13001-23-33-000-2016-00994-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989. PENSIÓN GRACIA – Liquidación La pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

FUENTE FORMAL: LEY 4.ª DE 1966 / DECRETO 174 DE 1966 PENSIÓN GRACIA / VINCULACIÓN DOCENTE- Prueba / COPIAS -Valor probatorio / TARIFA LEGAL- Aplicación Se advierte que si bien no se allegaron los actos de nombramiento y posesión, también lo es que se aportaron las certificaciones que dan cuenta de los períodos laborados por el docente y el tipo de vinculación: (i) certificado de tiempo de servicio expedido por el secretario de gobierno de Barranco de Loba el 8 de abril de 2015, que da cuenta de los servicios como educador municipal prestados por el actor a ese ente del 2 de agosto de 1980 al 2 de enero de 1995, de manera intermitente, por espacio de 8 años, 2 meses y 20 días;

(ii) certificación de 30 de abril de 2015, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), que da cuenta del nombramiento en propiedad efectuado al actor como profesor del orden territorial mediante Decreto 73 de 29 de octubre de 1996; y (iii) certificados salariales de 30 de abril de 2015 de la secretaría de educación de Bolívar, en los que se informan el tipo de vinculación «municipal» y los emolumentos recibidos por el actor en los años 2013 y 2014; pruebas documentales que no debían ser exigidas en original o copia auténtica, en los términos del artículo 246 del CGP y de las cuales se puede colegir, sin lugar a dudas, que su nombramiento debe entenderse como territorial.

Cabe insistir en que, en asuntos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que resulta necesario efectuar un análisis completo del material probatorio que se aporte al expediente. TIEMPO DE SERVICIO DOCENTE POR CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICOS – Es computable para efecto del reconocimiento de la pensión gracia Advierte la Sala que entre 1988 y 1990 el actor laboró como maestro contratista, no obstante, no hay lugar a desestimar tal período, habida cuenta de que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece como condición ejercer el empleo en propiedad para el cómputo de los años de servicios, pues es suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años).

PENSIÓN GRACIA – Se exige la existencia de vinculación al servicio anterior al 31 de diciembre de 1980, la cual puede presentarse de forma ininterrumpida En lo atañedero a que el demandante no tiene derecho a la prestación reclamada, porque no estaba vinculado al 31 de diciembre de 1980, precisa la Sala que el secretario de gobierno de Barranco de Loba (Bolívar) certificó que él laboró en el año 1980, desde el 2 de agosto, por 4 meses y 28 días, lo que desvirtúa la aseveración de la demandada.

En gracia de discusión, cabe anotar que el legislador en la Ley 91 de 1989 no exige que el tiempo de servicios de 20 años en la docencia deba haberse prestado en forma ininterrumpida, ni que el profesor debiese tener un vínculo vigente en la referida fecha, entenderlo de otro modo, desconocería el espíritu del legislador al momento de prever dicha prestación junto con las normas de transición establecidas en la materia, e incluiría un requisito no contemplado en ellas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 13001-23-33-000-2016-00994-01(4440-19) Actor: LEMY FUENTES SAMPAYO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|13001-23-33-000-2016-00994-01 (4440-2019) | |Demandante |:|Lemy Fuentes Sampayo | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar (sala de decisión 1), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 11 a 31). El señor Lemy Fuentes Sampayo, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 1981 de 22 de enero de 2016 y RDP 17130 de 28 de abril siguiente, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató de manera desfavorable el recurso de apelación interpuesto contra la primera, respectivamente. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la accionada reconocer la pensión gracia «[…] en cuantía del 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos […]»; el pago «[…] de las mesadas pensionales […] con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de adquisición del status […]», indexadas de conformidad con el índice de precios al consumidor (IPC), junto con los respectivos intereses moratorios de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; por último, se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el actor que nació el 7 de diciembre de 1961 y alcanzó la edad de 50 años en los mismos día y mes de 2011. Que ha prestado sus servicios al magisterio durante los períodos comprendidos (i) entre el 2 de agosto de 1980 y el 30 de noviembre de 1984; (ii) desde el 9 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1990, (iii) del 1º de enero de 1994 al 2 de enero de 1995 y (iv) a partir del 29 de octubre de 1996 a la actualidad.

