ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE SANCIÓN MORATORIA -Presunción de legalidad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - No es el mecanismo idóneo para obtener el pago de un derecho reconocido por un acto administrativo / PROCESO EJECUTIVO - Procedencia / PERJUICIOS MORALES - No se causaron Se evidencia que la Resolución No. 333 de 2014, que reconoció la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías al señor Martelo Cuello en virtud del Decreto 1582 de 1998, goza de presunción de legalidad frente al actor, pues no se advierte que haya sido cuestionada ante la Jurisdicción por alguna de las partes y, por lo mismo, tampoco es procedente estudiar la legalidad del Oficio sin número del 26 de junio de 2016 que negó el pago de la sanción moratoria reconocida en la Resolución No. 333 de 2014, pues dicho acto tampoco modificó la situación particular ni el derecho reconocido al actor mediante el acto administrativo que se encuentra ejecutoriado.
Asimismo, la Sala advierte que, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para obtener el pago de un derecho reconocido por un acto administrativo particular y concreto, como es la Resolución No. 333 de 2014 mediante la cual el municipio de Corozal le reconoció la sanción moratoria al actor. Para tal fin, el interesado debe reclamar el pago por este concepto a través de un proceso ejecutivo, dentro del término establecido y con el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos.
Ahora bien, en cuanto a los perjuicios morales, a juicio de la Sala no hay lugar a condenar a la entidad demandada por dicho concepto, pues en el expediente no se acreditó la afectación emocional que presuntamente sufrió el demandante, máxime si se tiene en cuenta que la Resolución No. 247 de 2015 no revocó el reconocimiento de la sanción moratoria que se hizo en su favor a través de la Resolución No. 333 de 2014, por lo que, pese a existir un Oficio que negó el pago de lo reconocido por el municipio, el demandante contaba con los mecanismos judiciales para obtener el pago de lo adeudado, al existir un acto expreso que definió el derecho reclamado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 70001-23-33-000-2016-00344-01(2993-18) Actor: FREDELY MANUEL MARTELO CUELLO Demandado: MUNICIPIO DE COROZAL - SUCRE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LEY 1437 DE 2011.
TEMA: SANCIÓN MORATORIA. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró la nulidad parcial del acto acusado, negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas parciales a la parte demandante. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Fredely Manuel Martello Cuello demandó la nulidad de la Resolución 247 de 16 de junio de 2015, expedida por el Alcalde del municipio de Corozal, que revocó la Resolución 333 de 2014 mediante la cual se reconoció la sanción moratoria por la no consignación en tiempo de las cesantías de los años 1995 a 2000; así como del Oficio sin número y sin fecha, recibido el 22 de junio de 2016, expedido en respuesta a la petición de 9 de junio de 2016, a través del cual la entidad demandada no accedió al pago de la sanción moratoria reconocida en la Resolución 333 de 2014 y que fue revocada sin el consentimiento previo, expreso y escrito del interesado.
Como restablecimiento del derecho pidió que se declare la ejecutoriedad, presunción de legalidad, firmeza, validez y carácter ejecutorio de las acreencias laborales contenidas en la Resolución 333 de 28 de octubre de 2014. Igualmente, solicitó que se condene a la entidad demandada al pago de la sanción moratoria y daños morales, así como la actualización de los valores con base en el IPC y los intereses que correspondan.
Como hechos de la demanda relató: (i) que el 28 de octubre de 2014, mediante Resolución No. 333, el municipio de Corozal reconoció a varios trabajadores, incluido el señor Fredely Manuel Martelo Cuello, la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías al fondo, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990;
(ii) que el 16 de junio de 2015, mediante Resolución No. 247, el municipio de Corozal revocó la Resolución No. 333 de 2014, frente a algunos empleados; (iii) que el 9 de junio de 2016 el accionante solicitó al municipio de Corozal el pago de lo reconocido en la Resolución No. 333 de 2014; (iv) que el 22 de junio de 2016, mediante Oficio sin número, la entidad territorial indicó que, pese a que la administración pasada reconoció unos conceptos sin sustento jurídico, no se accederá a pago alguno que provenga de resoluciones contrarias a derecho, como en el caso bajo estudio.
Señala que el municipio de Corozal desconoció lo dispuesto en el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que mediante la Resolución 247 de 2015 se revocó de forma ilegal y sin su consentimiento la Resolución 333 de 2014, mediante la cual se le reconoció la sanción moratoria por la no consignación oportuna del auxilio de cesantías, en virtud de la Ley 344 de 1996, aplicable en razón al Decreto 1582 de 1998. 2.
