CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO EN ASUNTOS DISCIPLINARIOS - Cuatro meses a partir de la notificación o comunicación del acto de ejecución de la sanción / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA - Cuando ya había caducado el medio de control / CADUCIDAD - Operó Un asunto es que la contabilización del término de caducidad empiece a partir del día siguiente del acto de ejecución y otro muy diferente es que dicho cómputo se efectúe a partir del día siguiente de la notificación de este acto de ejecución, a menos que el día de la firma de este acto coincida con aquel en que se haga la aludida notificación. Sobre este particular, la Subsección, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, considera que la tesis adoptada en el auto de unificación, consistente en que el término de caducidad comienza a partir del acto de ejecución, debe entenderse necesariamente con la notificación de dicho acto.
Incuso, podrá considerarse la efectiva comunicación, ya que los actos de ejecución no tienen propiamente contenido decisorio. Para la Sala, lo determinante es la garantía del principio de publicidad, eficacia y debido proceso, con el fin de materializar la oponibilidad frente a los efectos jurídicos que de este se derivan. En síntesis, ello se cumple con la notificación o la comunicación de dichos actos.
Conforme a las precisiones efectuadas de forma precedente, es claro que el cómputo de la caducidad comienza desde la notificación o comunicación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria. Le asiste razón al apelante al afirmar que el Tribunal Administrativo del Magdalena ha debido contabilizar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de la notificación de la Resolución n.° 565 del 19 de diciembre de 2012 y no desde la notificación de la Resolución 001 del 14 de enero de 2013.
Para la fecha en que se presentó la actual demanda, y también para el momento en que se presentó la solicitud de conciliación prejudicial, ya había caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que era titular el actor en contra del Distrito de Santa Marta. Lo anterior por cuanto el término para ejercer dicho medio de control debe contabilizarse a partir de la notificación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, cuando esta determine el retiro temporal o definitivo del servicio.
Así las cosas, no era viable extender dicho término a la notificación del acto por el cual se aclaró un error simplemente formal del acto de ejecución de la sanción, toda vez que con ello no se alteró ni modificó el contenido del acto que materializó la terminación del vínculo laboral, conforme lo indica el artículo 45 del CPACA. FUENTE FORMAL: 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 45 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 47001-23-33-000-2014-00369-01(0129-19) Actor: JAMES FRANCISCO OSORIO ARANGO Demandado: DISTRITO DE SANTA MARTA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS: SE DECLARA LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE LA CADUCIDAD PARA INTERPONER EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CUANDO SE DEMANDAN ACTOS DISCIPLINARIOS.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA (LEY 1437 DE 2011). O-510- 2020. ASUNTO La Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 4 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena[1], que declaró la nulidad parcial de las decisiones disciplinarias demandadas y ordenó el restablecimiento del derecho en la forma indicada en la sentencia, dentro del medio de control presentado por el señor James Francisco Osorio Arango.
LA DEMANDA[2] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, el demandante formuló las siguientes pretensiones: De nulidad: - Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la decisión sancionatoria de primera instancia, proferida el 31 de julio de 2012 por la Dirección Administrativa de Control Disciplinario de la Alcaldía de Santa Marta, a través de la cual se sancionó al señor James Franciso Osorio Arango con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. - Se declare la nulidad de la Resolución n.° 225 del 8 de octubre de 2012 por la cual el alcalde del Distrito de Santa Marta confirmó la sanción impuesta en primera instancia. - Se declare la nulidad de la Resolución n.° 565 del 19 de diciembre de 2012, por la cual se ejecutó la sanción disciplinaria. - Se declare la nulidad de la Resolución n.° 001 del 14 de enero de 2013, mediante la cual se aclaró la resolución anterior.
De restablecimiento del derecho: - Reintegrar al demandante al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría. - Que la sanción disciplinaria impuesta sea eliminada de los registros de la Procuraduría General de la Nación. Reparación de perjuicios: - Condenar a la demandada al pago de los salarios, primas, reajustes, cesantías, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir por el demandante desde la fecha de la sanción hasta que se produzca de manera efectiva el reintegro. - Que se condene al pago de los perjuicios morales y daños a la vida de relación, causados por la expedición irregular de los actos demandados, los cuales se tasaron en cien (100) salarios minimos legales mensuales para cada uno de estos.
Otras: - Que sobre las sumas a pagar por concepto de salarios y demás emolumentos, se ordene la indexación. - Declarar para todos los efectos legales y especialmente en lo relacionado con el reconocimiento y pago de salarios y demás prestaciones, que no ha existido solución de continuidad en el servicio prestado por el demandante. - Condenar a la entidad demandada al reconocimiento de intereses moratorios en caso del no pago oportuno de las acreencias que se ordenen en la sentencia. - Condenar a la entidad demandada en costas y agencias en derecho.
Fundamentos fácticos relevantes. 1. El señor James Francisco Osorio Arango se desempeñó como servidor público del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta durante diecinueve (19) años, cuatro (4) meses y seis (6) días. Para la fecha de su desvinculación, ocupaba el cargo de profesional universitario, grado 02 de la planta global de la entidad, en carrera administrativa. 2.
Mediante oficio radicado el 19 de enero de 2012, el demandante le solicitó a la gerente de Proyectos de Infraestructura «ordenar a quien corresponda dar trámite a las vacaciones» a que tenía derecho, por haber laborado entre el 5 de octubre de 2010 y el 4 de octubre de 2011. En dicho oficio, indicó que empezaría su disfrute a partir del 23 de enero de 2012, como en efecto lo hizo.
Sin embargo, la Coordinacion de Recursos Humanos de la entidad no autorizó el inicio para la fecha por él indicada, lo cual, según el demandante, nunca se le informó. 3. Conforme a lo anterior, la gerente de Proyectos de Infraestructura reportó los hechos ante la Dirección Administrativa de Control Disciplinario de la Alcaldía de Santa Marta, por lo que esa dependencia inició un proceso disciplinario en contra del señor James Francisco Osorio Arango.
En dicha actuación, se le imputó la falta contenida en el artículo 48, numeral 55, de la Ley 734 de 2002[3]; además se le endilgó la vulneración del artículo 34 numerales 2 y 11 ibidem[4]. 4. Adelantado el proceso disciplinario, las autoridades del Distrito de Santa Marta, en decisiones de primera y segunda instancia, sancionaron al demandante con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. 5.
