25000-23-42-000-2016-01815-01 — Consejo de Estado

25000-23-42-000-2016-01815-01Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A"Sentencia2020-12-03

Ponente: Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Luz Nelly Piñeros Henao·Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones - Colpensiones

De qué trata

Síntesis: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su criterio en torno al ingreso base de liquidación - IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes: i) al periodo que debe tenerse en cuenta para liquidar el ingreso base de liquidación - IBL de las mismas, y ii) los factores salariales que deben incluirse para dicho efecto. A manera de conclusión, en cuanto al periodo se dispuso que el ingreso base de liquidación - IBL, para aquellas personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, corresponderá al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión; de lo contrario, esto es, si les faltare menos de 10 años, será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. De igual forma, se precisó que los factores salariales que deben incluirse son únicamente (i) aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y (ii) que se encuentren consagrados expresamente en la ley. La pensión de vejez de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores sobre los cuales realizó aportes, descritos en el Decreto 1158 de 1994. No es procedente la reliquidación de la pensión de vejez con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó la afiliada durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en este caso solo son los que se incluyeron por la entidad, a saber, asignación básica, prima de antigüedad, y bonificación por servicios. No obstante, se advierte que la Resolución GNR 1781 del 07 de enero de 2014, reliquidó la prestación tomando como base un monto del 77.71% y con los ingresos de toda la vida laboral de la actora (15 de septiembre de 1975 al 16 de septiembre de 2012) conforme lo dispuesto en la Ley 797 de 2003 por haber cotizado más de 1250 semanas, lo cual resultó más favorable para ésta, ya que tomó en cuenta un monto superior y todas las cotizaciones que realizó al sistema como empleada pública, las cuales aumentaron la cuantía de la pensión inicialmente reconocida a ésta como se desprende de los actos administrativos obrantes en el expediente. Esto, con la precisión de que no habrá lugar a desmejorar la pensión de vejez de la actora, comoquiera que no puede hacerse más gravosa la situación pensional de quien se entiende acudió a esta jurisdicción con la intención de que le fuere mejorada en beneficio a sus intereses. Por consiguiente, se dejará incólume la decisión contenida en la Resolución GNR 1781 del 07 de enero de 2014.

PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Reliquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Régimen de transición Ley 33 de 1985 / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE 28 DE AGOSTO DE 2018 - Reglas y subreglas / IBL SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN - Setenta y cinco por ciento de todos los factores devengados durante los diez últimos años de servicio sobre los cuales haya realizado aporte / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Beneficiario / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Reconocida tomando como base un monto del setenta y siete punto setenta y uno por ciento de los ingresos de toda la vida laboral de la actora / DESMEJORA PENSIONAL - No puede hacerse más gravosa la situación pensional / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL - Improcedente, se mantiene la tasa del setenta y siete punto setenta y uno por ciento reconocida La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su criterio en torno al ingreso base de liquidación - IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes: i) al periodo que debe tenerse en cuenta para liquidar el ingreso base de liquidación - IBL de las mismas, y ii) los factores salariales que deben incluirse para dicho efecto.

A manera de conclusión, en cuanto al periodo se dispuso que el ingreso base de liquidación - IBL, para aquellas personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, corresponderá al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión; de lo contrario, esto es, si les faltare menos de 10 años, será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.

De igual forma, se precisó que los factores salariales que deben incluirse son únicamente (i) aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y (ii) que se encuentren consagrados expresamente en la ley. La pensión de vejez de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores sobre los cuales realizó aportes, descritos en el Decreto 1158 de 1994.

No es procedente la reliquidación de la pensión de vejez con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó la afiliada durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en este caso solo son los que se incluyeron por la entidad, a saber, asignación básica, prima de antigüedad, y bonificación por servicios.

No obstante, se advierte que la Resolución GNR 1781 del 07 de enero de 2014, reliquidó la prestación tomando como base un monto del 77.71% y con los ingresos de toda la vida laboral de la actora (15 de septiembre de 1975 al 16 de septiembre de 2012) conforme lo dispuesto en la Ley 797 de 2003 por haber cotizado más de 1250 semanas, lo cual resultó más favorable para ésta, ya que tomó en cuenta un monto superior y todas las cotizaciones que realizó al sistema como empleada pública, las cuales aumentaron la cuantía de la pensión inicialmente reconocida a ésta como se desprende de los actos administrativos obrantes en el expediente.