La contestación de la demanda El municipio de Corozal propuso las excepciones de (i) inexistencia del derecho, teniendo en cuenta que su fecha de vinculación a la entidad es con anterioridad al 31 de diciembre de 1996, por lo que es beneficiario del régimen de cesantías retroactivo; (ii) ilicitud en la causa, pues el reconocimiento realizado a través de la Resolución 333 de 2014 es contrario a la ley; y (iii) cobro de lo no debido[1]. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 12 de marzo de 2018: (i) declaró la nulidad parcial de la Resolución 247 de 16 de junio de 2015, en lo que respecta al señor Fredely Martelo Cuello; (ii) negó las demás pretensiones de la demanda; y (iii) condenó en costas parciales a la parte demandante[2].
Indicó que, no es procedente estudiar la legalidad del Oficio de 22 de junio de 2016, pues con él se puso en conocimiento del actor la decisión que se tomó en la Resolución 247 de 2015, siendo este último el acto administrativo que afectó la situación subjetiva del actor. Afirmó que la Resolución 247 de 16 de junio de 2015 se expidió de forma irregular, pues la entidad territorial revocó la Resolución 333 de 28 de octubre de 2014 sin solicitar el previo consentimiento expreso y escrito del afectado.
En cuanto al restablecimiento del derecho, consideró que, en virtud de la fecha de vinculación del actor al municipio de Corozal, le es aplicable el régimen retroactivo de cesantías y no el sistema de anualizado de liquidación, razón por la cual no es procedente el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada, así como tampoco los perjuicios morales alegados. 4.
Recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que el Tribunal negó el reconocimiento de la sanción moratoria, pese a que este aspecto no fue objeto de discusión en el proceso, pues se solicitó la nulidad de la Resolución 247 de 2015 que revocó de manera ilegal la Resolución 333 de 2014, mediante la cual se había reconocido la sanción moratoria al actor, sin que ninguna de las partes atacara la legalidad de este último acto administrativo, el cual recobró la presunción de legalidad al haberse declarado la nulidad de la Resolución 247 de 2015, por lo que el A quo no tenía competencia para pronunciarse sobre el reconocimiento de la sanción moratoria[3].
Adicionalmente, afirmó que, de acuerdo a la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, es procedente el reconocimiento de perjuicios morales, pues en el proceso se encuentra plenamente acreditado el daño que se le ocasionó, toda vez que estuvo desprovisto de la posibilidad de obtener un provecho económico del derecho reconocido por pérdida de oportunidad y se vio obligado a iniciar un proceso legal que no estaba en el deber jurídico de soportar. 5.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público La parte demandante reiteró los argumentos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia[4]. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que el municipio de Corozal expidió la Resolución 247 de 2015 de forma irregular.
Asimismo, advirtió que la entidad territorial debe iniciar las actuaciones administrativas correspondientes para revocar la Resolución 333 del 28 de octubre de 2014, toda vez que según las pruebas aportadas al proceso, al actor se le aplica el régimen retroactivo de cesantías, por lo que no tiene derecho a la sanción moratoria y, en virtud de ello, no es procedente el restablecimiento del derecho pretendido[5].
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si es procedente estudiar la legalidad de los actos acusados, así como de la Resolución 333 de 2014 expedida por el alcalde del municipio de Corozal, pese a que no se demandó la nulidad de este último acto.
Igualmente, se debe establecer si hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de los perjuicios morales. 3. Caso concreto En el plenario se encuentran probados los siguientes hechos: El 16 de enero de 1995, el señor Fredely Manuel Martelo Cuello se vinculó a la planta de personal del municipio de Corozal, al cargo de Promotor de Vivienda del Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana[6].
El 28 de octubre de 2014, mediante Resolución No. 333, el Alcalde municipal de Corozal reconoció la sanción moratoria contenida en el decreto 1582 de 1998 a varios empleados de ese ente territorial, incluido el actor[7]. El 16 de junio de 2015, mediante Resolución No. 247, el Alcalde municipal de Corozal revocó la Resolución No. 333 de 2014, que reconoció la sanción moratoria contenida en el Decreto 1582 de 1998 a los siguientes empleados del municipio de Corozal: “CIRA SIERRA QUIROZ, JAIME VALETA MENDOZA, FERNANDO PUENTES MARTÍNEZ, CATALINA QUIROZ BALDOVINO, OLGA BUELVAS DORADO, JORGE ACOSTA SOLORZANO, JOSÉ MÁRQUEZ SOLORZANO, ANA CONTRERAS SIERRA, CARMEN SEVERICHE TRESPALACIO, MARY LUZ CUELLO VERGARA, JOSÉ RODRIGO CANCHILLA BARBOZA, HUMBERTO TERÁN ESCOBAR, ARMANDO SALGADO REYES, ELIZABETH MERCADO ÁLVAREZ, IVÁN MOSQUERA MARTÍNEZ, MILAGRO ATENCIA OLIVA, ALFONSO BARRIO PÉREZ, MANUEL MEZA CÁRDENAS, NILSAN TOVAR LARA, JAIRO LUIS FIGUEROA MORENO, ALIDA ARROLLO MEZA, CÉSAR BENITEZ ARROLLO, BONNY SUÁREZ ARRIETA, JAIME PÉREZ ACOSTA, LUIS FERNANDO MEJÍA BALETA, MARUDED VELILLA BARRIOS, KELLY MONTERROZA CHAMORRO, LIBIA SALAZAR PATIÑO Y LILIAN TORRES BANITEZ”[8].