Antes de presentar esta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se intentó la conciliación extrajudicial entre las partes, pero resultó fallida.[5] Normas violadas y concepto de violación. Para el demandante, los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas: - Constitución Política de Colombia: preámbulo y artículos 1, 2, 4, 6, 13, 17, 23, 25, 29, 42, 43, 47, 48, 49, 53, 54, 58, 68, 90, 125, 209, 229, 315. - Ley 1437 de 2011: artículos 103, 104, 138, 155 numeral 3.°, 156 numerales 2.° y 3.°, 157, 159, 161, 162, 163, 164 numeral 1 literal c), 168, 179. - Convenio de la OIT n.° 95 de 1949, ratificado por la Ley 54 de 1962 - Ley 909 de 2004: artículos 8, 24, 25 y 27 - Decreto n.° 1227 de 2005: artículos 8, 31, 80 - Decreto Ley 760 de 2004: artículo 44 - Ley 790 de 2002: artículo 12 - Decreto 2062 de 2003: artículo 3 - Ley 797 de 2003: artículo 9 - Ley 82, artículo 2. - Decreto 2591 de 1991 y 306 de 1992 - Decreto 1950 de 1973: artículo 8 literales b y c - Ley 789 de 2002, artículo 28 - Ley 50 de 1990: artículos 6, 98 y 99 - Decreto 2351 de 1965: artículo 7, literal a) numeral 9 inciso final - Ley 446 de 1998: artículo 85 - Ley 734 de 2002: artículos 6, 9, 13, 23, 28, 48, 111, 129, 142, 150, 175 al 181.
La formulación del concepto de violación en la demanda se expresó en la infracción de las normas en que debían fundarse los actos administrativos, falta de competencia, desviación de poder y falsa motivación. Estas causales se sustentaron de la siguiente manera: - El director administrativo de Control Disciplinario no podía constitiurse en juez y parte.
En efecto, dicho servidor profirió la decisión sancionatoria de primera instancia y, a su vez, participó en la proyección del acto por el cual se hizo efectiva la sanción. De la misma manera, el alcalde del Distrito de Santa Marta dictó la providencia de segunda instancia y también suscribió el acto de ejecución de la sanción. Con lo anterior, a su juicio, se desconocieron los principios de imparcialidad y moralidad administrativa. - La entidad demandada resolvió adelantar el proceso por el trámite del procedimiento verbal sin que se cumplieran los requisitos legales para su procedencia, por lo que en este caso lo adecuado era seguir el proceso por la via del ordinario. - Desde la apertura de investigación, la autoridad disciplinaria tuvo como hecho probado el abandono del cargo y de esa manera profirió el auto de citación de audiencia, sin que existiera la «certeza mínima» de la falta endilgada y sin que se hubiera escuchado previamente al disciplinado.
En tal sentido, al demandante se le impuso la sanción disciplinaria sin haber formulado un pliego de cargos. - Toda vez que la gerente de Proyectos de Infraestructura nunca le comunicó al demandante la fecha a partir de la cual se autorizaban las vacaciones, pues solo se lo informó a la Coordinadora de Recuros Humanos, en el caso analizado pudo haberse configurado alguna de las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria previstas en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002. - En el proceso disciplinario no se probó el abandono del cargo.
En efecto, dicha falta disciplinaria tiene la naturaleza de ser gravísima dolosa y, en este caso, el dolo nunca se demostró. En consecuencia, la conducta no podía ser sancionada como gravísima, pues en ese evento la falta adquiere la condición de grave y, por tanto, no da lugar a la destitución. - Se desconoció el derecho de contradicción y defensa por la negativa de practicar y pronunciarse en relación con varias pruebas solicitadas por la defensa del disciplinado.
Al respecto, la autoridad disciplinaria vulneró el principio de imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta[6]. Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda. El apoderado de la entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda. En cuanto a los hechos, la parte demandada dijo atenerse a lo que se probara en el proceso, pero negó aquellos en los que se hizo alusión a la ausencia de responsabilidad disciplinaria del demandante. Pronunciamiento frente a las causales de nulidad El apoderado de la parte demandada afirmó que en la actuación disciplinaria se cumplieron las exigencias legales para adelantar el proceso por el trámite del procedimiento verbal y agregó que al disciplinado se le garantizaron sus derechos.
De igual manera, indicó que sí se demostró el abandono del cargo, en razón a que el demandante se tomó las vacaciones de manera arbitraria, sin haber esperado la expedición del acto que lo autorizara para iniciar su disfrute. El apoderado de la entidad propuso como excepción la caducidad del medio de control, pues afirmó que el acto de ejecución de la sanción disciplinaria se notificó el 10 de enero de 2013 y la solicitud de la conciliación se presentó hasta el 7 de junio de 2013, es decir, por fuera del término legal concedido para atacar la legalidad del acto.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial, en el presente caso, a modo de antecedentes[7]: 1. Saneamiento del litigio y decisión de excepciones El Tribunal Administrativo del Magdalena indicó que no existía vicio alguno que invalidara la actuación. Las partes estuvieron de acuerdo. En lo relacionado con la excepción de caducidad, el Tribunal valoró que no podía prosperar, toda vez que la demanda fue instaurada dentro del término legal, el cual empieza a contarse a partir de la firmeza del acto administrativo por el cual se ejecuta la sanción. Contra esa decisión no se interpuso ningún recurso. 2.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El magistrado ponente fijó el litigio de la siguiente manera: […] se centra en establecer si, los actos administrativos expedidos por la Dirección Control Disciplinario de la Alcaldía de Santa Marta y el alcalde de Santa Marta, por medio de los cuales fue sancionado el (sic) James Franciso Osorio Arango con la destitución en el cargo de profesional Código 2015 y suspensión e inhabilidad en el cargo, están afectados de nulidad por haberse configurado las causales de desviación de poder, falta de motiviación, falsa motivación, incompetencia del funcionario que las profirió y violaciones al debido proceso señalados en la demanda; o si por el contrario, se encuentran ajustados a la Constitucion y a la ley.
