ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / FALTA DE CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / OMISIÓN DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / EFECTOS DE LA OMISIÓN DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / OPORTUNIDAD PARA LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Antes de entrar a analizar la legalidad de los actos administrativos controvertidos, corresponde a la Sala advertir las consecuencias de que las demandadas hubiesen guardado silencio en el término de traslado para contestar la demanda.

Dicha omisión implicó la imposibilidad de presentar pretensiones y excepciones y, por lo tanto, de reclamar eventuales perjuicios sufridos por las mismas, efecto de las actuaciones del municipio. En esa medida, en el recurso de apelación interpuesto en contra de la Sentencia de primera instancia, las sociedades demandadas no podían reclamar perjuicios, endilgarle responsabilidad al municipio por sus fallas en la etapa precontractual y solicitar su consecuencial condena, ya que la oportunidad procesal para la presentación de sus pretensiones y excepciones había precluido.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LA EXISTENCIA DEL CONVENIO / MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA / ESTACIÓN DE POLICÍA – No fue aprobado proyecto de adecuación y mejoramiento / MODIFICACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Error administrativo / INEXISTENCIA DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO [N]o hay prueba que acredite que el convenio sí fue celebrado.

La única prueba con la que cuenta la Sala al respecto corresponde a su “modificación y adición”. A pesar de lo anterior, en el proceso sí quedó acreditado que el proyecto de “adecuación, ampliación y mejoramiento de la estación de la policía nacional del municipio de Pelaya, departamento del Cesar”, presentado por el municipio al Ministerio del Interior y de Justicia, nunca fue aprobado por este último y, por lo tanto, tampoco existió la correspondiente asignación de recursos para su ejecución. ( ) no hay prueba de la presentación de un nuevo proyecto por parte del municipio.

De hecho, una de las causas para devolver el proyecto fue que FONSECON únicamente financiaba las construcciones nuevas, ampliaciones o adquisiciones, sin embargo, el objeto del proyecto, que incluía la adecuación y el mejoramiento de la estación de policía, no fue modificado. De la valoración integral de los citados medios probatorios se colige que el proyecto presentado por la entidad territorial no fue viabilizado por el Ministerio del Interior y de Justicia y, por lo tanto, tampoco existió la correspondiente asignación de recursos para su ejecución. En esa medida, el Ministerio nunca aprobó la financiación del proyecto.

Adicionalmente, la Sala concluye que no consta prueba en el proceso sobre la existencia del convenio No. 99 de 2011 y que la suscripción de la “modificación y adición al convenio interadministrativo” obedeció a un error administrativo de las entidades que lo suscribieron. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LA EXISTENCIA DEL CONVENIO / MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA / ESTACIÓN DE POLICÍA – No fue aprobado proyecto de adecuación y mejoramiento / MODIFICACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Error administrativo / INEXISTENCIA DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / NULIDAD DE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA – De adjudicación de convenio / ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA / ACTO PRECONTRACTUAL / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN La ausencia de viabilidad del proyecto y la falta de celebración del referido convenio da lugar a declarar la nulidad de la Resolución No. 247 de 2011, por medio de la cual se adjudicó el contrato de obra, y de la Resolución No. 248 de 2011, por medio de la cual se adjudicó el contrato de interventoría. (…) Las consideraciones de los dos actos administrativos de adjudicación mencionaron a la viabilidad del proyecto y a la celebración del convenio No. 99 de 2011 como las causas y motivos que fundamentaron su expedición. De hecho, la Resolución No. 247 de 2011 indicó que el municipio de Pelaya había celebrado un convenio interadministrativo con el Ministerio del Interior y de Justicia-FONSECON para llevar a cabo el referido proyecto, pues este cumplía con el requisito para ser considerado y aprobado por el Comité Evaluador del FONSECON, ya que a través del mismo “se pretend(ía) apoyar la fuerza pública, mediante la constitución o adecuación de instalaciones”.

En virtud de lo anterior se inició el proceso licitatorio. (…) la Sala comparte la postura del Tribunal de primera instancia, que afirmó que los dos actos administrativos demandados están viciados por haber sido expedidos mediante falta de motivación. Ello, en la medida en que esta se configura cuando las razones expuestas por la administración, al tomar una decisión, resultan contrarias a la realidad o cuando se presenta una inexistencia de los fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 NUMERAL 1 ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA / ACTO PRECONTRACTUAL / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA [L]as dos resoluciones de adjudicación se fundamentaron en una razón contraria a la realidad, pues partieron del hecho de la viabilidad del proyecto, de conformidad con la cual el Ministerio se obligaba a asignar los recursos para su ejecución. Además, los actos demandados hicieron alusión a la presunta celebración del convenio No. 99 como razón de su expedición, la cual debió haber estado fundamentada y precedida por la viabilidad del proyecto.

