ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz pendiente de trámite dentro del proceso ordinario En consideración a que el recurso de apelación es el mecanismo ordinario idóneo y eficaz para controvertir la providencia, respecto de la cual se solicita el amparo de los derechos fundamentales aducidos en la demanda, es necesario advertir que no le es dado al juez de tutela pronunciarse sobre el fondo del asunto, toda vez que la acción de tutela no es un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para defensa de los derechos.
(…) Además de ello y frente al argumento del perjuicio irremediable que se le está causando a la entidad demandante, se observa en el expediente que el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, al resolver la solicitud de reducción de embargo, decidió levantar la medida de embargo y retención que recaía sobre las cuentas No. 18814564460 y 18814564841 que el Ministerio de Transporte tiene en Bancolombia y que corresponden a “recaudos especiales” y a “gastos de personal”, aspecto que evidencia, todavía más, que en ente accionante ha contado y cuenta con los medios procesales idóneos y principales para controvertir la decisión que lo afectó, por lo que no resulta viable el ejercicio de la acción de tutela.
(…) Así las cosas, se confirmará la decisión de primera instancia y en ese sentido se declarará improcedente la petición de amparo, por cuanto, se reitera, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 27001-23-31-000-2019-00040-01(AC) Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el Ministerio de Transporte, en contra de la sentencia del 14 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual rechazó por improcedente el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda El 31 de octubre de 2019, el Ministerio de Transporte, a través de apoderada judicial, interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó[1], por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al buen nombre, con ocasión de la supuesta vía de hecho en que incurrió al proferir el auto 1063 del 24 de septiembre de 2019, a través del cual se decretó la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que el Ministerio de Transporte y el INVIAS tuvieran en los bancos hasta por $96.010’856.270 (noventa y seis mil diez millones ochocientos cincuenta y seis mil doscientos setenta pesos).
Al respecto, propuso las siguientes pretensiones: “1.Ordenar a título de medida cautelar preventiva, el levantamiento de embargo de las cuentas de la entidad, el despacho revise la legalidad, proporcionalidad y fundamento de la medida, en cuanto a la legitimación de quien la solicita siendo el Fondo de reparación de la Defensoría del Pueblo el legitimado, mientras el ejecutante ejerce un derecho de postulación no acreditado para todos los beneficiarios de la Sentencia, en cuanto la medida cautelar ha carecido de proporcionalidad en la medida en que no identifica los bienes en este caso, las cuentas objeto de embargo de acuerdo a los canones de garantías constitucionales como las de seguridad social pensional, la seguridad social prestacional, el derecho al trabajo y a la vida en condiciones dignas con la garantía a un mínimo vital salarial, los emolumentos de pasantes y contratistas; en total indiscriminación al librar la cautela atentatoria contra derechos fundamentales de servidores públicos y del debido proceso de la entidad ejecutada a través de las formas propias y ritualidades del juicio de ejecución que le ocupa.
“2. Declarar vulnerados los Derechos Fundamentales al Debido Proceso, a la Defensa y al Buen Nombre del Ministerio de Transporte y amparar los mismos, ordenando la suspensión de la medida cautelar y que se decida sobre la apelación instaurada en contra del auto 1063 de 2019, mediante el cual se decretó la medida, hasta tanto la Jurisdicción Contencioso Administrativa haya decidido sobre el recurso de apelación. “3.
Bajo excepción de constitucionalidad, dar reconocimiento al valor superior del orden constitucional y legal, que comportan las garantías fundamentales retenidas en los derechos reconocidos por el Sistema Laboral en su especie salarial del mínimo vital, el Sistema Prestacional a salud expreso en licencias de maternidad, licencias por enfermedad y Sistema prestacional a pensión referidos a las deducciones con destino a la seguridad social; en concomitancia con el derecho a la vida en condiciones dignas; que han sido vulnerados con la retención de dineros de las cuentas que fondean estos derechos fundamentales de los servidores públicos del Ministerio de Transporte, ordenando el levantamiento de la medida cautelar de embargo y retención que afecta estos recursos”[2]. 2.- Hechos a. El 22 de julio de 2012, los señores Samuel Palacios Mosquera y otros, en ejercicio de la acción de grupo, interpusieron demanda en contra de la Nación -Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, debido a “la continua falta de mantenimiento, reconstrucción de la banca vial, remoción de deslizamientos de tierra caídos por la carretera, así como la conservación, recuperación y rehabilitación de la transitabilidad de la carretera que conduce del Afirmado a la Victoria, que corresponde al tramo No. 5 de la vía al mar – Animas – Nuquí, por la cual según los demandantes transitaban y transportaban sus productos”[3]. b. Mediante sentencia de 2 de octubre de 2015, el Juzgado Primero de Descongestión de Quibdó condenó solidariamente a la Nación -Ministerio de Transporte- y al INVIAS, por los perjuicios causados a los demandantes.
