ACCIÓN DE REPETICIÓN / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / ACCIÓN DE REPETICIÓN DE LA CONDENA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA En el presente asunto, si bien se acreditó la condición de servidores públicos de los demandados, pues el señor […] se posesionó como alcalde del municipio […] y el señor […] tomó posesión como secretario de educación el […], se advierte que aquellos no expidieron los actos que dieron origen a la condena por la que se repite y tampoco participaron en su elaboración, lo que basta para desestimar las pretensiones de la demanda y, por ende, impide realizar un análisis de la conducta que se les reprocha […].

Así las cosas, dado que se demandó a dos servidores públicos que no realizaron actuación alguna frente a los actos administrativos que fueron anulados en ese de nulidad y restablecimiento del derecho, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso, era el numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido era el siguiente: 9.

La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. Por su parte, el inciso cuarto del artículo 177 ibídem señalaba que las condenas serían ejecutables ante la justicia ordinaria 18 meses después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 9 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la forma de computar el término de caducidad de la acción de repetición, cita: Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil. NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [L]os hechos que dieron origen a la condena contra la entidad pública demandante ocurrieron antes de la expedición de la Ley 678 de 2001, razón por la cual esta norma no es aplicable en los aspectos sustanciales de este caso, pero sí en materia procesal, por cuanto se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público.

PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN En varias oportunidades, la Sala ha indicado que los elementos de la acción de repetición son los siguientes: i) La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio. ii) Que el pago se hubiere realizado. iii) La calidad del demandado como agente o exagente estatal o particular investido de funciones públicas, y iv) La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.

Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la calificación de la conducta (dolosa o gravemente culposa) del demandado corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los elementos de la acción de repetición, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de noviembre de 2006, rad. 18440, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia de 26 de febrero de 2009, rad. 30329, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia de 13 de mayo de 2009, rad. 25694, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia de 13 de junio de 2016, rad. 41384, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / DIFERENCIA ENTRE LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL [L]a legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva, tal como se estudió previamente.

A su vez, se indicó que la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Se sostuvo que, en los procesos de repetición, la legitimación material en la causa por pasiva recae en el funcionario o ex funcionario de la entidad demandante o el particular en ejercicio de funciones públicas que participó en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina determinante de la responsabilidad del Estado, cuya conducta resultó dolosa o gravemente culposa.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-31-000-2003-00569-01(64062) Actor: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Demandado: RAFAEL SEGUNDO RAMÍREZ MARÍN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: DEMANDA DE REPETICIÓN / OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN – el término de caducidad en el presente asunto empezó a correr desde que la entidad realizó el pago, dado que se efectuó dentro del término previsto para tal fin / PRESUPUESTOS DE PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN – se reitera la tesis de la Sala en un caso con iguales supuestos fácticos y jurídicos al sub lite, en el que se negaron las pretensiones de la demanda porque los demandados no expidieron los actos que fueron declarados nulos y que sirvieron de sustento para dictar la condena por la que se repite.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 31 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de San José de Cúcuta presentó demanda de repetición contra los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Marín, con el fin de que se les condenara a reintegrar la suma que la entidad pagó como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia que anuló los actos administrativos por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones de ley a la señora Carmen Leonor Rondón Espinosa, quien se desempeñó como docente de la entidad territorial.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito presentado el 28 de abril de 2003 (fl. 1 del c.1), el municipio de San José de Cúcuta, por conducto de apoderado judicial (fl. 3 del c.1), interpuso demanda de repetición contra los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín, en su condición de exalcalde y ex secretario de educación de ese municipio, respectivamente, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por la condena que pagó en cumplimiento de la sentencia del 31 de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión. La parte demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 4 – 5 del c.1): Primera.

Que se declare responsable a los doctores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín, en su condición de ex alcalde del municipio de San José de Cúcuta y ex secretario de Educación del municipio de San José de Cúcuta, respectivamente, de los perjuicios ocasionados al municipio de San José de Cúcuta con causa del pago de la condena decretada por el Tribunal Administrativo de Santander, en fallo de fecha 31 de octubre de 2000, en proceso promovido contra el municipio de San José de Cúcuta por Carmen Leonor Rondón Espinosa.