Según el artículo 44, inciso 4, de la Ley 80 de 1993, “los contratos del Estado son absolutamente nulos (…) cuando (…) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”. En consecuencia, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de adjudicación demandados da lugar a declarar la nulidad absoluta de los contratos celebrados en virtud de dichos actos, correspondientes al contrato de obra (…) La Sala considera que este es el fundamento de la nulidad de los contratos demandados y no, como lo afirma el Tribunal de primera instancia, la falta de acuerdo entre el objeto y la contraprestación. ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA / ACTO PRECONTRACTUAL / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA / EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / NORMA ESPECIAL / APLICACIÓN DE LA NORMA ESPECIAL / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL / NEGACIÓN DE PRESTACIONES CONTRACTUALES - No se demostraron cargas contractuales pendientes entre las partes Adicionalmente, el Tribunal de primera instancia decidió declarar la liquidación de los contratos con saldos en cero para las partes.

La Sala no comparte esta determinación, pues, el numeral 8 del artículo 1625 del Código Civil contempla a la declaración de nulidad de un contrato como un modo de extinción de las obligaciones; esta, por lo tanto, provoca la desaparición del negocio del mundo jurídico. En esa medida, luego de haber declarado la nulidad del contrato, no hay lugar a declarar su liquidación, pues sus obligaciones se entienden extintas.

Respecto de los efectos de la nulidad, la Ley 80 tiene una norma especial respecto del Código Civil, que corresponde al artículo 48, el cual dispone que “la declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria”. La Sala no adoptará determinación alguna en relación con el reconocimiento de las prestaciones ejecutadas, pues no se demostraron cargas contractuales pendientes entre las partes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1625 NUMERAL 8 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 48 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-003-2012-00228-01 (53581) Actor: MUNICIPIO DE PELAYA-CESAR Demandado: CONSTRUCTORA MARMAL LTDA. E INGREAM LTDA. Referencia: Controversias contractuales Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Nulidad del acto administrativo de adjudicación – Nulidad absoluta del contrato Síntesis del caso: una entidad territorial celebró un contrato de obra y un contrato de interventoría, en desarrollo de la supuesta viabilidad de un proyecto y de la celebración de un convenio interadministrativo de cooperación con otra entidad.

En la demanda, la entidad territorial solicitó declarar la nulidad de las resoluciones de adjudicación y de los contratos de obra e interventoría en virtud de la inexistencia del referido convenio interadministrativo. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las sociedades demandadas en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar el 29 de enero de 2015, mediante la cual resolvió conceder las pretensiones de la demanda.

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con el artículo 150 del CPACA[1]. Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión ANTECEDENTES Contenido: 1.1.

Posición de la parte demandante - 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1 Posición de la parte demandante 1. El 18 de diciembre de 2012, el municipio de Pelaya-Cesar presentó demanda[2], en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, ante el Tribunal Administrativo de Cesar, en contra de las sociedades Constructora Marmal Ltda. e Ingream Ltda. 2.

En la demanda, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe): 1) “Que se declare la nulidad de Resoluciones No: 247 de fecha 4 de noviembre de 2011 y 248 de 4 de noviembre de 2011 respectivamente por medio del cual se adjudicaron los contratos No: 033 y 034 de 2011 cuyo objeto es: ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR Y LA INTERVENTORÍA INTEGRAL AL CONTRATO DE OBRA CUYO OBJETO ES LA ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR. 2) Que se declare la nulidad de los contratos No: 033 y 034 de 2011 cuyo objeto es: ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR Y LA INTERVENTORÍA INTEGRAL AL CONTRATO DE OBRA CUYO OBJETO ES LA ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR, respectivamente. 3) Que no se condene al municipio de Pelaya Cesar, al pago de los valores por la utilidad que debía recibir los contratistas por la ejecución de los contratos No: 033 y 034 de 2011 cuyos objetos son: ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR Y LA INTERVENTORÍA INTEGRAL AL CONTRATO DE OBRA CUYO OBJETO ES LA ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR, respectivamente. 4) Que se ordene la liquidación por vía judicial de los contratos No: 033 y 034 de 2011 cuyos objetos son: ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR Y LA INTERVENTORÍA INTEGRAL AL CONTRATO DE OBRA CUYO OBJETO ES LA ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR, respectivamente, con saldos en cero para las partes contratantes. 5) Que se de cumplimiento al fallo de conformidad a lo establecido en la Ley 1437 de 2011”. 3.

La parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes: 4. 1) En el año 2011, el municipio de Pelaya presentó ante el Ministerio del Interior y de Justicia un proyecto cuyo objeto era “la adecuación, ampliación y mejoramiento de la estación de la policía nacional del municipio de Pelaya, Departamento del Cesar”. 5. 2) El 1 de julio de 2011, la directora de infraestructura del Ministerio del Interior y de Justicia devolvió el proyecto al municipio, pues no contaba con los requisitos mínimos exigidos, en esa medida, la entidad no podía viabilizar el proyecto. 6. 3) Basado en el proyecto presentado y presuntamente aprobado, el municipio de Pelaya y la Nación-Ministerio del interior y de Justicia- Fondo Nacional para la Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON) firmaron el presunto convenio interadministrativo de cooperación No. 99 de 2011, cuyo objeto consistía en la cooperación para la ejecución de la “adecuación, ampliación y mejoramiento de la estación de la policía nacional del municipio de Pelaya”.

Según el actor, dicho convenio no nació a la vida jurídica, pues nunca fue suscrito por el Ministerio. 7. 4) Mediante el Decreto 100 de 29 de junio de 2011, el municipio adicionó al presupuesto de la vigencia fiscal del año 2011 la suma de $2.340.295.674, con el fin de iniciar el proceso de licitación de la obra citada. 8. 5) Con fundamento en el convenio No. 99 de 2011, el municipio cumplió con todas las etapas precontractuales para la adjudicación del contrato de obra de adecuación, ampliación y mejoramiento en la referida estación de la policía; lo cual resultó en la adjudicación del contrato de obra No. 33 de 2011, mediante la Resolución No. 247 de 4 de noviembre del mismo año, y del contrato de interventoría No. 34 de 2011, mediante la Resolución No. 248 de 4 de noviembre de 2011. 9.

Según el actor, en virtud de la inexistencia del convenio No. 99 de 2011, los actos administrativos de adjudicación demandados y los contratos celebrados violaron las normas superiores, pues los procesos de selección se realizaron bajo el amparo de un convenio que nunca fue suscrito. Además, sostuvo, los actos violaron los artículos 19 del Decreto 568 de 1996[3] y 71 del Decreto 111 de 1996[4], relativos a la necesidad de que todos los actos administrativos que afectaran las apropiaciones presupuestales contaran con certificados de disponibilidad presupuestal previos que garantizaran la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos, además de contar con un registro presupuestal.

Por último, señaló que los actos y contratos violaron el numeral 6 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que establece que “las entidades estatales abrirán licitaciones e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales”. 2 Posición de la parte demandada 10. Dentro del término de traslado para contestar la demanda, las sociedades demandadas guardaron silencio[5]. 3 Sentencia de primera instancia 11.

El 29 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cesar, profirió Sentencia[6], en la que concedió las pretensiones de la demanda. El Tribunal expuso las siguientes consideraciones: 12. No se demostró la existencia del convenio No. 99 de 2011, pues el proyecto presentado por la entidad territorial no cumplía con los requisitos mínimos exigidos para su evaluación, según el oficio de 1 de julio de 2011, enviado por el Ministerio del Interior y de Justicia al municipio de Pelaya.

Al no haberse firmado por todas las partes, el convenio no podía nacer a la vida jurídica, pues carecía de causa y objeto. 13. En razón de la inexistencia del convenio No. 99 de 2011, la administración municipal no podía expedir el Decreto 100 de 29 de junio de 2011, por medio del cual se hizo la adición al presupuesto general para la vigencia fiscal del 2011 del municipio, pues la entidad tomó al citado convenio como base para su expedición. Ello implicó que dicho movimiento presupuestal acreditando careciera de soporte fáctico y jurídico. 14.

