CESANTÍAS - Sanción moratoria / DOCENTES OFICIALES - Gozan de todos los elementos propios de un empleado público / CESANTÍAS DOCENTES OFICIALES - Aplicación de la Ley 244 de 1995 / SANCIÓN MORATORIA - Un día de salario por cada día de retraso en el pago de las cesantías / SANCIÓN MORATORIO LEY 244 DE 1995 - No se ubica dentro de los derechos ciertos e irrenunciables / SANCIÓN MORATORIA - Causada / CONDONACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA POR MEDIO DE ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS - Procedente ya que no es un derecho cierto De conformidad con lo definido por la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 18 de julio de 2018, el cargo de docente oficial comprende todos los elementos propio de un empleo público y, en tal medida, se trata de auténticos servidores públicos sujetos a las disposiciones de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
La providencia de unificación en cita concluyó que la naturaleza del cargo de docente comprende todos los elementos propio de un empleo público y, en tal medida, se trata de auténticos servidores públicos sujetos a las disposiciones de la Ley 244 de 1995. Que la Ley 244 de 1995 previó, en el parágrafo de su artículo 2, la procedencia de la sanción por la tardanza en el pago de la prestación social de cesantías, parciales o definitivas, a cargo de la entidad pública responsable de su reconocimiento y pago, para quienes ostentan la calidad de servidores públicos.
La sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías, prevista en la Ley 244 de 1995, no comporta un derecho, prerrogativa o acreencia derivada de la relación laboral, no está encaminada a compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo, y no posee connotaciones resarcitorias de perjuicios. Así, no se ubica en el plano de los derechos ciertos e irrenunciables, circunstancia que posibilita su disposición por parte del trabajador e, incluso, su negociación y condonación en el marco de acuerdos de reestructuración de pasivos, como se desarrollará mas adelante.
Por disposición de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, la entidad territorial contaba con un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir de la firmeza del acto administrativo que ordenó la liquidación de las cesantías definitivas de la demandante, para efectuar el pago correspondiente. De conformidad con los hechos acreditados en el sub lite, que se acaban de describir, y teniendo en cuenta que no obra en el plenario prueba del acto administrativo que ordenó la referida liquidación, como tampoco de su notificación y ejecutoria, la Sala estima válido, para el caso concreto, efectuar el cómputo de 45 días indicado en la norma, a partir del día hábil siguiente a la expedición de la liquidación definitiva de las cesantías, producido el 30 de diciembre de 2003 según se indicó. Así, el plazo con el que contaba el municipio de Ayapel para la consignación de las cesantías corrió entre el 31 de diciembre de 2003 y el 4 de marzo de 2004 y, en tanto el pago definitivo de dicha prestación tuvo lugar el 27 de abril de 2015, se concluye que la entidad territorial demandada, en principio, incurrió en mora, sancionable con un día de salario por cada día de retardo, durante el lapso comprendido entre el 5 de marzo de 2004 y el 27 de abril de 2015.
La sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías, prevista en la Ley 244 de 1995, no comporta un derecho, prerrogativa o acreencia derivada de la relación laboral, no está encaminada a compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo, y no posee connotaciones resarcitorias de perjuicios. En esa medida, en tanto no se ubica en el plano de los derechos ciertos e irrenunciables, era jurídicamente válida su negociación por parte del trabajador y su condonación en el marco de un acuerdo de reestructuración de pasivos, como sucedió en el caso que nos atañe. En ese orden, forzoso resulta concluir que a la demandante no le estaba dado reclamar por vía judicial el pago de una acreencia que fue formalmente condonada por virtud del acuerdo de reestructuración de pasivos del que hizo parte.
FUENTE FORMAL: LEY 50 DE 1990 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00295-01(4332-18) Actor: YENY MIRLEY RAMÍREZ VILLERA Demandado: MUNICIPIO DE AYAPEL - CÓRDOBA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: SANCIÓN MORATORIA DE CESANTÍAS (DEFINITIVAS). SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 O-433-2020. ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 25 de agosto de 2015 | |Tribunal Administrativo de Córdoba | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 5 de | |abril de 2018 | |Resolutiva de la sentencia: negó las pretensiones. | Pretensiones[1] 1.