Dice que el 3 de septiembre de 2015 solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada con Resolución RDP 1981 de 22 de enero de 2016, contra la que interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable a través de Resolución RDP 17130 de 28 de abril de 2016, por cuanto, según la UGPP, no acreditó vinculación como educador con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en la medida en que los tiempos certificados por el municipio de Barranco de Loba (entre el 2 de agosto de 1980 y el 2 de enero de 1995) no permiten establecer el tipo de vinculación, y no se aportó el acta de posesión ni el decreto de nombramiento. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 236 de la Constitución Política; 1º, 3º y 4º de la Ley 116 de 1928; 3º y 6º del Decreto 81 de 1976; 15 de la Ley 91 de 1989; y el Decreto 2277 de 1979. Aduce que en el trascurso de la actuación administrativa allegó las pruebas documentales que dan cuenta de que colma los requisitos previstos en la normativa aplicable, esto es, haber ejercido sus funciones como profesor desde el 2 de agosto de 1980, cumplir 20 años como educador nacionalizado y alcanzar 50 años de edad. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 51 a 60).

La accionada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros parcialmente, algunos no le constan y los demás no comportan situaciones fácticas. De igual modo, propuso las excepciones denominadas prescripción, inexistencia de causa petendi, falta de derecho para pedir, buena fe y cobro de lo no debido.

Asevera que los certificados de tiempo de servicios, al igual que los actos administrativos de nombramiento, revisten mayúscula importancia para establecer «[…] el régimen prestacional al que pertenecen los docentes que aspiran al reconocimiento de la pensión Gracia, y en el caso en estudio se evidencia que si bien la docente demostró tiempo de servicio no los acreditó con las características propias para […]» (sic) tenerlos como válidos, para el reconocimiento de la pensión gracia que pretende.

Que «[…] el certificado de tiempos de servicio con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y el certificado de vinculación con posterioridad a esta fecha pertenece y son expedidos por la misma secretaria por lo cual se hace necesario indagar por qué ambos tiempos de servicios no se certifican bajo el mismo documento y porque no se encuentra firmado por el mismo funcionario si se expiden por la misma Secretaria de Educación de Bolívar adicional a lo anterior se presenta en copia simple […]» (sic), aunado a que dentro del trámite no se aportó «[…] acto administrativo de nombramiento, y acta de posesión original o autenticado […]», lo que conlleva que no se pueda determinar «[…] si la demandante estuvo vinculada como DOCENTE al servicio del departamento con vinculación nacionalizada […]»(sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 153 a 158 vuelto).

El Tribunal Administrativo de Bolívar (sala de decisión 1), por medio de sentencia de 30 de abril de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que dentro del proceso solamente obran «[…] dos certificaciones expedidas por la Secretaria de Educación del Municipio de Barranca de Loba para acreditar la vinculación anterior a 31 de diciembre de 1980, de las cuales no se logra establecer los requisitos para acceder a la prestación reclamada, al evidenciarse que, la certificación que milita a folio 4 del expediente, se torna casi ininteligible e imprecisa, situación que genera falta de claridad al momento de establecer el primer requisito para ser beneficiario de la pensión de jubilación gracia […]» (sic).

Que, además, el certificado que reposa en el folio 5 del expediente «[…] denota falta de precisión en su contenido y ausencia de datos que se tornan claves al momento de establecer los extremos temporales de servicios año por año, como lo son, el tipo de plantel educativo, el orden de vinculación ya sea nacionalizado o territorial, los recursos con que fueron pagadas las asignaciones, por lo que se concluye que la demandante no acreditó los supuestos de hecho con base en los cuales funda los cargos de nulidad respecto de los actos demandados» (sic). 1.7 Recurso de apelación (ff. 161 a 169).

