INTERESES MORATORIOS - Proceso de homologación y nivelación salarial / HOMOLOGACIÓN PERSONAL ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS - Causación de nivelación de salarios cuando no procediera la incorporación horizontal / INTERESES MORATORIOS POR NO PAGO INMEDIATO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL - No procede / TARDANZA EN EL PAGO - Justa causa, dilaciones en las etapas del proceso de nivelación / INDEXACIÓN EN REEMPLAZO DE INTERESES MORATORIOS - No procede El Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
No resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Municipio de Manizales, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 715 DE 2001 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00979-01(2646-19) Actor: MARÍA AURA OROZCO MUÑOZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y MUNICIPIO DE MANIZALES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DERIVADO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE MANIZALES. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. O-584-2020. ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda y ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor de la libelista.
ANTECEDENTES La señora María Aura Orozco Muñoz en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folio 2 vuelto a 3, C1) 1. Que se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Manizales, reconocer y pagar a favor de la demandante los intereses moratorios causados con ocasión de la tardanza en el pago de las acreencias generadas por concepto de la nivelación y homologación salarial, liquidados al doble de la tasa del interés bancario corriente desde el día siguiente a la efectividad del derecho y hasta cuando se realizó el abono de tales sumas, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.
Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA y al pago de costas en los términos del artículo 171 ibídem. Como pretensiones subsidiarias planteó las siguientes: 1. Que se declare ocurrido el fenómeno del silencio administrativo negativo surgido ante la falta de respuesta por parte de las entidades demandadas de la petición presentada por la demandante el 24 de julio de 2015, en tanto se niega igualmente el reconocimiento de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación en el sector educativo del ente territorial. 2.
Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto originado en razón de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, debido a la ausencia de respuesta de fondo a la referida petición presentada por la libelista el 24 de julio de 2015. Supuestos fácticos relevantes (Folios 3 a 5, C1) 1. La demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales. 2.
El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.
El Municipio de Manizales en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.
El Ministerio de Educación Nacional aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del mentado ajuste de homologación y nivelación salarial, razón por la cual por medio de la Resolución 650 del 11 de abril de 2014, la entidad territorial reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por ese concepto a favor de la señora Orozco Muñoz, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 1.° de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011. 5.
Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de mayo de 2014 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. La señora María Aura Orozco Muñoz y varias personas más (64), formularon petición el 24 de julio de 2015 (SAC 7242) ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.
Posteriormente, el 27 de julio del mismo año se radicaron 60 peticiones adicionales en igual sentido bajo el radicado SAC 7270. Estas solicitudes fueron atendidas por la entidad territorial con el Oficio SE-UAF-2040 del 31 de julio de 2015, a través del cual indicó que debido a la magnitud de lo pretendido, consultaría lo propio al Ministerio de Educación. 7.
La libelista manifestó a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales que no se había dado respuesta efectiva a las peticiones con radicados SAC 7242 y SAC 7270. Dicha autoridad resolvió mediante Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, negar lo deprecado en la petición con radicado SAC1643, la cual incluía, entre más de 127 funcionarios, a la señora Orozco Muñoz.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 20 de septiembre de 2018.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…]
2.1. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN adujó (sic) que no es titular de las obligaciones demandadas, toda vez que la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales fue quien expidió el acto administrativo demandado, Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016. […] El MUNICIPIO DE MANIZALES argumentó que el pago de la homologación y nivelación salarial tuvo origen en la descentralización del servicio educativo y el Ministerio impartió aprobación a los estudios técnicos y asignó los recursos para la homologación salarial. […] En este orden con base en ese pronunciamiento se diferirá el estudio de la excepción al abordar el fondo del asunto. 2.2.
PRESCRIPCIÓN Sobre la prescripción formulada por el Ministerio de Educación en los casos 2, 4, 5 y 6, y por el Municipio de Manizales en todos los casos, dicha excepción será resuelta en la sentencia una vez se defina la procedencia de reconocer el derecho reclamado.