Segunda. Que se condene a los doctores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín, a cancelar a favor del municipio de San José de Cúcuta la suma de (…) $16.502.241, suma que el municipio debió pagar en cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el fallo de fecha 31 de octubre de 2000, en proceso promovido contra el municipio de San José de Cúcuta por Carmen Leonor Rondón Espinosa Tercera.

Se ordene actualizar el valor de la condena en los términos el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Cuarta. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo preceptuado en el artículo 334 del Código de Procedimiento Civil, según la remisión del artículo 179 del Código Contencioso Administrativo. Como fundamento fáctico de la demanda se narró lo siguiente: La señora Carmen Leonor Rondón Espinosa suscribió con el municipio de San José de Cúcuta dos contratos de prestación de servicios «el primero del 10 de febrero al 30 de noviembre de 1993 y el segundo del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1994», cuyo objeto fue la prestación de sus servicios profesionales como docente en la Escuela Municipal Camilo Daza.

La señora Rondón Espinosa presentó una petición ante el municipio con el propósito de que se le reconocieran y pagaran las diferencias salariales, las prestaciones sociales causadas y la indemnización correspondiente, petición que fue denegada y confirmada en oficios del 19 de febrero y del 8 de marzo de 1996. Inconforme con lo anterior, la mencionada señora promovió una demanda contra el municipio de San José de Cúcuta para que se declarara la nulidad de los actos administrativos referidos y, como consecuencia, se ordenara el pago de las acreencias laborales solicitadas.

Mediante sentencia del 31 de octubre de 2000, el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión, declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados y condenó al municipio a pagar las sumas de dinero pedidas por la actora, con base en lo establecido por el escalafón de docentes oficiales entre 1993 y 1994, decisión que no fue cuestionada, lo que implicó la firmeza del fallo mencionado.

En cumplimiento de lo anterior, la entidad territorial expidió la Resolución 411 del 17 de septiembre de 2001, por medio de la cual ordenó el pago de $16’502.241 a favor de la actora, el cual se efectuó 3 días después. Se dijo que la conducta «gravemente culposa» desplegada por los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín, exalcalde y ex secretario de educación del municipio de San José de Cúcuta, respectivamente, comprometió la responsabilidad de la parte actora, por cuanto desconocieron lo previsto en los artículos 7 del Decreto 1950 de 1973; 16, literal b, numeral 3 de la Ley 60 de 1993; y 105 de la Ley 115 de 1994, que regulan la vinculación laboral para docentes, así como la sentencia C-555 de 1994 de la Corte Constitucional, con lo cual «desencadenaron una serie de actos administrativos que fueron demandados y que terminaron con un fallo que causó un daño patrimonial a la entidad». 2.

Trámite en primera instancia 2.1. En auto del 10 de febrero de 2004, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda y ordenó notificar a los demandados y al Ministerio Público (fl. 58 del c.1). Dado que no fue posible surtir la notificación respecto del señor Luis Enrique Cuadros Corredor, debido a su fallecimiento, se ordenó emplazar a sus herederas. 2.2.

El señor Rafael Segundo Ramírez Marín y la masa sucesoral del señor Luis Enrique Cuadros Corredor, a través de la misma apoderada judicial, contestaron la demanda y se opusieron a la prosperidad de las pretensiones. Manifestaron que los contratos de prestación de servicios fueron suscritos con el objetivo de suplir la falta de educadores en el municipio y así garantizar el derecho fundamental a la educación, toda vez que la nómina del personal docente «se encontraba congelada» por orden del Ministerio de Educación. Sostuvieron que la Ley 80 de 1993 permite a las entidades estatales celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de estas y señala que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales, lo que permitía inferir que el comportamiento de los demandados estuvo ajustado a derecho.

Indicaron que en el escrito inicial no se relacionó el nexo de causalidad entre las supuestas conductas gravemente culposas en las que incurrieron y las razones por las cuales se impuso la condena por la que ahora se repite y tampoco se aportó algún elemento de juicio que permitiera inferir tal situación. Arguyeron que no fueron llamados en garantía en el proceso que dio origen a la condena y, por ende, no pudieron ejercer su derecho de defensa, oportunidad en la que hubieran expuesto las razones y presentado las pruebas respectivas para que no se accediera a las súplicas de la demanda.