Inconforme con la anterior sentencia, el actor, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación al estimar que «[…] [s]i bien es cierto, se echa de menos el Decreto de Nombramiento y el Acta de Posesión […] (sic), también lo es que no es el único material llamado a probar los supuestos de hecho, existen otras pruebas que por su conducencia demuestran suficientemente que la vinculación […] fue antes del 31 de diciembre de 1980 y es el caso del certificado de historia laboral que da cuenta de cada una de las fechas de las situaciones administrativas […]»; asimismo, el certificado de servicios expedido «[…] por el Municipio de Barraco de Loba el 08 de abril de 2015 da cuenta [de] que […] estuvo vinculado a ese ente territorial prestando sus servicios en la Escuela de la Vereda de Puerto Caimán entre los años 1980 a 1984 […]», de lo que es dable concluir que colma el requisito «[…] de haber contado con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 […]».

Sostiene que con base en el principio de libertad probatoria, para acreditar un supuesto de hecho «[…] no se hace necesario únicamente demostrarlo con determinada prueba, sino que, el juzgador tendrá en su haber valorativo todas aquellas admisibles que demuestren los tópicos fácticos […]», postulado que es concordante con el principio de conducencia, consistente «[…] en la capacidad que tiene una prueba para demostrar una situación fáctica específica […]».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 18 de julio de 2019 (f. 171) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de enero de 2020 (f. 190), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 3 de julio de 2020 (f. 196), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

Trascribe los argumentos expuestos en el escrito de alzada. 2.1.2 Entidad accionada. La UGPP, por medio de apoderado, expone que dentro del expediente no obran «[…] los actos de nombramiento y de posesión, que le permitieran a la demandada, al menos sumariamente entrever la acreditación de una relación legal y reglamentaria y por ende entrever sin mayores elucubraciones que su vinculación lo fue antes del 31 de diciembre de 1980, por el tiempo exigido por la norma, y como docente del orden nacional, razón por la cual, por estricta disposición legal, resulta improcedente el reconocimiento pensional pretendido […]», de conformidad con el artículo 105 de la Ley 115 de 1994, lo que resulta concordante con el pronunciamiento del Consejo de Estado, en sentencia de «[…] 24 de mayo de 2012, con ponencia del M.P, Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, dentro del proceso con radicado interno No. 1241-11 […]».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, al no ser dable establecer con las pruebas documentales allegadas, los tiempos servidos antes del 31 de diciembre de 1980, en condición de docente territorial, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 3.3.1 Régimen jurídico aplicable a la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[2] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[3], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[4] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[5].

La Ley 37 de 1933[6] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[7], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[8].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[9].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.3.2 Liquidación de la pensión gracia. En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.

Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]

PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966[10] preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33[11] y 62[12] de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012[13], discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios[14].

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.4 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con registro civil de nacimiento (f. 3) y cédula de ciudadanía (f. 2), el demandante nació el 7 de diciembre 1961, por lo que cumplió 50 años de edad el 7 de diciembre de 2011. b) El actor prestó sus servicios como docente «municipal», en la vereda Puerto Caimán del municipio de Barranco de Loba (Bolívar), desde el 2 de agosto de 1980 hasta el 31 de noviembre de 1984, conforme a lo certificado por el secretario de gobierno de ese ente municipal, el 18 de octubre de 1988 (f. 4). a) De conformidad con el certificado de tiempo de servicios de 8 de abril de 2015 (f. 5), emanado del municipio de Barranco de Loba, el actor prestó sus servicios como maestro, de manera intermitente, desde el 2 de agosto de 1980 hasta el 2 de enero de 1995, para un total de 8 años, 2 meses y 20 días, así: «[ ] [c]omo MAESTRO MUNICIPAL EN PROPIEDAD DE TIEMPO COMPLETO en la escuela de la vereda de puerto caimán en 1980 a 1984 en el tiempo estipulado en cada año, como MAESTRO CONTRATISTA en el programa “SOLUCIONES EDUCATIVAS NACIONALES” durante el tiempo estipulado en cada año, durante 1988 en caño Eusebio y durante 1989 y 1990 en puerto caimán, y como coordinador de educación física en la escuela camilo torres de ||altos del rosario, ene l tiempo estipulado durante 1994 y 1995» (sic) [f. 5]. b) Según «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 30 de abril de 2015 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ff. 6 y 7), el demandante, en su condición de docente «municipal», se vinculó en propiedad el 29 de octubre de 1996, nombrado con Decreto 73 de esa misma fecha, en el Colegio Departamental de Cicuco (Bolívar), y para el momento de expedición del documento estaba activo. c) De la certificación de 12 de noviembre de 2015, expedida por el Ministerio de Educación Nacional (f. 13), se establece que el accionante no ha laborado para esa cartera. d) Con certificación de salarios de 30 de abril de 2015 suscrita por la secretaría de educación de Bolívar (ff. 8 a 9), se informa que el accionante devengó, entre 2013 y 2014, asignación básica y primas de vacaciones, navidad y servicios.