Debido a que el dinero proveniente del convenio nunca ingresó a las arcas del municipio, este no podía adelantar, como en efecto lo hizo, un proceso licitatorio para contratar la adecuación, ampliación y mejoramiento de la estación de policía. No podía nacer a la vida jurídica el contrato celebrado, pues para que se perfeccionara debía haber un acuerdo en su objeto y su contraprestación. El Tribunal consideró que en el presente caso no existía un objeto a contratar, ya que el proyecto presentado por el municipio al Ministerio era de adecuación, ampliación y mejoramiento de la estación de policía y los proyectos que cofinanciaba el Ministerio eran para construcciones nuevas, ampliaciones o adecuaciones.

Además, no hubo acuerdo frente a la contraprestación, pues el dinero para la ejecución del contrato nunca fue girado al municipio. 15. En virtud de las anteriores consideraciones, el Tribunal decidió que eran nulas la Resolución No. 247 de 2011, por medio de la cual se adjudicó el contrato de obra, y la Resolución No. 248 de 2011, por medio de la cual se adjudicó el contrato de interventoría. Afirmó la sentencia que tales actos adolecían de nulidad por haber sido expedidos mediante falsa motivación, pues se habían fundado en un objeto inexistente.

La declaratoria de nulidad de los actos administrativos condujo al Tribunal, igualmente, a declarar la nulidad de los contratos No. 33 y 34 de 2011, por haberse fundado en objetos y causas inexistentes. 16. Ya que la demandante manifestó no haber sufrido perjuicios por la falta de celebración del convenio No. 99 de 2011, ni por el proceso licitatorio llevado a cabo y, teniendo en cuenta que la parte demandada no contestó la demanda para defender sus eventuales derechos, el Tribunal decidió declarar los contratos liquidados con saldos en cero para las partes. 17.

No obstante las manifestaciones del municipio, el Tribunal consideró necesario compulsar copias de la sentencia tanto a la Fiscalía General de la Nación, como a la Procuraduría General de la Nación, para que se determinara la posible existencia de conductas delictivas o disciplinarias. 18. El Tribunal decidió (se trascribe): “FALLA PRIMERO: Declarar nula la Resolución No. 247 de fecha 4 de noviembre del año 2011, por medio de la cual se adjudicó la licitación pública No. 003 de 2011, llevada a cabo por el municipio de Pelaya-Cesar, a la sociedad CONSTRUCTORA MARMAL LTDA, identificada con el Nit No. 900.215.257-4, y la Resolución No. 248 del 4 de noviembre de 2011, por medio de la cual se adjudicó el concurso de méritos No. CM-003-2011, a la sociedad INGREAM LTDA, como interventora del contrato de obra No. 0033 de fecha 4 de noviembre del año 2011, celebrado entre dicho municipio y la Constructora MARMAL LTDA, conforme a lo planteado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se declaran nulos los contratos Nos. 033 y 034 de 2011, celebrados entre el Municipio de Pelaya-Cesar y la Constructora MARMAL LTDA, para el primero, y el municipio de Pelaya-Cesar, con la Sociedad INGREAM LTDA, para el segundo, teniéndose estos como liquidados con saldo en cero para las partes, lo anterior, tomando en consideración lo señalado en la parte motiva esta sentencia.

TERCERO: Envíese copia de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.

CUARTO: No habrá condena en costas”. 4 Recurso de apelación 19. El 4 de febrero de 2015, las sociedades demandadas, Constructora Marmal Ltda. e Ingream Ltda., interpusieron recurso de apelación[7] contra la Sentencia de primera instancia. Las razones de su inconformidad se resumen a continuación: 20. Las actuaciones de las recurrentes se dieron en el marco de las normas de la contratación estatal.

En virtud de la legalidad del proceso licitatorio y el concurso de méritos y de los contratos celebrados como producto de tales procesos, la administración municipal estaba obligada a cumplir sus obligaciones. Al acceder a las pretensiones de la demandante, el Tribunal toleró su propia culpa y provocó la ruptura del equilibrio y las garantías contractuales de las que gozan los contratistas, ocasionándoles perjuicios materiales y morales. 21.

Según la recurrente, el municipio de Pelaya vulneró los principios de buena fe y confianza legítima de los contratistas, pues estos cumplieron a cabalidad con las exigencias técnicas, económicas y legales de la administración y, por lo tanto, fue irracional que se les trasladaran las falencias precontractuales del municipio. 22. En el recurso, el contratista presentó varias pretensiones principales, en las que solicitó al juez de segunda instancia revocar la sentencia del a quo, abstenerse de revocar los actos de adjudicación y de decretar la nulidad de los contratos.