Declarar la nulidad del acto administrativo presunto, generado por el silencio negativo ante la solicitud elevada el 29 de noviembre de 2006, que perseguía el pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995. 2. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada reconocer y pagar a la demandante la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, que consiste en un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías, contados a partir de los 65 días siguientes a la radicación de la solicitud de pago, efectuada el 29 de noviembre de 2006. 3.
Así mismo, ordenar a la entidad demandada pagar los ajustes de valor a que haya lugar, con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria que se reconozca en la sentencia. Supuestos fácticos relevantes indicados en la demanda[2] 1. La demandante laboró al servicio del ente territorial demandado, en calidad de docente, entre el 1.º de enero de 2001 y el 30 de diciembre de 2002. 2.
Por medio de acto administrativo del 30 de diciembre de 2003, el demandado liquidó y reconoció las cesantías definitivas a la demandante. 3. El 29 de noviembre de 2006 la demandante radicó ante el municipio enjuiciado solicitud de pago de las acreencias laborales liquidadas mediante el acto administrativo antes mencionado y, adicionalmente, el pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, petición que no fue respondida. 4.
El 29 de mayo de 2009, la Dirección General de Apoyo Fiscal expidió la Resolución 1417, por medio de la cual se aceptó la solicitud de Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del municipio de Ayapel, en aplicación de la Ley 550 de 1999, y el 29 de noviembre de 2009 fue firmado dicho acuerdo. 5. El 25 de agosto de 2009 la demandante solicitó ser incluida en el listado de acreedores del municipio de Ayapel. 6.
Mediante Resolución 00074 de 2014, la entidad territorial demandada ordenó el pago de las cesantías definitivas adeudadas a la demandante, dineros que fueron consignados finalmente el 27 de abril 2015. 7. El pago de las cesantías antedicho no se produjo dentro de los 45 días a los que se refiere la Ley 244 de 1995, de manera que a la demandante le asiste el derecho a que le sea reconocida la sanción moratoria allí consagrada, que en su caso equivale a 2232 días de retardo.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[3] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[4] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[5]: «[…] El objeto del litigio se contrae a determinar si la señora YENY MIRLEY RAMIREZ VILLERA, tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías de conformidad con lo establecido en la Ley 244 de 1995, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de sus cesantías, con los ajustes a que haya lugar de conformidad con lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1537 de 2011. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.
SENTENCIA APELADA[6] A través de sentencia proferida el 5 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Córdoba negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, señaló que el municipio de Ayapel suscribió el acuerdo de reestructuración de pasivos el 26 de noviembre de 2009 y que la demandante, en su calidad de acreedora del ente territorial, hizo parte de dicho proceso de reestructuración. Así, continuó, las acreencias laborales con relación a la demandante fueron debidamente incluidas en el inventario de pasivos, y por lo tanto la señora Ramírez Villera renunció de manera expresa a la indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995.
En segundo lugar, indicó que el Consejo de Estado en sentencia del 20 de abril de 2017, dispuso que la condonación establecida en el acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Ayapel sólo se predica de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. En ese sentido, concluyó que no estaban llamados a prosperar los argumentos de la demanda, y en consecuencia resolvió: i) negar las pretensiones y ii) abstenerse de condenar en costas a la demandante.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante[7], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, como se resume a continuación: Señaló que la suscripción del acuerdo reestructuración de pasivos por parte suya, producida en el año 2009, fue muy posterior a la radicación ante el municipio de Ayapel de la solicitud del pago de la sanción moratoria reclamada (29 de noviembre de 2006), lo que significa que el municipio debió reconocer y pagar esta acreencia preexistente en el marco del referido acuerdo de reestructuración de pasivos.