De igual modo, consta que el tipo de vinculación del interesado es municipal. e) Con Resolución RDP 1981 de 22 de enero de 2016 (f. 16 vuelto), la UGPP le negó al demandante la petición de 3 de septiembre de 2015, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado de manera desfavorable a través de Resolución RDP 17130 de 28 de abril de 2016 (ff. 18 a 19).

De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que el demandante nació el 7 de diciembre de 1961 y laboró para el municipio de Barranco de Loba (Bolívar), en condición de docente territorial, de manera discontinua, desde el 28 de abril de 1980 hasta el 2 de enero de 1995[15], para un total de 8 años, 2 meses y 20 días, y en propiedad, para la secretaría de educación de Bolívar a partir del 29 de octubre de 1996[16], para un total de tiempo de servicios, al momento de la reclamación administrativa (3 de septiembre de 2015), de 27 años, 1 mes y 30 días.

En atención a su situación, el actor pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por el accionante y los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez de los períodos en los que este ha ejercido la profesión docente, porque no se aportó la prueba documental que corroborara el tipo de vinculación que tuvo y el origen de la financiación sus salarios, en particular del tiempo laborado entre el 2 de agosto de 1980 y el 2 de enero de 1995.

En tal sentido, en la Resolución RPD 17130 de 28 de abril de 2016, se afirmó que revisado el expediente administrativo «[ ] se evidencia que no ha sido allegado al mismo los actos de nombramiento y posesión del periodo comprendido entre el día 02 de agosto de 1980 hasta el 02 de enero de 1985, así como certificados de información Laboral en donde se indique el Tipo de Vinculación ni de los Factores salariales de dichos periodos, en los formatos dispuestos por el FOMAG [ ]» (sic); y agrega que «[ ] se evidencia que la peticionaria, tiene una vinculación de carácter MUNICIPAL, a partir del 29 de octubre de 1996» (sic).

Por su parte, el Tribunal de primera instancia hizo eco de tales reparos, al afirmar en la sentencia apelada que la certificación que milita en el folio 4 «[ ] se torna casi ininteligible e imprecisa [ ]», y la que obra en el folio 5 «[ ] denota falta de precisión en su contenido y ausencia de datos que se tornan claves, al momento de establecer los extremos temporales de servicios año por año, como son, el tipo de plantel educativo, el orden de vinculación ya sea nacionalizado o territorial, los recursos con los que fueron pagadas las asignaciones [ ]».

Al respecto, la Sala considera que dichos argumentos carecen de asidero jurídico en razón a que el accionante laboró el condición de maestro municipal de Barranco de Loba (desde el 2 de enero de 1980 hasta el 2 de enero de 1995), de conformidad con lo certificado por el secretario de gobierno del ente municipal, y de la secretaría de educación de Bolívar (a partir del 29 de octubre de 1996), según nombramiento, en propiedad, efectuado por Decreto 73 de 29 de octubre de 1996, de lo que se determina que las incorporaciones fueron efectuadas por el acalde y el gobernador, respectivamente, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional.