Como pretensión subsidiaria, solicitó al Consejo de Estado “de no acceder a las pretensiones principales, se ordene al municipio de Pelaya-Cesar, pagar a título de indemnización y por concepto de utilidades proyectadas en favor de mis mandantes el valor equivalente al 5% del valor total del contrato (lucro cesante), así mismo los gastos causados a mis mandantes por la compra de las distintas pólizas”.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 1 Análisis sustantivo 23. Antes de entrar a analizar la legalidad de los actos administrativos controvertidos, corresponde a la Sala advertir las consecuencias de que las demandadas hubiesen guardado silencio en el término de traslado para contestar la demanda.

Dicha omisión implicó la imposibilidad de presentar pretensiones y excepciones y, por lo tanto, de reclamar eventuales perjuicios sufridos por las mismas, efecto de las actuaciones del municipio. 24. En esa medida, en el recurso de apelación interpuesto en contra de la Sentencia de primera instancia, las sociedades demandadas no podían reclamar perjuicios, endilgarle responsabilidad al municipio por sus fallas en la etapa precontractual y solicitar su consecuencial condena, ya que la oportunidad procesal para la presentación de sus pretensiones y excepciones había precluido. 25.

Dicho lo anterior, en primer lugar, corresponde a la Sala verificar la inexistencia del convenio No. 99 de 2011. Según el demandante, tal convenio nunca fue suscrito por el Ministerio del Interior y de Justicia. El texto del referido acuerdo no se encuentra en el expediente. El actor aportó, en cambio, la “modificación y adición al convenio interadministrativo de cooperación No. 099 de 2011”[8], la cual sí fue firmada por las dos partes. 26.

Por lo tanto, no hay prueba que acredite que el convenio sí fue celebrado. La única prueba con la que cuenta la Sala al respecto corresponde a su “modificación y adición”. A pesar de lo anterior, en el proceso sí quedó acreditado que el proyecto de “adecuación, ampliación y mejoramiento de la estación de la policía nacional del municipio de Pelaya, departamento del Cesar”, presentado por el municipio al Ministerio del Interior y de Justicia, nunca fue aprobado por este último y, por lo tanto, tampoco existió la correspondiente asignación de recursos para su ejecución. En efecto, el actor aportó un certificado suscrito por la subdirectora de infraestructura del Ministerio del Interior[9], en el que afirmó lo siguientes (se trascribe): “En la vigencia 2011 no se aprobaron proyectos para el Municipio de Pelaya, y de igual manera no existe viabilidad técnica alguna aprobada por esta subdirección. Así mismo, me permito anexar a la presente certificación el documento con el cual se hizo la devolución del proyecto ‘ADECUACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA ESTACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL DEL MUNICIPIO DE PELAYA, DEPARTAMENTO DEL CESAR’ que fue radicado en el Ministerio inicialmente el 24 de enero de 2011 mediante EXT11-5483 y fue devuelto mediante oficio OFI11-27533-EPV-0413 el 01 de Julio de 2011, por no cumplir con los requisitos.

Igualmente, verificada la información contenida en el Acta No. 3 de 2011 del Comité Evaluador FONSECON, no figura un proyecto de ese municipio con asignación de recursos”. 27. Así, el mismo Ministerio acreditó la manifestación del demandante, según la cual el proyecto presentado por el municipio había sido devuelto por este mediante oficio de 1 de julio de 2011[10], cuyo asunto fue “devolución proyecto adecuación, ampliación y mejoramiento de la estación de la policía nacional del municipio de Pelaya, departamento del Cesar” (se trascribe): “De acuerdo con el nuevo procedimiento para la viabilización de proyectos del Ministerio del Interior y de Justicia, no se puede continuar con su evaluación dado que no cuenta con los requisitos mínimos exigidos ( ).

Así mismo se aclara que FONSECON financia proyectos que corresponden a construcciones nuevas, ampliaciones o adquisiciones; por lo cual no se viabilizarán proyectos que correspondan a restauraciones, remodelaciones o mantenimientos de edificaciones; por lo tanto es indispensable dar claridad al contenido el proyecto. Es necesario revisar el costo total del proyecto, dado que el valor por m2 es elevado respecto al promedio de los precios del mercado de construcción de edificaciones.

