ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / INCORA / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la nulidad de un acto administrativo según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 ACCIÓN DE NULIDAD / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / REGULACIÓN NORMATIVA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE EN ACCIÓN DE NULIDAD / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / EFECTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ALCANCE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La acción de nulidad está establecida para que cualquier persona solicite por sí, o por medio de representante, que se anule un acto administrativo, si este infringe las normas en que debía fundarse.

También, procede cuando el acto lo haya expedido un funcionario u organismo incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió (art. 84 CCA, hoy retomado por el art. 137 CPACA).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 137 PROCEDENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES / ALCANCE DE LA TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES / APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES / PRINCIPIO DE LA TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES / CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Requisitos que debe reunir el acto para la procedencia del estudio de legalidad / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Afectación al orden jurídico, social o económico colectivo Como esta acción está instituida para la defensa objetiva del ordenamiento, su procedencia frente a un acto administrativo no está condicionada a que este tenga un carácter general o particular.

Por ello, -excepcionalmente- a través de la acción nulidad es posible estudiar la legalidad de un acto de carácter particular y concreto, conforme a la teoría de los móviles y finalidades, siempre que ello no lleve implícito el restablecimiento automático de un derecho en controversia. Al efecto, el acto controvertido debe revestir un interés especial para una determinada comunidad territorial o nacional; afectar gravemente el orden jurídico, social, el desarrollo y bienestar social y económico, o comportar un interés para la comunidad, de tal naturaleza e importancia, que se encuentre de por medio un interés colectivo.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Lesión a un derecho contenido en la norma / ALCANCE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

Esta acción, a diferencia de la simple nulidad, tiene previsto un término para la presentación de la demanda, so pena de configurarse el fenómeno de la caducidad (art. 136 CCA). FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / SOLICITUD DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INCORA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / BIEN INMUEBLE RURAL ADJUDICADO / BIEN RURAL / CABILDO INDÍGENA / NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXPLOTACIÓN AGRÍCOLA DEL BIEN INMUEBLE RURAL ADJUDICADO / CAMPESINO / POSESIÓN DEL PREDIO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La parte demandante formuló demanda de nulidad contra la Resolución (…) expedida por el director de la Regional (…) del INCORA, que adjudicó unos terrenos ubicados en el municipio de Colón al cabildo de la Parcialidad Indígena Inga Colón y pidió que, como consecuencia de la anulación de ese acto, se cancelara la inscripción de la adjudicación en el registro de instrumentos públicos.

Afirmó que la resolución acusada infringió los artículos 1, 5, 11, 13, 29, 64 y 65 de la Constitución y que incurrió en el vicio de falsa motivación (…). Como la demandante sostiene que el acto acusado desconoció la posesión de los campesinos ubicados en las tierras adjudicadas y del estudio de legalidad de esa resolución podría derivarse un restablecimiento automático del derecho en controversia, la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 5 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 64 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 65 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN OPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DERECHO DE ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PERENTORIEDAD DEL TÉRMINO JUDICIAL / TÉRMINO PERENTORIO / IMPRORROGABILIDAD DEL TÉRMINO JUDICIAL / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ALCANCE DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INCORA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / BIEN INMUEBLE RURAL ADJUDICADO / BIEN RURAL / ACTO ADMINISTRATIVO / PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de tierras por el INCORA, de conformidad con el artículo 136.4 CCA -vigente a la fecha de presentación de la demanda-, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.

Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 4 APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NORMA VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NORMATIVIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO [E]l artículo 40 de la Ley 153 de 1887 prevé que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr.

Cuando se expidió la resolución acusada no estaba vigente el CCA (Decreto 01 de 1984), sino la Ley 167 de 1941, que establecía el plazo de cuatro meses para interponer la acción de plena jurisdicción -que comprendía la nulidad y restablecimiento del derecho-, contados desde la publicación, notificación o ejecución del acto, salvo disposición legal en contrario (art. 83).