2.3. INEPTA DEMANDA PROPUESTA POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN […] La Sala Unitaria Advierte que la excepción de ‘INEPTA DEMANDA’ se configura ante la ausencia de los requisitos formales para acceder a la Administración de Justicia, de los cuales resalta el Ministerio de Educación que los demandantes no le brindaron la oportunidad de pronunciarse previamente a acudir ante esta jurisdicción. Sin embargo, basta constatar que las peticiones elevadas por las partes demandantes se dirigieron tanto a la Secretaría de Educación Municipal como al Ministerio de Educación; además, el acto enjuiciado contenido en el oficio SEM-UAF- 2063 del 18 de julio de 2016, dio respuesta a la petición elevada por los actores del 24 de julio de 2015, para los casos 1, 2, 3, 4, 10 y del 27 de julio de 2015 para los casos 5, 6, 7, 8, 9, concerniente a la solicitud del pago de intereses moratorios por el pago tardío de la nivelación salarial, conforme a la respuesta dada por parte de la entidad territorial al apoderado de los demandantes, a través del oficio SEM-UAF-935 del 23 de marzo de 2017, SAC2178.
Por ende, se declara no probada la excepción de INEPTA DEMANDA propuesta por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN. 2.4. CADUCIDAD E INEPTA DEMANDA PROPUESTA POR EL MUNICIPIO DE MANIZALES […] Para resolver la excepción se encuentra que el oficio SEM UAF 3067 del 4 de diciembre de 2015 que es la base de la excepción, dio contestación a la petición SAC10035 del 21 de octubre de 2015.
En tanto que las peticiones de las partes demandantes se radicaron con los números 7242 y 7270, y el Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016 dio respuesta a la petición de radicado SAC 1643 del 15 de febrero de 2016. En torno a esto, la parte demandante explicó que, en este último acto, a pesar de que se refirió al radicado SAC 1643 que no coincide con la de la parte demandante, sí hizo alusión que negaba la petición de todos los 127 solicitantes de los intereses moratorios que apodera el abogado de la parte demandante, que incluye a todos los hoy demandantes.
Se anota que es carga de quien propone la excepción demostrarla y de los documentos que allegó no se evidencia que con el oficio SEM UAF 3067 del 4 de diciembre de 2015 dio contestación a las peticiones radicadas con los números 7242 y 7270. Se encuentra que en ninguno de los casos se configuró la caducidad […] De conformidad con el análisis de cada uno de los casos, encuentra la Sala Unitaria que no ha operado el fenómeno de la caducidad, pues no ha transcurrido el tiempo indicado en la norma mencionada para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. [ ]» (Negrilla, mayúscula y subrayado fuera de texto.
Folios 129 a 130, C1 y CD que obra a folio 139, ídem). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…]
4. PROBLEMA JURÍDICO PARA LA FIJACIÓN DEL LITIGIO, EL DEBATE JURÍDICO SE CENTRA EN DETERMINAR: SI LOS DEMANDANTES TIENEN DERECHO AL PAGO DEL LOS INTERESES MORATORIOS POR EL SUPUESTO PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL. Para resolver lo anterior, se formulan los siguientes problemas jurídicos: ¿Se causó intereses por mora en el pago de los valores por homologación y nivelación salarial? ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios y el ajuste de indexación sobre la liquidación del retroactivo salarial cancelado a la parte actora? En caso afirmativo, ¿Cuál de las entidades demandadas es la llamada a responder sobre las pretensiones de la parte actora? […] El municipio de Manizales, y la Procuraduría señaló (sic) que se deben incluir en el problema jurídico, en el sentido de determinar, si se encuentran demostrados los límites del pago efectuado por la entidad, para el reconocimiento del ajuste por homologación y nivelación salarial.» (Negrilla, mayúscula y subrayado conforme a la transcripción. Folios 130 vuelto a 132, C1 y CD que obra a folio 139, ídem).