Sostuvo que en el sub lite se encuentra acreditado que las cesantías definitivas fueron liquidadas el 30 de diciembre de 2003, que el 26 de noviembre de 2006 se solicitó el pago de la sanción moratoria correspondiente y que sólo hasta el 27 de abril de 2015 fueron consignadas de manera definitiva tales cesantías, de manera que el plazo contenido en la Ley 244 de 1995 se superó con creces, lo que la hace acreedora a que por vía judicial le sea reconocida la sanción moratoria que reclama.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Público[8] solicitó se confirme la sentencia impugnada, por cuanto la sanción moratoria no constituye un derecho laboral cierto e irrenunciable sino una penalidad, aunado al hecho de que en el acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito entre el municipio de Ayapel y sus acreedores, la demandante aceptó condonarla y renunció expresamente a iniciar acciones judiciales para su cobro.
Las partes demandante y demandada no se pronunciaron en esta etapa procesal, según consta a folio 159. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.
Problemas jurídicos De conformidad con los motivos de disenso expuestos en el recurso de apelación, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Es viable para los docentes oficiales reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995? 2. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de dicha sanción moratoria? 3.
¿Se encuentra acreditada en el sub lite la causación de la sanción por la mora en el pago de las cesantías definitivas a la demandante? En caso afirmativo, 4. ¿Es viable para la demandante reclamar por vía judicial el cobro de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, en el marco del acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito entre el municipio de Ayapel y sus acreedores? Primer problema jurídico ¿ Es viable para los docentes oficiales reclamar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con lo definido por la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 18 de julio de 2018[9], el cargo de docente oficial comprende todos los elementos propio de un empleo público y, en tal medida, se trata de auténticos servidores públicos sujetos a las disposiciones de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Sea lo primero precisar que si bien no fue objeto de controversia en el sub lite, la calidad que detenta la demandante como docente oficial exige para la Subsección efectuar algunas consideraciones en torno a la aplicabilidad de la Ley 244 de 1995 para dichos servidores públicos, como presupuesto relevante para el análisis del marco normativo de la sanción moratoria que se reclama en la demanda.
Así pues, como se indicó previamente, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 18 de julio de 2018, en la que sentó la línea de interpretación y aplicación jurisprudencial, entre otros aspectos, sobre la naturaleza del empleo de docente del sector oficial y de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías, así como sobre el momento en que dicha sanción es exigible y la viabilidad o no del reconocer indexación sobre su valor.
En lo que atañe a los aspectos que resultan relevantes para desatar la alzada, la providencia de unificación en cita concluyó que la naturaleza del cargo de docente comprende todos los elementos propio de un empleo público y, en tal medida, se trata de auténticos servidores públicos sujetos a las disposiciones de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Así lo puntualizó la Corporación: «[…] 81. Con fundamento en lo expuesto, para la Sección Segunda los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley. […]».
(Negrillas del texto original) En segundo lugar, se tiene que la Ley 244 de 1995 previó, en el parágrafo de su artículo 2, la procedencia de la sanción por la tardanza en el pago de la prestación social de cesantías, parciales o definitivas, a cargo de la entidad pública responsable de su reconocimiento y pago, para quienes ostentan la calidad de servidores públicos, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 2o.
La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» (Subrayas de la Subsección) Posteriormente, la norma en comento fue subrogada por la Ley 1071 de 2006, que contempló como sujetos beneficiarios de la sanción por mora a los servidores públicos al indicar en el ámbito de aplicación de su articulado que «Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.» (Subrayas fuera del texto original) En consecuencia, los docentes oficiales se encuentran englobados por la categoría de servidores públicos y, por ende, resulta forzoso concluir que la sanción por mora de que tratan las normas referenciadas, ampara el derecho que les asiste a percibir de manera oportuna las cesantías de la que son acreedores.