Así como actualizar los diseñas y estudios los cuales deben cumplir la norma sismoresistente vigente NSR- 10. Por otra parte, en caso de existir interés en presentar nuevamente el proyecto, deberá asegurarse que cumpla con la totalidad de los requisitos ( )”. 28. El citado oficio acredita que el Ministerio se negó a viabilizar el proyecto debido a los motivos expuestos y no hay prueba de la presentación de un nuevo proyecto por parte del municipio.

De hecho, una de las causas para devolver el proyecto fue que FONSECON únicamente financiaba las construcciones nuevas, ampliaciones o adquisiciones, sin embargo, el objeto del proyecto, que incluía la adecuación y el mejoramiento de la estación de policía, no fue modificado. 29. De la valoración integral de los citados medios probatorios se colige que el proyecto presentado por la entidad territorial no fue viabilizado por el Ministerio del Interior y de Justicia y, por lo tanto, tampoco existió la correspondiente asignación de recursos para su ejecución. En esa medida, el Ministerio nunca aprobó la financiación del proyecto.

Adicionalmente, la Sala concluye que no consta prueba en el proceso sobre la existencia del convenio No. 99 de 2011 y que la suscripción de la “modificación y adición al convenio interadministrativo” obedeció a un error administrativo de las entidades que lo suscribieron. 30. La ausencia de viabilidad del proyecto y la falta de celebración del referido convenio da lugar a declarar la nulidad de la Resolución No. 247 de 2011[11], por medio de la cual se adjudicó el contrato de obra, y de la Resolución No. 248 de 2011[12], por medio de la cual se adjudicó el contrato de interventoría. 31.

Si bien no se cuenta con el texto del convenio No. 99 de 2011, resulta evidente que su presunta suscripción debió haber estado fundamentada en la viabilidad del proyecto. Así lo confirma su “modificación y adición”, que establece en sus consideraciones que el convenio No. 99 se había suscrito “de conformidad con el proyecto presentado por el Municipio de Pelaya y la viabilidad aprobada por la Dirección de Infraestructura del Ministerio del Interior y de Justicia”.

Tal como se expuso previamente, falta a la verdad la citada consideración, pues el proyecto nunca fue aprobado. 32. Las consideraciones de los dos actos administrativos de adjudicación mencionaron a la viabilidad del proyecto y a la celebración del convenio No. 99 de 2011 como las causas y motivos que fundamentaron su expedición. De hecho, la Resolución No. 247 de 2011 indicó que el municipio de Pelaya había celebrado un convenio interadministrativo con el Ministerio del Interior y de Justicia-FONSECON para llevar a cabo el referido proyecto, pues este cumplía con el requisito para ser considerado y aprobado por el Comité Evaluador del FONSECON, ya que a través del mismo “se pretend(ía) apoyar la fuerza pública, mediante la constitución o adecuación de instalaciones”.

En virtud de lo anterior se inició el proceso licitatorio. 33. Por su parte, la Resolución No. 248 de 2011 hizo referencia a la presentación del proyecto que hizo el municipio de Pelaya ante el Ministerio del Interior y de Justicia; proyecto que, según el acto administrativo, “se llevó a cabo a través (del) convenio” No. 99 de 2011. Tal afirmación no es cierta, pues para que se hubiese llevado a cabo el proyecto era necesaria su previa viabilidad.

Adicionalmente, la Resolución indicó que, según el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993[13], el municipio estaba obligado a celebrar un “contrato de consultoría para realizar la interventoría integral del contrato de obra”, por lo cual inició un concurso de méritos para su adjudicación. 34. De cara a lo anterior, la Sala comparte la postura del Tribunal de primera instancia, que afirmó que los dos actos administrativos demandados están viciados por haber sido expedidos mediante falta de motivación. Ello, en la medida en que esta se configura cuando las razones expuestas por la administración, al tomar una decisión, resultan contrarias a la realidad o cuando se presenta una inexistencia de los fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración. 35.

En el caso concreto, las dos resoluciones de adjudicación se fundamentaron en una razón contraria a la realidad, pues partieron del hecho de la viabilidad del proyecto, de conformidad con la cual el Ministerio se obligaba a asignar los recursos para su ejecución. Además, los actos demandados hicieron alusión a la presunta celebración del convenio No. 99 como razón de su expedición, la cual debió haber estado fundamentada y precedida por la viabilidad del proyecto. 36.