Respecto de esta decisión, las partes estuvieron de acuerdo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA En esta etapa del proceso, la apoderada del señor James Francisco Osorio Arango[8] reiteró sus argumentos iniciales. Además, mencionó que las pruebas documentales y testimoniales practicadas evidenciaron que el demandante no abandonó el cargo para las fechas señaladas en los actos demandados, pues se demostró que este realmente se encontraba disfrutando de sus vacaciones.
La entidad demandada, a través de apoderado, presentó un escrito el 4 de noviembre de 2016[9]. Al respecto, el tribunal de primera instancia consideró dicho memorial como alegatos de conclusión, de conformidad con los planteamientos expuestos en la sentencia recurrida[10]. En el referido escrito, la entidad demandada solicitó al Tribunal declarar de manera oficiosa la caducidad de la acción, puesto que, según su criterio, el término de los cuatro meses para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se cuenta a partir de la fecha de notificación del acto que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión sancionatoria.
Al respecto, sostuvo que el conteo del término a partir de la fecha del acto de ejecución de la sanción, únicamente es procedente cuando existe duda de la publicación, notificación o comunicación. El mencionado argumento lo respaldó en la sentencia del 13 de mayo de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro del radicado 11001032500020120002700.
En el presente caso, la apoderada hizo la relación de los actos sancionatorios y su notificación de la siguiente manera: - Decisión sancionatoria de primera instancia: del 31 de julio de 2012. - Decisión sancionatoria de segunda instancia: del 8 de octubre de 2012, notificada el 22 de octubre del mismo año. Señaló que, conforme a la constancia expedida por la Procuraduría 204 Judicial I para Asuntos Administrativos, la radicación de la solicitud de conciliación tuvo lugar el 7 de junio de 2013.
Por ende, si el acto definitivo (decisión sancionatoria de segunda instancia) fue notificado el 22 de octubre de 2012, el demandante tenía hasta el 22 de febrero de 2013 para interponer la demanda. No obstante, la solicitud de conciliación se presentó el 7 de junio de 2013, estando más que superado el término indicado en el artículo 138 del CPACA.
Ahora bien, la apoderada de la entidad expresó que en el evento de no aceptarse el criterio anterior, sino aquel según el cual el término se contabiliza a partir de la notificación del acto de ejecución de la sanción, en todo caso debía procederse a declarar la caducidad, bajo las siguientes consideraciones: - La Resolución 565 del 19 de diciembre de 2012, por la cual se hizo efectiva la sanción se notificó personalmente al disciplinado el 10 de enero de 2013. - La Resolución 001 del 14 de enero de 2013, por medio de la cual se aclara la resolución anterior se notificó el 8 de febrero de 2013.
Este acto adminitrativo, solo tuvo como objeto corregir un yerro intrascendente del contenido de la Resolución 565 del 19 de diciembre de 2013, consistente en un error de transcripción por la inclusión de una palabra más que no modificaba el sentido del acto. De esa manera, a su juicio, debía entenderse que el acto que se tenía en cuenta para contar el término de caducidad era el principal, esto es la Resolución del 19 de diciembre de 2013 y no la resolución de aclaración, la cual conforme al artículo 45 de la Ley 1437 de 2011 «no revive los términos legales para demandar el acto».
Como sustento de su postura, indicó que el Consejo de Estado en sentencia del 22 de septiembre de 2005, proferida por la Sección Cuarta, dentro del radicado 25000-23-27-000-2001-91504-01, precisó que el ejercicio de la facultad de enmendar los errores ariméticos o de transcripción no implica ampliar o prorrogar los plazos para discutir administrativamente la decisión, pues esta se encuentra válidamente proferida desde el momento de su expedición y es oponible desde cuando se notifica a los interesados.
Así las cosas, si la fecha para contar el término de caducidad era el 10 de enero de 2013 (notificación de la Resolución de ejecución de la sanción) los cuatro meses para demandar vencieron el 10 de mayo del mismo año y la solicitud de conciliación se presentó el 7 de junio de 2013, por lo que, en este caso, operó la caducidad del medio de control.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN PRIMERA INSTANCIA El agente del Ministerio Público solicitó acceder a las pretensiones de la demanda o de manera alternativa declarar la nulidad parcial, en el sentido de disponer la modificación de la sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) años, para en su lugar imponer la sancion de suspensión e inhabilidad por dos (2) meses.
Las razones de dicha solicitud fueron las siguientes: - En relación con las ausencias imputadas al demandante, por el primer periodo comprendido entre el 23 al 31 de enero de 2012, aunque se demostró la falta disciplinaria, su calificación no puede ser dolosa. Al respecto, en el actuar del disciplinado se evidenció la convicción errada e invencible de que se le había aceptado el disfrute de sus vacaciones.
En efecto, el hecho de que la resolución que autorizó las vacaciones desde el 6 de febrero de 2012 haya sido expedida hasta el 7 de febrero de ese año, evidencia que la entidad profería los actos con posterioridad a la fecha desde la cual se autorizaba el disfrute. De esa manera, el demandante bien pudo asumir que se le concederían las vacaciones desde el 23 de enero de 2012, por lo que su actuar no podría ser doloso. - Frente a las demás ausencias del señor Osorio Arango se demostró que el servidor público estuvo laborando en dos dependencias de la entidad, toda vez que existió un acuerdo entre los directivos de la Secretaría de Planeación y la Gerencia de Infraestructura para que el demandante sirviera en ambas oficinas. - La entidad demandada desconoció el principio de proporcionalidad y vulneró el derecho a la presunción de inocencia del demandante.
En efecto, las pruebas no fueron valoradas de manera integral, pues no se tuvieron en cuenta aquellos medios probatorios que favorecían al servidor público investigado. Al respecto, se dejaron de analizar algunos aspectos relevantes para la investigación como lo fueron: i) el enfrentamiento que existió entre el disciplinado y la anterior secretaria de Planeación, con quien según el demandante, no pudo seguir trabajando por posibles hechos de corrupción, y ii) el disgusto evidente que generó en la gerente de Infraestructura el deseo del señor Osorio Arango de ejercer sus funciones en la Secretaría de Planeación, por lo que en su afán de castigarlo presentó la queja por abandono del cargo. - Si el demandante se ausentó de la entidad en el mes de enero de 2012, en el peor de los casos, su falta fue cometida a título culposo y, en ese orden de ideas, la sanción que ha debido imponerle la entidad no podía ser otra que la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, al tenor de lo previsto en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. - De esa manera, en el evento de no accederse a las pretensiones de la demanda, se solicitó decretar la nulidad parcial de los actos demandados y modificar la sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) años, para en su lugar imponer la suspensión e inhabilidad especial, la cual, conforme a los criterios del artículo 47 del CDU, daría lugar a un término máximo de dos (2) meses.