Segundo problema jurídico ¿Cuál es naturaleza jurídica de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con el marco normativo que complementa y desarrolla la Ley 244 de 1995, y en armonía con lo definido por la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías no comporta un derecho, prerrogativa o acreencia derivada de la relación de trabajo o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley, sino que se trata de una penalidad de carácter económico que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía. Claro como se encuentra que los docentes también ostentan la calidad de servidores públicos, y que en tal sentido les es aplicable la sanción por mora regulada por la Ley 244 de 1995, es preciso referirnos a la manera en que dicha sanción se encuentra desarrollada por el ordenamiento jurídico.
Así, se tiene que la Ley 1071 de 2006, que adicionó y modificó la norma en comento, reguló el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, previó las sanciones derivadas de su incumplimiento y fijó los términos para su cancelación, reiterando los parámetros respecto de los cuales se entiende configurada la mora en el pago de las cesantías solicitadas: «ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» (Subrayas propias) Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 al definir el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado(a), hizo eco en la subsección 2, de los términos generales de respuesta a dicha solicitud contenidos en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 al siguiente tenor: «ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22.
Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.23. Gestión de la entidad territorial en las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La entidad territorial certificada en educación, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación en debida forma de la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberá elaborar un proyecto de acto administrativo que resuelva el requerimiento.
Dentro del mismo término indicado en el inciso anterior, la entidad territorial deberá subir y remitir a través de la plataforma dispuesta para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la fiduciaria.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.24. Gestión a cargo de la sociedad fiduciaria en las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La sociedad fiduciaria, dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo del proyecto de acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, deberá impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión. Dentro del mismo término indicado en el inciso anterior, la sociedad fiduciaria deberá digitalizar y remitir a la entidad territorial certificada en educación la decisión adoptada, a través de la plataforma dispuesta para tal fin.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Elaboración del acto administrativo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. La entidad territorial certificada en educación, dentro de los 5 días hábiles siguientes al recibo, por parte de la sociedad fiduciaria, del documento que contiene la aprobación o la desaprobación del proyecto de acto administrativo, deberá expedir el acto administrativo definitivo que resuelva la solicitud de reconocimiento de cesantías.
Si la entidad territorial certificada en educación tiene objeciones frente al resultado de la revisión de que trata el artículo anterior, podrá presentar ante la sociedad fiduciaria las razones de su inconformidad, dentro de los 2 días hábiles siguientes contados desde la recepción del documento que contiene la aprobación o desaprobación del proyecto de acto administrativo.
La sociedad fiduciaria contará con 2 días hábiles para resolver las observaciones propuestas por la entidad territorial certificada en educación, contados desde la recepción del documento que contiene las objeciones del proyecto. La entidad territorial certificada en educación, dentro del día hábil siguiente contado desde la recepción de la respuesta a la objeción, debe expedir el acto administrativo definitivo.
En cualquier caso, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir en la plataforma dispuesta por la sociedad fiduciaria, el acto administrativo digitalizado.
PARÁGRAFO. Bajo ninguna circunstancia, los términos previstos en los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo podrán ser entendidos como una ampliación del plazo señalado en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. En todos los casos, las solicitudes de que trata este artículo deberán resolverse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su radicación completa por parte del peticionario.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes.» Ahora bien, la sanción por mora en el pago de las cesantías, parciales o definitivas, se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de dicha prestación social, en favor del servidor público, de manera que su propósito se orienta a procurar el pago oportuno de la prestación y no a resarcir o indemnizar al trabajador por los perjuicios derivados de ese retardo.
Así lo señaló la Sección Segunda en la providencia de unificación pluricitada, en los siguientes términos: «[…] 182. Visto lo anterior, es preciso concluir que la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías, es una sanción o penalidad cuyo propósito es procurar que el empleador reconozca y pague de manera oportuna la mencionada prestación, más no mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que la representa y con ella, la capacidad para adquirir bienes y servicios o lo que la ley disponga como su propósito. 183.
Desde la óptica del empleado, si bien la sanción moratoria representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca el pago de las cesantías; ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar, puesto que su propósito es procurar el pago oportuno de la prestación social, razón por la cual, no es posible hablar que estamos ante un derecho o una acreencia derivada de la relación de trabajo o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley. 184.