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / LEY 167 DE 1941 - ARTÍCULO 83 CONFIGURACIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INCORA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / BIEN INMUEBLE RURAL ADJUDICADO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN INMUEBLE / TÍTULO TRASLATICIO DE DOMINIO / INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / ACTOS QUE DEBEN TENER PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL / PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL [E]l artículo 38 de la Ley 135 de 1961 prescribía que la nulidad de los actos de adjudicación del INCORA podía solicitarse dentro de los dos años siguientes a su publicación. Por su parte, el artículo 13 del Decreto 389 de 1974, reglamentario de esta última ley, disponía que la resolución de adjudicación constituía el título traslaticio de dominio y que debía inscribirse en el registro de instrumentos públicos, previa publicación del extracto en el Diario Oficial.

Como se probó que el acto acusado se inscribió en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (…), de conformidad con el artículo 13 del Decreto 389 de 1974, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha. De manera que, el término de 2 años empezó a correr (…). Como la demanda se presentó (…), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 389 DE 1974 - ARTÍCULO 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-31-000-2006-01801-01(54989) Actor: SALVADORA MUJANAJINSOY QUINCHOA DE TISOY Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA-INCORA EN LIQUIDACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA) ACCIÓN DE NULIDAD-Teoría de los móviles y finalidades.

ACCIÓN DE NULIDAD-No procede frente a actos particulares si la anulación implica el restablecimiento automático de un derecho. VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL-Como el término comenzó a correr antes de la entrada en vigor del CCA, aplica la Ley 135 de 1961. CADUCIDAD PARA PEDIR NULIDAD DE ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL INCORA-El término es de dos años contados desde la publicación o registro.

MÓVILES Y FINALIDADES-Procedencia excepcional de la simple nulidad de un acto particular y concreto. RESTABLECIMIENTO AUTOMÁTICO DEL DERECHO- Improcedencia de la acción de nulidad simple. La Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión del 5 de mayo de 2015[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de marzo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que se inhibió al encontrar probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad.

SÍNTESIS DEL CASO El INCORA, mediante Resolución n°. 000570 del 29 de abril de 1982, adjudicó unos predios, ubicados en el municipio de Colón (Putumayo), al cabildo de la Parcialidad Indígena de Colón-Valle de Sibundoy. La demandante pide la nulidad de esa adjudicación y la cancelación de la inscripción de ese acto en el registro público de instrumentos, pues afirma que está viciado por falsa motivación.

ANTECEDENTES El 30 de octubre de 2006, Salvadora Mujanajinsoy Quinchoa de Tisoy, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad contra el INCORA. Pidió que se anulara la Resolución n°. 000570 del 29 de abril de 1982, expedida por el director de la Regional Nariño-Putumayo, que adjudicó al cabildo de la Parcialidad Indígena Inga de Colón-Valle del Sibundoy unos predios, ubicados en el municipio de Colón. Solicitó que se ordenara a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Mocoa que cancelara la inscripción de esa adjudicación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el INCORA, mediante Resolución n°. 143 de 1964 creó el proyecto de reforma agraria para el Valle del Sibundoy, en favor de las comunidades indígenas y campesinas, y que, por Resolución n°. 039 de 1974, dispuso la entrega gratuita de unos predios.

Adujo que el acto acusado, al adjudicar las tierras solo a los indígenas, dejó de lado a los campesinos que ejercieron la posesión de parcelas durante treinta años, que participaron de empresas agrícolas promovidas por la entidad demandada y que aún están allí, dedicados a la agricultura. Sostuvo que, por esta situación, unos campesinos quedaron con tierras y sin títulos, mientras que los indígenas solo tienen títulos.

Arguyó que el acto acusado infringió los artículos 1, 5, 11, 13, 29, 64 y 65 de la Constitución, en cuanto disponen que el Estado debe proteger la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, los derechos inalienables de la personas, la familia como institución básica de la sociedad, la vida en condiciones justas, la igualdad y protección reforzada para las personas en condición de debilidad manifiesta, el debido proceso en las actuaciones administrativas, el acceso progresivo para los trabajadores agrícolas a la propiedad individual o colectiva de la tierra y la producción de alimentos.