SENTENCIA APELADA[11] El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 4 de julio de 2018, declaró la nulidad parcial de los actos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos, en su orden, el 31 de julio de 2012 y el 8 de octubre del mismo año, a través de los cuales se sancionó al señor James Franciso Osorio Arango con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años.
A su vez, se ordenó declarar la nulidad parcial de la Resolución 565 del 19 de diciembre de 2012 por la cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta, así como de la Resolución n.° 001 del 14 de enero de 2013 que aclaró la resolución anterior. En su lugar, dispuso suspender del servicio al señor James Francisco Osorio Arango, del cargo de profesional universitario, código 219, grado 02 de la planta global del Distrito de Santa Marta, por el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de los actos administrativos que ordenaron la destitución. A título de restablecimiento del derecho, el Tribunal ordenó a la entidad demandada, efectuar lo siguiente: - […] el reconocimiento y pago de los sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar, desde la fecha de la ejecución de la suspensión de seis meses hasta el reintegro efectivo del actor al cargo que ocupaba en dicho momento y en los mismos términos de su vinculación o a uno de igual equivalente jerarquía, y además, teniendo en cuenta los aumentos reconocidos y/o decretados periódicamente. - Las sumas reconocidas serán canceladas por la entidad demandada y deberán ser actualizadas de acuerdo con la fórmula establecida por esta corporación […].
Las principales razones de la decisión apelada se resumen a continuación: - La excepción de caducidad de la acción fue desestimada en la audiencia inicial al considerarse que el término de los cuatro meses se debe contar desde la notificación del acto de ejecución de la sanción impuesta, por lo que en el caso analizado la demanda se instauró dentro del término establecido por la Ley.
A juicio del Tribunal, la discusión sobre tal aspecto quedó zanjada en la audiencia inicial, por lo que reiteró los argumentos esbozados en esa oportunidad y agregó que el apoderado de la parte demandada pasó por alto que la Resolución que ejecutó la sanción disciplinaria fue objeto de aclaración mediante la Resolución 001 del 14 de enero de 2013, la cual se notificó el 8 de febrero de 2013, fecha última con la cual se concluyó la actuación disciplinaria y a partir de la cual se inicia el conteo de la caducidad.
Así las cosas, el demandante tenía hasta el 9 de junio de 2013 para presentar la demanda, pero con la solicitud de conciliación elevada el 7 de junio de ese año, interrumpió la caducidad cuando aún le faltaban dos días para que feneciera el término legal. De esa manera, como la constancia de la Procuraduría fue expedida el viernes 9 de agosto de 2013 y la demanda se presentó el lunes 12 de agosto ibidem, no operó la caducidad. - En relación con el abandono del cargo, el Decreto 1950 de 1973 en el artículo 126 dispone que este se produce, entre otros eventos, cuando un empleado sin justa causa, «deje de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos» o «no concurra al trabajo antes de serle concedida autorización para separarse del servicio».
A su vez, la Ley 734 de 2002 señala como falta disciplinaria gravísima el abandono injustificado del cargo, función o servicio (artículo 48, numeral 55). - Por su parte, el artículo 175 ibidem, indica que el procedimiento verbal se aplica para la falta gravísima prevista en el numeral 55 del artículo 48 del CDU, por lo que no le asiste razón al demandante en cuanto a que el trámite debió adelantarse por la vía del proceso ordinario. - La decisión sancionatoria de primera instancia declaró que el demandante incurrió en abandono de cargo por no asistir a laborar sin justificación alguna, durante los días comprendidos del 19 al 31 de enero de 2012 y entre el 10 al 19 de abril de ese mismo año. Sin embargo, al resolverse el recurso de apelación se revocó el cargo respecto del segundo periodo y se confirmó el abandono del cargo por la ausencia del disciplinado del 20 al 31 de enero de 2012. - En lo que concierne a la justificación alegada por el señor James Francisco Osorio, no es cierto que la administración haya incurrido en alguna mora en el trámite de las vacaciones, así como tampoco tiene asidero alguno sostener que la entidad demandada debía notificarle al servidor que no había autorizado el inicio del disfrute para la fecha por él solicitada.
Al respecto, el demandante debía esperar a que se resolviera su petición y no asumir que las vacaciones le habían sido conferidas cuando no mediaba un acto administrativo que le notificara dicha decisión. - No obstante lo anterior, la falta en que incurrió el demandante fue cometida a título de culpa grave y no de dolo como fue calificada por la autoridad disciplinaria.
En efecto, el señor Osorio Arango inició el disfrute de sus vacaciones, que a su juicio se le habían conferido a partir de la fecha por él solicitada, y no esperó a que se expidiera el acto administrativo que las autorizaba. De esa manera, incurrió en una culpa grave por inobservancia del deber objetivo de cuidado que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones. - Conforme a lo previsto en el numeral 9 del artículo 43 del CDU, la sanción a imponer correspondía a la de una falta grave cometida con culpa grave, que para el caso analizado, acorde con los criterios para la graduación de la sanción del artículo 47 ibidem, corresponde a una suspensión por seis (6) meses.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN[12] La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena fue apelada únicamente por la entidad demandada. En cuanto a la sustentación del recurso, el apoderado de la entidad expresó dos causales en la forma en como se explica a continuación. - En lo que se refiere al abandono del cargo.
El apoderado del Distrito de Santa Marta sostuvo que el señor James Francisco Osorio Arango sin esperar a que le expidiera y notificara el acto administrativo que le concedía la vacaciones solicitadas, resolvió iniciar su disfrute a partir del 20 de enero de 2012, por lo que no asistió a su lugar de trabajo sino hasta el 1 de febrero ibidem, cuando se enteró de que las vacaciones le habían sido autorizadas del 6 al 28 de febrero de ese mismo año. Al respecto, indicó que el demandante no aportó alguna justificación por su ausencia al sitio de trabajo entre el 20 y el 31 de enero de 2012, por lo que la inasistencia injustificada superó los tres días que contempla la ley para que se configure el abandono del cargo.