De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario, y en ese panorama concluir que se trata de un derecho; pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público. 185.
En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo. […].» (Negrillas del texto original, subrayas de la Sala) De esa suerte, la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías, prevista en la Ley 244 de 1995, no comporta un derecho, prerrogativa o acreencia derivada de la relación laboral, no está encaminada a compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo, y no posee connotaciones resarcitorias de perjuicios.
Así, no se ubica en el plano de los derechos ciertos e irrenunciables, circunstancia que posibilita su disposición por parte del trabajador e, incluso, su negociación y condonación en el marco de acuerdos de reestructuración de pasivos, como se desarrollará mas adelante. Tercer problema jurídico ¿Se encuentra acreditada en el sub lite la causación de la sanción por la mora en el pago de las cesantías definitivas a la demandante? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: la entidad territorial demandada incurrió en mora en el pago de las cesantías definitivas a la demandante, sancionable con un día de salario por cada día de retardo, durante el lapso comprendido entre el 5 de marzo de 2004 y el 27 de abril de 2015.
En el caso que nos ocupa, la demandante laboró para el municipio de Ayapel entre los años 2001 y 2002, en calidad de docente provisional de tiempo completo y de manera contínua, por espacio de 1 año, 6 meses y 5 días[10]. El jefe de la División de Bienes y Recursos Humanos del municipio de Ayapel expidió la liquidación definitiva de las prestaciones sociales causadas por la demandante durante la vinculación laboral arriba descrita, fechada el 30 de diciembre de 2003[11].
El valor liquidado correspondiente a las cesantías defintivas ascendió a $1’746.787, y el de los intereses a las cesantías ascendió a $419.229. El 29 de noviembre de 2006 la demandante radicó solicitud de pago de las acreencias laborales que se le adeudaban, incluida la sanción moratoria[12]. El 20 de febrero de 2015 el municipio de Ayapel emitió la Resolución de Pago O2015-00074, por medio de la cual se ordenó el pago de las acreencias laborales contraídas con la demandante, por concepto de liquidación de prestaciones sociales en el marco del acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito, incluidas las cesantías adeudadas[13].
Finalmente, el 27 de abril de 2015 se produjo el pago efectivo de las cesantías adeudadas, por valor de $2’166.016, según certificación visible a folio 14 del plenario. Tal como se reseñó en líneas anteriores, por disposición de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, la entidad territorial contaba con un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir de la firmeza del acto administrativo que ordenó la liquidación de las cesantías definitivas de la demandante, para efectuar el pago correspondiente.
De conformidad con los hechos acreditados en el sub lite, que se acaban de describir, y teniendo en cuenta que no obra en el plenario prueba del acto administrativo que ordenó la referida liquidación, como tampoco de su notificación y ejecutoria, la Sala estima válido, para el caso concreto, efectuar el cómputo de 45 días indicado en la norma, a partir del día hábil siguiente a la expedición de la liquidación definitiva de las cesantías, producido el 30 de diciembre de 2003 según se indicó. Así, el plazo con el que contaba el municipio de Ayapel para la consignación de las cesantías corrió entre el 31 de diciembre de 2003 y el 4 de marzo de 2004 y, en tanto el pago definitivo de dicha prestación tuvo lugar el 27 de abril de 2015, se concluye que la entidad territorial demandada, en principio, incurrió en mora, sancionable con un día de salario por cada día de retardo, durante el lapso comprendido entre el 5 de marzo de 2004 y el 27 de abril de 2015.