Esto, con la precisión de que no habrá lugar a desmejorar la pensión de vejez de la actora, comoquiera que no puede hacerse más gravosa la situación pensional de quien se entiende acudió a esta jurisdicción con la intención de que le fuere mejorada en beneficio a sus intereses. Por consiguiente, se dejará incólume la decisión contenida en la Resolución GNR 1781 del 07 de enero de 2014.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1990 / LEY 33 DE 1985 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., tres (03) de diciembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-01815-01(2160-19) Actor: LUZ NELLY PIÑEROS HENAO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE VEJEZ. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / LEY 1437 DE 2011. I. ASUNTO La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], que negó las súplicas de la demanda. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda[2]. 2.1.1. Pretensiones. La actora, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[3], solicitó declarar la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 394356 del 4 de diciembre de 2015, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de vejez; la Resolución No. VPB 8152 del 17 de febrero de 2016 por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la anterior resolución. Como consecuencia de estas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho: (i) reliquidar la pensión teniendo en cuenta para su cálculo el promedio del 75% de todos los factores devengados por todo concepto en el último año de servicio, incluyendo el IBL mensual los valores en sus correctas proporciones de los siguientes factores asignación básica, prima de antigüedad, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y cualquier otro emolumento que la actora haya recibido en ese periodo como contraprestación a sus servicios, efectiva a partir del 17 de septiembre de 2012; ii) liquidar y pagar las diferencias entre lo que se ha venido cancelando por concepto de la resolución que reconoce inicialmente la pensión y lo que se determine pagar en la sentencia; iii) pagar las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor; iv) dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 numeral 2ª del CPACA; v) pagar a la demandante los intereses moratorios conforme al numeral 4º del artículo 195 del CPACA; vi) dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 numeral 2º del CPACA; y vii) condenar en costas y agencias en derecho. 2.1.2.

Hechos. La demandante, a través de apoderado, señaló como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: 1. Señaló que la actora laboró al servicio del Estado como empleada pública por un tiempo superior a 20 años en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi- IGAC desempeñando como último cargo el de profesional especializado código 2028 grado 16. 2.

El Instituto de Seguro Social- ISS[4] mediante Resolución No. 037190 del 18 de octubre de 2011 reconoció una pensión de jubilación a favor de la actora en cuantía de $2.246.018,oo para el año de 2011 condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio, la cual no tuvo en cuenta la totalidad de los salarios devengados en el último año de servicios. 3.

Colpensiones[5] mediante la Resolución No. GNR 1781 del 7 de enero de 2014 reconoció el pago de una pensión de vejez en favor de la demandante determinando un valor de cuantía de pensión en la suma de $2.453.978,oo, a partir del 17 de septiembre de 2012, la cual no tuvo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 4.

La demandante solicitó la reliquidación de su pensión el 1º de octubre de 2015 con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, la cual fue resuelta de manera negativa por la entidad demandada mediante Resolución GNR 394356 del 4 de diciembre de 2015. 5. El 10 de diciembre de 2015, la actora interpuso recurso de apelación, la cual fue resuelta por la Resolución No. VBP 8152 del 17 de febrero de 2016 confirmando en todas sus partes la Resolución GNR 394356 del 4 de diciembre de 2015. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación. Como normas vulneradas citó los artículos 2, 13, 25, 48, 49, y 58 de la Constitución Política; artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo; Leyes 57 y 153 de 1887; Ley 4º/66, Decreto 1945/78, Decreto 3135/68, 1848/68; Ley 33 y 62 de 1985; artículo 36 y 288 de la Ley 100 de 1993; Decreto 1158/94 y 2143 reglamentario de la Ley 100 de 1993.

En el concepto de violación explicó que, el Decreto 1158 de 1994 reglamentario de la Ley 100 de 1993 es interpretado erróneamente por la entidad demandada al hacerlo extensivo al caso, pues no es necesario recurrir a éste, ya que solo cobija a los trabajadores que se encuentran bajo el régimen de la Ley 100 de 1993 para realizar la liquidación de la pensión de las personas amparadas por el régimen de transición. 2.2.

Contestación de la demanda[6]. Colpensiones, por intermedio de apoderado, se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda, para lo cual indicó que el monto de una mesada pensional es el porcentaje, es decir el 75% según la Ley 33 de 1985 al que se le aplica el Ingreso Base de Liquidación para obtener el valor de la mesada pensional.