Inconforme con esta decisión, el mencionado Ministerio interpuso recurso de apelación. c. El 17 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primera instancia. d. Contra esa decisión se interpuso recurso extraordinario de revisión, el cual fue admitido; sin embargo, este no interrumpió la ejecución de la sentencia. e. Los demandantes de la acción de grupo iniciaron un proceso ejecutivo, en el que se profirió el auto 1063 del 24 de septiembre de 2019, mediante el cual se decretó la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que el Ministerio de Transporte y el INVIAS tuvieran en los bancos del país hasta por $96.010’856.270. f. Frente a la decisión anterior se interpuso recurso de apelación, el cual fue admitido en el efecto devolutivo el 5 de noviembre de 2019. 3.- Fundamentos de la acción El Ministerio de Transporte adujo que: (i) respecto de las cuentas bancarias objeto de embargo por orden de la autoridad judicial demandada opera la excepción de inembargabilidad, por cuanto en estas se manejan recursos públicos provenientes del presupuesto general de la Nación, (ii) el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, al decretar la medida cautelar de embargo, no ponderó el efecto que esta tendría tanto en el objeto como en el funcionamiento de la entidad, pues las sumas de dinero que fueron congeladas son tan altas que conminan al ministerio a una parálisis de sostenimiento, puesto que algunas de las cuentas están destinadas al pago de salarios, pensiones o deducciones parafiscales laborales. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 1 de noviembre de 2019, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las partes y vincular como terceros al señor Samuel Palacios Mosquera y otros demandantes de la acción de grupo, así como al INVIAS. 4.2. El Instituto Nacional de Vías -INVIAS- manifestó que tanto esa entidad como el Ministerio de Transporte se vieron afectadas en el desarrollo de su funcionamiento por cuenta de la medida cautelar que ordenó el juzgado de conocimiento, razón por la cual coadyuvó la demanda de tutela de la referencia. Adicional a ello, esgrimió, en suma, los mismos argumentos que el Ministerio de Transporte en el escrito de la demanda de tutela. 4.2.
A través de apoderado judicial, el señor Samuel Palacios Mosquera y otros, quienes fueron accionantes en el proceso ejecutivo que dio origen a la demanda de la referencia, solicitaron declarar la solicitud de amparo improcedente teniendo en cuenta que, a su juicio, esta no cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que a la fecha de la interposición de la demanda, no se han resuelto ni el recurso de apelación en contra de la providencia objeto de tutela, ni el incidente de desembargo presentado por las entidades condenadas y el agente del Ministerio Público. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 14 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó rechazó por improcedente el amparo solicitado teniendo en cuenta que aún se encuentra en trámite el recurso de apelación interpuesto en contra del auto 1063 del 24 de septiembre de 2019.
Al respecto, señaló lo siguiente: “Ningún motivo de justificación alega o esgrime la parte actora, para pretender que a través de este mecanismo constitucional de protección, se le conceda lo pedido a través de los medios ordinarios a los que dicha parte acudió en forma oportuna. No acreditó la falta de idoneidad y eficacia de los recursos ordinarios interpuestos y que tiene a su alcance para controvertir el auto que decretó la medida de embargo, no demostró la consumación de un perjuicio irremediable.
“Por lo expuesto, la Sala concluye que la presente acción de tutela al no cumplir con el requisito general de procedencia contra decisiones judiciales, de subsidiariedad, en tanto a la fecha se encuentra en curso un trámite de resolver contra la providencia acusada, resulta innecesario verificar si se configuró alguno de los defectos invocado (sic), que la parte actora alega incurrió el juzgado accionado, en la providencia demandada”[4]. 6.- La impugnación El Ministerio de Transporte impugnó la anterior sentencia y ratificó los argumentos expuestos en la demanda de tutela, para cuyo efecto hincapié en el perjuicio irremediable que se le está generando con el embargo de sus cuentas[5].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[7].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[8]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[9]. 2.- El caso concreto En la demanda de tutela se cuestiona el auto 1063 del 24 de septiembre de 2019, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, puesto que, a juicio de la parte actora, ese despacho judicial incurrió en una vía de hecho al decretar como medida cautelar el embargo a las cuentas del Ministerio de Transporte y del INVIAS, en una cuantía tan elevada que, incluso, compromete el funcionamiento de dichas entidades.
La Sala advierte que, en efecto, la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad. Al respecto, inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política[10], así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[11], precisan el carácter subsidiario de la acción de tutela, por cuanto esta sólo es procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial.
En el caso sub examine, la entidad actora aún no ha agotado todos los medios de defensa que tiene para la protección de sus derechos, por cuanto en el Tribunal Administrativo del Chocó se encuentra en trámite el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Transporte contra la providencia aquí acusada[12]. En consideración a que el recurso de apelación es el mecanismo ordinario idóneo y eficaz para controvertir la providencia, respecto de la cual se solicita el amparo de los derechos fundamentales aducidos en la demanda, es necesario advertir que no le es dado al juez de tutela pronunciarse sobre el fondo del asunto, toda vez que la acción de tutela no es un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para defensa de los derechos.
Además de ello y frente al argumento del perjuicio irremediable que se le está causando a la entidad demandante, se observa en el expediente que el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, al resolver la solicitud de reducción de embargo, decidió levantar la medida de embargo y retención que recaía sobre las cuentas No. 18814564460 y 18814564841 que el Ministerio de Transporte tiene en Bancolombia y que corresponden a “recaudos especiales” y a “gastos de personal”[13], aspecto que evidencia, todavía más, que en ente accionante ha contado y cuenta con los medios procesales idóneos y principales para controvertir la decisión que lo afectó, por lo que no resulta viable el ejercicio de la acción de tutela.
Así las cosas, se confirmará la decisión de primera instancia y en ese sentido se declarará improcedente la petición de amparo, por cuanto, se reitera, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Chocó, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folio 22 y 23 del cuaderno principal. [3] Folio 2 del cuaderno principal. [4] Folio 225, cuaderno principal. [5] Folio 235, cuaderno principal. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [10] “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“(…). “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (se destaca). [11] “ARTÍCULO 6 Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (se destaca). [12] Recurso admitido el 4 de diciembre de 2019, por el Despacho del Dr. Ariosto Castro Perea, Magistrado del Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso 27001333170120120010101, según información visible en el sistema de consulta de procesos. [13] Según información visible a folio 465 y 471 del cuaderno principal, los cuales corresponden al auto a través del cual el juzgado de conocimiento resolvió la solicitud de reducción de embargo y la certificación expedida por Bancolombia en la cual consta que esas sobre esas cuentas ya no recae ninguna medida cautelar.