No obstante lo anterior, no puede perderse de vista la existencia del proceso de reestructuración de pasivos del municipio de Ayapel y su incidencia en el pago de la sanción moratoria que reclama la demandante, como pasa a explicarse. Cuarto problema jurídico ¿Es viable para la demandante reclamar por vía judicial el cobro de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, en el marco del acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito entre el municipio de Ayapel y sus acreedores? Al respecto la Sala sostendrá la siguiente tesis: a la demandante no le estaba dado reclamar por vía judicial el pago de una acreencia que fue formalmente condonada por virtud del acuerdo de reestructuración de pasivos del que hizo parte De conformidad con los elementos probatorios allegados a la actuación, el municipio de Ayapel se sometió a un proceso de reestructuración de pasivos, en los términos de la Ley 550 de 1999, y el 26 de noviembre de 2009 se suscribió el acuerdo correspondiente por el alcalde municipal y los acreedores de la entidad territorial[14].
Según certificación expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[15], el 1º de diciembre de 2009 fue inscrita ante la entidad el Acta de Reunión y Escrutinio de Votación del acuerdo de reestructuración en cita, en donde se refleja que el mismo obtuvo una votación positiva del 78,61%. En folios 45 a 67 del expediente obra texto del acuerdo de reestructuración de pasivos antedicho, cuyas cláusulas 10 y 11 son del siguiente tenor literal: «[…] CLÁSULA 10.
En desarrollo del presente ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS, los ACREEDORES aceptan la propuesta de EL MUNICIPIO en el sentido de condonar los intereses que llegaren a causarse sobre el calor del capital de sus acreencias que quedaron incorporadas en la relación de acreencias y derechos de voto y expresamente se comprometen a no iniciar nuevos procesos en contra de EL MUNICIPIO, para obtener el pago de indemnizaciones o de intereses sobre las mismas, incluyendo las indemnizaciones moratorias de que trata la Ley 244 de 1995 y al [sic] Ley 1071 de 2006.
CLÁUSULA 11. A las OBLIGACIONES que hacen parte del presente ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS, en ningún caso se reconocerán al momento del pago de las acreencias intereses, indexaciones o cualquier tipo de actualizaciones a la obligación reconocida en la reunión de determinación de acreencias y derechos de voto. […]» Por su parte, el 25 de agosto de 2009 la demandante suscribió y radicó el Formato de Observaciones a la Reunión a los Acreedores del Municipio de Ayapel, a efectos de que se revisara el listado preliminar de acreencias dentro del acuerdo de reestructuración de pasivos de la entidad territorial, y se incluyera su crédito laboral en dicho listado[16].
Tal como se reseñó previamente, el valor adeudado a la demandante por concepto de cesantías ($1’746.787) e intereses a las cesantías ($419.229) totalizaba $2’166.016, suma que fue efectivamente pagada el 27 de abril de 2015, por orden de la Resolución de Pago O2015-00074 del 20 de febrero de 2015. En el acto administrativo en comento se indicó que dicha erogación correspondía al «Pago de acreencias del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos […] PAGO DE ACREENCIA PROCESO LEY 550/99 POR CONCEPTO DE LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES - CORRESPONDIENTE A SALDOS POR DEPURAR SEGÚN RESOLUCIÓN ANEXA»[17].
Significa lo anterior que la señora Ramírez Villera hizo parte del proceso de reestructuración de pasivos del municipio de Ayapel, en el marco de la Ley 550 de 1999, que culminó con la posterior suscripción del acuerdo correspondiente y la aprobación del 78,61% de los votos emitidos por los acreedores que hicieron parte de dicho proceso. Ahora, si bien no obra prueba en el plenario que indique que la demandante emitió su voto favorable al acuerdo suscrito, las pruebas allegadas permiten concluir que su crédito fue incluido dentro la relación de acreencias y derechos de voto, pues no de otro modo se explica que su pago definitivo se haya producido por disposición de un acto administrativo expedido como resultado y en cumplimiento del referido acuerdo de reestructuración. Las circunstancias anotadas, aunadas al hecho de que la demandante no niega ni discute en el sub lite que haya otorgado su aprobación al acuerdo en cita, como tampoco aportó la prueba que diera cuenta de que hubiese presentado objeción alguna frente a la determinación definitiva de las acreencias que hicieron parte del mismo, en los términos del artículo 23 de la Ley 550 de 1999[18]; permiten a esta Corporación inferir válidamente, además, que aquella consintió los términos del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito entre el municipio de Ayapel y sus acreedores.