SENTENCIA APELADA (Folios 173 a 180, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 11 de marzo de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante, sin embargo, condenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas a aquella por concepto de nivelación salarial.
Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Municipio de Manizales para el personal administrativo de los establecimientos educativos, se realizó de manera concertada entre la Nación y la referida entidad territorial, razón por la cual quien está llamado a reconocer y pagar los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo correspondiente, sería el Ministerio de Educación, por lo que debe prosperar la excepción de falta de legitimación propuesta por la autoridad municipal.
Seguidamente adujo que el Consejo de Estado en sentencia del 22 de abril de 2015 precisó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, debido a que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la actualización está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, de manera que la tardanza no resulta relevante.
Por lo expuesto, señaló que en materia de homologación no hay una norma que faculte el reconocimiento de intereses moratorios para los casos de pagos de retroactivos derivados del mentado proceso, por lo que debe negarse lo pretendido bajo dicho concepto. No obstante lo anterior, aseguró que no puede pasarse por alto el artículo 53 constitucional que prevé la irrenunciabilidad de los beneficios laborales, de suerte que el juez puede pronunciarse y reconocer más allá de lo pretendido en virtud de las facultades extra y ultra petita, las cuales constituyen una excepción al principio de justicia rogada que caracteriza la jurisdicción. En virtud de ello, estimó que el acto administrativo demandado no se encuentra viciado de nulidad, sin embargo procede la indexación monetaria que si bien no está contemplada en el derecho positivo, sí es una prerrogativa que deviene de la protección de los derechos de los trabajadores bajo el postulado constitucional referido con antelación, según el cual se deben proteger las garantías mínimas de los trabajadores, entre ellas, el poder adquisitivo del salario.
Con base en lo anterior, afirmó que de las pruebas allegadas al proceso, el pago reconocido a la demandante ocurrió solo hasta el 22 de mayo de 2014, cuya indexación correspondía al valor adeudado entre el 2003 y el 2011. Por lo tanto, la actualización que en efecto le correspondía a la señora Orozco Muñoz y que hacía falta en derecho, era la equivalente al período comprendido entre el 1.° de enero de 2012 hasta el 21 de mayo de 2014.
Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material esgrimida por el Municipio de Manizales, ii) declaró no probados los medios exceptivos propuestos por la Nación, Ministerio de Educación, iii) ordenó por razones de equidad y justicia a la mentada autoridad, reconocer a la demandante la indexación sobre el monto reconocido por concepto de nivelación salarial, con base en la suma de $16.214.947 y con límites temporales para la liquidación entre el 1 de enero de 2012 y el 21 de mayo de 2014, y iii) negó las pretensiones de la demanda.
RECURSOS DE APELACIÓN Parte demandante (Folios 183 a 193, C1): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que si el a quo consideraba que no procedía el reconocimiento de intereses moratorios dado que junto con el retroactivo fue cancelada una actualización de la moneda, debió tenerse en cuenta que en todo caso tenía que primar el derecho más favorable para el trabajador que en efecto correspondía a lo pretendido con la demanda, pues ello abarca tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio por los que deben responder las entidades demandadas.
Seguidamente manifestó que no es posible que el juez exija una norma regulatoria del pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelan por homologación y nivelación salarial cuando el derecho positivo aún no ha legislado sobre el particular. Al respecto indicó que si bien es cierto no hay régimen específico acerca de este punto, también lo es que por esa sola razón no podría desconocerse el derecho del trabajador a reclamar el pago cumplido, completo y en condiciones de igualdad y equidad en su salario, lo cual a su vez permite aplicar el artículo 53 superior, interpretado sobre la situación más favorable para el empleado que es la de los intereses de mora.