El apoderado de la entidad demandada sostuvo que era inconcebible que un funcionario de casi 20 años de servicio con el ente territorial, que además ostentaba la condición de profesional universitario, desconociera que para poder ausentarse por vacaciones debía esperar la notificación del acto administrativo que así lo autorizara. De la misma manera, afirmó que no era posible que el servidor público desconociera que la ausencia injustificada por tres días o más era una causal para decretar el abandono del cargo.
En el presente asunto ―enfatizó el apelante―, la conducta desplegada por el demandante sí reúne los requisitos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad de que habla la sentencia del Consejo de Estado proferida el 30 de marzo de 2011 dentro del radicado 1931-2008, citada por el a quo. - En lo que respecta a la caducidad. El apoderado explicó que este fue un argumento que se planteó ante la primera instancia, pues se trata de un fenómeno que opera ipso iure o de pleno derecho, por lo que no admite renuncia y debe ser declarado de oficio.
Frente a ello, insistió en que en el presente asunto había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, ya que el término de los cuatro meses para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se contaba a partir de la notificación del acto administrativo de ejecución de la sanción, que en este caso ocurrió el 10 de enero de 2013.
El apoderado explicó que el Tribunal de primera instancia negó la caducidad porque tomó como fecha para contabilizar el término de los cuatro meses el 8 de febrero de 2013, día en que se notificó la resolución que aclaró el acto de ejecución de la sanción. Lo anterior, a su juicio, es contrario a lo previsto en el artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que dicha disposición señala que en ningún caso la corrección de errores formales contenidos en los actos administrativos dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión ni revivirá los términos legales para demandar el acto.
De esa manera, estimó que la consecuencia jurídica de lo previsto en el artículo anterior es que para contabilizar el término de caducidad no se podía tener en cuenta el acto de corrección o simple aclaración, es decir, la Resolución n.° 001 del 14 de enero de 2013, notificada al demandante el 8 de febrero ibidem. Explicó que, al contar los cuatro meses a partir de la fecha de notificación del acto de ejecución, el demandante tenía hasta el 10 de mayo de 2012 (sic) para interponer la demanda, por lo que para la fecha en que se solicitó la conciliación, esto es el 7 de junio de 2013, ya se encontraba vencido el término legal.
AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN[13] El 9 de octubre de 2018, se celebró la audiencia de conciliación prevista en el inciso 4.° del artículo 192 del CPACA. Las dos partes asistieron, pero resultó fallida. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante presentó consideraciones similares a las expuestas tanto en la demanda como en los alegatos de conclusión de primera instancia[14].
Por su parte, la entidad demandada guardó silencio[15]. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA No hubo pronunciamiento del Ministerio Público en esta instancia[16]. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 150 del CPACA[17], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 7 CUESTIÓN PREVIA.
Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado[18], se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.
Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […].
Así, pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los planteamientos del apoderado de la entidad demandada con los que se pretende desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario los cuales, en todo caso, estarán sujetos por virtud de los artículos 320 y siguientes del CGP a los argumentos esgrimidos en la alzada.
2. ASUNTO SOMETIDO A ESTUDIO De conformidad con lo anotado en forma precedente y en atención a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, los problemas jurídicos que debe resolver esta Subsección son los siguientes: - ¿Operó el fenómeno de la caducidad respecto del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor James Francisco Osorio Arango en contra del Distrito de Santa Marta? Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, la Sala deberá declarar la caducidad del medio de control instaurado.
En caso contrario, esto es, que la contestación a dicha pregunta sea negativa, la Subsección tendrá que resolver el siguiente problema: - ¿La sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena debe revocarse porque los actos administrativos disciplinarios mediante los cuales se sancionó al demandante no fueron expedidos de forma irregular, toda vez que la falta disciplinaria endilgada a titulo doloso sí se demostró? 3.1 Primer problema jurídico.
¿Operó el fenómeno de la caducidad respecto del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor James Francisco Osorio Arango en contra del Distrito de Santa Marta? La Sala sostendrá la siguiente tesis: en el presente caso operó la caducidad por cuanto el término para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe contabilizarse a partir de la notificación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, cuando esta determine el retiro temporal o definitivo del servicio.
De esa manera, no es viable extender dicho término a la notificación del acto por el cual se aclaró un error simplemente formal del acto de ejecución, toda vez que con ello no se alteró ni modificó el contenido del acto que materializó la terminación del vínculo laboral. Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas: - La caducidad de los actos administrativos sancionatorios que suponen remoción temporal o definitiva del servicio (3.1.1). - Caso concreto (3.1.2) 3.1.1 La caducidad de los actos administrativos sancionatorios que suponen remoción temporal o definitiva del servicio[19].
El derecho de acceso a administración la justicia no es absoluto y, por ello, su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, la exigencia de que las acciones o medios de control se incoen en forma oportuna, según los términos legalmente consagrados. Por ello, en materia contencioso administrativa se ha contemplado la institución jurídica de la caducidad, que se refiere al término de orden público que tiene el interesado para interponer las acciones o medios que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del ejercicio del derecho de acción. Su finalidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[20].
Lo anterior, a efectos de evitar la incertidumbre que provocaría la facultad irrestricta de ventilar las controversias que se presentan en la sociedad ante la jurisdicción en cualquier momento, lo que de bulto sería atentatorio del principio de seguridad jurídica. De esa manera, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispuso diversos términos de caducidad que se aplican de acuerdo con la naturaleza del medio de control empleado.
En el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 138 del CPACA dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [Negrillas fuera de texto].
La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido al tema en varias ocasiones. Así, por ejemplo, en la sentencia del 13 de mayo de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pronunciamiento que fue citado por el apoderado de la entidad demandada, se decía lo siguiente[21]: (…) si una vez dictado el acto administrativo sancionatorio definitivo; el interesado fue notificado del mismo, es a partir del día siguiente al de la notificación que debe contarse el término caducidad, como bien lo ordena el artículo 136 del C.C.A., cuando prevé que los 4 meses se cuentan a partir de la notificación del acto.
Lo anterior porque es la decisión sancionatoria de única o de segunda instancia, la que resuelve de fondo la situación jurídica del disciplinado, cosa que no ocurre con el acto de ejecución, pues éste último tan solo tiene por objeto materializar la decisión que la autoridad que ejerce el control disciplinario interno previamente ha adoptado, y que ha quedado en firme.