También expresaron que, si bien los actos administrativos que negaron el pago de indemnización y de las prestaciones sociales a favor de la demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fueron declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto era que del contenido de esa decisión no podía inferirse que hubieran actuado con culpa grave y, por ende, mal se haría al proferirse sentencia en su contra.

Por último, propusieron las excepciones de (i) «falta adecuada de defensa por parte del municipio de Cúcuta» y (ii) «inexistencia de prueba o argumentación del dolo o culpa grave» (fls. 160 – 165 del c.1). 2.3. Concluido el período probatorio, en proveído del 25 de julio de 2017 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo (fl. 235 del c.1). 2.4.

La parte demandada insistió en lo dicho en la contestación de la demanda (fls. 236 – 238 del c.1); sin embargo, los demás sujetos procesales no intervinieron. 3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 31 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, consideró que el municipio de San José de Cúcuta fundamentó las pretensiones de la demanda en el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se promovió en su contra y que originó la acción de repetición, decisión que por sí sola no permitían realizar un análisis de la conducta de los demandados.

En ese sentido, concluyó que la parte actora incumplió con el deber establecido en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, porque era a esta a la que le correspondía probar los supuestos de hecho que alegó en la demanda (fls. 246 – 256 del c.2). 4. El recurso de apelación 4.1. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual destacó que, contrario a lo sostenido por el Tribunal a quo, sí se encontraba acreditada la culpa grave de los señores Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Ramírez Marín, dado que celebraron unos contratos con la docente Carmen Leonor Rondón Espinoza, en los cuales desconocieron los principios de igualdad material y de primacía de la realidad sobre las formas, así como las disposiciones normativas relacionadas con la validez, esencia y naturaleza de los contratos de prestación de servicios.

Puntualmente, esto expresó (fls. 259 – 265 del c.2): De acuerdo con las normas citadas [art. 6 de la Ley 60 de 1993 y arts. 105 y 107 de la Ley 115 de 1994] y teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia C-555 de 1994 de la Corte Constitucional, el municipio de San José de Cúcuta no podía haber celebrado ningún contrato para la prestación de servicios de docencia, ya que el legislador previó que la vinculación de personal docente, solo se haría con el lleno de los requisitos del estatuto docente y dentro de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte, y que tal vinculación solo podía efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial, presupuesto que los demandados omitieron cumplir, por lo que los costos ilegales que se ocasionen por tal proceder como lo señala la norma generarían responsabilidad económica personal imputable al funcionario que ordenó contratar y celebró el contrato con la señora Carmen Leonor Rondón Espinosa bajo la modalidad de prestación de servicios, ya que como lo advirtió el alto tribunal se trataba de una maniobra contractual que pretendía ocultar la realidad laboral del contratante, omitiendo vincularla a la planta de personal de docentes del ente territorial si existía verdadera necesidad de sus contratación, por cuanto cualquier otra vinculación resultaba ilegal (…). 4.2.

En auto del 10 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander concedió la alzada formulada contra el fallo de primera instancia (fl. 278 del c.2). 5. Trámite de segunda instancia 5.1. En proveído del 14 de junio de 2019, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fl. 283 del c.2) y, el 11 de junio de la misma anualidad, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 285 del c.2), oportunidad en la que el municipio de San José de Cúcuta (fls. 287 – 290 del c.2) y la parte demanda reiteraron lo expuesto a lo largo del proceso (fls. 299 – 301 del c.2), mientras que el Ministerio Público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES 1. Prelación de fallo La Sala decide el presente caso en virtud del acta No. 15 de 6 de mayo de 2005, en la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. 2.

Competencia de la Sala La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 31 de octubre de 2018, habida cuenta de que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[1] y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[2], los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico. 3.

Ejercicio oportuno de la acción La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso, era el numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido era el siguiente: 9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.

Por su parte, el inciso cuarto del artículo 177 ibídem[3] señalaba que las condenas serían ejecutables ante la justicia ordinaria 18 meses después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago[4]. En el asunto bajo estudio, la condena que sirve de causa a las pretensiones de repetición debía cumplirse en los términos previstos por los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, lo que indica que el municipio de San José de Cúcuta tenía un plazo de 18 meses para efectuar el pago correspondiente, contados a partir de la ejecutoria del fallo del 31 de octubre de 2000, lo cual ocurrió el 22 de enero de 2001[5].