Indicó que la resolución incurrió en el vicio de falsa motivación, al omitir las pruebas de la actuación administrativa que daban cuenta que campesinos, como su cónyuge difunto, ejercían la posesión y se dedicaban a la agricultura en parcelas ubicadas dentro de los predios adjudicados a los indígenas. El 2 de febrero de 2007 se admitió la demanda y se ordenó su notificación al gerente liquidador de la entidad demandada y al Ministerio Público.

El cabildo de la Parcialidad Indígena Inga Colón fue vinculado después, al advertirse su interés en el asunto. En el escrito de contestación de la demanda, el INCORA en liquidación señaló que el acto acusado no incurrió en falsa motivación, pues tuvo la precaución de excluir de la adjudicación a unos predios que pertenecían a otras personas o que serían objeto de adjudicación posterior, de modo que al cabildo indígena no se le entregó toda la extensión de tierra.

Explicó que la actuación administrativa se hizo conforme a la ley y con el ánimo de garantizar el acceso a la propiedad a todas las comunidades, sin despojar a los campesinos de sus parcelas o excluirlos de la entrega de tierras. Resaltó que la resolución no se pronunció sobre el predio que la demandante afirma poseer, porque está ocupado ilegalmente, y que la interesada no acreditó la delimitación de su parcela, ni la posesión después de la adjudicación. El cabildo indígena Inga de Colón formuló las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, pues como el acto acusado reconoció derechos subjetivos, debió controvertirse en nulidad y restablecimiento del derecho, pero cuando se presentó la demanda ya había vencido el término para ello.

Sostuvo que no se configuró la causal de nulidad alegada por la demandante, porque la resolución acusada dispuso la entrega de tierras a indígenas, que se dedican a la actividad agrícola y que son beneficiarios de la reforma agraria. El 16 de mayo de 2007, se decretaron las pruebas. El 12 de septiembre siguiente se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La entidad demandada reiteró lo expuesto. La demandante agregó que la acción de nulidad procede, pues busca la defensa del ordenamiento jurídico gravemente afectado por el acto acusado y aunque la resolución tiene carácter particular su control judicial es posible, conforme a las excepciones establecidas por la teoría de los móviles y finalidades.

El Ministerio Público conceptuó en contra de las pretensiones, porque la demanda corresponde a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que, de acuerdo con el artículo 136 CCA, se presentó cuando se había configurado la caducidad. Explicó que no es posible aplicar la teoría de los móviles y finalidades, pues el estudio de legalidad del acto acusado podría llevar a un restablecimiento automático del derecho.

El 27 de marzo de 2009, el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia se inhibió para decidir, al encontrar configuradas las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad del término para formular la demanda. Consideró que el acto acusado no es susceptible de la acción de nulidad, pues no está previsto como uno de los eventos en que la jurisprudencia administrativa admite el control de un acto de carácter particular y concreto a través de esa acción. Estimó que, según el artículo 136 CCA, núm. 2 y 4, la demanda se formuló por fuera del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el medio de control procedente para este asunto.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 24 de abril de 2009. El 28 de julio de 2009, la Sección Primera del Consejo de Estado corrió traslado para que sustentara el recurso, que fue admitido el 13 de septiembre de 2010. La recurrente esgrimió que la acción de nulidad procede, en la medida en que el artículo 84 CCA no distingue qué actos administrativos son susceptibles de ese medio de control.

El 21 de noviembre de 2013, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sucesor procesal del liquidado INCORA, reiteró los argumentos de defensa expuestos y agregó que el estudio del acto acusado, a través de la acción de nulidad, podría implicar el restablecimiento automático del derecho que alega la demandante.

Las otras partes y el Ministerio Público guardaron silencio. El 19 de junio de 2015, el asunto se remitió a la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con el reparto de trabajo previsto por el Acuerdo n°. 55 de 2003. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la nulidad de un acto administrativo según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de nulidad procede para controvertir la Resolución n°.00570 del 29 de abril de 1982, expedida por el INCORA, conforme a las pretensiones formuladas por la demandante y si no fuese así, si la demanda se formuló dentro del término establecido para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. Análisis de la Sala 2. La acción de nulidad está establecida para que cualquier persona solicite por sí, o por medio de representante, que se anule un acto administrativo, si este infringe las normas en que debía fundarse. También, procede cuando el acto lo haya expedido un funcionario u organismo incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió (art. 84 CCA, hoy retomado por el art. 137 CPACA).