Por lo tanto, el régimen de transición contempla únicamente el monto y en consecuencia, el IBL se rige por la Ley 100. Así las cosas, el Ingreso Base de Liquidación de los afiliados al Instituto se Seguros Sociales beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no se rige por las normas anteriores, sino por dicha reglamentación. Por último, formuló las excepciones que denominó (i) cobro de lo no debido;

(ii) prescripción; (iii) buena fe; (iv) genérica e (ii) inexistencia del derecho reclamado. 2.3. Trámite en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, que se llevó a cabo el 14 de noviembre de 2017[7], advirtió que (i) no existían irregularidades o vicios y, por tanto, se declaró saneado el proceso;

(ii) frente a las excepciones previas señaló que las propuestas por la entidad son de mérito por lo que las resolvería en el estudio de fondo del asunto; y (iii) fijó el litigio consistente en: «Si la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta el 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios» Así mismo, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes, y se prescindió de la audiencia de pruebas, y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaron de conclusión. 2.4.

La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 28 de junio de 2018[8], negó las pretensiones de la demanda, al colegir que conforme al acatamiento de la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional debe entenderse que el alcance del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, no cobija la manera como debe ser calculado el Ingreso Base de Liquidación (IBL), por tanto debe aplicarse lo que sobre este punto determinaron los artículos 21 y 36 de dicha ley, y los factores salariales a reconocerse son los determinados por dicha disposición y los enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 2.5.

Recurso de apelación. La demandante, por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación[9] en contra de la decisión de primera instancia, al señalar que la interpretación de la Corte Constitucional ha dado alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de liquidar las pensiones de aquellos empleados públicos beneficiarios de dicho régimen de transición ha sido restrictiva, generando posiciones e interpretaciones encontradas en los operadores judiciales de lo contencioso administrativo como se observa en la motivación de la sentencia que niega las pretensiones del presente medio de control.

Sin embargo, señaló que el Consejo de Estado ha manifestado su criterio invariable sostenido unánimemente por más de 20 años, sobre la forma y los factores a tener en cuenta para el cálculo del monto pensional, en el que dispone que los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los que se aplica la Ley 33 de 1985 deberán calcularse con el promedio del 75% de todos los factores devengados y certificados en el último año de servicios.

Indicó que no se tengan en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013, SU- 230 de 2015 y SU- 395 de 2017, y en consecuencia se revoque el fallo impugnado y se accedan a las pretensiones de la demanda, esto es reliquidar la pensión de la demandante calculando el IBL con el promedio del 75% de la totalidad de los factores de salario devengados y certificados en el último año de servicios. 2.6.

Trámite en segunda instancia. Por autos de 14 de junio de 2019[10] y 31 de julio 2019[11], este Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia, respectivamente. La parte demandante[12] insistió que los servidores públicos en régimen de transición les asiste el derecho que su pensión se les liquide con la aplicación integral de las reglas contenidas en el régimen al que se encontraban vinculadas con anterioridad al 1º de abril de 1994.

Así mismo, se solicitó que si se acogen los criterios de la sentencia del 28 de agosto de 208, no se condene en costas ni agencias en derecho a la demandante. La parte demandada[13] indicó que si bien la actora es beneficiara del régimen de transición, de conformidad con la liquidación efectuada para el cálculo de la prestación económica, la entidad demandada aplicó la norma que le era más favorable, es decir la Ley 797 de 2003, por cuanto arrojaba una mesada pensional mayor en comparación con las demás normas.

Así mismo, hizo referencia a la sentencia de unificación de esta Corporación del 28 de agosto de 2018. El Ministerio Público guardó silencio[14]. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150[15] de la Ley 1437 de 2011. 3.2.

Problema Jurídico. Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la demandante tiene o no derecho, a la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios, por ser beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.3.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.3.1. Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 - IBL de las pensiones de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El Congreso de la República a través de la Ley 100 de 1993 creó el sistema general de pensiones, a través del cual unificó los regímenes anteriores, los cuales quedaron abolidos con la entrada en vigencia de dicha normativa.

Sin embargo, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993, con la intención de proteger a aquellos trabajadores que se encontraban próximos a pensionarse bajo regímenes pensionales vigentes para ese momento. Sobre el particular, se advierte que respecto a la aplicación del mencionado régimen de transición, específicamente en cuanto al periodo de liquidación y los factores para establecer el ingreso base de liquidación - IBL, surgieron diferentes interpretaciones, entre ellas, esta Sección en sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010[16] consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación - IBL de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, al estimar que debían tenerse en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa por el servicio y no solamente los descritos en dicha normativa.

Posteriormente, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, concluyó que el ingreso base de liquidación - IBL no fue un aspecto sometido a la transición y, por ende, debía calcularse de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 36, inciso 3.°, y 21 de la Ley 100 de 1993.