Por último planteó que lo pretendido en este proceso es el reconocimiento de forma preferente de los intereses moratorios, liquidados con base en el interés bancario corriente y efectivos a partir de los 30 días posteriores a la causación del derecho ocurrida el 1 de enero de 2003, es decir, a partir del momento en que fue trasladada a la planta de personal del orden municipal, hasta el día en que se hizo efectivo el pago tardío del retroactivo en comento, esto con la respectiva deducción del valor de la indexación ya cancelado.
Nación, Ministerio de Educación Nacional (Folios 194 a 204, C1): interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor de la demandante. Como sustento de su posición, planteó que los mayores costos en el proceso de homologación, no se generaron debido a que el proceso de descentralización y homologación se realizó a entera satisfacción, no obstante, lo cierto es que el único costo causado fue la indexación monetaria por el retardo por parte del Municipio de Manizales en el pago del retroactivo, lo cual no es atribuible al ente ministerial, toda vez que era la entidad territorial la encargada de realizar los desembolsos.
Por esa misma razón, aseguró que no fue la autoridad que expidió el acto administrativo demandado del cual se pretende la nulidad, motivo por el cual se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva. Recalcó además que en virtud de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto dicha facultad fue transferida a dichos entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo.
Finalmente indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, más aun por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica de la demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (Folios 231 a 249, C1): instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia impugnada a fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal fin, reprodujo la mayoría de los argumentos esgrimidos en su recurso de alzada, y recalcó que el juez de primera instancia si bien reconoció el hecho de que las sumas pagadas fueron indexadas, concluyó erradamente que no era válido reconocer intereses de mora, al punto de perder de vista que la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo, serían estos últimos, los cuales comportan un componente tanto inflacionario como indemnizatorio.
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 250 del cuaderno 1. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.
¿La señora María Aura Orozco Muñoz tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? 2. ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿La señora María Aura Orozco Muñoz tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.
Conforme al sustento fáctico expresamente señalado por la parte demandante en su libelo[3], corroborado por el Municipio de Manizales en su contestación de la demanda[4], se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Municipio de Manizales solicitó al Ministerio de Educación Nacional un ajuste sobre el proceso de homologación y nivelación salarial efectuado en el año 2008, debido a que el Departamento de Caldas realizó una modificación al estudio técnico respectivo.
Esta petición fue aprobada por la cartera gubernamental aludida según el Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. En virtud de lo anterior, el ente territorial demandado profirió el Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, con base en el cual definió finalmente la nivelación respectiva de su planta de personal de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 650 del 11 de abril de 2014 (folios 18 a 20, C1), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora María Aura Orozco Muñoz.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: |Resolución 650 del 11 de abril de 2014, mediante la cual la | |Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, reconoció y | |ordenó pagar a favor de la libelista, una suma equivalente a | |$41.517.031 (que luego de descuentos sería por valor de | |$26.084.707), esto por concepto de retroactivo derivado del | |proceso de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo de dicha dependencia, dentro de la cual se | |destaca un monto a título de indexación en cuantía de $9.869.760| |(folios 18 a 20, C1). | | | |Petición formulada por la demandante ante la Secretaría de | |Educación del Municipio de Manizales, por medio de la cual | |deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la | |falta de consignación oportuna del retroactivo correspondiente | |al proceso de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo de dicha dependencia (folios 22 a 24, C1). | | | |Oficio SEM - UAF - 2063 del 18 de julio de 2016, emitido por la | |Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, a través del| |cual se da respuesta a la solicitud presentada por la libelista | |en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los | |intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de | |retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente que: | |«[…] Es importante señalar que el Ministerio de Educación en | |unos de los apartes en el oficio anexo manifiesta: “En el caso | |que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por | |concepto de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses | |moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las | |obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple | |equiparación de cargos como consecuencia de una decisión | |administrativa del Estado fundamentada en el Concepto No. 1607 | |del 9 de Diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio | |Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un | |procedimiento legal establecido para determinar el monto a | |reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la | |asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría | |hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que | |lleve la obligación a un estado patológico que justifique el | |pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios”. […]»| |(Negrilla del texto original.