Como esta acción está instituida para la defensa objetiva del ordenamiento, su procedencia frente a un acto administrativo no está condicionada a que este tenga un carácter general o particular. Por ello, -excepcionalmente- a través de la acción nulidad es posible estudiar la legalidad de un acto de carácter particular y concreto, conforme a la teoría de los móviles y finalidades, siempre que ello no lleve implícito el restablecimiento automático de un derecho en controversia.

Al efecto, el acto controvertido debe revestir un interés especial para una determinada comunidad territorial o nacional; afectar gravemente el orden jurídico, social, el desarrollo y bienestar social y económico, o comportar un interés para la comunidad, de tal naturaleza e importancia, que se encuentre de por medio un interés colectivo[2]. 3.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA). Esta acción, a diferencia de la simple nulidad, tiene previsto un término para la presentación de la demanda, so pena de configurarse el fenómeno de la caducidad (art. 136 CCA).

La parte demandante formuló demanda de nulidad contra la Resolución n°. 000570 del 29 de abril de 1982, expedida por el director de la Regional Nariño-Putumayo del INCORA, que adjudicó unos terrenos ubicados en el municipio de Colón al cabildo de la Parcialidad Indígena Inga Colón y pidió que, como consecuencia de la anulación de ese acto, se cancelara la inscripción de la adjudicación en el registro de instrumentos públicos.

Afirmó que la resolución acusada infringió los artículos 1, 5, 11, 13, 29, 64 y 65 de la Constitución y que incurrió en el vicio de falsa motivación, pues dejó de lado las pruebas de la actuación administrativa, que daban cuenta de la posesión de tierras por campesinos -como su difunto cónyuge- dedicados a la agricultura, en parcelas ubicadas dentro del terreno adjudicado.

Como la demandante sostiene que el acto acusado desconoció la posesión de los campesinos ubicados en las tierras adjudicadas y del estudio de legalidad de esa resolución podría derivarse un restablecimiento automático del derecho en controversia, la acción idónea era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad. 4.

El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes.

La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de tierras por el INCORA, de conformidad con el artículo 136.4 CCA -vigente a la fecha de presentación de la demanda-, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.

Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. Ahora bien, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 prevé que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Cuando se expidió la resolución acusada no estaba vigente el CCA (Decreto 01 de 1984), sino la Ley 167 de 1941, que establecía el plazo de cuatro meses para interponer la acción de plena jurisdicción -que comprendía la nulidad y restablecimiento del derecho-, contados desde la publicación, notificación o ejecución del acto, salvo disposición legal en contrario (art. 83).

A su vez, el artículo 38 de la Ley 135 de 1961 prescribía que la nulidad de los actos de adjudicación del INCORA podía solicitarse dentro de los dos años siguientes a su publicación. Por su parte, el artículo 13 del Decreto 389 de 1974, reglamentario de esta última ley, disponía que la resolución de adjudicación constituía el título traslaticio de dominio y que debía inscribirse en el registro de instrumentos públicos, previa publicación del extracto en el Diario Oficial.

Como se probó que el acto acusado se inscribió en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Mocoa el 15 de junio de 1982 (f. 130 revés, c.1), de conformidad con el artículo 13 del Decreto 389 de 1974, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha. De manera que, el término de 2 años empezó a correr el 16 de junio de 1982 y vencía el 16 de junio de 1984.

Como la demanda se presentó el 30 de octubre de 2006, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia apelada. 5. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 27 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE la caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Según Acta n°. 15 de la Sala Plena de la Sección Tercera. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de marzo de 2003, Rad. n°. 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030) [fundamento jurídico VI.1.2.4.3].

Esta providencia se puede consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- 2017 Sección Primera, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 108-113.