Sobre el particular, se advierte que si bien no se allegaron los actos de nombramiento y posesión, también lo es que se aportaron las certificaciones que dan cuenta de los períodos laborados por el docente y el tipo de vinculación: (i) certificado de tiempo de servicio expedido por el secretario de gobierno de Barranco de Loba el 8 de abril de 2015, que da cuenta de los servicios como educador municipal prestados por el actor a ese ente del 2 de agosto de 1980 al 2 de enero de 1995[17], de manera intermitente, por espacio de 8 años, 2 meses y 20 días;

(ii) certificación de 30 de abril de 2015, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), que da cuenta del nombramiento en propiedad efectuado al actor como profesor del orden territorial mediante Decreto 73 de 29 de octubre de 1996; y (iii) certificados salariales de 30 de abril de 2015 de la secretaría de educación de Bolívar, en los que se informan el tipo de vinculación «municipal» y los emolumentos recibidos por el actor en los años 2013 y 2014; pruebas documentales que no debían ser exigidas en original o copia auténtica, en los términos del artículo 246 del CGP[18] y de las cuales se puede colegir, sin lugar a dudas, que su nombramiento debe entenderse como territorial.

Por ejemplo, en el sub lite la UGPP le resta credibilidad a las constancias de 18 de octubre de 1988 y 8 de abril de 2015, bajo la tesis de que debían estar contenidas en un mismo documento, toda vez que fueron suscritas por el mismo funcionario, argumento que carece de asidero en la medida en que fueron expedidas en distintas épocas, por tanto, imposible se tornaba que un funcionario pudiera certificar en 1988 los tiempos servidos con posterioridad, en tanto que la emitida el 8 de abril de 2015 engloba todos los lapsos trabajados por el reclamante como docente en el mencionado ente municipal; además, la entidad accionada contaba con las herramientas jurídicas para verificar el contenido de esos documentos, que por demás está decirlo, fueron aportados por el actor en sede administrativa.

En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en que no se allegaron unas pruebas específicas cuando a través de otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda, y que contrario a lo aducido por la accionada, conoció desde la reclamación administrativa.

En ese orden de ideas, si la accionada no estaba de acuerdo con las pruebas documentales expedidas por diferentes funcionarios, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, debió tacharlas de falsas; contrario a ello, guardó silencio, de lo que se desprende su validez. Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»[19], toda vez que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)[20], fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Ahora bien, aunque en las pruebas documentales no figure el origen de los recursos que financian los salarios del accionante, en caso de que provengan del sistema general de participaciones su nombramiento territorial no mutaría y tendría derecho al reconocimiento de la pensión gracia, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos por el ordenamiento, por cuanto esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que dichos recursos son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. En ese sentido se pronunció la sección segunda de esta Corporación en la citada sentencia de unificación de 2018, al concluir que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta[21], sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos».

Por otro lado, advierte la Sala que entre 1988 y 1990 el actor laboró como maestro contratista, no obstante, no hay lugar a desestimar tal período, habida cuenta de que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece como condición ejercer el empleo en propiedad para el cómputo de los años de servicios, pues es suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años).

Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante un contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[22].

En lo atañedero a que el demandante no tiene derecho a la prestación reclamada, porque no estaba vinculado al 31 de diciembre de 1980, precisa la Sala que el secretario de gobierno de Barranco de Loba (Bolívar) certificó que él laboró en el año 1980, desde el 2 de agosto, por 4 meses y 28 días, lo que desvirtúa la aseveración de la demandada.

Así las cosas, se concluye que los períodos durante los cuales el actor ha desempeñado su labor como educador resultan válidos computarlos para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigidos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio como maestro territorial. En ese orden de ideas, se tiene que el accionante prestó sus servicios como docente, así: |Entidad |Acto |Tipo de |Desde |Hasta |Tiempo | |Territori|nombramiento |Vinculación| | |laborado | |al | | | | | | | | | | | A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como profesor territorial por más de veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (2 de agosto de 1980), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 7 de diciembre de 2011) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro[24], razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.

Al encontrarse acreditado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se destaca que frente a los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación, tal como se señaló en el acápite de marco jurídico de esta providencia, la prestación en discusión debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el educador durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establece la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, concepto que abarca todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, que, en este caso, al haber cumplido el actor el estatus de pensionado el 7 de diciembre de 2011, según la certificación de salarios obrante en el expediente (f. 8), comprende sueldo y primas de vacaciones, navidad y servicios.

En lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. En aplicación de la anterior disposición, se tiene que en el presente caso operó la prescripción, por cuanto el actor adquirió el estatus de pensionado el 7 de diciembre de 2011 (al cumplir los 50 años de edad), la reclamación fue formulada el 3 de septiembre de 2015, resuelta mediante Resoluciones RDP 1981 de 22 de enero y RDP 17130 de 28 de abril de 2016, y la demanda fue presentada el 25 de octubre siguiente[25], por ende, trascurrieron 3 años y 9 meses desde cuando se hizo exigible el derecho hasta la mencionada petición, por lo que se superó el lapso de 3 años contenido en la referida norma, lo que conlleva declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2012.

Por último, en relación con los intereses previstos en el artículo 141[26] de la Ley 100 de 1993, deprecados por el actor, se precisa que hay lugar a aquellos cuando existe demora en la cancelación de la mesada pensional, luego de su reconocimiento, que en el sub lite se origina con esta orden judicial. Empero, no es dable el pago simultáneo de la indexación de las mesadas adeudadas (que aquí se dispone) y los intereses moratorios, habida cuenta de que al obedecer «[…] a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles [ ]» [27], esto sin perjuicio de lo preceptuado en el inciso 3° del artículo 192 del CPACA[28].

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 1981 de 22 de enero de 2016 y RDP 17130 de 28 de abril siguiente, por medio de las cuales se negó el reconocimiento pensional al actor y se desató un recurso de apelación, en su orden; y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada, a partir del 7 de diciembre de 2011, con efectividad fiscal desde el 3 de septiembre de 2012, por prescripción trienal, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por el actor durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (7 de diciembre de 2010 a 7 de diciembre de 2011).

La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar, es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, en cuanto la imposición de condena en costas a la parte vencida, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[29], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia proferida el 30 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar (sala de decisión 1), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Lemy Fuentes Sampayo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 1981 de 22 de enero de 2016 y RDP 17130 de 28 de abril siguiente, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al actor y desató de manera desfavorable un recurso de apelación, en su orden, conforme a lo dicho en la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al señor Lemy Fuentes Sampayo, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (7 de diciembre de 2010 a 7 de diciembre de 2011), pero con efectividad fiscal a partir del 3 de septiembre de 2012, en virtud del fenómeno jurídico de la prescripción trienal, en atención a las consideraciones de la presente providencia. 1.3 La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 1.5 Niéganse las demás súplicas de la demanda. 2.

Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [3] «[S]obre Instrucción Pública». [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [5] «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [6] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [7] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [8] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [9] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [10] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [11] «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». [12] «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». [13] Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). [14] Artículo 1º y 3º. [15] En propiedad entre 1980 y 1984; como docente contratista de 1988 a 1990; y en calidad de coordinador desde 1994 hasta 1995. [16] Según «formato» único para expedición de certificado de historia laboral de 30 de abril de 2015, que da cuenta de que el actor fue incorporado a la planta docente del municipio de Cicuco en el departamento de Bolívar, sin solución de continuidad, a través de Decreto 73 de 29 de octubre de 1996; además, en dicha fecha, seguía vinculado al servicio docente. [17] En propiedad y, posteriormente, como contratista. [18] «[…] Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia […]». [19] Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». [20] Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [21] Léase el texto original del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. [22] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [23] Fecha de la reclamación administrativa. [24] Pese a que el actor no allegó el certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, en consulta realizada a la página de ese ente de control se constata que no registra sanciones de esa naturaleza (http://www.procuraduria.gov.co/portal/antecedentes.html). [25] F. 32. [26] «Artículo 141.

Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago». [27] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 30 de agosto de 2007, expediente 47001-23-31-000-1999-00329-01(9710-05), consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. En el mismo sentido, se pronunció la Corte Constitucional, en sentencia C-781 de 2003. [28] «Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código». [29] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). ----------------------- Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01 Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1