Folio 12, C1). | | | |Certificación expedida por el área de recursos humanos de la | |Secretaría de Educación del Municipio de Manizales (folio 21, | |C1), en la que se indica que mediante Resolución 650 del 11 de | |abril de 2014, a la señora Orozco Muñoz le fueron canceladas en | |el mes de mayo de 2014, las siguientes sumas de dinero por | |concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y | |homologación del personal administrativo de esa dependencia, | |así: | | | |AÑO | |DEVENGOS | |INDEXACIÓN | |TOTAL AÑO | | | |2003 | |$6.621.584 | |$3.060.772 | |$9.682.356 | | | |2004 | |$7.027.821 | |$2.675.656 | |$9.703.477 | | | |2005 | |$7.405.732 | |$2.327.889 | |$9.733.621 | | | |2006 | |$6.928.885 | |$1.803.098 | |$8.731.983 | | | |2007 | |$12.085 | |$2.345 | |$14.429 | | | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Municipio de Manizales, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con el Decreto 388 del 12 de octubre de 2012 que determinó finalmente dicho proceso, al punto de ser materializado para el caso de la demandante en la Resolución 650 del 11 de abril de 2014.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[5] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Municipio de Manizales se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual, se expidió con posterioridad la Resolución 650 del 11 de abril de 2014, por medio de la cual se ordenó cancelar a la demandante la suma total de $41.517.031 como valor del retroactivo correspondiente.
Este monto estaba comprendido por $31.647.271 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($9.869.760) por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folios 19 a 20, C1). Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta el 2012 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Segundo problema jurídico ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que no procedía la condena impuesta de manera oficiosa a cargo del Ministerio de Educación respecto de una indexación por la tardanza entre la fecha de reconocimiento de la nivelación salarial y el abono efectivo de lo adeudado, tal como se sustenta a continuación: ➢ De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En este punto es necesario recordar que como ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes. Pues bien, al margen de que el Ministerio de Educación Nacional sustentó su alzada en la falta de legitimación de la entidad para asumir el pago de la indexación ordenada por el a quo, la Subsección estima que el análisis respecto de tal condena recae necesariamente en la posibilidad o no del juez para fallar de forma extra petita en este tipo de asuntos en los que lo decidido no se ajusta a lo pretendido con la demanda.
Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» Ahora, precisamente como se observa ut supra, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.
Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019[6] se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» Del mismo modo, en providencia del 30 de mayo de 2019[7] se manifestó sobre el particular lo que se transcribe a continuación: «Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por el demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.
Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.
Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.» Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.
Ahora, en el caso concreto se observa que la demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado. Por último, se observa que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales de la libelista que requirieran protección inmediata.
Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas a la libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.
En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta de la señora Orozco Muñoz no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita.
En conclusión: no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Municipio de Manizales, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección revocará los ordinales segundo y tercero de la sentencia de primera instancia que condenaron al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor de la libelista, y confirmará en todo lo demás dicha providencia en tanto denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prospera el recurso de apelación de la mentada entidad por los argumentos expuestos en esta providencia, no así la alzada de la parte activa.
De la condena en costas Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[8], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» -CCA- a uno «objetivo valorativo» -CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[9], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[10]. Ahora, al margen de este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la demandante, en la medida que a pesar de que ésta resultó vencida en segunda instancia, la parte pasiva no intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta Corporación conforme la constancia secretarial visible a folio 250 del cuaderno 1, y adicionalmente en razón a que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5.° del artículo 365 del CGP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar los ordinales segundo y tercero de la sentencia proferida el 11 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor de la demandante, esto en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora María Aura Orozco Muñoz contra dicha entidad y el Municipio de Manizales.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.
EJRLB. [3] Según se observa de folios 3 a 5, C1. [4] Obrante de folios 71 a 87, C1. [5] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [6] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 (AC). [8] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [9] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [10] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»