Para ello, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Finalmente, en la sentencia de 28 de agosto de 2018[17], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el ingreso base de liquidación - IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Posición que deberá aplicarse con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»[18]. Pues bien, las reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas en dicha providencia son las siguientes: «92.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.

El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.

(Negrilla de la Sala). De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su criterio en torno al ingreso base de liquidación - IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes: i) al periodo que debe tenerse en cuenta para liquidar el ingreso base de liquidación - IBL de las mismas, y ii) los factores salariales que deben incluirse para dicho efecto.

A manera de conclusión, en cuanto al periodo se dispuso que el ingreso base de liquidación - IBL, para aquellas personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, corresponderá al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión; de lo contrario, esto es, si les faltare menos de 10 años, será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.

De igual forma, se precisó que los factores salariales que deben incluirse son únicamente (i) aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y (ii) que se encuentren consagrados expresamente en la ley. 3.4. Caso concreto. Se procede a aplicar las reglas señaladas, al presente caso: | REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

No obstante, se advierte que la Resolución GNR 1781 del 07 de enero de 2014, reliquidó la prestación tomando como base un monto del 77.71% y con los ingresos de toda la vida laboral de la actora (15 de septiembre de 1975 al 16 de septiembre de 2012) conforme lo dispuesto en la Ley 797 de 2003 por haber cotizado más de 1250 semanas, lo cual resultó más favorable para ésta, ya que tomó en cuenta un monto superior y todas las cotizaciones que realizó al sistema como empleada pública, las cuales aumentaron la cuantía de la pensión inicialmente reconocida a ésta como se desprende de los actos administrativos obrantes en el expediente.

Esto, con la precisión de que no habrá lugar a desmejorar la pensión de vejez de la actora, comoquiera que no puede hacerse más gravosa la situación pensional de quien se entiende acudió a esta jurisdicción con la intención de que le fuere mejorada en beneficio a sus intereses. Por consiguiente, se dejará incólume la decisión contenida en la Resolución GNR 1781 del 07 de enero de 2014.

Así las cosas, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. 3.5. Decisión de segunda instancia En el presente asunto se confirmará la sentencia impugnada, que negó las pretensiones de la demanda. 3.6. De la condena en costas en segunda instancia. En lo referente a la condena en costas, es necesario tener en cuenta que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación de 04 de agosto de 2010, la cual, se varió con posterioridad y en el transcurso de este proceso, por las providencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 2018, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no debe imponerse condena en costas a la parte actora, pues ello sería consecuencia del cambio de criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones dentro del proceso promovido por la señora Luz Nelly Piñeros Henao en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia, de acuerdo con las consideraciones expresadas en este fallo.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del tres (03) de diciembre de dos mil veinte (2020). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Sección Segunda, Subsección “B” con ponencia del magistrado Luis Gilberto Ortegón Ortegón. [2] Folios 33-44. [3] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [4] En adelante ISS [5] En adelante Colpensiones. [6] Folios 54-68. [7] Folios 105-110. [8] Folios 113-121. [9] Folios 130-138. [10] Folio 144. [11] Folio 150. [12] Folios 155-157. [13] 158-166 [14] Folio 168. [15] « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]». [16] Sentencia proferida dentro del proceso radicado No. 25000232500020060750901.

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [17] Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01. [18] La anterior decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.

Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso que « […] el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» [19] Información verificada con la copia de la cedula de ciudadanía que obra a folio 32. [20] Información que se extrae la certificación expedida por la coordinadora de talento humano del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que obra a folio 30 del expediente.

Al respecto, se resalta que no se encuentra en discusión los tiempos que la entidad demandada tuvo en cuenta para efectos de reconocer la pensión de vejez de la actora. [21] Ibidem. [22] Tal como consta en la certificación de salarios expedida por la coordinadora de Talento Humano del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, donde se evidencia la relación de los emolumentos devengados por la demandante en el último año de servicio. [23]Si bien no se aportó prueba de los factores sobre los cuales la demandante realizó aportes para seguridad social y especialmente para pensión durante los 10 años previos al reconocimiento de su pensión, no se controvierte que la entidad en la que laboró se encontraba sometida al imperio de la Ley y que atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos frente a los que se realizaron las correspondientes cotizaciones. [24] Folios 6-8. [25] Día siguiente al retiro definitivo del servicio oficial. [26] Del 15 de septiembre de 1975 al 16 de septiembre de 2012. [27]Información que se desprende de la Resolución No. 037190 del 18 de octubre de 2011. [28]Información que se desprende de las Resolución No. GNR 1781 del 07 de enero de 2014.