Como se verá en detalle más adelante, en el expediente se encuentra probado que el pago total de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión, se efectuó el 20 de septiembre de 2001, esto es, antes del vencimiento del plazo de 18 meses referido, razón por la cual, en este caso, el término para acudir ante esta jurisdicción se extendió hasta el 21 de septiembre de 2003.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la entidad demandante presentó la demanda el 28 de abril de 2003, fuerza concluir que la acción de repetición se ejerció dentro de la oportunidad prevista en la ley. 4. Legitimación en la causa El municipio de San José de Cúcuta está legitimado en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión. De otra parte, la Sala advierte que los señores Luis Enrique Cuadros Corredor y Rafael Segundo Marín se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, toda vez que en la demanda se les imputó el daño objeto de la controversia, pues se dijo que con su actuar gravemente culposo dieron lugar a la condena patrimonial por la que se repite.

En relación con la legitimación material, resulta oportuno aclarar que, en vista de que está por determinarse el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, previo estudio de los elementos objetivos y subjetivos que componen la acción de repetición, tal aspecto no se estudiará ab initio, sino al analizar de fondo el asunto. 5. Análisis de la Sala En primer lugar, la Sala advierte que los supuestos fácticos debatidos en este proceso tuvieron lugar el 19 de febrero y el 8 de marzo de 1996, fechas en las que se expidieron los oficios por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de unas acreencias laborales derivadas de los contratos suscritos por la señora Carmen Leonor Rondón Espinosa con la entidad demandante desde el 10 de febrero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 1994, actos administrativos que fueron declarados nulos y, como consecuencia, se impuso una condena contra el municipio de San José de Cúcuta.

Es claro, entonces, que los hechos que dieron origen a la condena contra la entidad pública demandante ocurrieron antes de la expedición de la Ley 678 de 2001[6], razón por la cual esta norma no es aplicable en los aspectos sustanciales de este caso, pero sí en materia procesal, por cuanto se trata de una norma de aplicación inmediata y de orden público.

Así lo ha explicado la Sala: i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actúo con culpa grave o con dolo, serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal. ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de ‘los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas’, los cuales ‘se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación’[7].

En consecuencia, en relación con los aspectos sustanciales, además de las normas constitucionales pertinentes, resultan aplicables al presente caso, por tratarse el fondo de la litis de la responsabilidad patrimonial presuntamente generada a raíz de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter laboral proferido el 25 de octubre de 1995, las normas generales contenidas en el C. C. A., Decreto-ley 01 de 1984, vigentes al momento de expedición del acto cuya declaratoria de nulidad dio origen a la acción que ocupa la atención de la Sala (…).

De otra parte, en cuanto a las normas procesales, se ha de aplicar lo dispuesto en el CCA, y en la Ley 678, que entró en vigencia el día 4 de agosto de 2001[8]. En varias oportunidades[9], la Sala ha indicado que los elementos de la acción de repetición son los siguientes: i) La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio. ii) Que el pago se hubiere realizado. iii) La calidad del demandado como agente o exagente estatal o particular investido de funciones públicas, y iv) La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.

Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la calificación de la conducta (dolosa o gravemente culposa) del demandado corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición[10].

En el caso particular, como la conducta que se le reprocha a los demandados ocurrió antes de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001 (4 de agosto de 2001)[11], el artículo 63[12] del Código Civil debe ser el parámetro normativo a tener en cuenta para valorar si sus conductas, de conformidad con los fundamentos del recurso de apelación, se enmarcan en la culpa grave.

Con precisión sobre lo anterior, por razones prácticas y metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse, establecerá si los demandados actuaron con culpa grave, como lo asegura el ente demandante. 5.1. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la parte actora la obligación de pagar una suma de dinero En el expediente obra copia de la sentencia condenatoria del 31 de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión, mediante la cual (i) se declaró la nulidad de los oficios del 19 de febrero y el 8 de marzo de 1996 y (ii) se ordenó el pago de los dineros debidos a la señora Rondón Espinosa por la diferencia salarial correspondiente a cargos similares a los que ocupaban los demás docentes oficiales, más las prestaciones principales y accesorias dejadas de devengar, originados en los contratos suscritos en 1993 y 1994, por lo que se encuentra demostrada la existencia de la condena por cuyo pago se instauró esta demanda de repetición. 5.2.