Esta Corporación, en sentencia del 20 de abril de 2017[19] ya se pronunció en un caso similar sobre las acreencias laborales derivadas del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito por el municipio de Ayapel el 26 de noviembre de 2009. Puntualmente, en lo que respecta al pago de las cesantías y la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de las mismas, señaló que «[…] con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado en el marco del acuerdo de restructuración de pasivos no se pueden desconocer los derechos laborales preexistentes […]».
Y más adelante, en referencia a las cláusulas 10 y 11 del pluricitado acuerdo de reestructuración, concluyó: «[…] Analizadas las cláusulas, observa la Subsección que la condonación a las que hace referencia el acuerdo de restructuración son para los intereses que llegaren a causarse sobre el valor del capital de sus acreencias que quedaron incorporados en la relación de acreencias y derechos de voto.
Por tanto, como en el presente caso la sanción moratoria por el no pago de las cesantías del año 2008 no fue reconocida en la reunión de acreencias y derechos de voto, la acreencia no hace parte de aquellas que están sujetas a la condonación que señalan las cláusulas trascritas. Así mismo, porque el compromiso de no iniciar nuevos procesos para obtener el pago de indemnizaciones moratorias hace referencia a las señaladas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, es decir, la que se genera por el no pago de las cesantías definitivas al momento del retiro del servicio o a las cesantías parciales y no con la sanción originada por la falta de consignación en un fondo de cesantías anualizadas cada 14 de febrero consagradas en la Ley 50 de 1990 y 344 de 1996.
En conclusión: La sanción moratoria por el no pago de las cesantías del año 2008 no es susceptible de condonación con base en las cláusulas 10 y 11 del acuerdo de restructuración de pasivos porque: i) no fue incluida como acreencia en la reunión de acreencias y derechos de voto y ii) no hace referencia al pago de indemnizaciones moratorias de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. […]» (Negrillas del texto original y subrayas de la Sala) La providencia en cita conlleva tres implicaciones: i) que los acuerdos de reestructuración de pasivos no pueden desconocer derechos laborales; ii) que la sanción originada por la falta de consignación en un fondo de cesantías anualizadas, consagrada en las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, no fue incluida como acreencia en el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del municipio de Ayapel; y iii) que, por el contrario, la sanción que se genera por el no pago de las cesantías definitivas al momento del retiro del servicio o de las cesantías parciales, regulada por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, sí hizo parte de la condonación de pasivos dispuesta por las cláusulas 10 y 11 del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del municipio de Ayapel.
No se olvide, tal como se precisó en el segundo problema jurídico abordado por esta providencia, que la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías, prevista en la Ley 244 de 1995, no comporta un derecho, prerrogativa o acreencia derivada de la relación laboral, no está encaminada a compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo, y no posee connotaciones resarcitorias de perjuicios.
En esa medida, en tanto no se ubica en el plano de los derechos ciertos e irrenunciables, era jurídicamente válida su negociación por parte del trabajador y su condonación en el marco de un acuerdo de reestructuración de pasivos, como sucedió en el caso que nos atañe. En ese orden, forzoso resulta concluir que a la demandante no le estaba dado reclamar por vía judicial el pago de una acreencia que fue formalmente condonada por virtud del acuerdo de reestructuración de pasivos del que hizo parte.