El 9 de junio de 2016, el actor solicitó al municipio de Corozal el pago de la sanción moratoria reconocida mediante Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014[9]. El 22 de junio de 2016, mediante Oficio sin número, el Alcalde del municipio de Corozal indicó “que con el actuar de la administración anterior, en cuanto a reconocer acreencias que no tenían respaldo jurídico, como en su caso puntual, donde le dieron el trato de un trabajador que a pesar de estar amparado por un régimen de cesantías que no cobija la posibilidad de ser merecedor a (sic) sanción moratoria, por ser este un derecho que solo les asiste a los trabajadores amparados bajo el régimen de cesantías Anualizadas, mal podría dársele trámite a ello, ya que se estaría afectando de manera clara el patrimonio de esta entidad, al realizar un pago que le causaría un detrimento a las arcas del Municipio, sin justa causa legal”[10].
Ahora bien, se observa que en la demanda el señor Fredely Manuel Martelo Cuello solicita la nulidad de (i) la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, que revocó ilegalmente la Resolución No. 333 de 28 de octubre de 2014, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del actor y del (ii) Oficio sin número del 22 de junio de 2016, que negó el pago de lo establecido en la Resolución No. 333 de 2014.
El Tribunal Administrativo de Sucre en la sentencia de primera instancia declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 247 de 16 de junio de 2015, en lo que respecta al accionante; y no estudió la legalidad del Oficio de 22 de junio de 2016, al considerar que no era procedente porque solamente puso en conocimiento del actor lo dispuesto en la Resolución No. 247 de 2015.
Igualmente, negó las demás pretensiones de la demanda, bajo el argumento que el actor no tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria ni a los perjuicios morales. Pues bien, sería del caso estudiar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, sin embargo, la Sala advierte que la Resolución No. 247 de 2015 no revocó la sanción moratoria reconocida al señor Fredely Manuel Martelo Cuello mediante la Resolución No. 333 de 2014, pues ni en sus considerandos ni en la parte resolutiva lo menciona expresamente.
Por lo anterior, contrario a lo señalado por el A quo, no es procedente declarar la nulidad de la Resolución No. 247 de 2015, toda vez que no creó, modificó o extinguió algún derecho al demandante. En virtud de lo anterior, se evidencia que la Resolución No. 333 de 2014, que reconoció la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías al señor Martelo Cuello en virtud del Decreto 1582 de 1998, goza de presunción de legalidad frente al actor, pues no se advierte que haya sido cuestionada ante la Jurisdicción por alguna de las partes y, por lo mismo, tampoco es procedente estudiar la legalidad del Oficio sin número del 26 de junio de 2016 que negó el pago de la sanción moratoria reconocida en la Resolución No. 333 de 2014, pues dicho acto tampoco modificó la situación particular ni el derecho reconocido al actor mediante el acto administrativo que se encuentra ejecutoriado.
Asimismo, la Sala advierte que, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para obtener el pago de un derecho reconocido por un acto administrativo particular y concreto, como es la Resolución No. 333 de 2014 mediante la cual el municipio de Corozal le reconoció la sanción moratoria al actor. Para tal fin, el interesado debe reclamar el pago por este concepto a través de un proceso ejecutivo, dentro del término establecido y con el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos.
Ahora bien, en cuanto a los perjuicios morales, a juicio de la Sala no hay lugar a condenar a la entidad demandada por dicho concepto, pues en el expediente no se acreditó la afectación emocional que presuntamente sufrió el demandante, máxime si se tiene en cuenta que la Resolución No. 247 de 2015 no revocó el reconocimiento de la sanción moratoria que se hizo en su favor a través de la Resolución No. 333 de 2014, por lo que, pese a existir un Oficio que negó el pago de lo reconocido por el municipio, el demandante contaba con los mecanismos judiciales para obtener el pago de lo adeudado, al existir un acto expreso que definió el derecho reclamado.
Por último, se revocará la condena en costas impuesta por el Tribunal con el único fundamento de ser la actora la parte vencida en el proceso, conforme con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso. La Sala considera que en este caso no hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
II. DECISIÓN Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda, sin lugar a condena en costas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 12 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Sucre.
En su lugar:
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 57-60. [2] Folios 144-159 reverso. [3] Folios 165-170. [4] Folios 188-198. [5] Folios 200-210 reverso. [6] Folio 65. [7] Folios 30-41. [8] Folio 21. [9] Folio 24. [10] Folio 24-25.
El oficio se recibió por la solicitante el 16 de enero de 2014.