El pago de la condena impuesta a la entidad pública demandante En primer lugar, resulta necesario poner de presente la postura de esta Corporación frente a cómo se prueba el pago de la suma de dinero que se pretende recuperar, para lo cual se trae a colación el siguiente fragmento jurisprudencial de esta Subsección, en relación con las demandas de repetición iniciadas en vigencia del Código Contencioso Administrativo, como sucede en este caso[13]: Bajo esa misma línea de pensamiento, la Sala se ha referido a la falta de mérito probatorio con que cuentan, para efectos de acreditar el pago, las constancias o certificaciones emitidas por la propia entidad demandante, en los siguientes términos: (…) la Sala resalta el hecho de que la Nación tampoco probó el pago efectuado a los familiares de la víctima dentro del proceso de reparación directa, pues sólo aportó copia autenticada de la Resolución 3371 del 9 de septiembre de 1994 por la cual reconoció y ordenó el pago de $38’084.285 y de la certificación expedida por el jefe de la División de Pagaduría del Ministerio de Hacienda sobre el referido pago, sin constancia de recibido por parte de los beneficiarios.

A juicio de la Sala, los documentos relacionados no resultan suficientes para demostrar su cumplimiento efectivo. En efecto, la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, a través de prueba que generalmente[14] es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago, de transacción o de consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

No basta que la entidad pública aporte documentos de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación[15]. Asimismo, se ha considerado que (…) la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma[16][17].

En el expediente se encuentra acreditado el pago en el que incurrió el municipio de San José de Cúcuta con ocasión de la condena que le impuso el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión, el 31 de octubre de 2000. Con la demanda se allegó copia de la Resolución 411 del 17 de septiembre de 2001, mediante la cual se ordenó pagar a favor de Emma Yamile Peñaranda, abogada de señora Rondón Espinosa, la suma de $16’502.241 (fls. 23 – 26 del c.1); además, se allegó el comprobante de egreso E-001498, expedido por la Tesorería del municipio de San José de Cúcuta, del cual se observa que la referida beneficiaria recibió a entera satisfacción la suma de dinero relacionada en el acto administrativo, por cuanto la firma e identificación plasmadas en el aludido documento corresponden a la de la abogada de la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (fl. 25 del c.1). 5.3.

La condición de agente o ex agente estatal de la demandada Conviene señalar que la Sala reiterará lo expuesto en la sentencia del 25 de octubre de 2019, expediente 64.053, en la que se decidió una acción de repetición con similares supuestos fácticos y jurídicos al sub lite. En esa oportunidad se precisó que la legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material.

La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva, tal como se estudió previamente. A su vez, se indicó que la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Se sostuvo que, en los procesos de repetición, la legitimación material en la causa por pasiva recae en el funcionario o ex funcionario de la entidad demandante o el particular en ejercicio de funciones públicas que participó en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina determinante de la responsabilidad del Estado, cuya conducta resultó dolosa o gravemente culposa.

En el presente asunto, si bien se acreditó la condición de servidores públicos de los demandados, pues el señor Luis Enrique Cuadros Corredor se posesionó como alcalde del municipio de San José de Cúcuta el 1° de junio de 1992, y el señor Rafael Segundo Ramírez Marín tomó posesión como secretario de educación el 3 de junio de ese año (fl. 217 del c.1), se advierte que aquellos no expidieron los actos que dieron origen a la condena por la que se repite y tampoco participaron en su elaboración, lo que basta para desestimar las pretensiones de la demanda y, por ende, impide realizar un análisis de la conducta que se les reprocha[18], como pasa a explicarse.

El primero de los mencionados celebró dos contratos de prestación de servicios el 10 de febrero de 1993 y el 1° de febrero de 1994 con la señora Carmen Leonor Rondón Espinosa, a fin de que asumiera funciones como docente en un centro educativo a cargo del municipio (fls. 219 – 222 del c.1). Posteriormente, aquella solicitó ante la entidad territorial el reconocimiento y pago de unas diferencias salariales y prestaciones sociales laborales, petición que fue negada y confirmada mediante resoluciones del 19 de febrero y del 8 de marzo de 1996 (fls. 28 – 29 del c.1) En vista de lo anterior, la señora Rondón Espinosa formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue resuelta favorablemente el 31 de octubre de 2000 por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, en el sentido de anular las referidas resoluciones y condenar a la entidad territorial a reconocer y pagar las acreencias laborales dejadas de recibir por ella, de conformidad con el escalafón de docentes oficiales (fls. 28 – 47 del c.1).