De manera que conocida la decisión disciplinaria definitiva, el interesado debe acatar los términos procesales para acudir ante esta jurisdicción, los cuales, como ya se dijo, son de carácter perentorio, y comienzan a correr desde el día siguiente al de la notificación de aquélla ( ). [Negrillas fuera de texto]. Y en esta providencia, se asumía la siguiente postura: En el evento en que el acto con el que se pone fin a la actuación administrativa sea pasible de los recursos de reposición y de apelación, y éstos hayan sido interpuestos conforme a lo dispuesto en el CCA., la ejecutoria del acto se dará “al día siguiente de la notificación del acto que resuelve tales recursos” y el término de caducidad se contabiliza según el artículo 136.2 del CCA., a partir del día siguiente de la notificación del acto administrativo que resuelve los recursos interpuestos, según sea el caso. [Negrillas fuera de texto].
Como puede verse, además de que las anteriores consideraciones fueron hechas desde el análisis del anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), el inicio del cómputo de término caducidad comenzaba desde la notificación del acto que resolvía el fondo del asunto, el cual, cuando se interponía el recurso de apelación, por ejemplo, era aquella decisión de segunda instancia dentro del proceso disciplinario.
Sin embargo, en el auto del 25 de febrero de 2016, proferido por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, se unificó la jurisprudencia en los siguientes términos: […] Es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario […][22] (Subraya la Sala) Por tanto, la tesis que impera desde aquella providencia de unificación es que cuando exista un acto de ejecución de la sanción disciplinaria, para la contabilización de dicho término, se debe tener en cuenta el acto de la ejecución de la sanción disciplinaria.
Ahora bien, en este otro escenario, en donde lo determinante es el acto de ejecución de la sanción, para la Sala surge un interrogante completamente diferente: ¿el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la fecha del acto de ejecución de la sanción o también debe tenerse en cuenta la notificación de dicho acto? Al respecto, la Subsección observa que la razón del auto de unificación del 25 de febrero de 2016 fue el resolver las dos tesis principales, esto es, si el cómputo comenzaba desde la notificación del acto que resolvía el fondo del asunto (por ejemplo, la decisión de segunda instancia) o si debía tenerse en cuenta el acto que ejecutaba la sanción. Frente a lo anterior, la Sala Plena de la Sección Segunda, en aquella decisión, tuvo en cuenta la tesis relacionada con el último acto ―el de ejecución―, pero sin precisar si bastaba con la sola firma o si también debía estar condicionado a la notificación de aquel.
De hecho y aunque esto no fue un asunto que tenía que ver con el problema jurídico central en aquella decisión, la Sala puede evidenciar que mientras en algunos considerandos se hizo alusión a la notificación del acto de ejecución, en el caso en concreto se dijo que el término comenzaba a computarse a partir del día siguiente del acto de ejecución, esto es, ―agrega la Subsección―, sin explicarse la necesidad o no de notificar dicha decisión. Así, por ejemplo, en la página 11 del auto de unificación se dice que «[…] la notificación del acto de ejecución es el hito inicial para contabilizar el término de caducidad señalado en el artículo 136 del C.C.A». [Negrillas fuera de texto].
Igualmente, en la página 12, se cita una sentencia del 10 de mayo 2001[23], con el siguiente extracto: En efecto, si bien el proceso disciplinario que se adelantó en su contra culminó con dichas providencias, dada la íntima conexidad que guardan con el acto administrativo por el cual se ejecuta la sanción, insistentemente la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la caducidad para interponer la acción contra ellas debe empezarse a contar desde la fecha de notificación de éste último acto». [Negrillas fuera de texto].
Y a renglón seguido, citando la sentencia del 26 de marzo de 1992[24], se lee lo siguiente: En estas condiciones, la Sala estima que debe reexaminarse el criterio esbozado en providencia de mayo 10 de 1991, expediente 3477, según el cual, la caducidad se empezaría a computar, a partir de la notificación que el Ministerio Público realizara de la resolución de imposición de la sanción. [Negrillas fuera de texto].
Hasta aquí no cabe la menor duda de que el auto de unificación no solo se inclinó por la tesis consistente en que para contabilizar el término de la caducidad de la acción ―medio de control, en vigencia del CPACA― debía tenerse en cuenta el acto de ejecución, sino de forma adicional que era necesario su notificación, por ser este «el hito» inicial para efectuar dicho cómputo.
Empero, al resolverse el caso en concreto, la Sala Plena hizo la siguiente aseveración: En los términos del literal a), numeral 2º, del artículo 136 del C.C.A.23 (Decreto 01 de 1984), subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo particular es de 4 meses contados, como se señaló en los acápites que anteceden, a partir del día siguiente al del acto de ejecución de la sanción disciplinaria. [Negrillas fuera de texto].
Como puede verse, un asunto es que la contabilización del término de caducidad empiece a partir del día siguiente del acto de ejecución y otro muy diferente es que dicho cómputo se efectúe a partir del día siguiente de la notificación de este acto de ejecución, a menos que el día de la firma de este acto coincida con aquel en que se haga la aludida notificación. Sobre este particular, la Subsección, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, considera que la tesis adoptada en el auto de unificación, consistente en que el término de caducidad comienza a partir del acto de ejecución, debe entenderse necesariamente con la notificación de dicho acto.
Incuso, podrá considerarse la efectiva comunicación, ya que los actos de ejecución no tienen propiamente contenido decisorio. Para la Sala, lo determinante es la garantía del principio de publicidad, eficacia y debido proceso, con el fin de materializar la oponibilidad frente a los efectos jurídicos que de este se derivan. En síntesis, ello se cumple con la notificación o la comunicación de dichos actos.