Vale reiterar que esta Corporación no desconoce la existencia inicial de dicha acreencia, configurada entre el 5 de marzo de 2004 y el 27 de abril de 2015; sin embargo, las obligaciones que le asistían al municipio de Ayapel respecto del pago de las cesantías definitivas, intereses sobre las cesantías y la sanción moratoria derivada de la tardanza en su cancelación, fueron formalmente extintas por virtud de la consignación efectuada el 27 de abril de 2015 (en lo atinente a cesantías e intereses) y por la suscripción del acuerdo de reestructuración llevada a cabo el 26 de noviembre de 2009 (en lo atinente a la sanción moratoria de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada, en tanto no han prosperado los argumentos de la alzada. De la condena en costas Esta Subsección, en providencia del 7 de abril de 2016[20], sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, y señaló como conclusión lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» -CCA- a uno «objetivo valorativo» -CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). d) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. e) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[21], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. f) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De conformidad con lo señalado, en el presente caso no se observa la causación de costas procesales en el curso de la segunda instancia, por cuanto si bien no prosperaron los argumentos del recurso de apelación, no se observa ninguna actividad desplegada por la contraparte en esta sede, de modo tal que en virtud del numeral 8 del artículo 365 del CGP, la Sala se abstendrá de imponer condena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 5 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las súplicas de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió Yeny Mirley Ramírez Villera contra el Municipio de Ayapel.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 2 y 3, C1. [2] Folios 1 y 2, C1. [3] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.
(2015). EJRLB. [5] Folio 99, C1. [6] Folios 123 a 129, C1. [7] Folios 211 a 219, C1. [8] Folios 271 a 277, C1. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961- 15). [10] Según consta en certificación expedida por la Secretaría de Educación, Recreación y Deporte, visible a folio 69 del plenario. [11] Folio 8, C1. [12] Documento visible a folio 9 del expediente.
En el curso de la audiencia inicial el a quo solicitó a la entidad demandada que aportara copia de dicha petición, que permitiera acreditar su efectiva radicación ante las dependencias del Municipio de Ayapel; en respuesta a ese requerimiento se aportó copia de una petición (folios 109 y 110) cuyo contenido difiere de la solicitud antes referida.
No obstante lo anterior, a pesar de que en el expediente no obra prueba que indique inequívocamente que la petición del 29 de noviembre de 2006 fue efectivamente radicada ante la entidad demandada, el ente territorial en su contestación (pronunciamiento sobre el tercer hecho – folio 32, C1) acepta que dicha solicitud fue efectivamente presentada por parte de la apoderada de la demandante, de manera que ello no constituye un hecho sujeto a controversia. [13] Folios 11 y 12, C1. [14] Folios 45 a 67, C1. [15] Folio 68, C1. [16] Folio 10, C1. [17] Folio 11, C1. [18] Sobre las objeciones señala el artículo 26 de la Ley 550 de 1999, lo siguiente: «[…] Cuando cualquier acreedor interno o externo, o un administrador del empresario con facultades de representación, tenga una objeción a las decisiones del promotor a que se refieren los artículos 22 y 25 de la presente ley que no pueda ser resuelta en la reunión prevista en su artículo 23, dentro de los cinco días siguientes a la fecha de terminación de dicha reunión el objetante tendrá derecho a solicitar por escrito a la Superintendencia de Sociedades que resuelva su objeción. La Superintendencia resolverá dicha objeción, en única instancia, mediante el procedimiento verbal sumario, pronunciándose a manera de árbitro, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 435 del Código de Procedimiento Civil.
La Superintendencia resolverá todas las objeciones presentadas en tiempo sobre el particular sobre el particular <sic> y la providencia respectiva, una vez en firme, permitirá al promotor establecer con certeza los votos admisibles y los créditos que han de ser objeto del acuerdo de reestructuración.
PARÁGRAFO. La Superintendencia resolverá las diferencias con base en los documentos que hayan sido considerados por el promotor, quien los remitirá de inmediato para que ésta resuelva. Si se requiere de la práctica de avalúos para efectos de resolver la objeción, se dará aplicación a los artículos 60, 61 y 62 de esta ley; y el objetante, al formular su objeción, deberá acompañarla con la prueba correspondiente al avalúo en que se fundamente, practicado de conformidad con lo dispuesto en esta ley al respecto, so pena de rechazo de la misma. […]» [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de abril de 2017, C.P. William Hernández Gómez, exp. 23001-23-33-000-2012-90129-01 (0094-2015). [20] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [21] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] »