Cabe aclarar que, aunque no se allegó copia de los actos administrativos antes mencionados, no puede negarse que en el resumen de la demanda y en las consideraciones del fallo que impuso la condena por la que se repite se indicó categóricamente que estos fueron suscritos por los señores Pauselino Camargo y Marco Tulio Márquez Roso, en calidad de alcalde de San José de Cúcuta y Secretario General, respectivamente, razón por la cual la Sala advirtió que «la demanda de repetición debió dirigirse contra los agentes estatales que participaron en el desarrollo y expedición de los actos administrativos», que negaron la petición elevada por la señora Rondón Espinosa.

Al respecto, en sentencia del 31 de octubre de 2000, se sostuvo (fls. 28 – 47 del c.1): En ese orden de ideas, resulta procedente acceder a las pretensiones de la parte demandante, dada la inconformidad de los actos demandados con el ordenamiento jurídico, en cuanto negó el reconocimiento de los salarios y prestaciones sociales que le corresponderían de haberse surtido legalmente su vinculación como docente oficial.

Esta Subsección estimó que dicha consideración permitía colegir que el daño alegado en el proceso de nulidad y restablecimiento «no recayó sobre los contratos celebrados con la entidad territorial, sino contra los actos que negaron su petición y que posteriormente fueron anulados por una autoridad judicial». Asimismo, señaló que como los actos administrativos mediante los cuales se negó y confirmó la petición de la demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho «fueron posteriores a la celebración de los contratos de prestación de servicios y expedidos por funcionarios distintos a los hoy demandados» y el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, Sala de Descongestión, los anuló por considerarlos ilegales, lo correcto era sostener que «los contratos no fueron los determinantes de la condena que pagó el municipio de San José de Cúcuta, por lo que no se puede imputar responsabilidad alguna a los señores Cuadros Corredor y Ramírez Marín, en tanto sus actuaciones no fueron las que dieron origen a la sentencia condenatoria por la que hoy se pretende repetir».

Así las cosas, dado que se demandó a dos servidores públicos que no realizaron actuación alguna frente a los actos administrativos que fueron anulados en ese de nulidad y restablecimiento del derecho, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia. 6.

Condena en costas En vista de que no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo estatuido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 31 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] «Conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos (…)». [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, expediente 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] «Artículo 177.

Ejecución. (…). Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria (…)». [4] Cabe decir que las previsiones de la Ley 678 de 2001 y de la sentencia C-832 de 2001 no le resultan aplicables al sub lite, por cuanto fueron dictadas con posterioridad a la ejecutoria del fallo que impuso la condena por la que se repite. [5] La sentencia fue notificada a través de edicto desfijado el 17 de enero de 2001 (fl. 48 del c.1), por manera que, de conformidad con lo previsto en el artículo 331 del CPC, quedó ejecutoriada el 22 de ese mes y año, puesto que tal providencia no fue cuestionada. [6] El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001. [7] Nota a pie de página del original.

Artículo 40 de la Ley 153 de 1887. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de octubre de 2007, expediente 22.098, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y sentencia proferida por esta misma Subsección el 12 de octubre de 2017, expediente 42.802, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [9] Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: de 27 de noviembre de 2006, expediente 18.440, de 6 de diciembre de 2006, expediente 22.189, de 3 de diciembre de 2008, expediente 24.241, de 26 de febrero de 2009, expediente 30.329 y de 13 de mayo de 2009, expediente 25.694, entre otras. [10] En similares términos, consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de junio de 2016, expediente 41.384, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [11] Según el Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001. [12] La disposición normativa será citada más adelante. [13] Sentencia del 26 de mayo de 2016, proferida por esta Subsección, expediente 39.795. [14] Cita del texto original: «El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas». [15] Cita del texto original: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 25.749;

M.P. Ramiro Saavedra Becerra». [16] Cita del texto original: «A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total -no solo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad-, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda.

Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 16.887. M.P. Mauricio Fajardo Gómez». [17] Cita del texto original: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de julio de 2013, exp. 46.162; MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa». [18] Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, expediente 56.485.