Según el artículo 44, inciso 4, de la Ley 80 de 1993, “los contratos del Estado son absolutamente nulos (…) cuando (…) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”. En consecuencia, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de adjudicación demandados da lugar a declarar la nulidad absoluta de los contratos celebrados en virtud de dichos actos, correspondientes al contrato de obra No. 33 de 4 de noviembre de 2011[14], suscrito entre el municipio de Pelaya y la Constructora Marmal Ltda., y al contrato de interventoría No. 34 de 4 de noviembre de 2011[15], suscrito entre el municipio de Pelaya y la empresa Ingream Ltda. La Sala considera que este es el fundamento de la nulidad de los contratos demandados y no, como lo afirma el Tribunal de primera instancia, la falta de acuerdo entre el objeto y la contraprestación. 37.

Adicionalmente, el Tribunal de primera instancia decidió declarar la liquidación de los contratos con saldos en cero para las partes. La Sala no comparte esta determinación, pues, el numeral 8 del artículo 1625 del Código Civil[16] contempla a la declaración de nulidad de un contrato como un modo de extinción de las obligaciones; esta, por lo tanto, provoca la desaparición del negocio del mundo jurídico.

En esa medida, luego de haber declarado la nulidad del contrato, no hay lugar a declarar su liquidación, pues sus obligaciones se entienden extintas. 38. Respecto de los efectos de la nulidad, la Ley 80 tiene una norma especial respecto del Código Civil, que corresponde al artículo 48, el cual dispone que “la declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria”.

La Sala no adoptará determinación alguna en relación con el reconocimiento de las prestaciones ejecutadas, pues no se demostraron cargas contractuales pendientes entre las partes. 39. Por último, la Sala comparte la decisión del Tribunal de compulsar copias de la sentencia tanto a la Fiscalía General de la Nación, como a la Procuraduría General de la Nación, a fin de establecer la existencia de conductas delictivas o disciplinarias. 2 Sobre la condena en costas 40.

De conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A.[17] y el numeral 1 del artículo 392 del C.P.C.[18], se condenará en costas a la parte demandada. En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura[19], se fija la suma de $10.000.000 por concepto de agencias en derecho. DECISIÓN 41.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

MODIFICAR PARCIALMENTE la Sentencia de 29 de enero de 2015 del Tribunal Administrativo de Cesar, la cual quedará así: 1st: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 247 de 4 de noviembre de 2011, mediante la cual se adjudicó el contrato No. 33 de 2011 a la sociedad Constructora Marmal Ltda., y de la Resolución No. 248 de 4 de noviembre de 2011, mediante la cual se adjudicó el contrato No. 34 de 2011 a la sociedad Ingream Ltda. 2nd: como consecuencia de lo anterior, DECLARAR la nulidad absoluta del contrato No. 33, celebrado entre el municipio de Pelaya-Cesar y la Constructora Marmal Ltda., y del contrato No. 34 de 2011, celebrado entre el municipio de Pelaya-Cesar y la Sociedad Ingream Ltda. 3rd: NEGAR cualquier restitución a cargo de alguna de las partes. 4th: ENVIAR copia de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación. 5th: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 6th: CONDENAR en costas a Constructora Marmal Ltda. e Ingream Ltda. Por Secretaría, se ordena liquidar las costas, que incluirán la suma de $10.000.000 por concepto de agencias en derecho.

Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO SALVA VOTO ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos ( )”. [2] Folios 438-447 del cuaderno 2. [3] “Artículo 19.

El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal.

En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades”. [4] “Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.

( )”. [5] Folio 523 del cuaderno 2. [6] Folios 554-569 del cuaderno del Consejo de Estado. [7] Folios 576-580 del cuaderno del Consejo de Estado. [8] Folios 7-12 del cuaderno 1. [9] Folios 3-4 del cuaderno 1. [10] Folios 3-4 del cuaderno 1. [11] Folios 202-205 del cuaderno 1. [12] Folios 405-407 del cuaderno 2. [13] “En los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación públicos, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los términos previstos en el artículo 53 del presente estatuto”. [14] Folios 206-225 del cuaderno 1. [15] Folios 408-419 del cuaderno 2. [16] “Artículo 1625.

Modos de extincion. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: ( ) 8o.) Por la declaración de nulidad o por la rescisión”. [17] “Artículo 188: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [18] “Se condenará en costas ( ) a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, ( ) que haya propuesto”. [19] “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.