión es del 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL que corresponde al «promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión […]», con base en los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.
En este sentido se revocará la sentencia de primera instancia para en su lugar denegar las súplicas de la demanda. 4. Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia, toda vez que no se demostró su causación dado que la decisión adoptada obedece al cambio jurisprudencial[21] sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia del 28 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por Libia Josefa Burgos contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones- con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. En su lugar, se dispone:
SEGUNDO: Denegar las súplicas de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
YSB ----------------------- [1] Folios 94 a 123. [2] Folios 133 a 138. [3] Folios 222 a 229. [4] Folios 232 y 233. [5] Consejo de Estado Sentencia de unificación CE-SUJ-S2-020-20. Junio 11 de 2020. Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01 radicado interno 1882- 2014. [6] Refiriéndose a la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018, exp. 4403-2013.
CP. César Palomino Cortés. [7] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993, y 2º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que, para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [8] Declaró inexequibles apartes del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. [9] Folio 4, Cédula de Ciudadanía. [10] Folio 7. [11] Folio 5. [12] Folio 8. [13] Folios 23 a 27. [14] Folios 44 a 46 [15] Folios 81 a 85. [16] Folios 49 a 56. [17] Folio 4, Cédula de Ciudadanía. [18] Folio 7. [19] Folios 81 a 85. [20] Folios 81 a 85. [21] En efecto, aun cuando en este caso no se aplicaron las reglas de la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, dado que la pensión actualmente reconocida a la demandante es más favorable que la que resultaría de aplicar esas reglas, lo cierto es que, de no haberse presentado ese cambio jurisprudencial, el análisis del caso habría sido distinto y se tendría que haber evaluado la posibilidad de modificar el monto en que se incluyó el factor de bonificación especial o quinquenio, en la liquidación de la pensión, es decir que, indirectamente, la presente decisión sí obedece al mentado cambio jurisprudencial.