Las razones de esta postura son las siguientes: - El auto de unificación del 25 de febrero de 2016 unificó su jurisprudencia para resolver la tensión entre dos tesis contrapuestas. La primera, en cuanto a si el cómputo para la caducidad comenzaba desde la notificación del acto que resolvía el fondo del asunto, o la segunda, si dicho término debía contabilizarse a partir de la notificación ― o comunicación, se agrega― del acto de ejecución. En otras palabras, en el asunto a definir no se planteó como problema la hipótesis de que solo bastaba la expedición del acto de ejecución sin que este fuera notificado. - En los considerandos del auto de unificación del 25 de febrero de 2016, se hizo alusión, de forma inequívoca, al acto de ejecución, pero sin que se desligara de su respectiva notificación, al punto que este crucial aspecto fue denominado «el hito inicial» para contabilizar dicho término. - El auto de unificación del 25 de febrero de 2016 unificó su jurisprudencia a partir de un caso en vigencia del Decreto 01 de 1984.
En ese sentido, lo allí dicho debe interpretarse ahora conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, el cual refiere que «Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel». [Negrillas fuera de texto]. - La única forma en que el administrado tenga conocimiento de la existencia del acto de ejecución de la sanción disciplinaria es precisamente a partir de su notificación. Por ello, el artículo 66 del CPACA preceptúa lo siguiente: «ARTÍCULO
66. DEBER DE NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes». - La mayoría de las autoridades disciplinarias están notificando los actos de ejecución de la sanción y es a partir de esa fecha en que los efectos del correctivo disciplinario tienen lugar[25].
En el presente asunto, se podrá advertir, por ejemplo, que el acto de ejecución fue notificado el 10 de enero de 2013[26], aunque en el artículo 3 del resuelve se dispuso su comunicación. - Si la teleología del auto de unificación del 25 de febrero de 2016 es la interpretación pro homine, no resulta adecuado con dicha postura considerar que el cómputo de la caducidad comienza desde la sola firma del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, sin que este sea notificado o comunicado.
Por el contrario, para rituar de mejor manera dicho postulado, el acto de ejecución debe serle enterado al administrado, tal y como lo pregonan las anteriores normas citadas del CPACA, por lo que es desde ese momento en que debe contabilizarse dicho término, tal y como se advirtió en el auto de unificación, al menos de forma más precisa y contundente en la parte considerativa de dicha providencia. - Conforme a las anteriores consideraciones, no es dable extender el cómputo del término de caducidad más allá de la notificación del acto de ejecución de la sanción, en cuanto es esta la decisión que materializa la terminación del vínculo laboral y por ende la que resulta relevante para el conteo del término de caducidad. 3.1.2 Caso concreto.
Conforme a las precisiones efectuadas de forma precedente, es claro que el cómputo de la caducidad comienza desde la notificación o comunicación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria. No obstante, en el caso analizado el Tribunal de primera instancia contabilizó dicho término a partir de la notificación del acto aclaratorio de la resolución de ejecución de la sanción. En efecto, el acto por el cual se hizo efectiva la sanción disciplinaria ―Resolución n.° 565 del 19 de diciembre de 2012― fue objeto de una aclaración mediante la Resolución 001 del 14 de enero de 2013.
Lo anterior, por cuanto al momento de señalar la fecha de expedición de la Resolución 565, la administración incurrió en un lapsus calami[27], pues consignó lo siguiente: «Dado en Santa Marta a los 19 DIC2012 días del mes de noviembre de 2012». Por ende, y en virtud de la solicitud efectuada por el disciplinado, la adminstración distrital emitió la resolución que aclaró el acto de ejecución, en el sentido de indicar que de conformidad con lo señalado en su encabezado, la fecha de expedición de la Resolución 565 era el 19 de diciembre de 2012.
De esa manera, en el acto aclaratorio se citó el contenido del artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, que reza lo siguiente:
ARTÍCULO
45. CORRECCIÓN DE ERRORES FORMALES. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto.
Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda [Negrilla fuera del texto]. Como puede verse, la corrección de un error simplemente formal, en ningún caso, da lugar a modificar el sentido material de la decisión ni revive los términos legales para demandar, por lo que, en ese orden de ideas, no resulta viable extender el cómputo del término de caducidad a la notificación del acto de aclaración, cuando es claro que con este no se altera el objeto mismo de la decisión, que en este caso corresponde al acto de ejecución de la sanción. Al respecto, conviene resaltar que el acto que materializa la terminación de la relación laboral es el acto de ejecución de la sanción disciplinaria, esto es la Resolución n.° 565 del 19 de diciembre de 2012 y no la Resolución 001 del 14 de enero de 2013.
Así las cosas, le asiste razón al apelante al afirmar que el Tribunal Administrativo del Magdalena ha debido contabilizar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de la notificación de la Resolución n.° 565 del 19 de diciembre de 2012 y no desde la notificación de la Resolución 001 del 14 de enero de 2013.
Esclarecido lo anterior, la Sala observa que en el presente asunto las decisiones principales y el acto de ejecución, con sus respectivas notificaciones, tuvieron lugar en las siguientes fechas: - Decisión sancionatoria de primera instancia: 31 de julio de 2012 - Decisión sancionatoria de segunda instancia: 8 de octubre de 2012, notificada el 22 de octubre del mismo año. - Resolución n.° 565 del 19 de diciembre de 2012, mediante la cual se ejecutó la sanción disciplinaria, notificada el 10 de enero de 2013.
(Aclarada a través de la Resolución 001 del 14 de enero de 2013, la cual se notificó el 8 de febrero de 2013). Si lo anterior es así, y comoquiera que el acto de ejecución de la sanción disciplinaria impuesta al señor James Francisco Osorio Arango está dado por la Resolución n.° 565 del 19 de diciembre de 2012, la cual se notificó el 10 de enero de 2013, el demandante tenía como plazo para presentar la demanda el 10 de mayo del mismo año. Pese a ello, el 7 de junio de 2013, se radicó la solicitud de conciliación, la que como bien se sabe, según lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001[28], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009[29], suspende el término de caducidad.
El 9 de agosto de 2013, se expidió la constancia de haberse agotado el requisito de procedibilidad, por parte de la Procuraduría 204 Judicial I para Asuntos Administrativos y el 12 de agosto del mismo año se presentó la demanda. En esos términos, resulta claro que el plazo con el que contaba el señor James Francisco Osorio Arango para el ejercicio de su derecho corrió entre el 11 de enero de 2013 y 10 de mayo del mismo año, es decir que la parte demandante tenía hasta el 10 de mayo de 2013 para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Comoquiera que la solicitud de conciliación se formuló el 7 de junio de 2013, la caducidad no se interrumpió y, por consiguiente, para la fecha en que se presentó la demanda, esto es, el 12 de agosto de 2013, el término de caducidad se encontraba más que superado. En consecuencia, la Sala constata que en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad, conforme fue alegado por el apelante.
Conclusión: para la fecha en que se presentó la actual demanda, y también para el momento en que se presentó la solicitud de conciliación prejudicial, ya había caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que era titular el señor James Francisco Osorio Arango en contra del Distrito de Santa Marta. Lo anterior por cuanto el término para ejercer dicho medio de control debe contabilizarse a partir de la notificación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, cuando esta determine el retiro temporal o definitivo del servicio.
Así las cosas, no era viable extender dicho término a la notificación del acto por el cual se aclaró un error simplemente formal del acto de ejecución de la sanción, toda vez que con ello no se alteró ni modificó el contenido del acto que materializó la terminación del vínculo laboral, conforme lo indica el artículo 45 del CPACA. Al ser positiva la respuesta al interrogante planteado, esta Subsección está impedida para efectuar un estudio de fondo del asunto, por haber operado el fenómeno de la caducidad.
En efecto, el juez está en el deber de declarar la caducidad cuando evidencie que esta se configuró, pues su ocurrencia acarrea la falta de competencia de la jurisdicción para resolver el fondo del asunto. Al respecto, esta corporación[30] ha sostenido lo siguiente: […] la verificación de la ocurrencia de la caducidad conlleva la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para entrar a conocer el contenido material de las pretensiones de la demanda y, por tanto, ante la ocurrencia de ese supuesto, procede la terminación del proceso y resulta improcedente pronunciarse sobre las pretensiones que -por razón de la caducidad- dejan de estar expuestas al conocimiento del juzgador.
Se afirma lo anterior, teniendo en cuenta que la competencia constituye un principio del derecho fundamental al debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política[31], razón por la cual frente al fenómeno de la caducidad no hay lugar al saneamiento ni a la extensión de la Jurisdicción, en la medida en que los jueces sólo pueden asumir el estudio de la causa petendi en aquellos asuntos que la Ley les asigne resolver[32].
DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Por las razones que anteceden, la Subsección deberá declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor James Francisco Osorio Arango en contra del Distrito de Santa Marta. Condena en costas Esta Subsección[33] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA.
En aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» -CCA- a uno «objetivo valorativo» -CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal [Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura]. e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas [incluidas las agencias en derecho], la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[34], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por tanto, en atención al criterio objetivo valorativo de causación de costas procesales, previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, numeral 4°, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, habrá condena en costas en ambas instancias, a cargo de la parte demandante, toda vez que se revocó la sentencia de primera instancia y la parte demandada actúo en la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 4 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró la nulidad parcial de los actos disciplinarios demandados y ordenó el restablecimiento del derecho.
En su lugar se dispone lo siguiente: - Declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por el señor James Francisco Osorio Arango en contra del Distrito de Santa Marta, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva. En consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.
Segundo: Se condena en costas en ambas instancias a la parte demandante, por lo brevemente expuesto. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Sentencia visible en los folios 603 a 623 del expediente. [2] Folios 1-45, ibidem. La demanda se presentó ante el Juzgado 5.° Administrativo del Circuito de Santa Marta.
Sin embargo, dicho despacho lo remitió por competencia al Consejo de Estado mediante el auto de 17 de septiembre de 2013 (ff. 269-270), coporación que en proveido del 11 de junio de 2014 dipuso su remisión al Tribunal Administrativo del Magdalena (ff. 276-280), donde se admitió la demanda por auto del 17 de junio de 2015 (f.288). [3] «ARTÍCULO 48.
FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: […] 55. El abandono injustificado del cargo, función o servicio. […]» [4] «Artículo 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: […] 2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función. […] 11.
Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales. […]» [5] Folios 265 y 266 del expediente. [6] Folios 297-304 del expediente. [7] Folios 361 a 362 del expediente y conforme al DVD que obra en el folio 1b del expediente. [8] Folios 415 a 432, ibidem. [9] Folios 456 a 464, ibidem. [10] Si bien la Sala pudo evidenciar que el escrito fue presentado de manera extemporánea, el Tribunal Administrativo del Magdalena lo consideró como parte de los alegatos de conclusión. [11] Folios 603-623 del expediente. [12] Folios 647-651 del expediente. [13] Folios 661-662 del expediente. [14] Memoral allegado vía de correo electrónico, visible en el índice 11 de Samai. [15] Conforme a la constancia secretarial que obra en el folio 676, ibidem. [16] Ibidem. [17] CPACA, art. 150: «Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]». [18] C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. [19] Ver sentencia del 16 de julio de 2020, Consejo de Estado, Sección Segunda, Radicación 68001-23-33-000-2014-00744-01 (3357-2016).
C. P. William Hernández Gómez. [20] Ver sentencia del siete (7) de octubre de dos mil diez (2010); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación número: 25000-23-25-000-2004-05678-02(2137-09). Actor: José Darío Salazar Cruz. Demandado: Procuraduría General de la Nación y Congreso de la Republica. [21] Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 11001032500020120002700, [22] Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 25 de abril de 2016, radicación: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). [23] C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [24] C. P. Diego Younes Moreno [25] Otras entidades los comunican. Lo importante, para la Sala, es que los actos de ejecución sean conocidos por el administrado. [26] Folio 86 vto. del expediente. [27] «Error mecánico que se comete al escribir». dle.rae.es [28]
ARTICULO
21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. [29] Artículo 3°.Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. WX_orÁÂÒÓ â ï q² ³ $ _ ç è é Ì û DE5;bn>šóçÞóÞóÞóçó Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. [30] Sentencia del 8 de febrero de 2017.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, radicado 25000233600020120054901 (49098). [31] Artículo 29.C.P. “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio./ En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.
(La negrilla no es del texto). [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 12 de febrero de 2014; radicación 250002326000200137701 (32721), demandantes Integrantes Unión Temporal Bogotá Móvil J.V. Grúas S en C.S., Jaime Hernando Lafourie Vega, Rudecindo Pachón Prieto y Autogrúas Libres Ltda., Fondo de Educación y Seguridad Vial -FONDATT-, acción contractual. [33] C.E., Sec.
Segunda, Subsección A, Sent. 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14), abr. 7/2016. [34] CGP, art. 366. «LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]»